규제영향분석은 비용편익분석(cost-benefit analysis: CBA)을 기본으로 하고 있다. 그 러나 비용편익분석만이 규제영향분석 방법의 전부는 아니다. 비용편익분석기법의 적용 을 위한 기본적 요건들이 충족되지 않을 때에는 분석여건에 맞는 다양한 분석방법들이 활용되어야 한다. 본 연구는 이러한 경우 다양한 규제영향분석 방법들과 그 적용을 위 한 전제조건들에 대하여 설명하고 있다. 구체적으로는 실제 규제영향분석에 있어 자주 부딪히게 되는 계량화의 문제, 화폐화의 문제, 다목적 문제, 불확실성의 문제, 복잡성 문 제 등을 해결해 줄 수 있는 다양한 기법들에 대해서 체계적으로 정리하였다. 다양한 분 석유형들의 적용과 다양한 분석기법들의 선택에 있어 모든 상황에 적합한 특정의 방법 또는 특정 상황에 적합한 특정 방법이 있기보다는 여러 방법들의 조합이 더욱 적절한 경우가 많다. 이 경우, 규제영향분석가는 어떤 방법을 언제 사용, 혼합, 창조하는가에 대 해서 잘 인식하고 있어야 한다. 뿐만 아니라 그가 사용하는 방법의 일반적 한계와 결점 에 대해서도 충분히 잘 알고 있어야 한다. 추정 방법의 선택이 단순하게 기계적으로 결 정되어서는 안 된다. 다양한 방법들 중에서 신중하게 선택된 추정방법의 사용은 의사결 정의 질을 높여 준다.
그러나 이 연구에서 제시되고 있는 방법들의 적용만으로 질 높은 규제영향분석이 쉽 게 이루어질 수는 없다. 자료의 문제와 모형들이 포함하고 있는 행태적 가정과 공리들 의 문제들이 규제영향분석을 포함한 대부분의 정책분석 상황에 있어 발생하는 것은 일 반적이다. 우선 분석에 적합한 자료가 엄청나게 부족한 경우가 있다. 수집된 자료는 대
부분 애매하고, 모르거나 알 수 없는 경험적 근거를 갖고 있고, 자료의 타당성은 알 수 없다. 자료의 문제가 심각할수록 정책분석가 개인의 전문가적 판단과 기술의 중요성은 더욱 분명해진다. 복잡한 규제영향분석을 위한 다양한 접근방법과 관점, 이론 및 모형이 필요하며, 다양한 방법적 기법들과 다양한 분석수준이 요구된다. 영향분석 전 과정에 있 어 기법의 중요성에 압도되어 전문가적 판단의 중요성이 무시되면 안 된다. 또한, 모든 분석은 본질적으로 단순화되고 추상화되며, 불완전하며 부적절한 세계관을 가지고 있 다. 어느 분석도 언제나 또 어느 상황에서나 적절하거나 최선의 것일 수 없다. 이러한 비관적 경고에도 불구하고, 과학적이고 합리적인 분석이 문제를 더욱 잘 이해하게 하고 보다 많은 해결대안의 창출 기회를 제공함을 우리는 수많은 경험을 통해 알고 있다. 분 석의 편익은 분석과정으로부터 나온다. 규제영향분석은 수많은 난관을 하나씩 극복하면 서 발전적으로 지속될 수 있다.
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Journal of Regulation Studies Vol.13 No.1 June 2004
Issues and Techniques for Regulatory Impact Analysis
Lee Seong Uh
As a key instrument to reform regulation, regulatory impact analysis(RIA) has been instituted in many OECD countries since 1990s. The experiences and practices of RIA in Korea since 1997 has been evaluated unsatisfactory by many scholars and experts.
This research is aimed to suggest a systematic guide for the techniques of RIA. This research presents many methodological issues and huddles in doing RIA. This paper also deals with techniques involved in complex analytical problems.
Key words : regulatory impact analysis, issues and methods of RIA, cost-benefit analysis, cost-effectiveness analysis, decision-making under uncertainty, multi-attribute analysis.
규제연구 제13권 제1호 2004년 6월
부실감사책임
: 과잉규제와 탈규제 사이에
이 상 돈
(고려대학교 법과대학 교수)
현재 부실감사의 법적 책임으로 대표되는 외감법상 책임은 민법상의 불법행위책임에 비해 강화된 손해배상책임과 형사책임이다.(이외에도 증권거래법상 책임과 민법의 불법 행위 책임 등이 있음) 즉 외감법 제17조 제2항은 민법보다는 완화된 요건으로 감사인의 손해배상책임을 인정한다. 외감법 제20조 제2항 제2호의 벌칙조항에서도 형법의 보충 성원칙이 지켜져야 함에도 불구하고 신뢰의 인과관계나 손해발생을 책임의 요건으로 요구하지도 않는다. 이러한 상황에서 부실감사의 법적 책임은 어떻게 구성될 때 적정한 수준의 규제가 되는지가 문제된다. 먼저 원인이 된 법적 책임인 ‘정의’와 경제적, 행정 학적 규제의 ‘적정성’ 사이의 틈새를 좁히는 것이 중요한 과제이다. 이를 극복하기 위해 서는 부실감사를 발생시키는 모든 요인들을 고려하고, 그 요인들과 관계되는 모든 사람 들 사이에 책임을 분배하는 법개혁이 필요하다. 여기서 경제학적 적정규제는 법적인 위 험을 자본시장에 참여하는 모든 주체들에게 골고루 분산시키고, 책임을 공평하게 짊어 지게 하는 데에 있다. 이와 같은 위험의 합리적 분산과 책임의 공평분배는 단일한 법제 가 아니라 매우 다층적인 법제로써 가능할 것이다. 즉 민법과 형법만이 부실감사를 통 제하면 과소규제가 되고, 외감법과 증권거래법의 책임규정이 부실감사를 통제하면 과잉 규제가 된다. 이 과소규제와 과잉규제의 딜레마를 극복시키는 것은 절차주의적 법패러 다임이다. 이 패러다임은 분쟁의 당사자들 사이의 합의지향적인 의사소통과 상호작용에 의해 당사자들이 분쟁을 자율적으로 해결하도록 하는 법제이다.
핵심용어：부실감사, 과잉규제, 탈규제, 트릴레마, 절차주의적 법패러다임, 외감법
1. 부실감사규제의 양면성
경제영역 전체에 걸쳐 자본시장만큼이나 규제가 약한 분야는 드물 것이다. 소득세의 면제부터 시작하여 자본거래의 인․허가나 신고․등록제도 없다. 자본거래의 공정성
fairness을 보장하는 법제만이 규제의 전부이다. 이를테면 내부자거래, 주가조작, 분식회 계, 그리고 이 글에서 중점적으로 다루는 부실감사에 대한 규제가 그 핵심을 이룬다. 이 런 규제의 특징은 양적으로는 ‘자본시장의 규제’ 심지어 ‘탈규제화deregulation’라고까지 말해도 좋을 만큼 자본시장에서 일어나는 행위영역의 매우 작은 면적만을 규제하는 것 이지만, 질적으로는 모두가 형사처벌이라는 초강도의 규제, 바꿔 말해 과잉규제에 해당 한다는 점에 있다.
자본시장규제의 이 양면성은 자본시장을 사회민주주의1)의 이념에서 바라본다면 두 겹의 이데올로기로 비춰질 수 있다. 즉 양적 과소규제(또는 탈규제)는 너무 신자유주의 적이고, 질적 과잉규제는 너무 국가주의적이다. 과소규제는 자본시장을 자유의 땅으로 만들긴 하지만 그 자유가 초래하는 불평등한 결과가 결국 시장참여자들의 이탈을 부추 기고, 자본시장의 성장기반을 취약하게 만들 수 있다. 1990년대 전후까지 부실감사에 대한 규제는 이와 같은 과소규제(탈규제) 상태에 있었고, 1997년 금융시장의 위기는 자 본시장에 대한 과소규제, 바꿔 말해 자본시장을 합리화하는 법제화가 지지부진한 데서2)
1) 예컨대 주식양도소득세, 외환거래세 등의 신설을 주장하는 현재 민주노동당이 대략 이런 이념을 대변하 는 것으로 보인다.
2) 여기서 법제화가 부족하다고 말하는 것은 증권거래법이나 외부감사법과 같은 법제의 미비를 뜻하는 것
비롯된 결과라고도 이해할 수 있다. 다른 한편 1990년 중반, 특히 1997년의 경제위기 때 부터 부실감사에 대한 규제는 국내외적으로 강화될 것이 요구되었고, 투자실패의 손해 전체를 배상할 책임을 공인회계사에게 부과함(증권거래법 제14조-제16조)은 물론이고, 최근에는 급기야 형사처벌이라는 고강도의 규제단계로까지 접어들고 있다. 하지만 이런 고강도의 규제가 자본시장의 성장과 안정을 가져올지는 매우 의문이다.
2. 규제 개념의 법학적 수용
이 글은 바로 이와 같은 부실감사규제의 흐름에 대해 비판적으로 고찰하고, 규제개혁 의 지표로서 ‘적정규제’의 의미가 무엇인지를 부실감사에 대한 법적 통제를 예로 하여 살펴보려고 한다. 이 과제를 수행하려면 먼저 규제 개념의 법학화가 필요하다. 규제라는 개념은 다분히 경제학적이거나 행정학적인 용어이다. 법학자들은 주로 통제(control, Kontrolle)나 규율이라는 표현을 즐겨 쓴다. 그렇게 때문에 법적 통제나 규율을 규제라 는 개념으로 바꿔 표현하면 법학에서는 매우 낯설다.3) 법적 개념인 권리나 이익을 경제 적학인 용어인 재화로 표현할 때와 마찬가지이다. 그런데 경제학자나 행정학자들이 관 리해온 규제의 전문적인 ‘의미론’적 세계에서 보면 규제 개념은 주로 시민생활에 직접 관계되는 행정서비스의 질적 저하를 가져오는 관행이나 행정법규(의회로부터 위임받은 입법 포함)를 의미하는 것으로 보인다. 반드시 그런 것은 아니지만 대체로 의회의 입법 이 요구되는 규제는 이러한 의미의 규제 개념에서는 제외되곤 한다. 바로 그렇기 때문 에 ‘규제개혁’은 행정학이나 경제학자들에겐 많은 경우 법과 무관한 행정서비스의 품질 향상과 같은 의미로 이해될 수 있고, 또 실제로도 그렇게 이해되곤 한다. 그러나 규제의 중심은 오히려 의회에서 제정하는 법률로 보아야 하고, 그 법률을 구체화하는 행정법규 나 그 법률의 위임을 받아 행정부가 제정하는 위임입법은 규제의 주변을 이룬다고 보아 야 한다.
한편 규제철폐와 완화를 주된 국정의 기본과제로 설정했던 김대중 정부, 그리고 그
이 아니라 그런 법이 제대로 집행되고 있지 않다는 점, 그리고 그 원인이 기존의 법제가 자본시장을 합 리적으로 규율하는 데 적합하지 못한 상태에 있다는 점을 뜻한다.
3) 다만 법학의 분과 가운데 규제행정법 분야에서는 규제 문제를 정면에서 집중적으로 다루기도 한다.