우리나라 대도시권 관리정책의 변화과정 및 시사점
CHAPTER
4
CHAPTER 4
우리나라 대도시권 관리정책의 변화과정 및 시사점
본 장에서는 우리나라 수도권의 도시발전단계에 따른 관리정책의 변화과정을 고찰하고 각 시기 별로 도입된 정책수단의 정책방향과 중점과제를 정리한다. 또한 그간 추진해온 투자정책과 규제정 책, 그리고 이를 이행하기 위한 기반조성 정책의 대표적인 사례의 주요내용 및 공과를 살펴본다.
마지막으로, 우리나라 수도권 관리정책을 개도국에 적용하기 위한 시사점을 도출한다.
1. 수도권 관리정책의 변화과정
1) 시기 구분 및 시기별 특징
1960년대부터 시작된 수도권의 집중현상은 1970년대 이후부터 정부의 경제개발 최 우선 정책과 전략적 거점개발 추진으로 가속화되었다(이주옥 2013, i). 이와 같은 인 구 및 경제활동의 집중으로 수도권에서는 주택부족, 교통정체, 환경문제 등이 발생하 였으며 전국적으로는 불균형 성장에 따른 지역 간 갈등이 조장되었다.
중앙정부는 이러한 문제들을 해소하는 동시에 집중으로 인한 사회적 비용을 감소시 켜 궁극적으로는 수도권의 삶의 질 개선을 목표로 하는 다양한 관리정책을 추진하였는 데 시기별로 살펴보면 크게 ① 1690년대, ② 1970년대 초반, ③ 1970년대 후반 ~ 1990년대 초반, ④ 1990년대 후반 이후로 구분할 수 있다. 각 시기별로 추진된 주요 정책은 다음의 <표 4-1>과 같다. 이를 요약하면 지금까지 시행되어 온 우리나라의 수 도권 관리정책은 수도권정비계획과 같은 ‘수도권의 인구집중 방지책’과 함께 공간구조
계획(국토종합계획 및 광역도시계획), 경제사회발전5개년계획 등을 병행 추진하여 수 도권 내 주택 및 인프라를 확충하고자 하였다고 평가할 수 있다.
시기 특징 주요 추진정책
1960년대
인구 및 산업의 수도권 집중으로 인 해 국토이용에 대한 수도권 편중이 심화되어 불균형한 국토개발 문제 등이 발생하면서 수도권 인구집중 방지를 위한 정책 논의
제1차 경제개발5개년계획(1962) 대도시 인구집중방지책(1964) 경인특정지역계획(1965) 서울시 도시기본계획(1966) 제2차 경제개발5개년계획(1967) 국토계획 기본구상(1968)
대도시 인구 및 시설의 조정대책(1969)
1970년대 초반
지역 간 균형발전을 추진하기 위해
‘국토종합개발계획’의 수립·추진과 함께 ‘수도권 인구과밀억제에 관한 기본지침’ 발표
수도권 인구과밀억제에 관한 기본지침(1970) 제1차 국토종합개발계획(1972~1981) 제3차 경제개발5개년계획(1971) 대도시 인구분산시책(1972) 대도시 인구분산책(1973) 서울시 인구소산계획(1975)
1970년대 후반 - 1990년대 초반
‘수도권정비기본계획’ 수립을 통해 수도권 공간적 범위를 서울, 인천, 경기 전역으로 확대. 일정규모 이상 의 인구집중유발시설의 신설 및 증 설을 억제하였음. 수도권을 5개 권 역으로 구분하고 차등규제 내용을 포함
제4차 경제개발5개년계획(1977) 수도권 인구재배치 기본계획(1977)
「공업배치법」 제정(1977)
제2차 국토종합개발계획(1982~1991) 제5차 경제사회발전5개년계획(1982)
수도권 내 공공청사 및 대규모 건축물 규제계획 (1982)
「수도권정비계획법」 제정(1982) 제5차 경제사회발전5개년계획 수정(1983) 수도권정비계획 기본계획(1982~1996) 제6차 경제사회발전5개년계획(1986) 제6차 경제사회발전5개년계획 수정(1988) 제3차 국토종합개발계획(1992~2001) 제7차 경제사회발전5개년계획(1992)
1990년대 후반 이후
제2차 수도권정비계획에서 기존의 5대 권역을 3대 권역으로 조정하는 등 기존 수도권의 집중억제 정책에 서 벗어나 규제의 유연화 등 대도시 권 성장관리에 중점을 두고자 하였 으나, 실질적으로는 여전히 권역을 중심으로 한 규제위주의 정책기조를 유지
신경제5개년계획(1993)
수도권정비계획법 및 시행령 전면개정(1994) 제2차 수도권정비계획(1997~2011) 제4차 국토종합계획(2000~2020) 제4차 국토종합계획 수정계획(2005) 제3차 수도권정비계획(2006~2020) 2020 수도권광역도시계획(2007) 5+2 광역경제권 개발계획(2008) 2020 수도권광역도시계획 변경(2009) 자료：‘2008년도 국토의 계획 및 이용에 관한 연차보고서(국토해양부 2009)’를 참조로 재작성.
표 4-1 | 수도권 관리정책의 변화과정
지금까지 시행되어 온 우리나라 수도권 내 인구집중 방지책, 공간구조계획, 경제발 전계획을 정책기조로 분류하여 비교하면 다음의 <표 4-2>와 같다.
정책기조 수도권 인구집중 방지책 공간계획 경제발전계획
대도시 집중 억제
∙ 대도시 인구집중방지책(1964)
∙ 경인특정지역계획(1965)
∙ 대도시 인구 및 시설의 조정대책(1969)
∙ 수도권 인구과밀억제에 관한 기본지침 (1970)
∙ 대도시 인구분산시책(1972)
∙ 대도시 인구분산책(1973)
∙ 서울시 인구소산계획(1975)
∙ 수도권 인구재배치 기본계획(1977)
∙ 「공업배치법」 제정(1977)
∙ 국토계획 기본구상(1968)
∙ 제1차
국토종합개발계획(1972~1981)
∙ 제1차
경제개발5개년계획(1962)
∙ 제2차
경제개발5개년계획(1967)
∙ 제4차
경제개발5개년계획(1977)
지역 균형발전
∙ 수도권 내 공공청사 및 대규모 건축물 규제계획(1982)
∙ 「수도권정비계획법」
제정(1982)
∙ 수도권정비계획 기본계획(1982~1996)
∙ 제2차
국토종합개발계획(1982~1991)
∙ 제3차
국토종합개발계획(1992~2001)
∙ 제5차
경제사회발전5개년계획(1982)
∙ 제5차 경제사회발전5개년계획 수정(1983)
∙ 제6차
경제사회발전5개년계획(1986)
∙ 제6차 경제사회발전5개년계획 수정(1988)
∙ 제7차
경제사회발전5개년계획(1992)
∙ 신경제5개년계획(1993)
대도시권 정비 및 성장관리
∙ 「수도권정비계획법」 및 시행령 전면개정(1994)
∙ 제2차
수도권정비계획(1997~2011)
∙ 「수도권정비계획법 시행령」
개정(2001)
∙ 「수도권정비계획법」 및 시행령 전면개정(2004)
∙ 제3차
수도권정비계획(2006~2020)
∙ 국가경쟁력 강화를 위한 국토이용효율화방안(2008)
∙ 제4차
국토종합계획(2000~2020)
∙ 제4차 국토종합계획 수정계획(2005)
∙ 2020년
수도권광역도시계획(2007)
∙ 2020 수도권광역도시계획 변경(2009)
∙ 5+2 광역경제권 개발계획(2008)
자료：‘2008년도 국토의 계획 및 이용에 관한 연차보고서(국토해양부 2009)’를 참조로 재작성.
표 4-2 | 수도권 내 인구집중방지책, 공간계획 및 경제발전계획 수립시기 비교
2) 시기별 수도권 관리정책의 주요 내용
그간 시행되어 온 수도권 관리정책은 대도시권 내 인구 및 산업의 집중을 억제하고 도시권의 무분별한 확산을 제어하기 위한 ‘규제’정책과 대도시권 내 유입되는 인구 및 산업을 계획적으로 수용하기 위한 ‘투자’정책으로 구분할 수 있다. 지금부터는 각 시 기별로 수도권 관리정책의 주요 내용을 살펴보기로 한다.
(1) 1960년대
1960년 당시 245만 명이었던 서울의 인구는 5년 만에 100만 명이 증가하여 1965년 에는 347만 명에 이르게 되며, 1963년에 행정구역도 613.04㎢로 대폭 확장되었다.
1960년대 인구의 급격한 증가에 대응하여 새로운 주택지 조성 및 도로의 신설·확장 등을 위한 각종 개발사업이 서울시 전역에서 활발하게 전개되었으며, 이 시기에는 주 로 대규모 토지구획정리사업을 통해 시가지 개발이 진행되었다(이주일 2008, 16).
이 시기에 추진된 주요 정책은 다음과 같다. 1964년에 건설부는 ‘대도시 인구집중 방지책’을 공표하고, 서울 과밀화에 대응하기 위해 서울, 인천과 수원을 포함하는 3,325㎢의 특정지역을 지정한 계획을 수립 및 시행하였다. 또한 전원도시 및 신산업도 시의 개발을 통한 생활근거지를 조성하고, 군사시설 등 대도시와 관계가 적은 2차 관 공서를 지방으로 이전하며, 대도시 내 공장건설 억제 및 축소 등 토지이용규제를 시행 하였다. 1968년에는 건설행정의 장기지침으로 ‘국토계획 기본구상’을 발표하면서 위 성도시의 건설과 개발제한구역의 설정을 제안하였다(강용배 2006).
1960년대는 한국전쟁 이후 1960년대 초까지 지속된 정치·사회적 불안과 경제적 빈 곤 등의 문제를 타개하기 위해 국민경제의 재건과 자립적 성장을 목표로 하는 5년 단위 의 체계적인 장기경제발전계획을 최초로 수립·시행(1962년 제1차 경제개발5개년계획, 1967년 제2차 경제개발5개년계획)한 시기이기도 하다.
1960년대의 경우 서울 및 대도시 인구집중의 폐해를 인식하고 이에 대한 다양한 계 획 및 정책을 제안하고, 서울에 대한 억제책과 수도권 내 위성도시 건설, 2차 관공서의
지방 이전 등을 추진하였다는 점을 주요 성과로 꼽을 수 있다. 또한 국토계획에 대한 기본구상을 통하여 국토종합개발계획 수립의 기틀을 마련하고 서울의 문제를 수도권 전체로 인식하고 광역적 계획을 최초로 수립하였다는 점도 높이 평가된다.
그러나 이러한 시책에도 불구하고 서울로의 인구 집중이 지속되고 시가지의 평면적 확산이 야기되었다. 수도권으로 집중 확대에 따른 기반시설을 확충해야 했으나 재원부 족으로 인해 충분하게 대응하지 못했다는 아쉬움을 남겼다.
주요 추진정책 규제정책 투자정책
제1차 경제개발5개년계획(1962)1)
-∙ 산업개발과 이에 수반되는 교통수요 에 대응2)
∙ 사회간접자본의 확충
∙ 생활의 비효율 개선과 주택공급 대도시 인구집중방지책(1964)3) ∙ 관공서의 정책적인 지방이동
∙ 대도시의 공장시설 확장을 억제
∙ 대도시 교육시설의 억제
∙ 전원도시 건설 추진
∙ 농촌구호 대책
∙ 농촌경제의 홍보강화와 정부사업에 대한 지방기업 육성책
경인특정지역계획(1965)4) ∙ 서울의 목표인구를 85년까지 500 만 명 설정
∙ 8개 위성도시 건설계획(계획인구 260만 명)
제2차 경제개발5개년계획(1967)5) ∙ 대도시 내의 공장시설의 확장 억제, 공업의 지방분산
∙ 직접세로 이행, 누진률 강화
∙ 주택건설과 불량주택 개량
∙ 위성도시 건설, 도시 주변도로 건설·
확장, 지방교통의 정비·강화 대도시 인구시책의 조정대책(1969) ∙ 산업, 교육 및 공공시설 분산대책 ∙ 산업 개발거점지구의 선정과 집중적
개발 자료: 저자 작성.
표 4-3 | 1960년대 수도권 관리정책
(2) 1970년대 초반
서울로의 인구집중이 가속화되면서 서울의 인구는 1970년대 초에 600만 명, 1970
1) ‘제1차 경제개발5개년계획(경제기획원 1962)’에서 발췌·요약 2) ‘서울都市基本計劃의 檢討와 補完課題(이학동 외 1993)에서 발췌·요약 3) ‘대도시 인구집중방지책(건설부 1964)’에서 발췌·요약
4) ‘경인특정지역계획(건설부 1965)’에서 발췌·요약
5) ‘제2차 경제개발5개년계획(경제기획원 1967)’에서 발췌·요약
년대 말에는 800만 명을 넘어서게 된다. 이 시기에는 1960년대식 도시개발 방법으로 는 비계획적으로 계속되는 시가지의 평면적 확산 방지가 불가능하여 개발제한구역 제 도를 도입하기에 이른다. 또한 버스위주의 교통체계로는 대도시 교통문제 해결이 불가 능하다는 점을 인식하고 서울역~청량리 간 지하철, 서울~수원 간 전철화사업으로 철 도를 대중교통으로 활용하기 시작하였으나 이에 부합하는 토지이용패턴이나 신시가지 개발수법이 수반되지는 못하였다(이주일 2008, 17).
주요 정책으로 1970년에 ‘수도권 인구과밀억제에 관한 기본지침’ 발표를 통해 강남 개발을 촉진하고, 군사안보를 고려한 시가지 건설, 교육·연구 기능을 위한 학원도시 건설 및 개발제한구역 지정 등의 정책을 제시하였다. 1971년에는 개발제한구역을 대도 시 주변에 설정하도록 하는 내용을 담은 ‘제1차 국토종합개발계획’이 작성·공표되었다 (강용배 2006).
이 시기에는 최초의 종합계획(거점개발방식) 성격인 수도권 정비개발의 기본구상이 제안되었다는 점을 성과로 들 수 있다. 또한, 서울의 공업집적도 완화되고, 수도권 내 교통시간이 단축되는 성과를 거두었다. 개발제한구역 지정은 수도권 인구집중 및 확산 방지에 기여하였다. 그러나 여전히 서울과 수도권 인구가 동시에 증가하였으며, 개발 제한구역의 지정으로 개발제한구역을 넘어서 인접지역이 새로이 시가화되는 현상(leap frog)이 발생하였다.