1) 공원지역 변경
송악산 일대 도시공원 지역을 해양군립공원지역에 편입해, 자연공원법상 집단시설 지구로 지정한 행정기관의 조처와 관련한 논란은 송악산 논쟁의 핵심 가운데 하나이다.
남제주군수는 제주도종합개발계획에 의한 송악산 관광지구가 도시계획법에 의한 유원지 (1995. 12.30), 도시공원법에 의한 도시자연공원(1977. 2. 8)이며, 송악산과 연접된 해면일대는 자연공원법에 의한 마라 해양군립공원(1997. 8. 30)으로 지정돼 있어, 3원화된 관리․운영체 계의 어려움 등 자연자원의 보전과 이용을 보다 체계적이고 효율적으로 관리할 필요가 있다 는 이유로, 1999년 8월 16일 군립공원위원회의 심의와 제주도지사의 승인을 얻어 자연공원법 9조의 규정에 의해 송악산 관광지구 162만 9천 제곱미터에 포함된 도시공원 52만 7천 제곱 미터를 자연공원인 마라 해양군립공원에 포함하는 공원구역조정(확대편입) 결정을 1999년 9 월 22일 내렸다.
이에 대해 보존론자들은 본래 보전의 의미가 강한 도시공원지역까지 개발지구에 포함시킴 으로써 개발사업자에게 특혜를 주려 했다는 반론을 펼친다.
이에 대해 제주도와 남제주군은 제주도개발특별법상 절대보전지역에서도 도시공원법에 의 한 시설이 허용되고 있으므로 절차상 아무런 문제가 없으며, 집단시설 지구로 지정한 것은 송악산 일대가 제주도종합개발계획에 의해 관광지구로 지정되었기 때문으로 공원전체의 효 율적 용도지구 관리 목적을 위한 행정 행위의 재량범위를 벗어나지 않았다고 주장한다.
송악산 지역은 날로 증가하는 탐방객들과 차량 통행으로 인한 환경 훼손, 정상등반 및 우마방목 등으로 인해 분화구 훼손이 늘고 있는 등 체계적인 보호관리가 안되고 있는 상 태에서 자연공원의 지정을 통해, 자연생태계와 자연풍경지구를 보호하고 지속 가능한 이 용을 도모하기 위한 자연공원법의 취지를 함께 조화시키기 위해 용도지구를 검토한 바, 송악산 지역이 마라 해양군립공원과 연접한 지역임에 따라 공원 이용에 다한 편의 제공 및 공원의 체계적인 보호관리를 도모함은 물론, 탐방객들에게 입장료를 징수함으로써 재 원을 공원 관리에 재투자하는 등 군립공원으로 지정, 체계적인 관리를 하기 위해, 자연공 원법에 정한 타당성 여부에 따라, 공원 지정 기준에 부합함에 따라, 남제주군 군립공원 위원회의 심의를 거쳐 승인한 사항이다. 또 집단시설지구 지정목적에 부합되도록 분화구 와 해안 변은 적극 보전하고 건축물시설의 최소화 및 기존지형 변화를 최소화하는 것으로 승인되고 허가된 사항으로서 자연공원법이 추구하는 허용범위를 넘어서지 아니한 적법한 처분이다85).
85) 제주도가 임흥순 변호사를 대리인으로 대법원에 제출한 재항고 이유서. 2001.1. p.9.
<그림 4-2> 송악산 토지이용 법적 지정현황
자료 : 송악산 환경영향평가서.
공원구역의 확대편입은 공원계획이 결정된 날로부터 10년마다 공원 구역에 대한 타당성 여부를 검토한 결과 공원지정기준에 부합하는 공원주변지역을 공원구역에 편입할 수 있도 록 하고 있는데도(자연공원법 9조 2항, 13조 2항) 공원구역 타당성 검토가 있은 지 불과 2 년 만에 구역변경이 이뤄진 것이므로, 위 규정요건에 부합하지 아니하는 공원구역 변경신 청 승인처분은 위법한 처분이라 할 것이다.
또한 피청구인(제주도지사)은 그 후 대규모 개발사업을 가능하게 하기 위해, 이 사건 지 역을 자연공원법상의 집단시설 지구로 지정할 수 있도록 허가했는데, 먼저 이 지역은 자 연 보존상태가 원시성을 지니고 있고, 자연풍경이 특히 수려한 곳으로서 특별히 보호할 필요가 있으므로(이 점에 대해서는 피청구인이 위 지역을 절대보전지역으로 지정한 사실 로도 충분히 짐작할 수 있다), 공원 구역으로 편입하더라도 자연보전지구로 지정하는 것이 마땅한데도(자연공원법 16조) 용도지구에 관한 위 법률 규정을 자의적으로 해석해 집단시 설 지구로 지정한 것이다86).
그러나 절대보전지역은 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위해 도지사가 도의회의 동의 를 얻어 지정한 곳으로, 그 지역 안에서는 원칙적으로 지정 목적에 위배되는 건축, 시설설치 등의 행위를 할 수 없고, 다만 예외적인 사유가 있는 경우에 한해 도지사의 허가를 얻어 할 수 있을 뿐이다. 또한 예외적인 사유의 하나로 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 않 는 범위 안에서 자연공원법에 의한 공원시설을 설치하는 경우를 들고 있는 것이다. 자연공원 법 16조에 의하면 공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하기 위해 용도지구를 자연보존지구, 자연환경지구,취락지구,집단시설 지구로 구분해 지정할 것을 규정하면서 각 지구지정의 요건 과 그 지구 안에서 허용되는 행위의 기준을 다음 표와 같이 정하고 있다.
<표 4-3> 자연공원법 16조의 용도지구별 허용행위
용도 지구 허용 행위
자연보존지구 학술연구 또는 자연보호상 필요하다고 인정되는 행위 자연환경지구 밀집하지 아니하는 공원 시설의 설치
취락 지구 주거용 건축물, 주거생활에 필요한 시설의 설치 및 주민의 생활환경 조성 집단시설지구 탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치 행위
자료: 자연공원법 16조.
86) 진용진(대정 주민)등 원고 21명이 여영학 변호사 등을 대리인으로 해서 제주도지사를 상대로 낸 ‘송악산 개발사업 시행승인 처분취소 행정심판청구서’, 2000. 3. 29. pp.13-14.
이 가운데 집단시설지구는 공원 입장자에 대한 편의제공과 공원보호, 관리를 위해 공원시 설이 집단화됐거나 집단화되어야 할 곳에 지정하도록 하고 있는 점을 간과해서는 안 된다.
참고로 우리나라 자연공원의 용도지구별 지정현황을 <표 4-4>로 살펴보면, 집단시설 지구는 1-2%에 불과할 정도로 적은 비중을 차지하고 있음을 확인할 수 있다.
<표 4-4> 자연공원 용도지구 지정현황
단위(면적: ㎢, 비율: %)
계 자연보존지구 자연환경지구 취락지구 집단시설지구
면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율
국립공원 6,241.6 100 533.0 8.5 5,572.8 89.3 100.7 1.8 25.1 0.4 도립공원 712.3 100 164.5 23.1 501.7 70.4 35.9 5.0 10.7 1.5 군립공원 124.2 100 33.7 27.1 81.7 65.8 5.4 4.4 3.4 2.7 자료: 국토개발연구원,『자연공원의 기능정립과 관리합리화 방안』, 1995.
결국 법원87)이나 감사원은 이 점을 중시해 제주도의 공원지역 변경을 위법성이 있다고 판 단한 것이다88).
법령의 취지에 비춰 보면, 제주도 개발특별법에 의해 절대보전지역으로 지정된 지역을 자연공원법에 의한 공원구역에 포함시켜 그 곳에 공원시설을 설치하는 것이 가능하다 하 더라도 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키는 공원시설을 설치하는 것은 불가능한바, 그 지역을 집단시설지구로 지정해 집단시설을 설치하는 경우 자연자원의 원형을 훼손하거 나 변경시키지 않을 수 없으므로, 제주도 개발특별법에 의한 절대보전지역에 대하여 자연 공원법 상 집단시설지구로 지정하는 것은 제주도개발특별법에 위반된다고 볼 소지가 있다.
뿐만 아니라 자연공원법 자체에 의하더라도 위 절대 보전지역은 아직 공원시설이 집단화 되어 있는 곳도 아니고, 향후 공원 입장자에 대한 편의 제공과 공원의 보호 관리를 위해 공원시설이 집단화되어야 할 곳으로 보기도 어려우므로, 위 지역을 집단시설지구로 지정 한 것은 자연공원법에도 위배된다고 볼 여지가 있다89).
87) 그러나 법원은 1심과 2심에서 공사금지 가처분 결정까지 내려놓고도, 결국 최종 판결에 서는 원고 적격성이 없다는 이유로 각하 판결을 내렸다.
88) 집단시설 지구 지정과 관련해, 이 분야에 실무적 경험이 많은 한 관광개발학 교수는
“특혜라고 볼 수 밖에 없다”는 의견을 논자에게 피력한바 있다.
89) 송악산 관광지개발사업시행승인처분 취소 소송과 관련한 제주지방법원 행정부(재판장 김창보) 화해권고안, 2000. 10. 9. p.3.
남제주군이 위 도시공원구역을 군립공원구역으로 중복 편입하고자 한 것은 도시공원 구 역에는 숙박시설(호텔 등) 등이 설치될 수 없기 때문에 자연공원인 군립공원으로 중복 지 정해 숙박시설 등을 설치하기 위한 것으로서, 이를 중복지정하면 당초 도시공원으로 지정 했던 취지에 위배될 뿐만 아니라 설사 자연공원으로 지정됐다 하더라도 도시공원이 해제 된 것은 아니므로 숙박시설을 설치할 수 없다. 그런데 제주도 지역정책과(도시계획 등 업 무 관련 부서)는 군립공원 지정 승인 담당 부서인 환경정책과에 위 중복 지정 승인가능 여부에 대한 협의 의견을 보내면서 도시공원을 자연공원으로 중복 지정 승인이 가능한 것 으로 회신함으로써 위 도시공원 구역 52만 7천 제곱미터를 마라 해양군립공원 구역에 편 입시킨 후, 자연공원으로 중복 지정됐다는 이유로 위 중 복 지정된 구역에 호텔 2동과 빌 라콘도미니엄 1동 등이 설치되는 공원조성계획을 수립했다.
또한 위 도시공원 구역에 대한 제주도종합개발계획의 변경 등에 있어서는, 위 도시공원 구역 52만 7천 제곱미터 중 33만 2천 제곱미터는 제주도개발특별법상 절대보전지역임에도 1999년 10월 14일 남제주군수가 위 절대보전지역에 물놀이시설, 놀이기구시설 등 유희시 설이 설치되도록 하는 제주도종합개발계획(송악산 관광지구) 변경요청을 하자, 같은 해 11 월 26일 그대로 제주도종합개발계획을 변경하였고, 같은 해 11월 30일 남제주리조트개발 이 위 절대보전지역에 자연공원법 상 집단시설지구를 조성하고, 그 중 20만 165 제곱미터 에 위 유희시설을 설치하는 내용의 환경영향평가서를 작성, 제출하자 같은 해 12월 14일 위 업체의 요구대로 환경영향평가 협의를 해 주었으며, 남제주군90)은 같은 해 12월 30일 그대로 개발사업 시행을 승인함으로써 절대보전지역에 놀이시설, 해저관람시설, 삭도, 모 노레일 등이 설치될 수 있게 되었다91).
결국 감사원은 행정자치부 장관에게 제주도지사에 대해 위와 같은 일이 다시 발생하지 않 도록 엄중하게 주의를 촉구하도록 요구했고, 남제주군수로 하여금 공원조성계획상 집단시설 지구에서 자연보전지구 또는 환경보전지구로 변경 지정하도록 하는 방안과 제주도종합개발 계획 및 동 개발사업 시행승인을 변경하는 방안을 강구하도록 통보했다92).
2) 송악산 화산체 보존가치
이 문제는 송악산을 둘러싼 최대 논점이었다. 송악산 개발을 찬성하느냐 반대하느냐는 결
90) 제주도의 오타인 듯.
91) 감사원의 제주도, 제주시, 남제주군 일반감사와 관련한 보도자료, 2002. 1. 25. pp.8∼9.
92) 결국 남제주군은 2003년 10월, 마라해양군립공원 내 송악산 집단시설지구에 대해 자연 공원법의 취지에 맞게 관리될 수 있도록 공원조성계획상 집단시설지구에서 자연보전지 구 또는 자연환경지구로 변경하는 방안을 검토하기 위해 용역비 3000만원을 2004년도 예산안에 반영했다. 또 제주도는 국토연구원에 의뢰한 도시지역 내 절․상대 보전지역 지정 (안)에 따라, 기존 송악산 분화구와 정상지역 만을 절대보전지역으로 지정하던 것 을 확대해, 송악산 일대 13만㎡를 절대보전지역으로, 7,200㎡는 상대보전지역으로 구분 했다.
국 송악산의 ‘자원가치’ 문제로 귀결되기 때문이다. 환경단체와 일부 주민과 언론 진영의 환 경론자들은 “세계적으로 희귀한 2중 분화구”란 논리로 송악산 개발을 반대했고, 사업자와 행 정기관, 지역 주민들로 구성된 이용론자들은 “절대적으로 보존해야 할 문화재적 가치는 없으 며, 화산체의 원형을 훼손하는 개발은 하지 않는다”며 개발의 필요성을 강조했다. 이 같은 논쟁은 갈등이 첨예화되면서 이른바 ‘2중 분화구 논쟁’으로 비화되면서, 각자 자신들에게 유 리한 지질 전문가들을 동원하는 사태까지 나타나게 된다. 송악산 개발 논쟁에 불을 지폈던 언론기사부터 검토해보자.
송악산은 화산지질학적으로 이중분화구라고 한다. 바다 속에서 만들어진 바깥쪽의 분화 구와 분화구내에서 2차적으로 만들어진 화구(깊이 69M)가 하나의 화산체 내에서 동시에 존재하는 매우 특이한 곳으로서, 화산연구가들에 의해 세계적으로 주목받고 있는 매우 중 요한 곳이다....(중략)...다시 말하면 송악산 주변은 제주도의 고환경과 고지리 및 고고학을 연구하는 데 가장 중요한 지역으로 이런 요소들을 모두 갖추고 있는 곳이다. 송악산 정상 에 원형을 보존하는 분화구와 퇴적층내의 새 발자국화석은 천연기념물로 지정 보호해야될 요소들이라고 할 수 있다93).
한반도의 최근세 화산이자 독특하게 ‘분화구 속 분화구’ 구조를 갖고 있는 제주도의 송 악산이 관광개발의 미명아래 송두리째 훼손될 위기에 처했다. 이 산은 세계적으로 화산지 질학적 가치를 인정받고 있지만, 환경영향평가에서 지질학 전문가들이 사실상 참여하지 않은 채 사업허가가 이뤄져 더 문제가 되고 있다...(중략)...강원대 지질학과 원종관 교수와 한국자원연구소 진명식 박사 등 전문가들은 “분화구 대부분 지역에 각종 놀이시설과 호텔 시설을 하려는 계획 자체가 상식이하”라고 강조한다94).
93) 강순석, “송악산 개발 이대론 안된다”, 한라일보 기고문, 1999. 9. 23. ; 이 기고문은 송 악산 개발과 관련해 처음으로 공식적인 문제제기가 이뤄진 글이다. 제주도민속자연사박 물관에 근무하는 강 박사는 지질 고생물학 전공자의 입장에서 송악산 개발의 문제점을 장문의 글로 비판하면서, 호텔 등의 시설물 배치를 전면 수정할 것을 제안했다. 한라일 보는 그 이후 이윤형 기자가 중심이 돼, 송악산 개발의 문제점을 지적하면서 송악산 논 쟁 초반기(2000년 1, 2월)에 적극적으로 가담하지만, 논쟁이 첨예화되면서 발을 빼는 양 상을 보인다. 갈등당사자로서의 언론의 역할이라는 점에서 주목해야 할 부분이다.
94) 양성철, “ ‘겹 분화구’ 제주 송악산 개발에 찢긴다”, 중앙일보 제2사회면 톱, 2000. 1. 12.
; 중앙일보 양성철 기자가 작성한 이 기사는 지역문제로 국한되던 송악산 문제를 전국 적으로 이슈화하는데 결정적인 역할을 한다. 이 기사는 송악산 개발에 대한 이미지(‘관 광개발로 송악산이 파괴된다’)를 결정하는데 큰 역할을 했고, 그만큼 이용론자들에게 집 중적인 공략을 받기도 했다. 어쨌든 이 기사 이후, 조선일보, MBC, KBS 등 중앙언론도 송악산 문제를 적극적으로 기사화하면서, 송악산 문제는 전국적인 이슈로 자리잡는다.
언론이 이슈를 만들어나가는 역할에 주목할 필요가 있다.