서울연구원 정책리포트 176 2014. 9. 15
서울시 주차상한제의 적용성 개선방안
요약 3
I.
II.
III.
서울의 주차상한제 실태 해외의 주차상한제 실행사례
주차상한제의 적용성 개선을 위한 제언
4 11 15
이신해
서울연구원 연구위원
02-2149-1117 [email protected]
요약
1997년부터 서울시에서 시행 중인 ‘부설주차장 설치제한 제도(주차상한제)’는 주차수요 억 제를 통하여 교통수요관리 측면에서 일부 성과를 거두었으나, 다양한 문제점이 지적되고 있 어 개선이 요구된다. 이에 따라 주차상한제의 문제점을 파악하여 제도를 합리적으로 개선하 고, 제도 시행으로 인한 외부효과를 최소화하는 정책방안이 필요하다.
편중되고 협소한 대상지역과 획일적인 기준으로 제도의 실효성 미약
「주차장법」에서 주차상한제 대상지역으로 제시한 ‘교통이 혼잡한 지역’을 서울시는 ‘주차요 금 1급지 지역’으로 재해석한 조례를 근거로 주차상한제를 시행 중이다. 이로 인하여 서울시 의 주차상한제 대상지역은 서울시 면적의 2.7% 수준으로 매우 협소하고, 4대문 안 도심으로 편중되어 있다. 그리고 주차상한제 지역 내에 있는 시설물은 용도와 관계없이 법정주차대수 의 50%(상한) 이내에서 부설주차장을 설치할 수 있는데, 이 기준이 시설물의 특성을 반영하 지 못하여 주변 교통 혼잡, 불법 주정차 등의 문제점을 야기하여 제도의 실효성을 떨어뜨리 고 있다.
해외에서는 시설 및 지역의 특성을 고려한 유연한 주차상한제를 실시
포틀랜드, 시카고 등에서는 대중교통의 특성을 고려하여 주차상한제를 실시하고 있고, 뉴욕, 취리히 등에서는 지역의 특성을 고려하여 차등적인 주차상한제를 시행하고 있다. 더욱이 지 역특성을 고려하여 주차장 공급을 전면 제한하기도 하는데, 이와 같이 해외에서는 시설 및 지역의 특성을 고려하여 유연한 주차상한제를 실시하고 있다.
주차상한제 대상지역 조정과 상한기준 유연성 강화가 필요
대중교통 접근성을 고려하여 주차상한제의 대상지역을 조정하는 것은 주차상한제의 효과를 증대시킬 수 있는 방안이다. 그리고 장기적으로는 주차상한제 대상지역을 ‘자동차 교통이 혼 잡한 지역’에서 ‘대중교통이 편리한 지역’으로 주차장법 개정이 필요하다. 한편, 주차상한제 의 실효성을 향상시키고 주차상한제로 인해 발생하는 엇갈린 이해관계들을 원만하게 해결하 기 위해서는 시설물의 특징을 고려한 상한기준의 유연화가 필요하고, 이와 관련된 심의기준 및 가이드라인이 마련되어야 한다. 이때, 주차상한기준 유연화로 인해 발생할 수 있는 이익 이나 사회적 비용에 대한 공공관리 방안에 대한 논의가 필요하다.
Ⅰ. 서울의 주차상한제 실태
주차상한제 대상지역 기준의 협소한 해석
교통혼잡지역을 주차요금 1급지로 한정하여 해석
◦
「주차장법」에서 주차상한제 대상지역으로 제시한 ‘교통이 혼잡한 지역’을 서울시는‘주차요금 1급지 지역’으로 재해석한 조례를 근거로 주차상한제를 시행 중
그림 1. 주차상한제 대상지역에 대한 해석(주차장법 및 조례)
◦
주차요금 1급지로 한정한 해석은 제도 시행이 용이하고, 1급지 지역이 부분적으로 교통이 혼잡한 지역과 유사하다는 장점을 가지고 있지만 몇 가지 원천적인 한계점이 존재․ 첫째, 1급지 선정에 대한 객관성이 다소 부족하다는 점임. 공영주차장 주차요금표 1 급지는 1989년 처음 지정된 것으로, 객관적인 분석 및 평가에 의해 지정된 것이 아 니라 과거 교통영향평가 대상시설물 선정을 위해 도심 및 부도심 지역을 그대로 수 용하여 지정
․ 둘째, 1급지가 교통이 혼잡한 지역을 완벽하게 대변하지는 못한다는 점임. 물론 1급 지가 부분적으로 교통이 혼잡한 지역과 유사하지만 1급지와 교통이 혼잡한 지역은 완전히 일치한다고 보기는 곤란
․ 셋째, 1급지의 지역 구분이 주간선도로를 경계로 설정되어 있어 인접지역과의 형평 성의 문제가 발생한다는 점임. 이는 지역 설정의 편의성 측면에서는 장점이 있겠으 나, 하나의 간선도로를 접하고 있고 유사한 토지이용을 갖는 인근지역은 주차상한제 를 적용받지 않는 다른 문제가 발생함. 즉, 한쪽의 시설물은 주차상한제를 적용받지 만, 반대편의 시설물은 주차상한제를 적용받지 않게 되는 문제가 발생
◦
더 근본적인 문제점은 주차상한제가 교통이 혼잡한 지역을 대상으로 시행되고 있다 는 점․ 교통혼잡은 통과교통과 도착교통에 의해 복합적으로 발생하는 반면, 주차상한제는 도착교통만을 대상으로 하기 때문에 통과교통량에 의한 혼잡은 해결하지 못한 채 도 착교통만을 제한하는 오류를 범할 수 있는 한계가 존재
편중되고 협소한 주차상한제 대상지역
상업 및 준주거지역으로 제한되어 대상지역이 협소하고 편중
◦
서울시 주차상한제의 또 다른 문제점은 실질적인 주차상한제 지역이 매우 협소하거 나 편중되어 있다는 점․ 주차요금 1급지 면적은 서울시 전체의 9.6% 수준이나, 주차상한제는 1급지 중 상업 및 준주거지역으로 한정되어 있어서 실질적인 주차상한제 지역은 서울시 전체 면적 의 2.7% 수준으로 매우 협소
표 1. 서울시 주차상한제 지역 면적
구분
1급지 1급지 & 상업 1급지 & 준주거 1급지 & (상업 + 준주거) [실질적 주차상한제 지역]
(면적 ㎢) (면적 ㎢) (1급지
대비 비율) (면적 ㎢) (1급지
대비 비율) (면적 ㎢) (1급지 대비 비율) 사대문 주변 7.5 6.4 86.0% 0.1 1.7% 6.6 87.7%
영동 25.2 2.2 8.8% 0.1 0.6% 2.4 9.4%
용산·마포 7.1 1.0 13.9% 0.2 3.1% 1.2 17.0%
목동 0.8 0.6 73.2% - 0.0% 0.6 73.2%
미아 1.7 0.2 10.6% 0.2 12.2% 0.4 22.8%
신촌 1.6 0.2 14.9% 0.1 8.7% 0.4 23.5%
영등포 7.0 2.3 33.7% 0.7 9.9% 3.0 43.5%
잠실 2.8 0.6 22.6% 0.1 4.8% 0.8 27.4%
천호 2.7 0.5 18.1% 0.1 4.2% 0.6 22.2%
청량리 2.0 0.3 14.8% 0.0 2.1% 0.3 17.0%
계 58.3 14.4 24.7% 1.8 3.1% 16.2 27.8%
서울시 면적
1급지 면적 (서울시 대비 비율)
1급지 & (상업 + 준주거) 면적 (서울시 대비 비율)
605.96㎢ 58.3㎢ (9.6%) 16.2㎢ (2.7%)
그림 2. 서울시의 주차상한 지역
◦
1급지 10개 지역을 세분화해서 살펴보면 주차상한제 대상지역의 편중문제가 현저 히 노출․ ‘사대문 주변’ 지역은 전통적인 상업지역이어서 87.7%가 주차상한제 지역으로 지정 되어 있는 반면, ‘영동’ 지역은 상대적으로 늦게 상업지역이 형성된 지역으로서 상업 및 준주거지역으로 설정된 곳이 극히 일부분에 불과
․ 즉 ‘영동’ 지역의 9.4%만이 주차상한제 지역으로 지정되어 있어 주차상한제 지역에 서 억제한 주차수요가 인근지역에서 수용되기 때문에 제도의 효과가 매우 제한적
영동 지역 1급지：25.2㎢ 영동 지역 상업지역：2.2㎢
영동 지역 준주거지역：0.1㎢
→ 실질적 주차상한제 면적 비율：9.4%
그림 3. 영동 지역의 실질적인 주차상한제 면적
시설물 규모 및 용도와 상관없는 획일적인 주차상한기준
획일적인 주차상한제 상한기준과 경직된 운영
◦
주차상한제 지역 내에 있는 시설물은 용도와 관계없이 일반지역에 비해 법정주차대 수의 50%(상한) 이내에서 부설주차장을 설치(단, 골프장 등은 60% 적용 중)․ 제도상으로는 50%의 상한기준만 있고 하한기준은 설정되어 있지 않아서 제도상의 유연성은 존재. 하지만 주차상한제의 실질적인 적용률을 살펴보면, 대부분이 상한기 준에 맞추는 등 경직되게 운영
◦
반면 국내외 주차상한제 시행사례를 살펴보면 대구시는 판매 및 위락시설에만 상한 제를 적용하고 있고, 캐나다 오타와는 시설물별로 25~37%를 차등 적용. 영국 헤링 게이는 시설물별로 40~60%를 차등 적용할 뿐 아니라 일부 시설에는 개별평가를 통 하여 상한기준을 설정그림 4. 국내외 도시의 주차상한제 상한기준
자료：대전발전연구원, 2010, 「대전광역시 주차상한제 도입방안 연구」(재정리)
주차상한제로 인해 엇갈린 이해관계가 발생
대형시설물은 주차장 추가공급을, 소형시설물은 주차장 축소를 요구
◦
시설물 유형에 따라 주차상한제에 대한 이해관계가 다소 차이. 대형 판매시설물은 일반적으로 주차면수와 매출액의 상관관계가 높아 주차상한제 제한을 벗어난 추가 주차장의 건설 허용을 요구․ 일부 대형시설물은 주변지역에 편법적인 주차공간을 확충하기도 해 주차상한제 지 역 주변에 불법 주정차가 많이 발생. 또한 주차장 축소에 따라 시설물 진입을 위한 대기행렬로 인해 교통혼잡이 발생하는 역효과도 발생
그림 5. 다양한 편법적 주차공간의 확충 유형
그림 6. 대형시설물 진입을 위한 대기행렬
․ 반면, 근린생활시설로 대변되는 소형시설물은 주차공간 확보에 대한 부담을 크게 느 끼고 있는 것으로 조사
그림 7. 시설물 유형에 따른 주차상한제에 대한 상반된 입장 발생
Ⅱ. 해외의 주차상한제 실행사례
해외도시들도 공급정책에서 제한정책으로 전환하는 추세
최근 주차상한제를 도입하는 해외도시가 증가
◦
국외의 주차상한제는 미국(뉴욕, 샌프란시스코, 보스턴, 포틀랜드, 시카고, 시애틀 등), 캐나다(밴쿠버, 애드먼튼 등), 유럽(런던, 서리카운티, 헤이그, 함부르크, 스트라 스부르크, 취리히 등) 등의 도시에서 시행◦
대부분의 도시는 과거 주차장 공급정책을 지향하였으나, 교통혼잡 및 환경오염 문제 등을 이유로 주차시설을 제한/축소하려는 경향이 있으며, 최근 주차상한제를 도입 하는 도시가 증가하는 추세대중교통 특성을 고려하여 주차상한제 지역을 설정
◦
포틀랜드, 시카고, 애드먼튼, 서리카운티, 헤이그 등은 대중교통의 특성을 고려한 주 차상한제 지역을 설정․ 포틀랜드는 다운타운, 주요 상업지역 및 중심 주거지구를 포함한 주요 밀집지역, 첨 두 배차간격이 20분 이내의 경전철 및 열차역 주변 800ft(244m) 내의 지역, 버스정 류장 주변 400ft(122m) 내에서 주차상한제를 적용
․ 시카고는 지하철과 지하통로로 연결되는 건축물에 법정기준보다 10% 감소한 주차 장의 설치가 가능
․ 캐나다 애드먼튼의 주차장 설치기준은 일반적으로 1천 평방피트당 1면이지만, 건물 의 입구가 보도에 접해 있으면 2천 평방미터당 1면으로 완화되며, 건축물이 경전철 시스템과 직접 연결되면 2.5천 평방피트당 1면으로 더욱 완화
․ 영국 서리카운티는 4개 지역으로 구분하고, 지역적 위치와 대중교통 접근성을 고려 하여 부설주차장의 설치기준 비율을 조정
․ 네덜란드 헤이그는 업무형태와 종사자 밀도, 교통수단 접근성을 고려하여 토지이용 유형을 A, B, C로 구분하여 주차장 설치기준을 차별 적용
표 2. 헤이그시 부설주차장 설치기준
구분 업무형태 및 특징 대상시설 주 교통수단 주차장 설치기준
A입지 종사자밀도
자동차의존도 高 低
자동차 의존도가 낮은 업무시설, 관공서, 공공시설
대중교통 10면/종사자 1천 인
B입지 종사자밀도
자동차의존도 中 高
자동차 의존도가 높은 업무시설, 서비스시설, 의료시설
대중교통, 개인교통
20면/종사자 1천 인
C입지 종사자밀도
자동차의존도 低 高
공장, 농업 관련 시설, 운송 및 통신시설
개인교통 -
지역에 따라 차등적인 주차상한제를 시행
◦
뉴욕, 서리카운티, 함부르크, 취리히 등은 지역에 따라 차등적인 주차상한제를 시행․ 뉴욕의 호텔은 맨해튼 지역에서 부설주차장이 호텔 객실의 15%를 초과할 수 없으 며, 퀸즈 지역의 롱아일랜드 시티에서는 호텔 객실의 50% 초과는 불가. 병원도 맨해 튼 중심에서는 최대 100면이 허가되며, 롱아일랜드시티 중심지 내에서는 최대 150 면이 허가되는 등 지역에 따라 차등적인 주차상한제를 시행
․ 영국 서리카운티는 4개 지역으로 나누고, 지역에 따라 부설주차장의 설치기준 비율 을 0~25%, 25~50%, 50~75%, 75~100% 등과 같이 조정
표 3. 서리카운티의 부설주차장 설치기준
구분 Area 1 Area 2 Area 3 Area 4
토지이용 도심 내부의
상업중심지역
도심 외부의 상업중심지역
도심 외곽의 소규모 상업지역
도심 외곽의 거주지역 대중교통 접근성 Level A Level B Level C Level D 설치기준
(최고기준 대비)
0~25% 25~50% 50~75% 75~100%
인구밀도 고밀도 중밀도 중저밀도 저밀도
자료：국토해양부, 2006, 「주차 원단위 수용분석 등 연구」
․ 독일 함부르크는 지역을 특별지구(도심), 특별지구(도심 외), 일반지역과 같이 3가지 로 구분하여 차등화를 두었으며, 특별지구(도심)는 시설물 유형에 따라 일반지역의
33~44% 수준의 주차면을 설치하도록 규정
․ 취리히는 지역을 5가지 유형(A, B, C, D, 기타)으로 구분하여 최소기준과 최대기준 을 조정하여 시행. 또한 인근 도로용량과 대기질을 바탕으로 더욱 더 강화된 최대기 준 비율을 차등화하여 시행
그림 8. 취리히의 지역 분류
일부지역의 주차부지 공급제도를 폐지
◦
샌프란시스코는 주차장 없는 지역을 지정하여 주차부지 공급제도를 폐지․ 샌프란시스코에서는 1997년 미션만 재개발계획(Mission Bay Redevelopment Plan)에서 최초로 거주용 건물에 대한 주차부지 공급제도를 폐지. 2005년 링컨힐 (Rincon Hill) 지역계획에서는 모든 토지용도 건물에 대한 주차부지 공급제도를 폐지
◦
시카고, 런던은 소규모 시설물 등에 주차장을 건설하지 않기로 선언․ 시카고는 바닥면적이 14만 평방피트 이하의 건축물에는 주차장 설치 의무가 부재
․ 런던은 일부 시설에 대해 대중교통 접근성을 고려해 설치기준을 조정하고 있으며, 소규모 호텔, 와인바(음주시설) 등 일부시설에 Zero-Parking 개념에서 부설주차장 설치를 제한
교통혼잡의 완화뿐 아니라 대기환경 개선을 위해 시행
◦
보스턴, 포틀랜드는 교통혼잡의 완화뿐 아니라 대기환경 개선을 위해 주차상한제를 시행․ 보스턴의 주차면수 제한제도는 자동차 배기가스를 줄이기 위해 3개 지역에서 시행 되고 있으며, 세 지역 모두 보스턴시 대기오염관리위원회(Air Pollution Control Commission)에서 관리
․ 포틀랜드는 1972년 이전 연방정부 대기오염 기준을 초과했던 문제를 해결하기 위 해 다운타운 지역에 주차면수를 45,000면으로 제한하는 제도를 시행
Ⅲ. 주차상한제의 적용성 개선을 위한 제언
주차상한제 대상지역 조정과 상한기준 유연성 강화가 필요
대상지역 조정과 상한기준 유연화로 주차상한제 적용성을 제고
◦
주차상한제 대상지역의 조정 및 확대․ 대중교통 접근성을 고려한 주차상한제 대상지역의 조정 및 확대 방향은 승용차의 대 체수단인 대중교통수단의 제공 수준에 근거하여 주차상한제를 시행한다는 관점에서 주차상한제의 근본목적에 부합하는 대안
◦
시설물별 주차장설치 상한기준의 유연성을 강화․ 주차상한제 대상 시설물은 용도 및 규모에 따라 주차상한제에 대하여 확대 또는 축 소 등 엇갈린 입장 차이 발생. 주차상한제의 적용성을 높이기 위해서 상한기준의 유 연성을 강화하는 것이 필요
◦
주차상한제로 발생한 이익 및 사회적 비용을 관리․ 주차상한기준을 높여 주차장의 추가 공급을 요구하는 시설물은 대부분 대형시설물.
따라서 교통수요관리프로그램의 참여 의무화, 주변 혼잡 관리, 불법 주정차 관리, 정 기적 주변환경 개선사업 등의 공공관리 방안을 주차상한제 유연화 방안과 연계하여 추진
주요 추진 전략
주요 과제 추진 전략
주차상한제 대상지역 조정 및 확대 - 대중교통 접근성을 고려하여 대상지역 조정 및 확대
- 주차상한제 대상지역을 대중교통이 편리한 지역으로 주차장법 개정 시설물별 주차장설치 상한기준 유연화 - 시설물 용도를 고려하여 주차장설치 상한기준 조정
- 주차상한제 상한기준 유연화 관련 심의기준 및 가이드라인 마련 필요 주차상한제로 발생한 이익 및 사회적 비용
관리
- 주차상한제 유연화 방안과 연계하여 공공관리 필요
주차상한제 대상지역의 조정 및 확대
대중교통 접근성을 고려하여 대상지역을 조정하고 확대 시행
◦
현재 주차상한제는 대상지역이 협소하여 정책효과가 제한적인 문제점이 발생◦
이러한 문제를 해결하기 위하여 대중교통 접근성 고려, 도시생태현황도 활용, 건축 물 주용도 활용 등 다양한 대안의 장·단점 검토가 필요그림 9. 주차상한제 조정 및 확대에 대한 종합 평가
․ 대중교통 접근성을 고려하는 대안은 승용차의 대체수단인 대중교통수단 제공 수준 에 근거하여 주차상한제를 시행한다는 관점에서 매우 합리적이며 주차상한제의 근 본목적에 부합하는 것으로 평가
․ 또한 해외 사례에서도 대중교통 접근성을 고려하는 곳이 많이 있으므로 현실적으로 가장 집행이 용이한 대안. 그러나 이 대안은 역세권 범위 설정을 어떻게 할 것인지에 대한 추가적인 논의가 필요하며, 과거에 민원으로 추진이 무산된 경험이 있으므로
이를 고려하여 신중한 추진 전략의 마련이 필요
주차상한제 대상지역을 대중교통이 편리한 지역으로 주차장법을 개정
◦
‘대중교통 접근성’을 추가하여 대상지역을 조정하고 확대하는 단기적 대안은 지금보 다 합리적이지만, ‘자동차 교통이 혼잡한 지역(1급지)’을 기반으로 한다는 근본적인 문제점은 해결이 곤란◦
따라서 장기적으로는 현재의 ‘자동차 교통이 혼잡한 지역’에 대한 개념을 ‘대중교통 이 편리한 지역’으로 전환이 필요그림 10. 주차상한제 조정 및 확대에 관한 장기적 발전방향
시설물별 주차장설치 상한기준의 유연화
시설물 용도를 고려하여 주차장설치 상한기준을 조정
◦
각 시설물은 그 용도와 규모에 따라 주차상한제에 대하여 확대 또는 축소 등 엇갈린 입 장 차이가 발생. 이에 따라 주차상한제의 기준을 시설물별로 유연화하는 방안이 필요․ 승용차 의존성이 높은 시설물은 주차상한제의 기준을 높여 주차장 부족 및 주변 교 통 혼잡을 완화해야 할 것이며, 소규모 근린생활시설은 주차상한제 기준을 낮추어 주차장의 설치 부담을 줄여주는 것이 바람직
그림 11. 시설물별 상한기준 유연화 적용 방안
주차상한제의 상한기준 유연화 관련 심의기준 및 가이드라인을 마련
◦
주차상한제 기준의 유연화 방안은 시설물별 특성을 추가적으로 고려할 수 있도록 심 의기준 및 가이드라인 형태로 제시되는 것이 필요․ 심의기준 및 가이드라인에는 주차상한제의 개념 및 주차장 축소 권장시설, 주차장 확대 가능 시설 등에 관한 내용을 포함
․ 또한 이러한 심의기준 및 가이드라인 내용이 실질적으로 적용되기 위해서는 주차장 조례에 ‘건축심의, 건축교통통합심의에서 결정한 경우 주차구획의 범위를 조정할 수 있다’는 예외조항의 추가가 필요
주차상한제로 발생한 이익 및 사회적 비용을 관리
주차상한제 유연화 방안과 연계한 공공관리가 필요
◦
주차상한제를 통하여 발생하는 이익 및 사회적 비용에 대한 공공관리가 전혀 이루어 지고 있지 않은데, 주차상한제 유연화 방안과 연계한 공공관리 방안의 마련이 필요․ 주차상한기준을 높여 주차장의 추가공급을 요구하는 시설물은 대부분 대형시설물이 므로 추가공급을 허용할 경우 교통수요관리프로그램의 참여 의무화, 주변 혼잡 관 리, 불법 주정차 관리, 정기적 주변환경 개선사업 등의 공공관리 방안 마련이 필수
․ 반면, 주차상한기준을 낮추어 주차장 축소를 요구하는 시설물은 대부분 소규모 근린 생활 시설물이므로 불필요하게 된 주차장 설치비용을 환수하여 인근지역 공영주차 장 확충 등에 사용하거나, 시설물 주변의 불법 주정차 억제를 위한 노력을 유도하는 등의 공공관리 방안이 필요
◦
공공관리 방안은 건축심의, 건축교통통합심의 시 ‘주차장 건설 및 운영계획서(가칭)’를 함께 제출하게 하는 방법으로 실현이 가능
그림 12. 주차상한제로 발생한 이익 및 사회적 비용의 공공관리 방안
