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〔청 구 인〕○○○
〔피청구인〕○○군수
〔주 문〕청구인의 청구를 「기각」한다.
〔청구취지〕피청구인이 2015. 5. 19. 청구인에게 한「건축물 용도변경허가 거부처분」을 취소한다.
이 유
1. 사건개요
청구인들은 2015. 5. 12. 피청구인에게 ○○광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 291-1번지(이하
‘이 사건 사업지’라 한다)상 건축물 중 제2종 근린생활시설, 단독주택 및 창고시설용도인 A동 건축물 922.73㎡(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대하여 7.35㎡ 증축을 포함한 930.08㎡를 장례식장 용도로 사용하기 위한 건축물 용도변경 및 증축허가신청을 하였다. 피청구인은 ○○군의 연평균 사망자수를 볼 때에 현재의 장례식장으로 충분한 안치 능력을 보유하고 있고 인근 지역주민 정서(반대 탄원서 접수) 및 주거환경 저해 등을 이유로 2015. 5. 19. 청구인의 위 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 청구인 주장
이에 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인의 이 사건 처분은 법적 근거가 없는 위법한 처분이며, 건축법 제19조 등에서는 건축물용도변경신청이 변경할 용도의 건축기준에 맞게 이루어진다면 허가를 내주도록 규정하고 있을 뿐(이 사건 용도변경이 개발행위에 해당하거나, 지목변경이 수반된다거나, 사업지가 도시개발지구에 해당하지도 아니하며, 장례식장이 위락시설에 해당하지도 않아 특별한 제한이 가해지는 것도 아니다), 이 사건 반려 사유와 같은 이유로 행정청에서 허가신청을 거부할 수는 없는 것이다.
나. 또한 청구인들은 장례식장으로 용도변경을 추진하기 전에 인근 주민들과 만나서 충분한 협의를 한 바, 혹시 피청구인에게 제출된 탄원서가 있다면 ○○군 내
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다른 장례식장의 경쟁 사업자들의 것으로 생각되며, 이것만으로 주민들의 총의가 진정하게 반영된 집단민원으로 볼 수는 없을 것이다. 더구나 이 사건 사업지 100m 안에는 주택이 전혀 없고, 200m 안에 주택, 공공기관, 상가 등이 총 30개 정도 위치하고 있을 정도로 주변은 한적한 곳이고, 따라서 이 사건 반려사유 중 주민정서, 주거환경 저해 우려는 거의 없다고 할 것이며, 관계법령에서 정하고 있는 사유 외의 사유를 근거로 용도변경을 불허해야 하는 중대한 공익상의 필요 가 있다고 보기는 어렵다 할 것이다.
다. 오히려 ○○군의 인구밀도와 고령화(인구 67,000명 중 65세 이상이 70%)와 이미 개통한 ○○대교와 현재 건설 중인 ○○대교(2017년 완공) 등의 ○○교를 통한 접근성을 고려한다면 장차 장례수요가 증가할 것으로 예상됨에도 이 사건 반려처분을 한 것은 재량권을 남용하였다고 할 것이고, 청구인들의 재산권행사와 주민들의 장례식장 선택권을 침해하는 등 비례성을 현저하게 상실한 위법·부당 한 처분이라 할 것이다.
【보충서면】
가. 피청구인은 ○○군에는 현재 ○○병원장례식장 등 3곳의 장례식장이 11개 빈소 를 운영 중에 있어 충분한 안치능력을 보유하고 있으며, 용도변경신청지 인근 지역 주민의 정서 및 주거환경 저해 등을 고려하여 한 이 사건 처분은 적법·타당하고, 청구인들이 추진하고 있는 장례식장 사업은 경제성이 없는 것이라고 주장하나, 법원 의 태도 등을 고려하면, 이 사건 허가는 일정한 요건을 충족하면 원칙적으로 법적 효과를 부여해야 하는 일종의 기속행위 내지 기속재량행위로 보아야 한다.
위와 같이 관련 법령이 규정하고 있지 아니한, 안치능력의 충분 여부, 주변 지역주민 민원 발생의 여지가 있다는 이유로 이 사건 용도변경허가신청을 반려한 것은 일정한 요건이 갖추어진 경우 법적 효과를 부여하여야 하는 기속행위의 성질 에 반하는 것이며, 중대한 공익상의 침해 역시 존재하지 아니함에도 이 사건 반려 처분을 한 것은 기속재량행위의 성질에도 반하는 것으로 위법하다.
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나. 설령 이 사건 허가를 재량행위로 본다고 하더라도, 피청구인은 ‘○○군 장사시설 중장기계획수립을 위한 연구’ 용역 결과 ○○군의 연평균사망자수를 약 650명으로 볼 때 현재 ○○군 장례식장 3곳에서 11개 빈소를 운영 중에 있으므로 충분한 안치능력을 보유하고 있다고 판단하였으나, 이는 2012년을 기준으로 한 것으로써, 처분 당시인 2015년 연평균사망자수는 약 720명으로 추산되고, ○○군의 사망자수는 매년 증가추세에 있을 것으로 예상되는 바, 이러한 제반 사정은 전혀 고려하지 아니한 채, 2012년 장례수요 결 과를 기준으로 한 피청구인의 이 사건 처분은 사실을 오인하여 재량권을 일탈한 것으로 위법하다.
또한 피청구인이 충분한 안치능력의 기준으로 삼고 있는 ○○군에 위치한 3 곳의 장례식장 가운데 한 곳은 탈세와 횡령, 경리부장의 자살 사건 등으로 장례식 장으로서 갖추어야 할 경건함을 잃고, 지역주민들로부터 신뢰 받지 못하는 상황에 처해 있고, 다른 2곳의 장례식장 역시 과도한 경쟁으로 고인을 모시는 곳으로서의 최소한의 품위를 잃어가고 있는 상황인바, 장례식장을 이용하는 인근 지역주민들 역시 새로운 장례식장의 건립을 통하여 ○○군에도 질 높은 장례문화가 정착될 수 있기를 희망하고 있다.
단순한 수치만으로 표현할 수 없는 장례문화와 안치능력에 관하여 형식적인 용역결과 및 현황에만 의존한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 남용한 것으로 위법하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 「건축법」제19조 제1항에 의하면, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞아야 하며, 이 사건 하위군인 근린생활시설군에 해당하는 제2종 근린시설과 주거업무시설군에 해당하는 단독주택을 상위군인 산업 등 시설군에 해당하는 장례식장으로 용도변경하는 경우에는 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려하여 적합하다고 인정되는 경우에만 건축허가 및 용도변경허가 여부를 결정할 수 있는 것으로 보아야 하고, 청구인들이 용도변경허가신청을 한 이 사건 건축물 200m 반경 안에는 공동주택 3개동, 다가구주택 1동 및 주택용도 건축물이
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14개가 있으며, 대형마트, 은행, 보건소, 여관, 교회, 가스충전소 및 근린생활시설 등이 다수 위치하고 있어 다수의 주민들이 거주하고 있고, 유동인구 또한 많은 지역으로 인근 지역주민 정서(반대 탄원서 접수) 및 주거환경 저해 등을 고려하여 반려한 것이기에 재량권의 범위 내에서 이 사건 처분을 한 것이다.
나. 청구인들은 장례식장으로 용도변경을 추진하기 전에 인근 주민들과 만나서 충분한 협의를 하였다고 주장하나, 그렇다면 2015. 5. 18. ○○리 주민 일동이 피청 구인에게 장례식장 설립을 반대하는 탄원서를 제출할 리가 없는 것고, 현재도 ○○리 부근에는 장례식장이 3곳이나 있는데 또다시 기존 장례식장 바로 옆에 위치한 이 사건 건축물에 장례식장이 들어오는 것에 반대하는 탄원서가 제출된 바 있는 이상, 이는 전혀 터무니없는 억지 주장이다.
다. 2014년 6월 실시한 ○○군 장사시설 중장기계획 용역결과에 의하면, ○○
군의 2012년 ○○군의 연간 총사망자수는 약 653명으로 ○○군 총인구수 대비 1%로 1일 평균 사망자수는 1.8명으로 나타난 반면, ○○군에는 현재 ○○병원장 례식장 등 3곳의 장례식장이 11개 빈소를 운영 중에 있으므로 충분한 안치능력 을 보유하고 있는 점을 감안하여 청구인의 신청을 반려한 것이기에 이 사건 처분은 적법·타당하고, 따라서 청구인의 주장은 이유 없어 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 이 건 처분의 위법 ․ 부당여부
가. 관계법령
건축법 제11조, 제19조 건축법 시행령 제14조
나. 사실관계
청구인 및 피청구인이 제출한 관련자료 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을
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1) ○○농협은 과거 이 사건 건축물을 매입해 장례식장으로 용도변경하는 사업 을 추진하던 과정에서 사업타당성 검토보고서를 작성한 바 있는데(을 제7호증의 1), 그 보고서에 의하면, 교통여건, 접근성, 공공성을 각 우수로 평가하였고, 수요조건은 보통, 경제성은 우려라고 평가한 후 최종적으로 사업‘적합’평가를 한 바 있다.
2) 이후 위 ○○농협이 위 사업의 추진을 포기하자, 청구인들은 2015. 5. 12.
이 사건 건축물에서 장례식장을 운영하기 위하여 피청구인에게 용도변경허가신청 을 하였다.
3) 피청구인은 ○○군의 연평균 사망자수를 볼 때에 현재의 장례식장으로 충 분한 안치능력을 보유하고 있고 인근 지역주민 정서(반대 탄원서 접수) 및 주거 환경 저해 등의 이유를 들어 2015. 5. 19. 청구인들의 위 신청을 반려하였다.
4) 한편, ○○군은 2014년 6월경 ‘○○군 장사시설 중장기계획수립을 위한 용역’ 을 실시하였는바, 그 용역결과(을 제5호증의 3)에 의하면, ○○군의 2012년 ○○
군의 연간 총 사망자수는 약 653명으로 ○○군 총인구수 대비 1%인데 1일 평균 사망자수는 1.8명으로 나타나며, ○○군에는 현재 ○○병원장례식장 등 3곳의 장례식 장이 11개 빈소(총 203구)를 운영 중에 있다.
5) 청구인은 2015. 6. 18. 행정심판을 청구하였다.
다. 판단
1) 먼저 관계법령을 살펴보면,
「건축법」제19조에 의하면, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준 에 맞게 하여야 한다고 하고(제1항), 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용 도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받 거나 신고를 하여야 한다(제2항)고 하면서, “제4항 각 호의 어느 하나에 해당하 는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도 변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도
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로 변경하는 경우”를 제1호 허가대상으로 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서 자동차 관련 시설군, 산업 등의 시설군, 근린생활시설군, 주거업무시설군, 그 밖의 시설군 등 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다고 규정 하고 있다.
「건축법 시행령」제14조 제5항에 의하면, 장례식장은 법 제19조 제4항 제2호 산업 등의 시설군에, 위락시설은 법 제19조 제4항 제4호 문화집회시설군에, 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다)은 법 제19조 제4항 제7호 근린생활시 설군에, 단독주택은 법 제19조 제4항 제8호 주거업무시설군에 포함되는 것으로 규정 되어 있다.
2) 이 사건 처분의 위법․부당 여부에 대하여 살펴보면,
가) 「건축법」제19조 제1항은 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축 기준에 맞게 하여야 하고, 그 제2항에서 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도 를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 하면서 제1호 허가대상은 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군 에 속하는 건축물의 용도를 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우를, 제2호 신고대상은 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우로 각 구분하고 있고, 「건축법」제19조 제4항, 같은 법 시행령 제14조 제5항에 따르면 장례식장은 제19조 제4항 제2호 산업 등의 시설군에 포함되며, 제4호 문화 및 집회시설군에는 위락시설이, 제5호 영업시설군에는 숙박시설이, 제7호 근린생활시설군에는 제2종 근린생활시설이, 제8호 주거업무시설군에는 단독주택이 각 포함된다.
따라서 제7호 근린생활시설군에 속하는 제2종 근린생활시설 및 제8호 주 거업무시설군에 속하는 단독주택을 상위군인 제2호 산업 등의 시설군에 속하는 장례식장용도로 변경하기 위해서는 건축법 제19조 제2항 제1호에 의거하여 용도 변경허가를 받아야 한다.
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나) 「건축법」제11조 제4항 제1호는 허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도, 규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우에는 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는 바,
따라서 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물을 장례식장으로 용도를 변경하겠다는 신청이 있는 경우 허가권자는 「건축법」제11조 제4항 제1호에 의거 위락시설이나 숙박시설의 건축물 건축허가시 고려한 건축물의 용도, 규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경에 적합한 지 여부를 고려하여 그 허가 여부를 신중히 검토·결정하여야 할 것이다.
다) 그런데, 청구인들이 용도변경허가신청을 한 이 사건 신청건물 200미터 반경 안에는 공동주택 3개동, 다가구주택 1동, 주택용도 건축물이 14개가 있으며, 대형 마트와 은행, 보건소, 여관, 교회, 가스충전소 및 근린생활시설 등이 위치하고 있고, 다수의 주민들이 거주하고 있으며 유동인구 또한 많은 지역이다. 또한, 이 사건 건축 물에 인접한 ○○군 ○○읍 ○○리 179-1 지상에는 지상 3층 규모의 근린생활시설 및 주택이 위치하고 있고, 위 인접지역 주민들이 이 사건 신청건물에 장례식장이 들어오는 것을 반대하는 탄원서를 제출한 바 있다.
또한, ○○군이 2014년 6월경 실시한 ‘○○군 장사시설 중장기계획수립을 위한 연구’
용역 조사결과에 의하면 ○○군의 2012년 ○○군의 연간 총 사망자수는 약 653명 으로 ○○군 총인구수 대비 1%로 1일 평균 사망자수는 1.8명으로 나타나고 있는 반면 ○○군에는 이미 ○○병원장례식장 등 3곳의 장례식장이 11개 빈소를 운영 중인 상황인데, ○○교의 설치에도 불구하고 섬지역이라는 특수성상 사망자수가 급격히 증가되거나 유입될 만한 요인이 크다고 볼 수만은 없는 상황이다.
따라서 위와 같은 사정과 공익적인 요소를 종합적으로 고려할 때 피청구인의
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5. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
