1. 경제개혁의 선결요건으로서의 정치개혁21)
경제개혁을 포함하는 국가개혁에 있어서 가장 중요한 과제는 국가의 모든 부문을 관장하는 국가경영의 틀, 즉 공식적 제도를 만들어내는 입법부를 중심으로 하는 정치권에 대한 개혁이다. 정 치부문이 제대로 작동하지 않고서는 법·제도개혁이 올바로 이루 어질 수 없는 이치이기 때문이다.
정치개혁을 위한 첫걸음은 한국적 정치행태의 원인을 규명하는 일, 즉 왜 한국의 정치인들은 우리가 지향하려는 선진정치행태와 는 다른 행태를 보이고 있는가 하는 질문에 대한 답을 찾는 데서 부터 출발하여야 한다. 병의 원인을 알아야 올바른 처방을 할 수 있다는 말이다. 우리나라 정치의 특징 중의 하나는 소위 성공했다 는 정치인일수록, 즉 다선일수록 그만큼 더 부패한다는 평가가 지 배적이라는 점이다. 다음으로, 매 총선시마다 많은 새로운 신진인 사들이 국회에 진입하지만 국회가 달라지지 못하고 있음은 물론 이들 또한 기존 정치인들과 크게 다르지 않은 한국적인 부패정치 인으로 동화되어가고 있다는 점이다.
이는 결국 우리나라 정치의 문제는 정치인 개개인의 문제가 아 니라 정치제도상의 문제임을 시사하고 있는 것이다. 정치인 개개 인을 탓하여 몇 사람의 부패정치인을 사정하고 몇 사람의 참신한 인재들을 영입한다고 해서 해결될 문제가 아니라는 의미이다.
21) 좌승희·한현옥(2002).
(1) 한국 정치인은 한국적 정치제도의 산물
아래 <그림 4>는 정치인의 행태를 결정하는 정치시스템의 작 동과정을 그린 것이다. 우리 정치인들은 정치입문 후 정당가입, 선 거출마, 당선 후의 정치활동 속에서, 멀게는 우리나라의 문화, 가 치관, 관행, 법치의 전통 여부, 그리고 가깝게는 국회의 기능 및 대 정부 독립의 정도, 각종 선거제도 그리고 정당제도 등 정치인의 행동을 규율 혹은 제약하는 복잡한 법제도‧문화 등 광의의 제도적 여건 속에서 정치적 성공을 위해 열심히 매진하고 있는 것이다.
그런데 이 과정에서 성공한 다시 말해 현재 성공적으로 정치활동 을 하는 현직 정치인들의 행동이 문제가 있다면, 이는 필경 정치 인 개인들의 잘못보다도 정치인들의 행동을 규율하는 제도적 여 건에 문제가 있다는 말이다. 한마디로, 여의도 국회의사당은 가장
<그림 4> 정치행태를 결정하는 제도적 요인
선거제도 및 선거문화 문화, 가치관, 관행
민주주의 의식 결여(다양성 결여,획일주의)
정당제도 법치주의 전통
동양문화(유교적 德治w人治)
삼권분립 정도
가부장적 정부관(관료중심, 중앙집권적 정부/
국회 기능 경시)
정당제도
정당조직문화(비민주적 1인 지배체제 등)
선거제도
선거문화( 고비용 선거, 지역감정, 후보자 평가 능력 미흡, 賣票행위 등)
정치인 (기회비용)
선거제도 및 선거문화 문화, 가치관, 관행
민 주주의 의식 결 여(다 양성 결 여,획 일주의)
정당제도 법치주의 전통
동 양문화 (유교 적 德治w人 治)
삼권분립 정도
가부장 적 정부 관(관 료중심 , 중앙 집권적 정부/
국회 기능 경시)
정당제도
정당조 직문화 (비민 주적 1인 지 배체제 등)
선거제도
선거 문화( 고비용 선거, 지역감정, 후보자 평가 능력 미흡, 賣票행위 등)
정치인 (기회비용)
한국적 정치인을 만들어내는 생산공장이며, 이 생산공장은 각종 한국적 정치관련 법‧제도적 장치에 의해 작동되고 있다는 말이다.
(2) 정치시장의 진입 및 퇴출장벽을 제거해야
우선 정치에 입문하기 위해서는 다른 직종을 버리고 정치인이 됨으로써 기존에 얻고 있던 많은 기득권, 즉 기회비용을 포기해야 만 한다. 이러한 기회비용은 정치시장에의 진입에 커다란 진입장 벽이 되고, 유능한 인재, 즉 기회비용이 높은 인재들을 정치인으 로 끌어들이는 데 지장이 된다.
지금은 정치권에 진입하기 위한 첫 단계로서, 입후보하기 위해 서는 우선 자영업을 제외한 많은 경우, 특히 공직자들의 경우 현 직을 사퇴하여야 하며, 낙선한 경우 현직으로 돌아올 길이 봉쇄되 어 있기 때문에, 정치인이 되기 위한 “기회비용”이 너무 높아 유 능한 인재들의 정치권 진입을 막고 있다. 이는 잠재적인 정치인의 풀을 원천적으로 기회비용이 낮은, 즉 정치 아니고는 별로 할 일 이 많지 않은 사람들에 한정시킴으로써 정치권 전반의 인적인 질 을 낮추는 결과를 가져오게 된다. 이런 상황을 개선하기 위해서는 원직原職을 유지한 채 출마하거나 아니면 휴직상태에서 출마하고 낙선하면 원직으로 복귀할 수 있는 길을 열어놓는 것을 생각해 볼 수 있다. 그리고 정당명부식 비례대표제를 채택하는 것도 진입장 벽을 낮추는 데 도움이 될 것이다.
그리고 이와 동시에 무엇보다도 필요한 개혁은 우수한 정치인 과 열등한 정치인을 차별화하고, 열등한 정치인을 퇴출시키기 위 한 환경을 조성하는 일이다. 이를 위해서는 개인 정치인과 정당의 정치활동을 투명하게 공개하도록 하고 이를 국민에게 널리 알리
는 장치를 제도화함으로써 국민에 의한 정치인 차별화 기능이 살 아나도록 해야 한다.
(3) 고비용 정치구조 타파해야
유권자들의 후보자 평가기능이 취약하고 매표행위가 성행하고 지역감정이 강한 선거풍토에서, 후보자들이 당선을 위해 어떻게 할 것이냐를 상상해 본다면, 지금의 정치인들이 선거에 임하는 행 태는 쉽게 이해될 수 있을 것이다. 과도한 정치자금 사용관행은 필지의 결과이다. 선거에 있어 과도한 정치자금 사용관행은 신인 정치인에게는 높은 진입장벽이 되고 있으며 이미 진입한 정치인 에게는 모든 부패행태의 원천이 되고 있다. 이 문제를 해소하기 위해서는 선거공영제를 실시하고 선거법상의 정치자금 사용규제 를 사후점검을 통해 철저히 집행하여야 한다.
(4) 정당의 독점력 완화해야
나아가 우리나라의 정당은 공천권을 독점하고 원내활동을 장악 함으로써 개인 정치인의 정치활동을 제약하고 있다. 정당은 필요 할 수 있다. 그러나 정당이 헌법기관인 국회의원의 상위에 있을 수는 없다고 본다. 현재 거의 모든 국회정치활동에 있어 무소속의 원이 정당소속 의원에 비해 불리한 현 제도는 정당의 지나친 비대 화와 독점화를 초래하는 원인이 되고 있다. 무소속이든 당소속이 든 국회활동에 있어서 일체의 차별이 없도록 해야 정당이 개인의 원에 의해 견제받을 수 있게 되고, 정당지배적 정치구조가 개선될 수 있다.
(5) 삼권분립과 법치가 자리잡아야
삼권분립의 정도, 즉 정부와 국회의 상대적 지위와 역할도 정치 인들의 행태에 영향을 미치는 중요한 요인이 된다. 정치가 국가운 영의 최고 의사결정기구로서의 역할을 제대로 하느냐의 여부는 형식적으로는 물론 실질적으로 국회가 얼마나 독립적이고 정부에 대한 감시 및 견제력을 행사할 수 있게 되어 있느냐에 의해 영향 을 받을 수밖에 없다. 국회가 정부의 시녀나 다름이 없다는 지적 이 있어 왔음에 비추어 국회의원들의 국가운영에 대한 책임성 결 여 행태 또한 이에 부응한 결과로 보아야 할 것이다. 해결책은 명 실상부하게 국회의 기능을 국가의사결정구조의 최상층부에 돌려 놓는 일일 것이다.
우리에게 법치주의 전통이 미흡한 것은 이미 잘 알려진 일이다.
이런 상황에서 개인정치인은 물론 정당의 선거나 정치활동이 특 히 한국적 선거와 정당제도 및 문화 속에서 얼마나 적법하게 이루 어질 것인가는 상상하기가 어렵지 않다. 불법‧탈법의 선거와 정치 행태가 그냥 하늘에서 떨어지는 것이 아니다. 엄격한 법집행만이 시간이 걸리더라고 이 문제를 푸는 데 도움이 될 수 있다.
(6) 다양성이 있는 사회가 민주주의의 토양
마지막으로 다양성을 인정하지 못하고 획일주의와 흑백논리에 익숙한 우리 문화는 사실상 다양성을 기초로 하는 민주주의 의식 과는 괴리가 크다. 이러한 문화 속에서, 선진형 정치인, 정당, 정치 행태가 쉽게 자라나리라고 기대해서는 안 된다.
따라서 정치개혁을 위해서는 정치관련 법‧제도의 개선과 우리 의 의식과 문화를 개조하기 위한 끈질긴 노력이 필요한 것이다.
이상과 같이 정치인들의 문제 있는 행동을 야기하고 있는 각종 제 도적 장치들을 개선해 나감으로써, 앞으로 여의도 국회의사당은 선진 정치인을 생산하는 공장으로 탈바꿈해 나갈 수 있을 것이다.
2. 경제‧기업 개혁의 기본틀22)
경제에 대한 개혁도 마찬가지다. 경제개혁이란 궁극적으로 민간 경제주체들의 각종 경제행태를 바꾸고자 하는 것이다. 민간경제주 체들이라고 하면, 개인은 물론 금융 및 비금융기업 등 경제의 부 가가치를 창출하고 소비하는 주체들을 말한다. 그러나 경제개혁의 핵심은 바로 부가가치 창출의 주역인 기업들의 행태를 바꾸는 일 과 직결된다.
(1) 한국기업은 한국적 경영환경의 산물
우리나라의 현존하는 대기업들은 소위 성공했다는 기업들이며, 따라서 우리나라 경영환경에 가장 적합한 형태로 적응해 온 기업 들이다. 그런데 소위 성공했다는 대기업들이 문제가 있고 이 문제 가 어느 한두 기업의 문제가 아니라 일반적으로 관찰된다고 한다 면 이는 개별기업의 문제가 아니라 우리나라 기업경영환경의 문 제라고 보아야 한다. 기업은 각종 요소 및 제품 시장과 정부정책, 정치, 문화 등 경영환경에 둘러싸여 있다. 따라서 우리나라 재벌 들이 독특한 경영행태를 보이고 있다면, 이는 바로 우리나라 문화, 관행, 가치관, 정치계의 행태, 정부의 규제정책과 산업정책 등 각 종 경제정책과 소비자, 은행 등 채권자, 주주들의 감시 정도, 노사 관계 등 기업을 둘러싸고 있는 각종 시장제약 등으로 구성되는 기 업경영환경의 특성을 반영하는 것이라고 보아야 한다.
22) 이하의 논의의 보다 상세하고 체계적인 전개는 좌승희(2002) 참조.