결과의 승수(multiplier)는 산정된 사회적 비용과 편익에 포함되어서는 안 된다고 보고 있다(OMB Circular No. A-94: 7).
(2) 할인율 정책(Discount Rate Policy)
순현재가치를 계산하려면 미래의 비용과 편익을 할인해야 한다. 여기서 할인의 의 미는 금전의 시간 가치를 반영하는 것으로 정부정책과 관련하여 이해관계자들이 비용 이나 편익의 경험이 가능한 빠른 경우를 선호하여 더 많은 가치를 부여하는 경향을 반 영하는 것이다. 미국 예산관리처(OMB) 지침은 비금전적인 비용과 편익을 포함한 모든 미래의 비용과 편익은 할인되어야 한다고 밝히고 있다. 할인율이 높을수록 미래 현금 흐름의 현재가치는 낮아진다. 초기 투자비용과 후기 투자이익에 대한 일반적인 투자의 경우, 할인율을 높이면 순현재가치는 감소하는 경향을 보이게 된다(OMB Circular No. A-94: 8).
① 실질 할인율(Real Discount Rates)과 명목 할인율(Nominal Discount Rates) 적절한 할인율은 편익과 비용을 실질적 방식으로 측정할지 또는 명목적 방식으로 측정하는지 여부에 따라 결정된다. 먼저, 실질할인율은 예상되는 인플레이션의 영향을 배제하기 위해 조정된 할인율이며, 할인된 고정 달러(discount constant-dollar) 또는 실질 비용 및 편익에 사용된다. 실질 할인율은 명목 이자율에서 예상되는 인플레이션을 차감함으로써 대략적으로 구할 수 있다. 명목할인율은 예상되는 인플레이션을 반영하 는 할인율을 의미하며, 명목 비용 및 편익을 할인하는 데 사용된다. 이러한 의미에서 시장 이자율은 명목 이자율에 해당된다(OMB Circular No. A-94: 8).
② 공공투자 및 규제 분석
일반적으로 공공투자와 규제는 민간 투자와 소비를 대체한다. 이러한 대체를 설명하 고 효율적인 투자 및 규제정책을 촉진하기 위해 할인율을 적용함에 있어서 일정한 기준 들을 준수해야 한다고 제시하고 있다. 먼저, 기준 사례(base case) 분석과 관련해서는 제안된 정부투자나 규제법령에 대한 고정 달러(constant-dollar) 비용․편익분석에서 순현재가치와 함께 기타 7%의 실질할인율을 사용하여 도출된 다른 결과들을 제시해야 한다고 설명하고 있다(OMB Circular No. A-94: 8-9).
또한, 비용․편익분석은 할인된 순현재가치의 민감도와 함께 할인율상의 변동에 따라 나타나는 상이한 결과들을 보여 주여야 한다고 설명하고 있다. 이러한 대안적 영향추계 의 중요성은 분석중인 정부 프로그램이 가지는 개별적인 경제적 특성에 따라 결정된다.
예를 들어, 분석대상이 되는 규제대안의 주된 비용이 사업투자 감소인 경우에는 순현재 가치를 7%보다 높은 할인율을 사용하여 계산해야 한다고 제시하고 있다. 또한, 분석된 결과에는 보고된 산출 중 비용과 편익의 흐름에 의해 표현되는 내부 수익률을 포함할 수도 있는데, 여기서 내부 수익률은 정부 프로그램이나 프로젝트의 순현재가치를 “0”으 로 설정하는 할인율을 의미한다(OMB Circular No. A-94: 9).
(3) 불확실성에 대한 논의(Treatment of Uncertainty)
비용･편익분석에서 비용과 편익의 추정치는 분석에 사용된 자료와 모델링 가정의 부정밀성(imprecision) 때문에 불확실한 것이 일반적이다. 이러한 불확실성은 많은 분 석에서 기본적으로 존재하기 때문에 그 영향은 분석되고 보고되어야 한다고 강조되고 있다. 비용･편익분석 보고서에서 불확실성에 대한 유용한 정보들은 주로 불확실성에 대 한 핵심요인들을 포괄하고 있다. 구체적으로 결과의 기대값 추정, 중요한 불확실성의 원인에 대한 결과의 민감도(sensitivity), 그리고 가능한 경우 비용과 편익 및 순편익의 확률 분포 등이 포함될 수 있다 한다(OMB Circular No. A-94: 11).
구체적으로 비용･편익분석에서 불확실성을 다루게 되는 경우 첫 번째로 해야 할 작 업은 불확실성의 원인(sources)과 특성(nature)을 파악하는 일이다. 분석과정에서 결 정적이거나 명확한 것으로 처리되는 많은 현상들이 실제로 불확실하다는 것을 인식할 필요가 있으며, 불확실성관련 자료를 분석함에 있어서 확률의 객관적 추정은 가능할 때마다 실시되어야 한다고 강조되고 있다. 이때 민간기업의 보험료나 이자율 차이와 같 은 시장자료들은 관련위험들을 파악하고 추정하는데 유용한 것으로 제시되고 있다. 두 번째에서는 비용, 편익 및 순편익들의 분배적 기대치들을 계산하게 되는데, 이들 값들 은 각각의 발생가능성에 근거하여 결과값을 가중처리함으로써 산출될 수 있다. 세 번째 로 분배적 기대치 산정이후 민감도 분석을 실시하게 되는데 이때 분석에 사용된 주된 가정들은 유형화되어야 하며, 민감도 결과물들이 가정들에 의해 어떻게 달라지는지를 결정하기 위해 다른 결과들도 재산정되어야 한다. 관심의 대상이 되는 주요 가정들은 주된(dominant) 편익항목과 비용항목에 따라 결정된다. 일반적으로 민감도 분석에서 는 비용과 편익, 할인율, 일반물가상승률(general inflation rate), 분배적 가정 (distributional assumptions) 등이 추정을 위해 검토된다. 일례로 퇴직자 연금제도 (retire program)에 대한 민감도 분석사례에서는 수혜자 수의 변화, 미래 임금증가, 인
플레이션 및 할인율을 고려해야 한다(OMB Circular No. A-94: 11).
(4) 귀착과 분배효과(Incidence and Distributional Effects)
편익의 순현재가치를 극대화하는 원칙은 편익수혜자의 편익이 비용부담자의 비용을 완전히 상쇄할 수 있고, 추가로 더 많아 수 있다는 전제에 근거한다. 그러한 보상의 유 무는 분석보고서상에 기록되어져야 한다. 비용과 편익이 중요한 분배효과를 가질 때, 이러한 효과는 순현재가치가 분석되는 과정에서 함께 분석되고 논의되어야 한다고 제 시되고 있다(OMB Circular No. A-94: 12).
제2절 영국
1. 개요
영국 정부는 정부에서 수행하는 모든 정책, 프로그램과 프로젝트, 그리고 규제에 대 해 포괄적이고 비례적(proportionate)인 평가(assessment)를 실시하도록 의무화하고 있고, 그 안내서로 영국 재무부(The Treasury)에서 발간한 “Green Book”이 사용되고 있다. 현재의 Green Book은 2011년 개정된 것으로 정부 주요 정책과 프로젝트 또는 규제를 실시함에 있어서 대안들을 사전적으로 평가하는 방법으로 비용･편익분석을 소 개하고 구체적인 절차들과 방법들을 설명하고 있다(The Treasury, 2011). 특히, 영국 정부에서는 정부규제의 영향을 분석함에 있어서 보다 포괄적인 의미로서 영향평가 (Impact Assessment)라는 명칭으로 사용하고 있는데, 여기에서 사용되는 비용･편익 분석 또한 Green Book에서 설명하고 있는 비용･편익분석 절차와 방식을 준용하도록 하고 있다(Department for Business Innovation and Skills, 2015: 673)).
영국 Green Book에서 정의된 개념에 따르면, 비용․편익분석은 정부규제나 정책과 관련하여 가능한 비용과 편익을 금전적 측면에서 정량화한 분석이다. 이때 분석대상으 로서는 시장상황에서 경제적 가치를 제시하는 척도가 존재하지 않는 경우인 비시장재 (non-market goods) 까지도 포함하도록 하고 있다(HM Treasury, 2011: 8). 실제로
3) Department for Business Innovation and Skills. 2015. Better Regulation Framework Manual: Practical Guidance for
영국정부는 비시장재의 측정에 주목하여 2011년 비용･편익분석에 있어서 비시장재의 측정기법을 개선하는 내용을 추가하여 기존 2003년도 Green Book을 개정하였다 (The Treasury, 2011)
2. 비용･편익분석의 절차와 내용
영국 Green Book에서 비용･편익분석은 대안들을 평가하는 하나의 방법으로 소개 되고 있고, 대안들을 평가하는 목적은 정부개입(government action)의 목적을 달성하 는 비용효과적 해결책(a value for money solution)을 개발하는 것이라고 밝히고 있 다. 따라서 영국정부에서 수행하는 비용･편익분석은 복수대안을 기본적으로 상정하여 각각의 대안들에 대해 비용과 편익을 측정하고 이를 조정하는 절차들이 소개되고 있다 (HM Treasury, 2011: 17-23).
(1) 복수대안 대상 비용과 편익 측정(Valuing the cost and benefits of options)
영국정부에서 실시하는 비용･편익분석은 사회적으로 대두된 문제를 해결하기 위한 방안으로서 복수의 대안을 발굴하여 각각의 대안들에 대해 면밀한 검토를 실시하는 과정 에서 사용되는 주된 분석기법이다(The Treasury, 2013). 즉, 비용･편익분석은 복수의 대안들에 대해 실시되며, Green book은 비용･편익분석을 실시하기 이전단계로서 복수 의 대안을 발굴하는 방법들을 자세히 설명하고 있다. Green book이 설명하고 있는 구 체적인 대안발굴 방법들을 살펴보면 대략 6가지 정도가 제시되고 있다. 그 첫 번째로는 기존의 보고서들을 중심으로 자료를 수집하는 한편, 관련 현장운영자들이나 전문가들을 폭넓게 상담하여 당면 문제를 해결하기 위한 일련의 자료와 정보를 모을 것을 제시하고 있다. 두 번째로는 문제를 둘러싼 현상내의 의존성, 우선순위, 유인(incentive) 및 기타 변인들을 이해하기 위해 수집된 자료들을 분석하도록 하고 있다. 세 번째로는 가능하다 면 국제적 사례들을 포함하여 기존 자료 분석으로부터 모범사례 방안(best practice solutions)들을 구분해 내도록 하고 있다. 네 번째로는 문제해결을 위해 가능한 전체 이 슈의 범위를 고려하도록 하고, 다섯 번째로 정책도구나 프로젝트의 전체범위를 결정하 되, 이들 전체 범위내의 도구들은 정책목표 달성과의 관련성을 기준으로 선별되어야 하
며, 정부개입의 유형이나 규모면에서 차별성을 가져야 한다고 하고 있다. 또한, 규제적 대안들은 자기규제, 정부지출, 세금을 통한 대안들과 비교되어야 한다. 마지막 여섯 번째 사항으로는 대안들은 발굴할 때에는 특히 급진적(radical) 대안들을 발굴하고 이들을 고 려하라고 제안하고 있는데, 이들 급진적 대안들은 공식적 평가의 일부가 되지는 못할 수 도 있으나 고려가능한 대안들의 범위를 검증하는데 유용할 수 있다고 설명하고 있다 (HM Treasury, 2013: 17-18).
실제로 비용･편익분석을 실시함에 있어서는 검토대상이 되는 모든 대안들에 대해 정부와 사회전체(society)가 받게 되는 관련된 비용들과 편익들이 평가되어야 (valued) 하고, 순편익 또는 순비용이 산정되어야 한다. 이러한 분석결과들이 도출된 후 정책결 정자는 최적의 대안을 선택하기 위해 이들 대안들을 비교할 수 있게 된다. 최적의 대안 을 선택할 때에는 평가결과 만들어진 자료를 근거로 결론을 만들어 제시하며, 분석에서 제시된 자료들에 대한 신뢰도는 대상 결정의 중요성이나 규모에 따라 증가되어야 하다 (HM Treasury, 2013: 19).
일반적으로 비용과 편익은 재화 또는 서비스가 투입될 수 있는 최적의 사용일 때를 상정하는 기회비용(opportunity cost) 개념을 반영하기 때문에 시장 가격에 기초해야 한다고 보고 있다. 한편, 시장 가격이 없는 보다 광범위한 사회적 또는 환경적 비용과 편익 또한 평가할 필요가 있는데, 이들을 산정하는 것(assess)은 종종 더 어려울 수 있 다. 그러나 사회적 또는 환경적 비용과 편익은 중요하며, 단순히 비용산정이 불가하다 는 이유만으로 제외되어서는 안 된다고 강조하고 있다(HM Treasury, 2013: 19)4).
또한, 비용과 편익을 측정할 때에는 전환비용과 편익, 반복적 비용과 편익 및 이전 비용 등 영향 유형을 구별하도록 하고 있다(Department for Business Innovation and Skills, 2015: 67-68).
• 전환(transition) 비용 및 편익 : 해당 정책의 이행과 관련된 영향으로서 일시적 또는 일회적인 비용이나 편익
• 반복(recurring) 비용 및 편익 : 정책 수단이 계속 시행되는 동안 반복적으로 발생하게 되는 비용이나 편익
• 이전(transfers) 비용 및 편익 : 경제적인 측면에서의 이전을 의미하며 비용을 부담하는 주체에 대해서는 비용, 이전을 받아들이는 사람들에게 편익으로 부 여되는 영향
① 비용 측정
비용의 측정은 기본적으로 기회비용(relevant opportunity cost) 개념을 통해 표 시되도록 하고 있다. 따라서 해당 정책이나 규제와 관련하여 측정대상에 대해 어떤 기 회가 존재하는지를 파악하여 설명하는 것은 중요하다. 일례로 토지를 사용하는 경우, 현재 토지를 사용하는 방식과 또 다른 보다 가치 있는 방식으로 토지를 사용하는 것을 상정해 볼 수 있다. 또 다른 사례로 고용인의 근무시간에 대한 대안적 사용방법을 생각 해 볼 수도 있다. 고용주에 대한 근로자 시간의 비용을 산정함에 있어서는 정규직노동 시간상응치(Full time equivalent, FTE) 사용을 고려하도록 하며, 기본 급여뿐만 아니 라 연금, 국민 보험 및 수당을 포함하도록 하고 있다. 또한, 재화와 서비스의 비용이 이미 발생했고 회수할 수 없는 경우, 이 비용은 매몰비용(sunk cost)이므로 평가에서 제외되어야 한다(HM Treasury, 2013: 20).
비용산정에 있어서는 3가지 즉, 고정비용(Fixed costs), 변동비용(Variable costs), 준변동비용(Semi-variable costs), 준고정비용(Semi-fixed) 또는 단계적 비용(step costs)을 구분하고 있다. 먼저, 고정비용은 설정된 기간범위 내에서 고정되어있는 비용 을 의미한다. 변동비용이란 활동의 규모에 따라 변동되는 비용을 의미한다. 준변동비용 은 고정된 요소와 변동하는 요소를 모두 포함하고 있는 경우이다. 준고정 또는 단계적 비용이란 주어진 활동수준에서는 고정되어 있지만 몇몇 특정 지점에서 주어진 양이 증 가하기도 하는 비용을 의미한다. 이러한 방식으로 비용을 분류하면 민감도 분석을 지원 할 수 있지만, 그 분류는 신중하게 사용해야 한다. 하나의 요인에 대해 고정적인 요인이 다른 사항에서는 변동할 수도 있다. 시간에 따라 그리고 다양한 요인들에 따라 비용변 동이 어떻게 나타나는지를 설명하기 위해서는 보다 복잡한 모델링이 필요할 수 있다.
중요한 정책이나 프로젝트 또는 규제에 대해서는 투입되는 재화와 서비스에 대한 전체 경제 비용(the full economic cost)을 산정해야 하는데, 여기에는 직접비용과 간접비 용(indirect cost), 귀속적 간접비(attributable overheads)들을 포함하도록 하고 있 다(HM Treasury, 2013: 20).
<표 4-1> 비용의 유형 및 정량화 기법 사례
비용유형 정량화 및 수집 방법
노동비용
고용주에 대한 근로자의 시간 비용을 산정 할 때에는 정규직 노동시간 상응치(Full time equivalent, FTE)를 사용해야 하며 고용주의 연금기여금 비용, 국민보험기여금 및 수당, 그리고 기본급을 포함하여 산정
새로운 장비 또는 생산 공정관련 비용
영향을 받을 가능성이 있는 사람들과의 공식/비공식적 협의를 통해 자료를 제공받으며 규제에 순응하기 위해 필요한 새로운 장비나 공정변경 관련 비용들을 산정
정보수집 및 정책순응근거 제공
노동비용을 산정하며, 추가로 노동비용에 부가적으로 동반되는 정보수집 및 정책순응을 위한 신규 장치비용을 추가함
면허 취득 비용 수수료와 행정부담을 합산하여 산정
추가적인 법적․회계적 자문 또는 기타 컨설팅 자문 비용
상담 또는 동료의 경험을 통해 필요로 하는 정보를 수집하는 비용을 산정
집행 비용 (Enforcement costs)
집행 활동은 규제 기관과 기업 모두에게 비용을 발생시킬 수 있으며, 집행 활동 산정에는 조사(inspection), 벌금 및 정보 의무에 따른 비용이 포함될 수 있음
출처: Department for Business Innovation and Skills, 2015: 68)
영국정부의 비용편익 분석 중 특히 규제와 관련된 비용에서는 기본적으로 행정부담 (administrative burdens)과 정책 비용으로 분류하도록 하고 있다. 먼저, 행정부담은 관리요구사항에 대한 숙지, 자료의 기록 보관 및 보고(규제 검사 및 집행 포함)와 관련 된 비용을 포함한다. 비용측정시 사용되는 기준은 표준비용모델(The standard cost model)이며, 이 모델은 행정부담을 비롯한 비용을 측정하기 위한 기본틀로 사용되고 있다. 정책 비용은 정책 목표를 충족시키거나 준수해야 하는 필수 비용이며 행정부담이
아닌 기타의 모든 비용으로서 노동비용, 장비비용, 면허취득비용, 자문비용 및 기타 집 행비용 등을 포함한다(Department for Business Innovation and Skills, 2015:
68).
비용산정과정에 있어서는 기존 사업체 규모와 예상되는 변동사항을 기반으로 사업 체에 미치는 영향을 계산해야 한다. 이때 변동사항은 정책대안에 기인한 것이 아닌 기 업에게 일어난 자연스러운 변화일수도 있고, 정책대안에 따른 변화일 수도 있음을 고려 해야 한다. 또한 순현재가치, 사업 순현재가치 및 연간균등순비용(Equivalent Annual Net Cost to Business, EANCB)을 계산할 때에는 해당 규정을 준수하지 않아 발생한 비용(예: 벌금)을 포함해서는 안된다(Department for Business Innovation and skills, 2015: 68).
② 편익 측정
일반적으로 편익을 측정하는 목적은 대안들의 편익이 해당대안들로 인한 비용을 상 쇄할 만큼 가치가 있는지 여부를 고려하고, 동시에 순편익 또는 순비용 측면에서 복수 의 대안들을 체계적으로 비교할 수 있도록 하는 것이다. 비용･편익분석에서 일반적인 규범은 명백히 실행가능하지 않은 경우를 제외하고는 편익을 평가해야 한다는 것이다.
제안서의 모든 편익의 가치를 측정하는 것이 실현 가능하지 않거나 실행가능하지 않다 고 하더라도 대안들 간의 차이를 고려하는 것은 중요하다(HM Treasury, 2013: 21).
영국정부 부문에서 수행하는 비용･편익분석은 영국 전체에 대한 모든 이익을 고려 해야 한다. 이것은 정부개입의 직접적인 효과뿐만 아니라 영국내 경제의 다른 영역에 대한 보다 폭 넓은 영향을 고려해야 함을 의미한다. 이러한 영향은 환경 비용과 같은 간접비용이 포함될 수도 있기 때문에 주의 깊게 분석되어야 하며, 이는 평가에도 포함 되어야 한다. 모든 경우에 있어서 폭넓은 편익 효과가 명확하게 기술되고 고려되어야 한다(HM Treasury, 2013: 21).
<그림 4-1> 비용 및 편익의 평가 기법(valuation techniques)
다음을 결정할 것
영향이 측정가능하고 계량화가능한가?
그리고
가격(Prices)이 시장자료로부터 결정될 수 있는가?
만약 불가능하다면
편익의 경우, ‘지불의사액(willingness to pay)’을 사용할 것
지불의사액 (Willingness to Pay) 다음으로 결정할 것
소비자 행태를 관찰함으로써 가격을 추론할 것
현시선호법(Revealed Preference) 또는
헤도닉 가격법(hedonic pricing) 만약 값을 제시할 수 없다면 다음 여부를 결정할 것
특정편익을 받기 위한 지불의사액을 사람들에게 질문해서 측정
진술선호법 (Stated Preference) 또는
비용의 경우, 소비자가 대안을 받아들이기 위해 요구하는 보상의 양을 파악
수용의사액 (Willingness to Accept)
출처 : HM Treasury(2013). The Green Book. p. 23.
시장가격이 존재하지 않는 경우를 포함하여 비용과 편익을 평가하는 기술적 방법 을 <그림 4-1>과 같이 제시하고 있다. 우선 영향을 평가할 때에는 해당 영향이 측정가 능(measurable)하고 계량화가능한지(quantifiable) 여부를 검토하고, 동시에 시장자 료로부터 가격이 결정될 수 있는지를 검토한다. 이때 측정가능성이나 계량화가능성이 없거나 시장가격이 결정될 수 없는 경우에는 비용의 경우와 편익의 경우 다른 측정방법 을 시도하도록 하고 있다. 우선, 편익에 대해서는 해당 영향에 대한 지불의사액 (willingness to pay)을 측정하도록 제시하고 있다. 지불의사액을 측정하는 구체적인 방법으로서는 시장에서 소비자의 행태를 관찰함으로써 가격을 추론할 수 있는 경우에는 현시선호법(revealed preference)을 사용하고, 현시선호법을 사용하기 어려운 경우에는