(1) 국회의 입법과정에 대한 참여를 위한 국회법 개정방안
현행 국회법에서는 국회의 입법과정에 대해서 특히 지방자치단체의 참여를 보장하기 위한 규정을 찾아볼 수 없다. 다만, 청원․공청회․
청문회와 같은 일반 국민들을 대상으로 하는 참여만이 규정되어 있을 뿐 주민의 복리증진을 핵심적 사무로 하는 행정주체로서의 지방자치 단체의 법적 지위를 고려한 참여보장규정을 찾아볼 수 없다. 또한 청 공청회나 청문회를 통한 참여의 경우에도 소관 상임위원회의 재량에 따라 지방자치단체 또는 그 연합조직의 참여기회가 좌우되고 설사 참 여가 허용된다 하더라도 의견개진에는 제한이 뒤따른다.
제154조의3 (시․도의 의견제출) ①시․도지사 또는 시․도의회의 의장은 관 할하는 지역에 대해서 직접적인 영향을 미치는 정부의 법령이나 국가의 정 책에 대하여 관계중앙행정기관의 장에게 서면으로 의견을 제출할 수 있다.
②관계 중앙행정기관의 장은 제출된 의견을 검토하여 법령이나 정책에 적 극적으로 반영하도록 노력하여야 한다.
③관계 중앙행정기관의 장은 제출된 의견이 지방자치단체에 새로운 의무를 부과하거나 부담을 줄 수 있는 법령이나 국가의 정책인 경우에는 그 검토 결과를 의견을 제출한 지방자치단체에 통지하여야 한다.
④시․도의 의견제출에 관한 절차 등에 관해서는 대통령령으로 정한다.
이러한 문제점을 해결하고 지방자치단체 또는 그 연합조직이 국회 입법과정에 참여할 수 있도록 개별 지방자치단체의 의견 또는 그 연 합조직의 합의된 의견서를 국회에 제출하고 지방자치와 관련된 당해 법률안이 국회 소관 상임위원회에 상정되고 의사절차 가운데 심의될 경우, 의안에 대하여 당해 지방자치단체 또는 그 연합조직의 대표자 로 하여금 의견을 진술하거나 제출할 수 있는 기회를 부여하도록 제 도적으로 보장할 필요가 있다.
따라서 상임위원회의 심사를 규정하고 있는 국회법 제58조에 이어 서 제58조의2를 신설하여 위 내용을 구체화하는 것이 바람직할 것이 다.153) 구체적인 신설안은 다음과 같다.154)
국회법
제58조의2 (지방자치단체 등의 의견제출과 그 범위) 소관 상임위원회는 다음 각호에 해당하는 지방자치에 영향을 주는 법률안에 대하여 지방자치단체 또는 그 연합조직에게 의견제출권과 위원회의 심의과정에서 토론할 수 있 는 기회를 부여하여야 한다.
1. 지방자치단체에 재정적 부담을 주는 사항 2. 지방자치단체가 집행책임을 가지는 사무의 창설
3. 지방자치단체의 조직, 권한, 운영, 경계변경 등 지방자치단체의 존립 및 유지에 관한 사항
4. 지방자치단체의 소관사무를 법률 또는 명령으로써 달리 규정하고자 하는 사항 5. 기타 지방자치단체의 권리 또는 의무에 변동을 가져오는 사항
(2) 정부입법과정에 대한 참여를 위한 법제개선방안
국회의 법률안 제출 보다는 정부의 법률안 제출이 확대되고, 기술적 이고 전문적인 내용에 대한 위임입법이 늘어가는 현대행정의 특징을
153) 박수헌, “지방자치단체의 국정참여를 통한 중앙과 지방간의 협력체계 강화를 위 한 법제 정비방향”, ｢지방자치법연구｣, 제5권 제1호, 2005.6, 190면
154) 김성호, 앞의 보고서, 110면에서는 상임위원회의 소관사항을 규정하고 있는 국 회법 제37조 다음에 제37조의2를 신설하자고 제안하고 있다. 박수헌, 앞의 논문, 190면 각주 24에서는 법조문의 유기적 체계를 고려하여야 한다는 지정토론자인 김 재광 박사의 제안에 따라 제58조(위원회의 심사) 다음에 제58조의2를 신설하는 것 이 타당하다고 기술하고 있다. 본 보고서에서도 박수헌 박사의 의견에 따른다.
반영한다면 정부의 입법과정, 특히 시행령이나 시행규칙의 제정과정 에 대한 지방자치단체의 참여는 필수적이라 할 것이다.
현행 행정절차법 제44조에서는 “누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다”, “행정청은 당해 입법안에 대한 의견이 제출 된 경우 특별한 사유가 없는 한 이를 존중하여 처리하여야 한다”고 하여 지방자치단체나 그 연합조직의 참여를 보장하고 있다. 그러나 입법예고의 방식을 규정하고 있는 동법 제42조 제3항에서는 “행정청 은 입법예고를 하는 경우에 필요하다고 인정되는 단체 등에 대하여 예고사항을 통지할 수 있다”고 하여 행정청의 재량을 인정하고 있다.
즉, 입법예고사항의 통지에 관해서는 행정청의 재량사항으로 되어 있 어 지방자치단체나 그 연합조직의 참여를 유도하기에는 미흡하다고 보여진다.
지방자치단체 또는 그 연합조직의 정부입법과정에의 참여를 적극적 으로 보장하기 위해서는 지방자치에 영향을 미치는 법령안에 대해서 사전에 통지하도록 하여 지방자치단체의 의견제출권을 보장할 필요가 있다.
구체적인 개정안은 다음과 같다.
행정절차법 제42조의 규정을 앞에서와 같이 개정하게 되면, “행정상 입법예고는 법제운영업무규정에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있는 동법 시행령 제23조의 규정에 따라 법제운영업무규정 제15조 제 2항의 내용도 다음과 같이 개정하여야 할 것이다.
행정절차법
제42조(예고방법) ③행정청은 입법예고를 하는 경우에 필요하다고 인정되는 단체 등에 대하여 예고사항을 통지할 수 있다. 특히 지방자치에 영향을 미 치는 사항이나 지방자치단체에 부담을 주는 사항에 관해서는 지방자치법 제154의2의 규정에 의한 지방자치단체의 협의체 또는 그 연합체에 이를 통 지하여야 한다.
법제운영업무규정
제15조 ②법령안 주관기관의 장은 당해법령안의 내용에 관하여 관계지방자치 단체(특별시․광역시 및 도를 말한다)와 그 연합체, 그리고 직접적인 이해 관계가 있다고 인정되는 단체 기타의 자에 대하여 직권 또는 신청에 의하 여 예고사항을 통지하여야 한다.
(3) 정부정책결정과정에의 참여를 위한 법제개선방안
현대 행정이 계획행정화 되어 가고 있는 현실을 고려하여 국가계획 에 대한 지방자치단체의 참여가 국가결정과정 참여의 핵심적 요소를 형성하고 있다. 따라서 국가와 지방자치단체간의 의견교환이 계획과 정에서 지속적으로 이루어져야 한다. 구체적으로는 국가계획의 수립 과 관련한 각종 위원회, 심의회에 지방자치단체 또는 그 연합조직이 직접 참여하는 방안, 하위 계획주체에 대하여 상위 계획주체가 참여 하는 방안, 각 계획 주체 사이에 공동결정 또는 협정을 맺는 방안, 그 리고 공청회와 같이 주민직접참여방식의 도입이 검토될 수 있다.
그러므로 지방자치단체의 국가계획 즉 경제계획, 산업계획, 국토개 발계획, 지역개발계획, 사회개발계획 등에 대한 참여가 실효성 있게 제도화되기 위해서는 개별법령에 관련 입법을 확대하고 이를 구체화 하며, 계획권 침해에 대한 사법적 구제절차를 보장하는 방안을 고려 하여야 할 것이다.155)
1) 지방자치법 제156조의2 제1항의 개정
“중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사무를 처리함에 있어 서 의견을 달리하는 경우 이를 협의․조정하기 위하여 국무총리소속 하에 협의조정기구를 둘 수 있다”고 하는 재량규정을 기속규정으로 바꾸어 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사무처리시 이견이
155) 김성호, 앞의 보고서, 124면
있을 경우에 협의조정기구를 두도록 함으로써 갈등을 사전에 예방하 고 사무의 원활한 처리를 도모할 수 있다.156)
2) 행정절차법 제46조 제1항의 개정
행정절차법 제46조에서는 “행정청은 다음 각호의 1에 해당하는 사 항에 대한 정책․제도 및 계획을 수립․시행하거나 변경하고자 하는 때에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해할 우려가 있거나 기타 예고하기 곤란한 특별한 사 유가 있는 경우에는 예고하지 아니할 수 있다”고 규정하고 행정예고 의 대상으로 “1. 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항, 2. 많은 국민의 이해가 상충되는 사항, 3. 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항, 4. 기타 널리 국민의 의견수렴이 필요한 사항”의 네 가지를 규정하고 있다. 그러나 행정예고의 대상이 막연하고 추상적으로 규정되어 있으 며, 단서조항에서는 행정예고를 하지 않아도 되는 예외를 “예고로 인 하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해할 우려가 있거나 기타 예고 하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우”라는 추상적인 표현으로 규정 하고 있어 그 범위가 명확하지 않다는 문제점이 있다.
따라서 행정절차법 제46조 제1항을 다음과 같이 개정하여 지방자치 단체 또는 그 연합조직의 참여를 유도하는 것이 바람직할 것이다.
156) 한국지방자치법학회편, 앞의 책, 705-709면 행정절차법
제46조 ①행정청은 다음 각호의 1에 해당하는 사항에 대한 정책․제도 및 계획을 수립․시행하거나 변경하고자 하는 때에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해할 우려 가 있거나 기타 예고하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우에는 예고하 지 아니할 수 있다.
1. 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항, 2. 많은 국민의 이해가 상충되는 사항,