개도국 대도시권 관리이슈 사례분석
CHAPTER
3
CHAPTER 3
개도국 대도시권 관리 이슈 사례분석
2장에서는 현황분석을 통해 개도국 대도시권의 중요성을 고찰하고, 문헌분석을 통해 개도국 대 도시권의 주요 도전과제 및 정책대응을 파악하였다. 본 장에서는 사례분석을 통해 개도국 대도시권 의 관리이슈 및 국제협력 수요를 심층적으로 이해하고자 한다. 호치민시티 대도시권과 다카 대도시 권을 사례로1) 두 대도시권의 현황 및 관리이슈를 분석하여 두 대도시권의 주요 관리정책 및 국제협 력 수요를 파악한다.
1. 호치민시티 대도시권 관리이슈 및 국제협력 수요
1) 호치민시티 대도시권 개요
베트남 남부중심이자 남동-남서 지역 연결의 허브인 호치민시티는 2001년 특별시로 지정되었다(GOSRV Decree 2001). 행정체계에서는 광역지자체로 베트남 내 다른 62 개 광역지자체와 동급이나 도시 분류체계에서는 특별시의 지위를 가진다.
호치민시티의 면적은 1865년 4㎢에서 1977년 2,095.39㎢까지 확장된 후 유지되고 있다. 18개 도시지역과 5개 농촌지역을 포함하며, 각 도시지역은 지자체로서 법적 지 위 및 권한을 가진다. 지형은 일반지대, 고지대, 저지대로 분류되며, 도심을 포함한 District 2, Thu Duc, District 12, Hoc Mon이 해발 평균 5-10m의 일반지대로 분류
1) 2장에서 파악한 아시아 개도국 대도시권의 성장잠재력 및 한국과의 국제협력 활성화 정도, 각 대도시권의 물리환 경, 사회경제적 특성을 고려하여 사례를 선정하였다. 대도시권 관리의 측면에서 사례 대도시권과의 국제협력은 향후 다른 유형의 국제협력모델이 될 수 있을 것이다.
된다. 고지대는 Chi, Thu Duc, District 9 등이 위치한 해발 10-15m 북·북동·북서 지역이고, District 7, 8, Binh Tranh, Nha Be, Can Gio가 위치한 남·남서·남동 지역 이 해발 1-1.5m의 저지대에 속한다.
베트남 통계청(GSOV 2017, 78)에 따르면 2016년 호치민시티 인구는 약 830만 명 이다. 2005년과 2016년 사이에 도시 인구가 154만 명, 농촌인구가 67만 명 증가하여 총 221만 명이 증가하였으며, 연 평균 인구증가율은 2.2%이다. 2016년 기준 호치민 시티의 전체 노동인구는 420만 명이다. 서비스업이 전체 호치민시티 GDP의 58.1%, 노동인구의 65.0%를 차지하며, 건설업을 포함한 2차 산업이 GDP의 24.9%, 노동인 구의 24.9%를 차지한다.
호치민시티 대도시권 지역 계획(GOSRV Decision 2008)에서 정의한 대도시권 범위 는 남동지역의 호치민시티 주변 성과 Mekong Delta지역의 성을 포함하며, Ho Chi Minh, Bình Dương, Bình Phước, Tây Ninh, Long An, Đồng Nai, Bà Rịa Vũng Tàu, Tiền Giang 8개의 중앙통제도시/성(centrally-controlled cities/provinces)을 지칭한다. 호치민시티 대도시권 인구수는 약 1천 9백만-2천 2백만 명이며, 전체 면적 은 30,404㎢이다.
호시민시티 대도시권 지역은 다중심 체제(Multi-central poles)로 호치민시티가 중 심극이자 대도시권 지역 내 다른 성들을 연결 하는 허브 역할을 하며, 지급시 (prefecture-level city)인 위성도시들은 5개 주요 극을 중심으로 연결된 연결극 역할 을 한다. 남동극은 Vũng Tàu 도시가 주요도시로서 Phu My, Ba Ria, Long Hai 3개 도시를 포함한다. 동극은 Long Khanh 도시가 주요도시로 Dau Giay, Long Thanh, Gia ray, Dinh Quan, Tan Phu, Vinh Cuu 6개 도시를 포함한다. 북극은 Chon Thanh 도시가 주요도시이고, My Phuoc, Chon Thanh, An Loc, Loc Ninh, Hoa Lu, Dong Xoai 6개 도시를 포함한다. 북서극은 Trang Bang, Go Dau, Moc Bai, Tay Ninh 4개 의 주요도시와 Trang Bang, Go Dau, Moc Bai, Tay Ninh, Xa Mat 5개 도시를 포함 한다. 남서극은 My Tho와 Tan An 2개 도시가 주요도시이고, Ben Luc, Tan An, Tan Hiep, My Tho 4개 도시를 포함한다.
자료: MLITJ.
그림 3-1 | 호치민시티 대도시권 지역 계획
2) 호치민시티 대도시권 관리이슈
(1) 호치민시티 대도시권의 인구 및 산업 집중
베트남 전체 6개 지역 중 호치민시티가 위치한 남부 지역이 지속적으로 높은 이주율 을 보인다. 2004년부터 2009년까지의 호치민시티 순유입인구는 91만 명, 2009년부터
2014년까지 순유입인구는 62만 명이었고, 주요 이주 원인은 일자리로 전체 이주 인구 의 66.2%에 해당한다(GSOV and UNFPA 2016, 55). 호치민시티의 인구성장은 도 시 확산으로 인해 타 지역과는 다른 양상을 보인다. 도시인구와 농촌인구가 함께 증가 하나 도시인구 비율은 2005년 85.2%에서 2016년 81.2%로 감소하였다. 인구 유입으 로 인한 도시 확산은 모든 방향에서 일어나지만, 2009년까지 남·북동·북부에 비해 서 부에서 인구성장률이 더 높았다.
자료: Huynh 2015, 15.
그림 3-2 | 호치민시티 인구성장률(1999-2009)
도시 확산과 더불어 호치민시티 구도심의 인구는 2016년 350만 명으로 2010년에서 2016년까지 23.7만 명이 증가하였다. 호치민시티 구도심의 토지분담률은 6%인데 비 해, 인구 분담률은 약 41%를 차지한다. 최고밀집지역인 District 11의 경우 최근 증가 율은 감소세이긴 하나, ㎢ 당 4만 5600명이 거주한다. 호치민시티의 전체 인구인 844
만 명 외에도 일일 통근인구가 350만 명이며, 이주로 인한 교통 및 주택문제 해결에 대한 수요가 급증하였다.
1999 2009
자료: Huynh 2015, 15.
그림 3-3 | 호치민시티 인구 밀도(1999, 2009)
호치민시티의 베트남 토지분담률 및 인구분담률은 각각 0.6%, 9.0%인데 비해 2016년 호치민시티 GDP는 486억 불로 베트남 전체 GDP의 21.5%를 차지하였고, 투 자액도 155억 불로 베트남 전체 투자액의 27.0%를 차지하였다(GSOV Statistics). 이 는 1인당 GDP 기준 아시아 9위, 브루킹스연구소의 경제성과 기준 아시아태평양 10위 에 해당한다(UN-HABITAT 2010, 77-88). 즉, 베트남 내 토지 및 인구 분담률 대비 경제 기능이 지나치게 집적하였음을 확인할 수 있다.
자료: GSOV Statistics.
그림 3-4 | 호치민시티의 인구 및 GDP 변화(2005-2016)
호치민시티는 베트남 국제교통의 허브로 항공 및 해상교통은 최근 두 자리 수로 지 속적으로 증가하고 있다(World Bank 2011, 32). 2014년 호치민시티 항구는 1억 2백 만 톤의 선적 및 4.98 TEU의 컨테이너를 처리하였으며, 연 14%의 성장률을 보였다.
2014년 Tan Son Nhat 공항은 15.4만 편 및 2,210만 승객을 수용하였다.
(2) 호치민시티 대도시권의 성장
호치민시티는 단핵도시이나 중심상업지구로부터 모든 방향으로 도시 확산이 지속되 고 있다. 2000년에서 2010년 호치민시티의 도시용지 확산율은 4%로 중국을 제외하고 아시아지역에서 가장 높았다. 특히 농지의 용도변경으로 인해 도시용지가 확산되고 있 으며, 연 평균 2.2%의 비율로 10년간 132.6㎢ 농지가 도시용지로 전환되었다.
현재 중심상업지구의 기능은 Thu Thiem 신도시 및 South Sai Gon project로 분산 되고 있다. 2010년부터 동부 및 남서부 지역에 택지가 조성되었으며, 용적률 130~40% 용지는 도심을 중심으로, 용적률 20% 이하 용지는 서부 및 남서부 지역
산업단지를 중심으로 분포하고 있다.
이러한 농업용지의 용도변경으로 인한 개발이익도 증가하였다(World Bank 2015, 55). 토지 시장에서의 이중 가격(시장 가격과 호치민시티 공시 가격) 형성으로 인해 토지이용 변화에 따른 지방정부, 개발자, 토지 소유자 간의 개발이익 분배가 불공평하 게 이루어지고 있다. 호치민시티의 도시개발 프로젝트 대부분은 농지를 싼 가격에 매 입한 후 주거 및 상업용지로 용도를 변경하여 추진되고 있으며, 개발자는 자신이 매입 한 용지를 용도만 변경한 후 비싼 가격에 되파는 경우가 많다. 이와 같은 토지거래의 불투명성 및 독점으로 인해 시민들의 불만이 제기되고 있으며, 시정부의 정보 공유가 투명하지 않은 것도 큰 문제가 되고 있다.
또한 1986년 베트남 개혁 이후, 경제개발정책의 일환으로 용도지역지구제가 도입되 고 산업화를 위한 특별지구(산업단지 및 경제구역)가 지정되었다. 1991년 호치민시티 Tan Thuan Export Zone이 첫 베트남 수출지구로 지정된 후, 총 19개 특별지구가 지 정되었다. 현재는 호치민시티 국유지의 2.2%에 해당하는 총 42.32㎢ 면적의 17개 특 별지구를 운영 중이며(HCMCPC 2017), 2020년까지 70.42㎢에 달하는 22개 특별지 구 지정을 계획 중이다(GOSRV Decision 2004). 특별지구는 100억 불의 투자를 유치 하고, 도시 노동인구의 21%에 해당하는 29만 일자리를 창출하며, 전체 산업수출액의 40%를 기여하고 있다. 특별지구 개발은 호치민시티 공간구조 형성에 대한 주요 요소 로서 고도 10-25m의 서부 및 남서부 구역에 위치한 특별지구는 이 지역 인구 성장의 주요 원인이 된다.
그러나 용도 변경 이후의 도시개발 프로젝트가 지체되는 경우가 빈번히 발생하고 있 으며, 2014년 기준 약 536개의 주거 및 상업단지 개발 사업이 지체되었다(Nguyen, Samsura, Krabben et al. 2016, 24). 호치민시티 산업단지 역시 개발 후 이용률이 65%에 불과한(36 ㎢ 중 23.4㎢) 실정이다.2) 용도 변경으로 인한 난개발이 도시 확산 을 조장하고, 개발용지의 이용률을 저하시키고 있다.
2) HCMC 산업지대관리위원회의 2015년 자료로부터 산출하였다.
자료: HEPZA.
그림 3-5 | 호치민시티 내 특별지구 위치
(3) 호치민시티 대도시권 행정 및 계획
베트남의 도시 분류체계는 특별시 외 5개의 계층이 있으며, 이에 따른 다층의 행정 기관이 존재하고, 지역인민위원회 등 다층의 정치조직과 함께 거버넌스를 구축하고 있 다. 베트남 인민위원회와 정부는 부처 간 협력을 명시화하고 있으며, 필요 시 부처의 통폐합이 이루어지기도 한다. 예로 계획투자부는 재무부와 통합되어 경제부를 구성하 였고, 건설부는 교통부와 통합하여 공공사업부로 변경된 적이 있다.
자료: 저자 작성.
그림 3-6 | 베트남의 도시 및 행정 체계
호치민시티 도시문제를 해결하는데 가장 중요한 역할을 수행하는 조직은 공산당 정 치국(Poliburo)이다. 호치민시티는 공산당 정치국의 분권화 추진 결정을 통해 많은 권 한을 부여받았다. 공산당 결정에 따라 중앙정부는 호치민시티 도시 관리를 위한 법령 (Decree 93)을 발의하고, 국회는 호치민시티 개발을 위한 결의안(Resolution 54)을 채택하였다. 타 도시에 비해 호치민시티와 하노이는 중앙정부의 구속을 비교적 적게 받고, 2010년부터 도시정부 구성을 위한 논의를 하고 있다. 이러한 분권화 추진에도 불구하고, 호치민시티는 법·제도 미비로 인해 인구 100만 이하의 타 지역과 같은 정책 과 규제를 적용받고 있으며, 행정체계로 인해 여전히 비효율적으로 운영되고 있다.
계획체계 측면을 살펴보면, 호치민시티 5개년 계획은 도시 차원에서의 5개년 계획 으로 도시개발을 포함하고, 호치민 공산당의 결의안을 따르는 핵심문서 중 하나가 된 다. 2016-2020년 결의안에 따르면 호치민시티 도시개발은 교통인프라 건설, 수자원 관리(폐수), 동-서-남부 프로젝트 간 연결성 증대, 교통 혼잡, 홍수 및 환경오염의
단계적 감소, 사회주택 건설 등 6가지 부문을 우선순위로 두고 있다. 공산당은 도시화 문제에 대응하기 위한 구체적인 Action Plan 수립을 통해 이행방안을 모색 중이다. 호 치민시티 주요 계획으로는 계획투자과의 사회경제개발마스터플랜(Socio-economic Development Master Plan), 환경자원과의 토지이용계획(Land Use Plan), 건설과의 공간계획(Spatial Plan), 교통과의 교통계획과 같은 부문별 계획(Sectoral Plan) 4개가 있다. 이 같은 계획체계에서 분절화를 극복하기 위해서는 부처 간 협력이 필수적이다.
주요 계획 중 하나인 공간계획을 살펴보면, 호치민시티는 1986년 시장경제개방 이 후 큰 변화를 겪으며 3개의 공간계획을 거쳤다. 2개의 공간계획은 개방정책 추진 당시 호치민 시 북·북동쪽 고지대에 위치한 Dong Nai, Binh Duong과의 연결성을 고려한 개발계획이었고, 다른 1개의 공간계획은 동쪽의 저지대 침수지역 개발을 주요한 정책으 로 채택하였다. 또한 4개 위성도시 조성을 통해 다핵중심 도시로 발전하고자 했으나, 계 획의 일부는 실현되지 못했으며, 2018년 현재에도 여전히 단핵중심 구조를 이루고 있다.
자료: Huynh 2015, 16.
그림 3-7 | 도이머이 시대 호치민시티 마스터플랜의 공간확장 방향
호치민시티 도시화는 기존 행정구역을 넘어 진행되고 있어 지역협력의 필요성이 높 아졌다. 건설부는 호치민시티의 관할구역 및 주변 7개 성을 포함하는 호치민시티 지역