제도연구방법론에 의하면 제도분석은 행위자와 행위자가 처한 행동상황을 포함하여 물리적 특성(Physical Conditions), 공동체의 속성(Attributes of Community) 그리고 일단의 사 용된 규칙(Rules-in-Use)을 포함하여 분석한다.2)(Ostrom, 1986, 1990; Kiser & Ostrom, 1982) 이 제도분석에서 가장 중요하게 다루어지는 것이 제도로서 ‘일단의 사용된 규칙’이다. 규칙 이란 반복적이고 상호의존적인 관계에 질서를 부여하기 위해 일단의 참여자들에 의해 공통으로 알려지고 사용되는 처방(Prescriptions)을 지칭하는 것이다.3)
2) Ostrom의 제도연구방법론에 의하면 행위의 장(action arena)과 행위자간 상호작용 유형은 행위의 장에 있는 행위자가 행동의 상황에 따라 반응하는 결과로 본다. 물리적 특성은 생산되는 재화의 특성과 개인 사이의 상호의존성과 그 정도에 영향을 미치는 것(Ostrom & Ostrom, 1977)으로서 배제가능성 (excludability)과 소비의 공제가능성(subtractibility)에 따라 재화의 특성을 구분한다. 공동체 속성은 공통 의 이해수준, 개인들의 선호의 유사성 그리고 의사결정의 상황에 의해 영향을 받는 사람들 사이의 자원 배분정도를 포함한다.
3) 규칙은 ①직위를 만들고 ②참여자가 어떻게 그 직위를 점유하거나 이탈하는지를 언명하고 ③이런 직위 를 점유하고 있는 참여자들에게 영향을 미치도록 요구되고 허락되거나 혹은 금지된 행동이 어떤 것인가 를 언명함으로써 규정된 상황 내에서 질서와 예측 가능성을 얻도록 하기 위한 일단의 개인들에 의한 묵 시적이거나 명시적인 노력의 결과이다.(Ostrom, 1986)행위자와 행동상황을 포함하는 행위의 장에 영향 을 주는 규칙(변수)은 ①경계규칙 ②범위규칙 ③직위규칙 ④권위규칙 ⑤통합규칙 ⑥정보규칙 ⑦보상규 칙 등 일곱 가지이다(Ostrom, 1992). 이것은 ①그 체제 내에 있는 직위의 종류, 각 직위에 대한 정원, 직 위점유자의 임기 등을 규정하는 직위규칙(position rules) ②직위점유자의 선정방법, 직위점유자의 해직 방법 등을 규정하는 경계규칙(boundary rules) ③행위자가 영향을 미치는 결과의 영역을 한정하는 범위 규칙(scope rules) ④특정직위를 맡은 사람이 할 수 있는 역할이나 기능을 규정해 주는 권위규칙 (authority rules) ⑤집합적 의사결정의 방식을 규정하는 통합규칙(aggregation rules) ⑥행위자 사이에 정 보가 배분되는 방식을 규정하는 정보규칙(information rules) ⑦편익이나 비용의 배분을 규정해 주는 보
본 연구에서 적용할 분석틀은 제도연구방법론의 분석틀을 응용하여 제도적 맥락, 조 직화, 운영규칙, 전략 등 제도형성, 제도에 관련된 당사자들이 상호작용을 하는 개혁과 정과 결과로 산출되는 개혁방안을 분석하는 데 중점을 두고 구성한다. 첫째, 제도적 맥 락에서는 규제개혁 제도의 배경과 물리적 특성에 해당되는 규제문제와 공동체의 속성 을 분석한다. 규제문제는 제도의 물리적 특성을 반영하는 것으로 대상문제의 내용과 특 징이 무엇인가를 분석한다. 공동체의 속성은 정부의 성격, 개혁정책의 목표, 정치사회적 인 요구 등 개혁을 둘러싼 환경요소를 분석한다.
둘째, 제도형성에서는 규제개혁 제도의 구성요소인 주도적인 행위자의 직위, 권위와 경계 등을 만드는 조직화, 규제문제를 다루기 위한 방법과 절차에 관한 운영규칙 그리 고 주도적 행위자가 구사하는 전략으로 나누어 분석한다. 조직화는 규제개혁의 주도적 행위자의 직위, 권위와 경계를 만드는 규칙을 분석한다. 이것은 조직의 목적, 구성, 권 한, 기능, 활동범위 그리고 구조 측면에서 차이를 보일 수 있다.
운영규칙은 규제문제 해결을 위한 방법과 절차에 관한 것으로 규제문제를 다루는데 의제형성, 논변과정, 문제해결과정과 사후관리과정으로 나누어 볼 수 있다. 의제형성과 정은 문제가 제기되어 인지되는 과정으로 ① 분류규칙 ②접근규칙 ③분해규칙이 적용 된다. 논변과정은 토론과정과 연결되는 관련 당사자간에 효율적인 갈등해결을 위해 대 화, 협상, 타협, 조정을 원활하게 하는 ① 참여규칙 ②정보활용규칙 ③토론규칙이 적용 된다. 문제해결과정은 행위자간의 상호작용과 선택행동을 하는 것으로 ①지식결합규칙
②입장결합규칙 ③학습규칙 ④ 결정규칙이 적용된다. 사후관리과정은 해결방안이 바람 직한 효과를 발생시킬 수 있도록 하는 것으로 ① 순응확보규칙 ②이행확인규칙 ③사후 평가규칙이 적용된다.
전략은 규제개혁 추진주체가 규제문제를 해결하기 위해 사용하는 방법과 수단을 분 석한다. 이러한 전략은 행위자간 상호작용에서 개혁방안을 관철시키기 위해 협력적 행 위를 하도록 설득하거나 힘을 사용하는 것으로 나누어 볼 수 있다. 설득수단은 대상집 단이 개혁대안을 자발적으로 수용하도록 ① 동기부여 ②합리적 이유제공 ③모순의 지 적 ④정당화의 방법을 들 수 있다. 이에 비해 힘의 사용은 개혁기관이 권위와 영향력을
상규칙(payoff rules) 등이 있다(Ostrom, 1992; 남궁 근, 2002).
동원하여 개혁대안을 수용하도록 강요하는 것으로 ① 수권적 연계 ②중앙집중관리 ③ 내부경쟁 활용 ④ 상징관리의 방법을 들 수 있다.
셋째, 개혁의 장에서는 규제개혁 기관, 규제자, 피규제자, 이익집단, 시민단체 등 관련
당사자(행위자)들간에 규제개혁 대안을 놓고 전개되는 상호작용을 분석한다. 이것은 제
도연구방법론에서 의미하는 행위의 장과 상호작용 유형을 결합한 형태이다. 개혁의 장 에 참여하는 행위자는 규제개혁 기관, 규제기관(정부기관), 피규제자, 이익집단, 시민단체 및 일반국민 등 다양하다. 규제개혁 기관이 개혁대안을 제시하고 관련 당사자들이 협력 적 행동을 하도록 설득 또는 힘의 전략을 사용한다. 규제문제별로 상호작용은 다양하게 이루어지지만 협력적인 경우와 갈등적인 경우로 나누어 볼 수 있다. 이것은 규제문제의 특성별로 관련 당사자들의 반응과 저항의 정도가 다를 수 있으므로 규제문제를 유형별 로 나누어 분석할 수 있다.
넷째, 결과에서는 개혁의 장에서 관련 당사자들이 상호작용을 통해 개혁방안을 마련 하여 관련 규제문제를 해결하는 경우와 해결하지 못하는 경우를 분석한다. 관련 행위자 들간의 상호작용이 협력적이면 개혁방안을 형성하고 합의하여 그 규제문제는 해결되는 것이다. 그러나 관련 행위자간의 상호작용이 갈등적이어서 개혁방안을 형성하지 못하면 그 규제문제는 해결되지 않은 채로 남아 있게 된다. 규제개혁의 결과는 개별 규제문제 별로 개혁방안을 분석하는 방법과 제도운영의 총체적인 결과를 분석하는 것으로 나누 어 볼 수 있다. 개별 규제문제별로 분석할 경우에는 앞의 개혁의 장에서 설명하였듯이 문제유형별로 관련 당사자들의 반응과 저항이 다르므로 이를 유형화하여 분석할 수 있 다.
이러한 규제개혁 제도의 구성요소와 개혁과정을 결합하여 규제개혁제도의 분석틀을 그림으로 나타내면 다음의 <그림 1>과 같다.
<그림 1> 규제개혁 제도의 분석틀 제도적 맥락
→
제도형성
→
개혁의 장
→
결 과 ․ 규제문제
․ 공동체 속성 (정치사회 환경)
․ 조직화 ․ 운영규칙 ․ 전략
(상호작용) ․ 협력적 ․ 갈등적
(개혁방안) ․ 해결 ․ 미해결