종류와 기준이 각국별로 얼마나 다르며 실제 집행이 어떻게 차이가 있는지 를 중점적으로 분석하고자 한다. 특히 미국의 HHI 지수, 한국과 일본의 CR3 지수를 중심으로 각국의 시장집중도 기준을 비교하고, 이와 관련된 기업결합 정책의 제반 문제점을 분석할 것이다.
우선 각국의 기업결합기준과 시장집중도 기준의 특징을 분석한 다음 정책 적으로 흥미로운 몇 가지 실험(policy simulation)을 실시한다. 실험에는 한국 제조업의 132개 시장 자료를 이용하였으며, 10가지 유형의 대형 및 중견합병 이 발생하였을 때 각국의 집중도 기준이 어떻게 반응하는 지를 분석해 볼 것이다. 기업결합 사건이 신고되면 경쟁제한의 우려를 이유로 중점심사 대상 으로 분류하는 패턴은 각국마다 다를 것이다. 정책 실험을 통해 미국의 HHI 기준, 한국과 일본의 CR3 기준을 비교하는 것은 각국의 결합정책의 특성에 관한 많은 정보를 제공해 줄 것이다.
또한, 기업결합 기준에 의하면 시장확대가 이루어질 때 중점심사 대상으 로 분류되는 비율이 어떻게 변화하는지 살펴보는 것도 흥미롭다. 수입개방 정책 실험을 통해 이른바 시장규율(market discipline)이 강화되었을 때, 집중 도 기준이 여기에 얼마나 민감하게 반응하는 지를 파악할 것이다.
일반적으로 시장이 확대되면 기업간 합병 규제는 그만큼 문턱이 낮아지는 것이 원칙이다. 공정거래법에 의한 기업결합 제한은 시장규율의 “대체재 (substitutes)”이며, 시장의 경쟁이 강화되면 그만큼 불필요해진다. 독점규제가 아니더라도 수입이 확대되면 외국산 제품이 국내기업의 독점력 행사를 제어 할 수 있다. 이런 관점에서 수입으로 외국제품의 출하가 늘어나면 동일한 기 업결합이 규제를 받을 확률은 낮아진다. 수입으로 시장이 각각 30%, 50%, 100% 확대될 경우, 기업결합이 중점심사 대상에 포착되는 비율이 얼마나 탄 력적으로 낮아지는 지 비교해 볼 것이다. 이 실험을 통해 한국, 한국, 일본 등 국가별로 집중도 기준의 차이와 특성을 분명하게 확인할 수 있을 것이다.
업결합지침(merger guidelines)을 제정한 이래 1982년, 1984년, 1992년에 걸쳐 수 차례 개정해 오고 있다. 지침상의 일관한 원칙은 독점력을 창출하거나 독 점력 행사를 강화할 수 있는 기업결합은 허용하지 않는다는 것이다. 여기서 독점력이란 “상당 기간 동안 경쟁수준 이상으로 가격을 높게 유지하여 수익 을 낼 수 있는 능력”을 의미한다.24)
1968년 결합지침은 그 당시 주류를 형성하던 구조-성과 가설을 폭넓게 수 용하여 제정되었다. 결과적으로 공정거래당국은 기업결합을 심사하면서 구조 변수로서 시장집중도 기준에 깊이 의존하게 되었다. 이 당시 법원은 클레이 튼 법 7조의 규제 취지를 살리기 위해 추정원칙(presumptive rule)을 엄격히 적용하였다. United States v. Philadelphia National Bank 사례는 일정한 거 래분야에서 시장점유율을 상당히 높이는 기업결합은 위법으로 추정한 대표 적 사례라고 할 수 있다.25)
“일정한 거래분야에서 절대적 점유율을 가진 기업을 만들고, 집중 도의 상당한 증가를 초래하게 되는 기업결합은 위법으로 추정된다.”
United States v. Philadelphia National Bank
1968년 지침에서는 특별히 4대 기업의 점유율을 합한 CR4 기준을 사용하 였다. 시장을 집중도가 높은(highly concentrated) 산업과 낮은(less highly concentrated) 산업으로 양분한 다음, 합병회사와 被합병회사의 시장점유율이 일정한 기준에 해당하면 해당 기업결합을 규제하였다. 예를 들면 CR4 집중 도가 70%를 넘는 산업인 경우는 그렇지 못한 산업에 비해 기업결합을 한층 엄격하게 규제하였다. 합병기업의 점유율이 4% 이상이고, 피합병기업의 점유 율이 4% 이상이면 제소 대상이 된다. 이밖에도 합병기업의 점유율이 높은 경우에는 피합병기업의 점유율이 1%, 2% 이상만 되더라도 규제대상이 되었 다. CR4 집중도가 70%가 미달하는 산업에서는 이보다 점유율이 높더라고 허 용하는 다소 완화된 기준을 적용하였다.
뿐만 아니라 집중도가 증가하는 “상당한 경향”이 있으면, “완전히 非집중 시장(not wholly unconcentrated market)”이 아닌 한 기업결합을 규제할 수 도 있었다. 또한 “상당한 경쟁자(significant competitor)”를 결합하는 경우는 물론 특허를 보유하거나 특별한 경쟁우위를 가진 경쟁기업을 합병하는 경우 도 규제 대상이 될 수 있었다. 물론 당시에는 기업결합으로 인한 비용절감
24) "Market power is the ability to maintain profitably prices above the competitive levels for a significant period of time" Horizontal merger guidelines(1992)
25) 374 U.S. 321, 1963
효과, 이른바 효율성의 논거는 인정되지 않았다.
<표 3-1> 사법성 합병지침에 의한 기준(1968)
시장 구분 제소 대상이 되는 시장점유율
집중도가 높은 시장(CR4≥75)
① 합병기업의 시장점유율이 4% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 4% 이상 ② 합병기업의 시장점유율이 10% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 2% 이상 ③ 합병기업의 시장점유율이 15% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 1% 이상
집중도가 낮은 시장(CR4<75)
① 합병기업의 시장점유율이 5% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 5% 이상 ② 합병기업의 시장점유율이 10% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 4% 이상 ③ 합병기업의 시장점유율이 15% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 3% 이상 ④ 합병기업의 시장점유율이 20% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 2% 이상 ⑤ 합병기업의 시장점유율이 25% 이상, 피합병기업의 시장점유율이 1% 이상
한편 당시 산업조직분석의 흐름을 주도했던 산업별 횡단분석에서 구조-성 과간의 명확한 관계를 도출하는데 실패하였다. 뿐만 아니라 이론적으로 시장 집중과 시장성과와는 사실상 전혀 무관할 수 있음을 보여주는 연구들이 나 오기 시작했다. 예를 들어 게임이론에서는 두 개 이상의 생산자가 존재하는 시장에서는 완전경쟁에서 독점까지 어떠한 경쟁형태도 나타날 수 있음을 보 여줌으로써 집중도에 의존한 성과 분석의 한계를 보여줄 수 있었다.26) 이런 연구들의 축적과 발전은 집중도에 대한 의존을 완화하는 방향으로 작용하게 되었다.
특히 시카고 학파를 중심으로 단순 집중도에 의존하는 기업결합 규제는 불합리하며, 다른 구조변수나 요인들을 종합적으로 분석해야 한다는 주장이 강하게 제기되었다. 뿐만 아니라 Coase(1937, 1960, 1972), Williamson(1975, 1977) 등의 거래비용 분석에 따른 기업결합의 효율성 논거도 긍정적으로 수 용하는 분위기가 조성되었다. 이런 이론들은 수직결합의 경제적 동기를 재발 견하는데 적용되었으나 수평결합에 대해서도 독점력 강화뿐만 아니라 효율 성 제고의 동기가 작동할 수 있음을 인식하는 계기를 마련해주었다.
따라서 1982년과 1984년의 개정지침에서는 산업조직론의 발전을 감안하여 구조-성과의 경직적인 틀에서 탈피하고자 노력하였다. 특히 1982년 개정에서
26) 동질적 과점시장에서 개별기업 i의 러너지수(Lerner index)는 시장점유율 Si, 수요탄력성 η, 그리고 경쟁기업의 생산량 반응치(conjectural variation) λi의 함수로 나타낼 수 있다.
li= p( q) - mci( qi)
p( q) = Si(1+λi) η
여기서 λi =-1 이면 완전경쟁의 결과가, λi=0이면 독점의 결과가 도출되며, λi=0에서는 꾸르 노․내쉬 균형이 도출된다. 집중도와 기업수에 관계없이 λi 값에 따라 어떠한 후생결과도 나 타날 수 있다. p(q)는 시장가격, mci는 한계비용을 가리킨다.
는 시장을 정의하는 방법을 새로 마련하였으며, 기업결합이 사회적 우려를 낳기 위해서는 진입장벽(barriers-to-entry)과 "담합을 조장하는 제요인(factors facilitating collusion)"을 반드시 입증해야 한다는 조건을 부가하였다.
특히 1982년 지침에서는 기존의 CR4 기준을 허핀달․허쉬만 지수로 전환 하는 중요한 변화가 있었다. 이론적으로 허핀달 지수가 우월하다는 연구가 많았음에도 정책적으로 채택되지 못했던 허핀달 지수를 법무성 반독점국에 서 처음으로 공식화시킨 것이다. 허핀달․허쉬만 지수(HHI)는 기업들의 퍼센 트 시장점유율을 제곱하여 합한 수치(ΣSi2)이다. 가령 5개 기업이 40%, 30%, 10%, 10%, 10%씩 시장점유율을 가진 시장이라면 HHI는 2,800이 된다.27) 이 기준에 의하면 합병후 HHI와 합병 이후의 HHI의 증가치(△HHI)의 조합에 따라 기업결합에 대한 제소 여부를 결정하게 된다. 가령 시장내 점유율 1위 기업(S1)과 2위 기업(S2)이 합병하면 합병으로 인한 HHI 증가 △HHI는 (S1+S2)2-(S12
+S22
)=2S1S2가 되는 것이다.
그러나 결합후 실제 HHI 증가가 이처럼 발생할 지는 불확실하다. 과점시 장에서 두 기업이 합병하면 나머지 경쟁기업의 생산량(혹은 가격결정)도 달 라지기 때문이다. 즉 △HHI는 합병으로 야기된 새로운 시장구조에서 균형 생산량이 어떻게 결정되느냐에 달려있다고 할 수 있다. 기업결합에 따른 경 쟁의 변화와 후생효과는 결합 전후의 균형을 비교해야만 정확히 평가할 수 있는 것이다.28) 이런 한계에도 불구하고 미국 지침에서는 △HHI(=2S1S2)를 중점심사 여부를 판별하는 중요한 기준의 하나로 활용하고 있다.
한편 HHI와 CR4 지수 사이에 정확한 대응관계가 존재하지 않으나 허핀 달․허쉬만 지수 1,800은 CR4 기준으로 약 70%에 해당하며, 이는 1968년 지 침에서 高집중산업 분류기준인 CR4=75% 기준과 유사한 수준으로 알려져 있 다(2장 참조). 또한 1968년 기준에서 고집중 산업의 점유율 증가 기준은 △ HHI 기준으로는 대략 30∼40 정도의 상승에 해당하며, 이는 1982년 △HHI 기준인 50보다 다소 낮은 수준이다. 또한 非집중시장과 “다소 집중화된 시 장”을 구분하는 허핀달․허쉬만 지수 1,000은 CR4기준으로 50에 근사하는 것 으로 알려져 있다(Schmalensee 1987). 그러나 구조-성과 패러다임 비판과 1968년의 결합지침 개정에도 불구하고 실제 결합규제의 집행은 크게 변하지 않았다. 사법성 지침보다는 판례와 정치적 현실에 따라 기업결합의 허용 여 부가 결정되는 사례가 많았다. 기업간 합병으로 HHI가 1,800을 상회하고, 지 수의 증가치가 100을 상회한다고 하더라도 진입장벽이 높지 않거나, 담합이
27) HHI=402+302+ 102+102+102
28) Farell and Shapiro(1990)의 논문에 잘 분석되어 있으며, 구체적인 내용은 보고서 4장을 참조
이루어지기 어려운 환경에서는 고집중시장이라도 기업결합을 허용하였다. 특 히 이 때부터 독점 당국은 기업결합의 구제책으로 사업매각이나 사업철수 (divestiture) 방식을 권고하는 사례가 많아졌다.
<표 3-2> 사법성 합병지침에 의한 기준(1992)
합병에 의한 합병후 HHI 증가
HHI
50 미만 50∼100 미만 100 이상
1,000 미만
(비집중적 시장) 특별한 경우를 제외하고 제소하지 않음
1,000∼1,800
(다소 집중적 시장) 제소의 우려가 없음 제소의 우려가 있음1)
(Ⅰ) 1,800 이상
(고도로 집중된 시장) 제소의 우려가 없음 제소의 우려가 있음1)
(Ⅱ)
특별한 경우를 제외하고 제소함2)(Ⅲ) 주: (1) 집중도 이외의 요인을 고려하여, 경쟁제한이 아니라고 결정되지 않는 한, 제
소할 우려가 있음. (2) 특별한 경우를 제외하고, 기소함.
1984년 지침 개정까지도 구조주의적(structuralism) 입장이 우세하여 집중 지수에 대한 의존도가 사실상 매우 높았다고 할 수 있다. 그러나 집중도 기 준 자체는 매우 완화된 수준을 적용하고 있었다. 집중도가 매우 높은 경우에 도, 심지어 “HHI 1,800 이상, △HHI 100 이상” 영역(영역 Ⅲ)에서도 기업결 합을 금지하기 위한 조건으로 규제당국은 집중도 이외에 경쟁제한을 입증하 는 확실한 증거를 요구했다. 부시(Bush) 행정부 때는 HHI=1,800을 넘어 사 실상의 제소기준을 2,500까지 상향해서 시행하였으며, 이 때도 경쟁제한의 정당한 우려가 없다면 결합을 허용하는 경우도 있었다. 예를 들어 기업결합 후에 적어도 4개 이상의 강력한 경쟁기업이 존재하는 경우는 규제하지 않았 다.
독점당국의 이러한 관용적 반독점정책은 일부 비판도 있으나, 당시 상황 에서 경제적으로 올바른 조치로 평가하는 이들이 많다. Scheffman(1993)은 독점당국의 이러한 접근방식은 미국의 구조조정에 크게 주효했던 조치로 평 가한다. 1980년대의 합병 열풍은 국내와 세계 경제의 구조적 변화에서 기인 인 한 것이며, 시장의 국제화(globalization), 규제완화, 기술발전, 자본시장 혁 신 등이 변화의 동인이라는 것이다. 독점규제의 주요한 관심은 시장지배력에 있으나, 이때의 기업합병은 고집중 산업에서 발생한 것이 거의 없으며, 따라 서 시장지배력과 무관하게 이루어졌다고 그는 지적한다. 또한 당시는 경제환 경이 급격하게 변화하고 있었으므로 합병 등을 통해서 자산, 경영진, 노동부