규제개혁 프로그램

많은 OECD국가들에서 규제개혁 프로그램의 일환으로 규제영향분석제도를 운영하고 있 다. 규제영향분석은 무분별한 규제의 양산을 억제하기 위해 규제신설 시 규제의 비용과 편 익, 그리고 규제가 미칠 수 있는 영향을 다각적으로 분석하는 수단이다. 그런데 규제영향분 석이 규제의 양산을 효과적으로 통제하는 데 한계를 노정했다는 비판이 있다. 규제영향분석 결과의 대부분이 편익이 비용을 상회하는 것으로 나타나고 있어 비용과 편익을 함께 고려하 는 규제영향분석을 통해서는 규제의 신설을 엄격히 통제할 수 없다는 것이다. 이 때문에 규 제가 유발하는 비용에 경각심을 갖고 규제양산을 억제하기 위한 방안으로 나타난 것이 바로 미국의 규제회계제도이다. 미국정부는 규제영향분석의 한계를 보완하기 위해 재정예산 제출 시 지난 10년간 연방정부의 중요규제의 비용과 편익을 합산한 회계보고서를 의회에 제출하 도록 하는 규제회계제도를 운영 중이다.

1) 규제개혁 프로그램

① 규제영향분석

규제는 이를 준수해야 하는 기업과 국민에게 비용을 전가시킨다. 그러므로 정부는 규제를 도입하기 전 규제가 기업과 국민에게 부담시키게 될 비용을 철저히 파악하고 이를 규제의 편익과 비교･분석할 필요가 있는데 이를 위해 사용되는 수단이 규제영향분석이다. OECD(2003) 는 규제영향분석을 “제안된 규제나 존재하고 있는 규제의 긍정적･부정적 영향을 체계적으로 평가함으로써 좀 더 바람직한 의사결정을 위한 도구”로 정의하고 있다(이혜영･김정해, 2007: 182). 규제영향분석은 미국, 캐나다, 호주를 중심으로 도입된 이후 1980년과 1990년대를 거쳐 OECD 회원국을 중심으로 확산되었는데 우리나라는 1998년 ｢행정규제기본법｣을 제정하여 규제영향 분석제도를 도입하였다.

규제영향분석은 효율적 자원배분의 달성, 합리적 의사결정에의 기여, 규제비용에 대한 규 제당국의 관심과 정부의 책임성 제고, 정치적 이해관계의 조정 및 의견 수렴 기회의 제공 등의 기능을 수행한다.¹⁷⁾

먼저 규제영향분석은 효율적 자원배분을 가능하게 한다. 규제기관은 위험이 바람직하지 않다는 접근법 즉, 무위험 기준 접근법을 취하고 있기 때문에¹⁸⁾ 위험 및 안전규제로 인해 발 생하는 비용에 대해 무관심하며 오로지 편익의 증대(예를 들면 사고의 감소나 깨끗한 공기)에만 관심을 기울인다(Viscusi, 2006: 3; Viscusi & Gayer, 2002: 55). 그러나 규제의 편익만을 고려하고 비용을 고려하지 않는다면 사회적으로 바람직한 자원의 배분을 이룰 수 없다. 그러므로 편익 과 함께 비용을 고려하는 규제영향분석은 효율적 자원배분을 가능하게 한다.

둘째, 규제영향분석을 통해 보다 합리적 의사결정이 가능해진다. 규제영향분석이 비용편 익분석과 같은 엄밀한 기법을 적용하여 객관적 분석결과를 산출하는 것이 아니라 정책결정 과정에서 합리적 의사결정을 위한 도구로서 역할을 하기 때문이다(Viscusi, 2006; 1996; Viscusi

& Gayer, 2002; Hahn, 2004; 1998; Hahn & Layburn, 2003; Hahn, Lutter, & Viscusi, 2000; Lutter, 1999;

Morrall; 2003; 최병선, 1992: 793~94).

셋째, 규제영향분석은 규제와 관련하여 올바른 시각과 균형적 정책을 제공하기 때문에 정 부의 책임성을 강화시킬 수 있다(Viscusi,1996: 128; Lutter, 1999: 38~46). 일반적으로 규제기관의 관료들은 위험을 제거하는 비용에 대해서 무관심하거나 비용보다는 편익을 더 중요하게 인 식하는 경향이 있다.¹⁹⁾ 그러므로 비용편익분석을 활용하게 되면 관료들을 자극하고 문화적 변화를 가져와, 궁극적으로 규제관료들이 비용에 대해 관심을 갖도록 유도할 수 있을 것이 다(이성우, 2000: 154).

마지막으로 규제영향분석은 정치적 이해관계의 조정 및 의견 수렴 기회를 제공한다. 이해

17) 이하의 논의는 여차민･김태윤(2009: 220~225)을 압축하여 정리한 것으로 인용된 문헌은 참고문헌 목록에 따 로 적시하지 않았음을 밝힌다.

18) 규제기관이 위험을 보수적으로 평가하는 경향도 위험 및 안전규제의 경제적 효율성과 관련이 있다. 규제기 관이 위험을 보수적으로 평가하는 경우 편익을 과대평가 할 수 있기 때문이다. 일례로 규제기관이 건강에 대한 위험을 과대평가하게 되면 이러한 위험을 감소시키는 규제의 편익을 과대평가하는 결과를 낳는다 (Anderson, 1991: 176).

19) 규제기관은 자신들의 정책을 방어하고 확장하려는 의도를 가지고 있기 때문에 편익을 과대평가하고 비용을 과소평가하여 자신들의 프로그램 목표를 지지하기 위한 분석을 수행하는 경향이 있다고 한다(Hahn, 1996을 Lutter, 1999: 41~42에서 재인용). 그리고 규제비용과 관련하여 미국의 한 규제기관의 관계인은 “규제의 비 용은 정당한 일을 하는 데 드는 비용일 뿐”이라고 답하였다고 한다(Walshe & Shortell, 2004: 91).

관계가 얽힌 규제의 경우, 시차가 존재하기 마련인데 규제영향분석 과정에서 이해관계자와 의 협의를 통해 시각차와 정치적 이해를 어느 정도 조정할 수 있게 된다. 특히 규제의 필요 성, 비용과 편익에 대한 인식의 차이에 대해 정치적 협상과 조정을 가능하게 하고 국민의 참여를 증진시킨다(김태윤․김상봉, 2004; OECD, 2007).

② 규제회계(accounting statement)

미국의 규제회계는 주요규제가 유발하는 비용의 추정치 및 편익을 회계보고서의 형태로 작성하여 의회에 보고하도록 하는 제도이다. 이 제도는 미국의 Regulatory-Right-to-Know Act에 근거하고 있다. 이 법에 따르면 OMB는 매년 회계보고서(accounting statement) 및 관련 보고서를 의회에 제출하여야 하는데 회계보고서는 규제비용 및 편익의 총계, 기관별 및 기 관프로그램별, 주요규제별 형태로 연간 편익과 비용의 총 추정치, 주, 지방, 원주민(tribal), 중 소기업, 임금, 경제성장에 대한 연방규제의 영향을 분석하여 제출하여야 한다. OMB는 circular-4에서 규제회계보고서 작성방법을 비용과 편익의 범주, 비용과 편익의 계량화와 화 폐화, 정성적 편익과 비용, 시간경과에 따른 비용과 편익의 추정, 위험과 불확실성의 처리, 추정의 정확성, 이전비용․편익, 지방정부와 중소기업 등에 대한 영향 등으로 나누어 소개 하고 있다.

먼저 비용과 편익은 화폐화, 화폐화가 아닌 계량화, 정성적 등 3가지 유형에 따라 추정되 어야 한다. 이 때 이전비용․편익 간 상호 중복계상이 되어서는 안되며 시간의 경과에 따라 할인율을 적용하고 위험과 불확실성을 감안하여 최대한 비용․편익 추정의 신뢰성을 제고 하여야 한다. 규제가 초래하는 주정부, 지방정부, 원주민 정부(tribal government)의 비용, 편익 의 크기와 함께 규제가 중소기업, 임금, 경제성장에 미치는 영향을 확인하여야 한다. 규제회 계보고서에서 총비용은 해당회계연도 이전 10년간 OMB에서 검토한 규제 중 비용 추정치가 계산된 중요규제는 비용만을 합산하는 방식으로 추정된다. 중요규제에는 OMB에 의해 정량 화되거나 화폐화된 편익 또는 비용이 1억 달러 이상인 규제가 포함된다. 비용추정 시기를 10년으로 제한한 것은 10년이 경과한 규제에 대한 비용 추정치의 현실 적시성이 낮다는 이 유 때문이다.