참고문헌
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-Ⅰ. 서론
지난 수년 동안 조세정책과 예산정책을 포괄하는 우리나라의 재정정책을 두고 그 비효율성과 불공평성 및 불투명성으로 인해 개혁이 필요하다는 지적이 줄곧 제기되 어 왔다. 그리고 그동안 그 개혁의 내용 및 방향에 대해서도 관계전문가들과 재정 정책 담당자간에 어느 정도 컨센서스가 이루어져 왔다.
그러나 IMF 구제금융을 초래하게 된 작금의 경제위기는 이러한 장기적인 개혁의 방향에 배치되는 재정정책을 강요하고 있다. 이러한 현상은 현재의 경제위기를 극 복하기 위해 우리 경제전반의 구조조정이 필요하고, 그 구조조정을 위해 막대한 재 원이 필요하다는데 모두가 인식을 같이하는 동안, 이를 위해 단기적으로 재정정책 을 자의적으로 운용하는 것이 불가피하다는 정책당국의 인식에 기인한다. 실업대책 및 금융구조조정 재원마련을 위한 국채 및 공채 발행의 급격한 증대와 다양한 새로 운 세목의 신설 등이 그 대표적 예이다. 이러한 구조조정 이외에도 부동산경기를 비롯한 경제전반의 활성화를 위해 다양한 조세감면의 확대 등 각종 정책수단이 그 효과의 유무에 관계없이 사용되고 있어 문제이다.
이러한 재정정책의 임기응변적 남용이 장기적 재정운용의 방향과 배치되어 추진 되는 것과는 별도로 단기적․중기적 경제효과도 분석되지 않은 채 진행되고 있다는 것은 우리 경제의 앞날을 위해 극히 걱정스러운 현상이다.
이에 본 연구는 신정부 출범이래 현재까지 추진되고 있는 주요 재정정책의 내용 을 체계적으로 정리해 보고 그 경제적 효과를 분석해 봄으로써 평가를 내리고, 현 재와 같이 구조조정을 필요로 하는 시기의 단기정책이 바람직한 장기적 개혁방향과 어긋나지 않도록 정책방향을 제시하고자 한다.
본 논문의 차례는 다음과 같다. 먼저 Ⅱ장은 지금까지 한국의 재정정책의 특징을 재정기조와 거시경제적 효과간의 상관관계 측면에서 개관하고 IMF 경제위기와 더 불어 출범한 신정부의 재정정책의 내용을 예산정책, 조세정책 및 사회복지정책(실업 대책 포함)을 중심으로 살펴보고 그 효과를 평가한다. 그 다음에 Ⅲ장은 현재의 구 조조정과 무관하게 우리 재정정책의 바람직한 장기적 방향을 역시 예산정책, 조세 정책 및 사회복지정책으로 나누어 제시한다. Ⅳ장은 Ⅱ장에서 살펴본 신정부의 재
정정책이 Ⅲ장에서 제시한 재정정책의 장기적 방향과 얼마나 괴리되어 있는가를 살 펴보고 현재와 같은 경제위기하의 구조조정기에 적절한 재정정책의 방향을 멕시코 의 IMF구제금융 극복사례와 함께 제시한다. 마지막으로 V장은 결론을 맺는다.
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-Ⅱ. 한국재정의 특징과 신정부의 재정정책
1. 한국재정의 특징
가. 재정기조
한국의 재정은 건전하게 운영되었다고 평가되고 있다. 정부수립이후 지난 50년간 세입내 세출이라는 재정운용의 기본원칙을 유지하였기 때문이다. 그러나 이러한 건 전재정기조의 이면에는 금융정책에의 의존도가 지나치게 높았다는 측면이 있다. 더 구나 지금까지의 재정기조가 경제안정화에 기여한 바는 실제로 크지 않았고 그 대 신 금융부문의 낙후를 초래하였다는 지적을 받고 있기도 하다. 즉, 그동안 일반회계 위주의 재정운영으로 외형상의 건전성에 집착한 결과 실제로 재정의 경제안정화기 능이 제대로 발휘되지 못하였다. 그리고 세입내 세출이라는 재정기조하에서 성장드 라이브 정책에 필요한 재원은 주로 금융부문에서 조달하였고 이로부터 정책금융의 비중이 지나치게 증대하게 되었다. 결국 정책금융의 지나친 확대는 우리의 금융산 업발전에 큰 장애가 되었고 나아가 간접통화관리 방식이 정착되지 못하게 되었다.
이제 과거 20여년 간의 재정기조에 대한 객관적인 분석을 하여 한국의 재정운용 이 경제의 안정화에 어떠한 역할을 하였는가를 평가할 필요가 있다. 일반회계가 아 닌 통합재정수지를 기초로 재량적 재정기조를 측정하기 위해 개발된 재정충격지표 (FI: Fiscal Impulse Indicator)의 추이를 GNP Gap과 비교함으로써 재정운용이 경 기동행적인가 경기역행적인가를 판단할 수 있다32 ). 조윤제․박종규(1994)의 연구에 따르면, 지난 20여년간의 재정운용은 경기동행적이었던 경우가 많았으며 특히 1990 년대 이후에는 연속적으로 재정기조가 경기동행적이어서 경기변동폭을 크게 하였 다33). 또한, 7개년 이상에 걸쳐서는 정책의도는 경기역행적이었지만 실제의 재정기 32) FI는 재정기조가 팽창으로 선회할 때에는 플러스의 값을 나타내는 한편 긴축으로 선회 할 때에는 마이너스의 값을 나타내도록 정의되어 있음. GNP 갭은 부호가 플러스이면 경기과열을 의미하고 마이너스이면 경기위축을 의미함. 따라서 재정충격지표가 플러스 이면 팽창적 재정기조를 의미하고 마이너스이면 긴축적 재정기조를 의미하므로 GNP 갭과 재정충격지표는 서로 반대방향의 부호를 나타내는 것이 바람직하다. 즉, GNP 갭 과 재정팽창지수의 부호가 반대일 때의 재정운용을 경기역행적, 양자의 부호가 같을 때 의 재정운용을 경기동행적이라고 한다.
조는 이와는 달리 경기동행적이었다고 평가된 바 있다. 이는 정부가 일반회계 중심 으로 재정정책을 운용함으로써 통합재정수지중 기금의 운용 등이 재정정책기조와 연결되지 못하였기 때문이라고 할 수 있다.
그동안 재정이 경제안정화에 순기능을 하지 못했다는 거시적인 문제점뿐만 아니 라 미시적으로도 재정구조는 투자성지출 보다는 소비성지출의 비중이 지나치게 컸 다는 문제를 갖고 있다. <표 Ⅲ-1>에서 나타나듯이 대부분의 OECD국가가 정부지 출에서 소비성지출이 차지하는 비중이 30%에 미치지 않고 있는데 비해 우리의 소 비성지출의 비중은 50%이상을 차지할 정도로 높다는 사실은 그만큼 우리 재정의 국민소득증대효과가 크지 않았다는 것을 보여주는 것이다.
우리 재정의 또 하나의 특징은 지방재정의 비중이 너무 작다는 것이다. <표 Ⅲ -2>에서 보듯이 우리의 지방재정은 순계기준으로 20%수준에 불과하다. 지방자치시 대가 시작된 현 시점에서도 이러한 지방재정의 취약성은 여전하다고 할 수 있는데 이는 중앙정부와 지방정부와의 기능 및 재정조정이 아직까지 제대로 이루어지지 않 은 결과이기도 하다. 예를 들면 지방자치제의 실시로 지역주민에 대한 서비스 행정 이 강조되고 있는 현시점에서 사회복지기능 중 많은 부분은 지방자치단체로 이양될 기능인데도 불구하고 중앙에서 관장하고 있다.
33) 조윤제․박종규, 『개방화․국제화에 따른 재정․금융정책의 방향』, 한국조세연구원, 1994.
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-<표 Ⅲ-1> OECD국가의 정부지출 중 소비지출 비중추이
(단위 : %)
구 분 1970 1980 1990 1996
Australia 51.1 52.5 46.6 45.3
Austria ** 38.0 36.9 36.3
Belgium 31.4 30.0 25.8 26.9
Canada 52.8 47.4 42.5 40.5
Czech Republic ** ** ** 42.6
Denmark ** 46.9 42.7 40.3
Finland 47.6 45.9 45.1 37.0
France 37.1 38.6 35.2 34.5
Germany 40.4 41.3 39.7 39.7
Greece 56.3 53.6 43.0 35.8
Hungary ** ** ** **
Iceland ** 49.6 48.0 52.9
Ireland ** ** 35.6 37.8
Italy ** 34.3 31.5 30.2
Japan 38.9 30.6 28.2 26.8
Luxemburg ** ** ** **
Mexico ** ** ** **
Netherlands ** 29.0 25.1 26.5
New Zealand ** ** ** **
Norway 29.9 41.1 40.4 42.6
Poland ** ** ** **
Portugal ** ** 35.5 38.5
Spain ** ** 35.7 35.5
Sweden ** 47.0 44.8 40.1
Switzerland ** ** 32.4 28.6
Turkey ** ** ** **
United Kingdom 45.3 48.1 48.3 47.8
United States 58.1 51.0 48.1 46.0
KOREA 86.0 60.4 55.8 49.2
자료: National Account, OECD: http:\www.oecd.org\puma\stats.
<표 Ⅲ-2> 중앙정부세출과 지방정부세출
(단위: 십억원, %)
연도 중앙정부세출
총계 지방정부세출 순계 일반정부세출 순계 총세출
1985 970.9(66.45) 288.1(22.88) 1,259.0(6.83) 18,443.1 1986 1,200.1(66.13) 354.0(22.78) 1,554.1(7.89) 19,700.5 1987 1,533.7(67.01) 443.1(22.42) 1,976.8(8.94) 22,118.3 1988 1,936.7(67.29) 560.2(22.44) 2,496.9(9.62) 25,957.6 1989 2,521.7(67.92) 707.2(21.90) 3,229.9(9.99) 32,325.6 1990 3,259.8(66.64) 856.2(20.80) 4,116.0(9.77) 42,139.1 1991 4,154.4(67.83) 1,325.1(24.18) 5,479.5(1054) 51,991.1 1992 4,589.6(69.10) 1,398.4(23.35) 5,988.0(9.94) 60,257.0 1993 5,015.1(67.12) 1,534.0(23.42) 6,549.1(10.18) 64,308.4 1994 6,298.1(67.82) 2,248.5(26.31) 8,546.6(10.89) 78,549.4 1995 7,443.8(69.20) 1,776.8(19.27) 9,220.6(10.20) 90,478.2 1996 8,566.2(46.48) 3371.0(28.24) 11,937.2(11.11) 107,474.8 연평균
증가율 21.96 28.40 22.99 18.66
주: 1) 사회복지지출=보건+사회보장 및 복지 기준 2) 중복 계산분을 지방정부에서 차감한 순계치임.
자료: 한국은행, “경제통계연보”, 1997.
나. 과거 재정정책의 평가
IMF체제하에서 적자재정운용이 불가피한 현시점에서는 과거 우리 재정운용의 거 시경제적 효과에 관한 연구결과에 주목할 필요가 있다. 한국 재정운용의 거시경제 적 효과에 대한 그동안의 연구결과는 많지 않지만 주로 리카르도 동등가설의 검증
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-과 지출구조의 거시경제효-과에 관한 것이 대부분이라 하겠다. 선진국을 대상으로 리카르도 동등정리가 성립하는 가에 대한 연구결과로부터는 아직 합의점을 찾을 수 없는데 비해, 한국 자료를 이용한 실증분석은 대체로 리카르도 동등정리가 성립하 는 것으로 결론짓고 있다. Evans(1988)에서는 1953-1983년의 한국자료에 신고전학 파 모형을 적용하여 재정적자가 민간소비, 투자, 산출량에 통계적으로 유의한 영향 을 미치지 못한다는 결론을 도출하였다. 또한, 전택수(1993)의 경우 공적분 검정을 이용하여 GDP, 소비, 투자, 정부지출, 민간저축, 국공채 잔액 등이 포함된 모형에서 대체로 리카르도 동등정리가 성립함을 보였다. 조하현(1996)과 박하섭․최종수 (1997)역시 최근 20년간의 시계열자료를 이용하여 이를 다시 입증한 바 있다. 다만 박종구(1995)의 연구에서만 민간소비에 재정적자가 영향을 미치는 결과를 도출함으 로써 리카르도 동등정리를 기각한 바 있다.
그러나 현시점에서는 리카르도 동등정리가 현재 우리나라에 적용될 수 있는가의 문제보다는 그 정리가 갖는 함축적 의미가 중요하다. 즉, 리카르도의 동등정리는 적 자의 크기나 재원조달방법보다는 세율구조 변화, 정부지출 구성변화 등 재정정책의 실질적 측면이 더욱 중요하다는 의미를 갖는다. 정부지출 구성 면에서는 정부의 소 비지출보다는 정부의 투자지출이 민간자본의 생산성 향상, 투자와 산출량 증가효과 가 큰 것으로 그동안의 연구결과 밝혀진 바 있다(<표 Ⅲ-3> 참조). 김성순(1993)에 서는 기능적 분류에 따른 부문별 정부지출이 산출량, 물가, 통화량 등에 미치는 효 과를 VAR 모형으로 추정하여 정부지출의 효과가 상이함을 보인 바 있다. 또한, 이 종건(1996)은 1971-1994년의 자료를 이용하여 생산함수를 추정한 결과 공공자본은 민간 생산활동을 촉진하며 1990년대에 들어 민간자본의 보완재 역할을 하기 시작했 다는 점을 보였다.
그동안의 연구결과를 통해서 보더라도 따라서 우리의 경우 단순히 재정적자의 크 기나 재원조달방법보다는 조세구조나 정부지출의 구성변화에 세심한 주의를 기울여 야 한다는 점을 알 수 있다. 아울러 자본시장의 효율성을 제고하고 미래의 불확실 성을 감소시키도록 정부정책을 투명하고 일관성 있게 운용하는 노력이 요망된다.
<표 Ⅲ-3> 경상지출 대비 자본지출 추이
(단위: 십억원, %)
구 분
경상지출 자본지출 총세출 GDP
경상지출 대GDP비중 자본지출 대GDP비중 총세출 대GDP비중 GDP GDP증감율
1972 516 12.21 121 2.87 637 15.12 4,211.9 *
1973 557 10.27 113 2.08 671 12.38 5,421.5 28.72
1974 878 11.46 130 1.70 1,008 13.15 7,663.7 41.36
1975 1,246 12.10 185 1.80 1,432 13.91 10,295.5 34.34
1976 1,757 12.47 244 1.73 2,001 14.20 14,088.0 36.84
1977 2,319 12.84 418 2.31 2,737 15.15 18,063.3 28.22
1978 3,175 13.02 530 2.17 3,705 15.19 24,388.2 35.02
1979 4,454 14.19 727 2.32 5,182 16.51 31,393.4 28.72
1980 5,122 13.43 1,387 3.64 6,510 17.06 38,148.4 21.52
1981 6,525 13.70 1,651 3.46 8,176 17.16 47,656.7 24.92
1982 8,003 14.63 2,096 3.83 10,099 18.46 54,721.0 14.82
1983 9,144 14.24 1,536 2.40 10,681 16.64 64,196.5 17.32
1984 10,212 13.87 1,661 2.26 11,874 16.13 73,605.1 14.66
1985 11,523 14.04 1,813 2.21 13,336 16.25 82,062.1 11.49
1986 12,829 13.40 2,119 2.21 14,948 15.61 95,736.4 16.66
1987 14,324 12.77 2,618 2.33 16,943 15.11 112,130.3 17.12
1988 16,746 12.58 2,707 2.03 19,453 14.61 133,134.2 18.73
1989 20,024 13.42 3,751 2.51 23,766 15.93 149,164.7 12.04
1990 24,648 13.73 4,355 2.43 29,004 16.15 179,539.0 20.37
1991 29,967 13.90 5,651 2.62 35,618 16.51 215734.0 20.16
1992 35,435 14.74 5,340 2.22 40,776 16.96 240,392.2 11.43
1993 39,062 14.62 5,948 2.23 45,010 16.85 267,146.0 11.13
1994 45,716 14.94 8,170 2.67 53,886 17.61 305,970.5 14.53
1995 49,061 13.94 12,012 3.41 61,072 17.35 351,974.7 15.04
1996 55,213 14.16 16,103 4.13 71,316 18.29 389,813.4 10.75
자료: 한국은행, “경제통계연보”, 1997.
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-2. 신정부의 예산정책
“어려운 오늘에서 밝은 내일을 여는 실천과제”라는 부제(副題)하에 제시된 「국민 의 정부」국정과제는 기획예산위원회, 국무조정실, 관계부처합동으로 지난 6월에 발 표되었다34). 이 보고서는 2월 13일 대통령직 인수위원회가 마련했던 새 정부 100대 과제를 구체화한 것으로 과제의 범위를 설정하는 297개의 중과제(中課題)와 세부실 천사항을 명시한 910개의 실천과제로 구성되어 있다.
특히 재정․예산부문의 개혁은 39번째 대과제로 “정부지출은 반드시 성과를 얻도 록”이라는 제목 아래 다음과 같은 3개의 중과제와 8개의 실천과제를 제시하고 있다 (<표 Ⅲ-4> 참조). 첫 번째 중과제인 예산운영의 생산성 제고방안은 먼저 인천국제 공항 등 30대 중점관리사업35)의 점검 및 효율화 방안을 수립하여 기획예산위원회, 예산청, 관계 부처, 민간전문가, 수혜자 등으로 전담팀을 구성하여 집중 점검해 나 간다는 것이다. 또한 각 부처가 예산절약액의 일부를 인센티브 성과급이나 원하는 사업비로 자율 사용할 수 있도록 예산절약에 대한 인센티브를 도입하기로 하였 다36). 더욱이 재정사업 중 청사관리, 전산운영 등 96개 사업을 선정하여 민간위탁 또는 외부발주를 추진하여 재정사업의 외부자원활용(outsourcing)을 확대한다는 것 이다.
두 번째 중과제는 예산제도의 자율성․신축성 확대이다. 현재 5,381개의 세세항과 46개의 목체계로 구성되어 있는 예산항목을 통․폐합하여 단순화함으로써 집행과정 에서 탄력성을 부여하는 것을 실천과제의 하나로 제시하고 있다. 또한 총액편성 대 상사업을 확대하여 부처의 자율성을 확보하고, 국고채무부담행위 및 계속비 제도를 확대하여 공사부실 방지 및 민간건설기술의 발전을 도모할 계획이다. 아울러 예산 이월제도의 활성화를 통하여 예산집행의 신축성도 기대하고 있다.
34) 기획예산위원회․국무조정실․관계부처합동(1998. 6.) 35) 기획예산위원회 재정기획국(1998. 6.) 참조.
36) 1999년 예산에 반영된 예산절약 인센티브 성과급 제도는 개인별 지급한도를 기본급의 200%에서 5,000만원 이내로, 주요사업비 절약의 경우 사업별 1,000만원에서 5억원 이내 로 확대하는 것임. 또한 출장비나 인쇄비 등을 절약하는 경우에도 절약액의 30%에서 50%로, 정원이 축소되면 절약 인건비의 100%에서 200%로 늘어날 것으로 보임. 기획예 산위원회․예산청(1998. 9.) 참조.