공적자금을 투입한 후 이를 회수하기 위한 방식에서 보는 것처럼 해당 금융기관의 건전한 경영은 회수율과 밀접한 관련을 가지게 된 다. 예컨대 공적자금을 투입받은 기관이 투입자금의 사용 및 운영 에 있어서 생산성 및 부가가치를 향상시키는 방식이 아닌 일반적인 일상경비로 소진하거나 또는 과도한 주주이익을 추구할 경우, 손실 을 야기시킨 자가 국민의 세금을 통해 그 이익을 향유하게 되는 문 제가 발생하게 된다. 따라서 공적자금의 투입에 따라 국가의 개입 이 필요한 반면, 때때로 정부 혹은 정부의 대리인으로서 예금보험 공사 또는 정책금융기관이 행하는 개입은 그 정도가 과도한 경우 소위 ‘관치금융’이라는 문제에 직면하게 된다.
(1) 관치금융의 의미와 부정적 요소
경영판단은 해당 금융기관을 운영하는 이사회 및 주주총회에 의하 여 결정되게 된다. 물론 자금을 투입한 기관이 개입하여 의사결정과 정에 관여할 수 있으나, 도덕적 해이를 양산하는 의사결정이 아닌 한 건전한 경영상의 의사결정에서는 누가 얼마만큼의 정확한 경영상 판 단을 했는가에 대한 판단은 할 수 없다. 그리고 이러한 판단의 영역 은 해당 행정청 혹은 공기업과의 약정을 명시적으로 위배하거나, 금
융기관에 주어진 재량의 범위를 명백히 일탈하지 않는 한 이를 사법 적 심사의 대상으로 삼기 또한 어렵다. 아울러 공적자금투입기관의 개 입이 늘 정(正)의 효과를 보장할 수 없으며, 하나의 극단적인 형태로 정부가 해당 금융기관의 의사결정체계를 장악한 후, 공적자금의 회수 를 통해 재정의 건전화와 납세자의 이익을 보호한다는 측면보다는 해 당 정부의 단기정책기조에 부합하는 의사결정을 통하여 자원의 효율 적 분배를 저해하고 건전한 시장기능을 왜곡시킬 수 있는 가능성도 존재한다.
(2) 주주가치의 창출과 정부의 경영개입과의 충돌
주식회사의 경우 혹은 예컨대, 농협 또는 수협의 경우처럼 조합의 형태를 띠는 경우 모두 주주 및 조합원의 이익 극대화라는 설립목표 를 가지고 있다. 특히 주식회사의 경우 오늘날 주식시장을 통한 자 기자본조달이 일반적인 형태임을 고려할 때 영업활동을 통한 배당 또는 주가상승을 통한 주주이익의 실현은 회사법상 제도의 근간임은 분명하다. 그러나 현행 공적자금 관련 법률, 즉 금융기관부실자산 등 의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률, 예금자 보 호법 등은 공적자금의 투입에 있어서 경영이행각서 등을 통한 정부 개입의 통로를 열어두고 있다. 그런데 이와 같은 개입의 방식은 주 주총회가 의사결정기관으로서 자율적으로 회사 임원진의 선임 또는 경영방식을 결정한다는 대원칙과 배치된다. 그렇다면 어떻게 정부의 개입이 정당화 될 수 있는가? 이는 공적자금의 기본원칙인 최소비용 의 원칙과 손실분담의 원칙으로 설명될 수 있다. 특히 정부는 납세 자인 국민의 세금을 기반으로 공적자금을 투입하게 되며, 이 경우 공 공의 이익, 즉 납세자로서의 국민의 이익을 보호하기 위하여 자금투 입의 조건이었던 경영이행각서 등의 위반시 공공의 이익을 위하여 개입권을 행사하게 된다.
결국에는 주주의 이익과 공공의 이익 중 어느 것을 우선할 것인가 의 문제로 귀착된다. 생각해보면 주주 역시 물론 직접적으로 경영활 동에 참여하지는 않지만, 실질적으로 주주총회를 통해 해당 금융기관 의 경영에 직접 내지 간접적으로 간여해왔다는 점을 볼 때 회사의 경 영부실로 인해 야기된 위기상황 하에서 전체 시장의 보호를 위해 정 부가 재정적자를 감수하는 조치를 취하게 하는데 일응 그 책임이 있 다고 할 수 있다. 따라서 정부는 감독책임 하에서 자금투입의 의무를 지님과 동시에 주주는 손실의 야기자로서 그 책임을 분담하는 것이 정의의 원칙에 부합하다.
다만 어느 정도의 수준으로 정부가 개입할 것인가는 매우 어려운 문 제이다. 아울러 일반적인 금융기관과는 달리 농협이나 수협의 경우처 럼 조합형태의 금융기관에 특수성을 인정할 것인가 역시 생각해 보아 야 할 문제이다. 특히 이러한 문제는 해당 금융기관의 경영진에 대한 개임(改任)의 문제와 관련하여 첨예한 논쟁을 낳기도 한다. 예컨대, 현재 우리나라 은행의 경우에는 명확한 소유주가 없이 비교적 전문경 영인을 통한 경영이 일반화 되어 있어서 비교적 문제의 소지는 작아 보이지만 조합의 경우에는 소유와 경영의 문제가 아닌 관리와 업무집 행의 문제로 귀결되기 때문에 문제의 소지는 상대적으로 커 보인다.
조합의 본래 설립목적이 영리행위의 추구가 아닌 조합원 공동의 이익 을 위한 활동이므로 여기에도 일반적인 주식회사와의 다른 특수성이 인정될 수 있다. 따라서 조합에 있어서 지배구조의 개선은 어려운 문 제이다.45) 국민의 세금이라는 공적자금 재원의 본질, 조합원도 경영실 패에 있어서 손실분담자의 지위라는 점, 그리고 오늘날 조합의 경우 에 있어서도 신용사업부문의 경우 이미 일반적인 금융기관과 크게 다 르지 않다는 점 등을 고려하여 조합의 특수성을 인정할 것인가에 대
45) 수산업협동조합중앙회, 수산업협동조합의 지배구조 개편 등에 관한 연구, 2008.
3, 161-165면 참조.
해서는 논의가 더 필요할 것으로 보인다.46) (3) 공적자금투입 원칙과의 관계
1) 최소비용의 원칙과의 관계
공적자금관리특별법 제13조는 최소비용의 원칙을 공적자금 투여의 기본원칙으로 삼고 있다. 이러한 원칙은 동 법 제1조에서 명시하고 있 는 공적자금관리특별법의 목표에서도 드러나고 있는 바, 동 조는 공 적자금의 효율적 사용을 도모하고, 국민부담을 최소화하기 위하여 법 을 제정한다고 밝히고 있다. 여기에서 효율성의 개념은 경제학의 기 본 명제인 최소비용과 최대효과를 의미하는 것이며, 이는 공적자금 관리기관에게는 관리책임과 투입된 금융기관에게는 관리 수인(受忍)의 무를 부과하는 근거가 될 수 있다. 즉 최소비용의 원칙은 공적자금 지원 시 가장 우선적으로 적용되어야 할 중요한 원칙으로서 궁극적으 로는 재정부담을 최소화함으로써 국민의 재산권보호는 물론 납세자의 권리보호를 목표로 하고 있는 것이다.47) 따라서 이 원칙은 공적자금 투입금융기관에 대한 관리로 귀결되게 되며, 관리수단의 선택 및 관 리를 위한 개입의 정도 역시 최소비용의 원칙을 달성하기 위한 최적 의 조합을 선택해야 함은 물론이다.
한편 공적자금관리특별법 시행령 제6조는 이와 같은 최소비용의 원 칙을 보다 구체화하고 있는 바, 제1항은 공적자금을 지원받게 되는 금
46) 2000년말 수산업협동조합법 개정(부칙 제4조)으로 수협의 비신용사업부분에서 발 생한 손실을 수협의 신용사업부분으로 전가시킬 수 있게 되었고, 전가된 손실은 공 적자금의 투입을 통해 이를 보완시켰다는 점에서 비난을 받았다., 권영준, 효율적 공적자금 관리를 위한 금융시스템적 대응방안, ITBI 리뷰, 제7권 제2호, 29면.
47) 공적자금의 투입이 되지 않았다면 그 재원을 바탕으로 국민에게 양질의 공공서 비스 또는 사회복지차원에서의 서비스가 제공될 수 있었음에도 불구하고 국민들은 이를 희생하고 부실금융기관 회생 및 시장안정비용을 지급하고 있는 것이다. 물론 여기에는 공적자금은 추후 회수를 목적으로 하는 것이므로 추후에 국민은 혜택을 누릴 수 있다는 견해도 있을 수 있다. 그러나 국가나 국민은 여전히 기회비용(oppor-tunity cost)을 지불하고 있다는 점을 고려해야 할 것이다.
융기관이 청산 또는 파산하게 될 경우 발생할 수 있는 국민경제적 손 실을 고려해야 하며, 투입 시에도 해당 공적자금의 지원방식이 공적자 금 소요액에서 공적자금 예상 회수액을 차감한 금액을 최소화하는 방 식으로 이루어져야 함을 규정하고 있다. 또한 제2항은 금융위원회에 당해 부실금융기관에 대한 출자 또는 유가증권의 매입이 제1항의 최소 비용의 원칙에 비추어 적합하다는 것을 입증하는 자료를 제출해야 하 는 의무를 부과하고 있으며, 아울러 당해 부실금융기관에 대하여 가장 최근에 실시한 자산부채 실사자료를 첨부해야 함을 명시하고 있다. 이 와 같은 구체화된 최소비용의 원칙 중 피지원 금융기관에 대한 관리와 직접적인 견련성을 가지고 있는 사항은 제1항 2호와 제2항 2호의 규정 으로, 공적자금 회수액의 극대화를 위해서는 피지원 금융기관에 대한 관리가 필요함과 아울러 이를 위해서 해당 금융기관에 대한 자료제출 요구 및 실사 등이 수반되어야 하기 때문이다.
최소비용의 원칙은 제2조상의 공적자금의 범위를 획정하기 위하여 열거된 각 개별법에서도 찾아볼 수 있다. 예금자 보호법 제38조의4는
“부보금융기관 및 당해 부보금융기관을 금융지주회사법에 의한 자회 사 등으로 두는 금융지주회사에 대하여 보험금을 지급하거나 자금지 원을 하는 경우에는 예금보험기금의 손실이 최소화되는 방식을 적용 하여야 한다.”고 명시적으로 규정하고 있어 지원 주체는 보험금지급 또는 자금지원이 최소비용의 원칙 하에 이루어졌음을 입증하는 자료를 작성․보관하여야 한다. 이처럼 작성․보관된 자료는 추후 백서의 작 성 및 국회 보고 시 보고내용에 포함되게 된다.
한편 이와 같은 최소비용의 원칙은 해당 금융기관의 상황을 정확히 파악하는 것부터 시작되는 바, 이를 위하여 예금자 보호법 제24조의 3 은 예금보험공사가 지원대상 금융기관 및 지주회사를 현장실사 할 수 있도록 규정상의 근거를 마련해 두고 있다.