일본의 복수공항시스템은 수도인 도쿄와 관서지방의 중심인 오사카 에서 운영되고 있다. 일본은 복수공항시스템 운영에 있어서 대표적인 실 패사례로 논의되고 있는 만큼 도쿄와 오사카의 복수공항시스템, 그리고 단일공항시스템이긴 하나 2005년 개항한 나고야의 Chubu공항 운영에 대 한 사례까지 각각 살펴보고자 한다.
(1) 복수공항시스템 형성 배경과 공항의 개요
일본은 1960년대부터 1980년대까지 항공운송 시장에서 지속적으로 성 장해 왔다. 항공수요의 성장에 따른 공항 인프라 확충과 동아시아 국제 허브공항 육성 필요성에 따라 1978년 Narita공항 개항을 시작으로 관서 의 Kansai, 중부의 Chubu 등 국제공항과 지방공항의 건설이 잇따랐다.
< 그림 4-1 > 일본의 대도심 공항 및 위치
도쿄지역은 1931년에 개항한 Haneda공항이 1970년대 말까지 단독으 로 국내선과 국제선을 통합하여 운영되어 왔다. 그러나 급증하는 항공수 요 때문에 Haneda공항의 항공수요 처리에 한계에 이르고 항공기 소음으 로 도심 지역 주민들의 민원이 지속적으로 제기되자, 도쿄 도심 북동쪽 치바현에 Narita공항을 건설하여 1978년 개항하게 되었다. Narita공항의 개항으로 Haneda공항은 국내선 전담 공항으로, Narita공항은 국제선 전 담공항으로 역할 분담을 하여 22년간 이를 유지해 오다가 2010년부터 Haneda공항도 아시아, 유럽, 북미의 국제노선 일부를 운영하고 있다.
Haneda공항은 도쿄 도심 남동쪽 도쿄만 인근 해상에 인접하여 위치 하고 있으며 도심과는 14㎞ 떨어져 있어 접근성이 매우 좋다. 이에 반해 Narita공항의 경우 도쿄 북서쪽 치바현에 위치해 있으며 도심과의 거리 는 60㎞로서 접근성이 좋지 않다<그림 4-2>. 2010년에 시속 160㎞의 Narita Sky Access 개설로 소요시간이 15분 정도 단축되기는 하였으나 매우 비싼 요금으로 공항까지 여객의 심리적 거리는 매우 먼 형편이다.
< 그림 4-2 > 일본 수도권 공항 위치 및 도심과의 거리
또한, 공항이 허브로 성장하기에 절대적으로 필요한 확장성에 대해 서도 일본 수도권 공항들은 상당히 제약이 많은 상황이다. 당초 일본 정 부는 Haneda의 확장에 한계가 있음을 인식하여 동아시아의 국제허브공 항을 목표로 Narita 건설을 결정하였고, Narita 오픈 후 10년이 지나 용 량이 한계에 다다르자 확장을 하려 했으나 Narita가 내륙에 위치해 있고 확장에 대한 인근 주민들의 반발이 극심하여 제대로 된 확장을 하지 못 했고, 향후에 확장 가능성은 크지 않다.19)
한편, 일본은 도쿄지역 외에 대도심이라고 할 수 있는 오사카와 나 고야에도 국제 허브공항 육성을 목적으로 신공항을 건설하였다.20) 오사 카 지역에는 기존에 Osaka공항이 단독으로 운영되어 왔는데, 오사카만 앞바다를 매립하여 1994년 Kansai공항을 개항시켰다. 당초 중앙정부는 Kansai 개항과 함께 Osaka공항을 폐쇄시키고 그 부지에 국제적 규모의 대학 캠퍼스 도시를 건설하려고 하였다. 그러나 Osaka공항을 소유하고 있던 오사카 지방정부는 Kansai공항이 오사카 도심에서 너무 멀어 주민 들의 접근성이 취약하다는 이유를 들어 Osaka공항 폐쇄를 반대하였고, 지방 정치인들도 이에 가세하여 Osaka공항 폐쇄를 결사적으로 반대하였 다. 이에 따라 하여 기존 Osaka공항은 Itami공항으로 명칭을 변경하여 국내선 전담 공항이 되었고, Kansai공항은 국제선을 전담하게 되었다.
19) Narita공항 건설 입안은 1966년 수립되었는데, 최초 공항건설과 확장을 위한 토 지수용 과정에서 정부의 강압적 정책에 반대하는 토지 소요주(농민)들은 폭력적 방법을 동원하여 항거하였고, 이 과정에서 경찰관 5명을 포함하여 양측에서 13명 의 사망자가 발생하고 수천 명이 체포되었다. 이후 시민운동가들과 대학생들도 간여하게 되었고, Narita공항 개항 직전에는 관제탑까지 점거당하는 사태가 발생 하였다. 1991년에 정부는 Narita공항의 확장 과정에서 강압적인 방법의 토지수용 정책을 하지 않겠다고 선언하고 총리가 사죄하기에 이르렀다. 이후, 학계의 중재 로 일부 토지 매입이 이루어지고 제3활주로 건설을 포기하는 대신 기존 제2활주 로를 기존 2,180미터에서 대형항공기의 이착륙이 가능한 2,500미터까지 확장하게 되었다.(Japan Times, 2005. 7. 26)
20) Narita사태 이후 일본 정부는 내륙공항의 확장에 어려움이 많다는 것을 인식하고, 이후 건설예정인 주요 공항들은 해상에 건설하게 되었는데, 오사카의 Kansai공 항과 Kobe공항, 그리고 나고야의 Chubu공항은 모두 인천공항처럼 해상에 인공 섬을 만들어 공항을 건설한 사례이다.
Itami공항의 폐쇄 실패는 Kansai공항의 운영을 어렵게 만드는 결과를 가 져왔고 이로 인해 Kansai는 만성적자에 허덕이게 되었다. 이에 더해 같 은 오사카만 인근 고베시가 전액 출자하여 2006년 Kobe공항을 개항하였 고, 이는 Kansai공항의 운영과 경영난을 가중시키는 결과를 가져왔다.21)
< 그림 4-3 > 오사카지역 공항 위치 및 도심과의 거리
또한 도쿄와 오사카 중간에 위치한 나고야에도 중부권 국제 허브 육 성을 위해 나고야만 앞바다에 Chubu공항을 건설하여 2005년 오픈하고 기존 Nagoya공항은 폐쇄시키게 되었다.
21) The Japan Times(2010. 1. 15)
(2) 소유와 운영 주체
일본 공항법(Airport Act)에 의하면 일본 내 공항들은 3개 그룹으로 분류되고 이중 제1그룹이 국제선 운항을 위한 공항들이다. 여기에는 도 쿄의 Nairta와 Haneda, 오사카의 Kansai와 Itami, 나고야의 Chubu 등 5 개 공항이 속해 있고, 활주로와 같은 공항 기본시설, 즉 Airside시설과 터미널 등 Landside시설의 소유와 운영이 분리되어 있다.22)
도쿄를 배후로 하는 공항들의 경우 Narita는 정부가 100% 지분을 갖 고 있는 공기업인 Narita International Airport Corporation이 운영하고 있 다. Haneda는 공항 내의 각 터미널에 따라 소유형태가 다른데 모두 민영 화된 기업에서 운영되고 있다. 국내선 터미널은 Japan Airport Terminal Co., Ltd.에 의해 운영되고 있는데 주요 주주는 Japanese Airlines(JAL), All Nippon Airways(ANA) 등 5개 기업이다. 2010년 운영을 시작한 국제 선 터미널은 Tokyo International Air Terminal Corporation에서 운영하고 있는데, 이 기업은 국내선 터미널 운영기업인 Japan Airport Terminal Co., Ltd.와 JAL, ANA, 나리타공항공사 등 13개 기업이 출자하여 2006년 에 만들어졌다23). JAL과 더불어 일본의 대표적 항공사인 ANA는 국내선 중심으로 Haneda를 모기지로 하여 성장하고 있었는데 ANA의 강력한 로 비로 Haneda의 확장과 국제선 취항이 결정되었다(Katsuhiro, 2013).
오사카를 배후도시로 하는 Kansai공항, Itami공항, Kobe공항은 모두 각기 다른 주체에 의해 소유와 운영이 되어왔는데, Kansai는 중앙정부가 100% 지분을 갖고 있고, Itami는 지방정부인 오사카시와 민간이 50%씩, Kobe는 지방정부인 고베시가 100% 지분을 갖고 있다. 그러나 15조원에 달하는 Kansai의 누적 부채를 감당하지 못해 Kansai와 Itami는 2012년 합병하게 되어 New Kansai International Airport Co. Ltd.에 의해 통합 되었고 가까운 미래에 민영화를 진행할 예정이다.
22) Case study on commercialization, privatization and economic oversight of airports and air navigation services providers-Japan(International Civil Aviation Organization, 2012.1.31)
23) 하네다공항 홈페이지 : www.tokyo-airport-bldg.co.jp/company/en
나고야 Chubu공항은 Centrair에 의해 운영되고 있는데, 이 기업은 중앙정부가 40%, 나고야시가 10%, 민간이 50%의 지분을 보유하고 있다.
(3) 항공운송 실적
연구대상 기간에 일본 3대 국제공항인 Nairta공항, Kansai공항, Chubu공항은 <표 4-18>에 나타난 것처럼 모두 저조한 항공운송 실적을 기록하였다. 2003년 SARS 발생, 2008년 말 세계 금융위기, 2011년 도호 쿠대지진 영향을 감안하더라도 동기간 아시아/태평양 지역 연평균 성장 률인 8.8%에 비하면 저조한 성장률이다.
도쿄도심을 배후로 하는 Haneda와 Narita 두 공항은 2000년대 들어 서 거의 제자리 성장률을 보이고 있다. 2002～2012년의 연평균 여객 성 장률은 Narita가 1.3%, Haneda가 0.9% 수준으로 동 기간 동안 Narita가 아시아/태평양 지역 평균보다 높은 여객 성장률을 보인 것은 2004, 2006, 2012년 이었는데 이는 각 년도의 전년도에서 극심한 저성장 또는 마이너 스 성장하여 이에 대한 항공수요 회복에 따른 것이었다. 또한 동 기간의 일본 1인당 GNI 성장률이 3.6%였는데 Heneda와 Narita의 여객 성장률 은 이를 훨씬 하회하고 있다.
< 표 4-18 > Narita공항 및 Haneda공항 연도별 여객 변화 (단위 : 만명)
지역 공항 2002 2004 2006 2008 2010 2012 CAGR
도쿄 HND 6,108 6,229 6,609 6,674 6,421 6,680 0.9%
NRT 2,888 3,106 3,498 3,346 3,382 3,286 1.3%
오사카
KIX 1,738 1,511 1,661 1,601 1,435 1,611 -0.8%
ITM 1,763 1,932 1,684 1,563 1,479 1,322 -2.8%
UKB - - 238 271 222 216 -1.6%
나고야 NGO 1,052 N/A 1,165 1,124 942 925 -1.3%
자료 : Airports Council International
오사카지역을 배후로 하는 Kansai, Itami, Kobe공항은 2002～2012년 에 각각 연평균 -0.8%, -2.8%, -1.6% 성장률을 기록하였다.24) 나고야지 역을 배후로 하는 Chubu공항도 예외가 아니어서 -1.3%의 마이너스 성 장을 기록하였다.
(4) 노선 네트워크의 변화
Narita 항공노선 네트워크는 <표 4-19>에 나타나 있는 것처럼 유럽 이나 아시아의 허브공항들과 많은 차이를 보이고 있다.
< 표 4-19 > 아시아 허브 Vs. Narita공항 네트워크 연결성 변화 구분 공항 2002 2004 2006 2008 2010 2012 CAGR
여객노선수 아시아허브 112 123 133 141 144 159 3.6%
NRT 88 88 89 94 105 111 2.3%
총 운항횟수 (천회)
아시아허브 151 185 218 232 259 300 7.1%
NRT 136 156 160 166 172 182 3.0%
노선당 1일 운항빈도
아시아허브 3.8 4.2 4.6 4.7 5.1 5.3 3.6%
NRT 4.3 4.9 5.0 4.9 4.5 4.5 0.6%
단거리 운항 (천회)
아시아허브 109 134 156 160 183 212 6.9%
NRT 62 76 80 85 93 104 5.4%
중장거리 운항
(천회) 아시아허브 43 51 63 72 76 88 7.5%
NRT 75 80 80 81 79 79 0.5%
중장거리 비율 아시아허브 28.8% 29.1% 30.0% 31.8% 29.4% 29.2% 0.1%
NRT 54.8% 51.5% 50.1% 48.9% 45.8% 43.1% -2.4%
자료 : MIDT
Narita의 여객노선 수는 점진적 성장을 했지만 다른 아시아 허브들 에 비해서는 한참 모자라는 노선수를 보유하고 있으며, 성장한 노선은 24) Kobe공항은 2006년 개항하였으므로 2006~2012년의 연평균 성장률임
단거리 중심이었다. Narita의 중장거리 노선 비율은 세계 최고 수준이었 다. 그러나 허브공항으로 성장하려면 유럽과 아시아의 다른 허브공항들 처럼 단거리와 중장거리 노선 양쪽이 균형 있게 확보되고 확대되어 나가 야 하는데 Narita는 단거리 노선이 너무 취약했다. 단거리 노선이 많이 발달되어 있는 Haneda와 지상 교통 접근성도 좋지 않아 두 공항을 육로 로 이동하려는 환승객도 많지 않다. 중장거리 노선도 하네다가 본격적으 로 국제선을 취항한 2010년 이후에는 성장을 멈춘 상태다. 2000년대 중 반 이후로 Narita는 더 이상 허브화가 진행되지 않는 상태라고 할 수 있 다.
Nairta 외의 일본 내 다른 주요 국제 공항들의 네트워크도 <표 4-20>에서 보이는 바와 같이 허브화가 되었거나 진행되고 있는 공항들 의 모습과는 확연한 차이를 보이고 있다.
< 표 4-20 > Narita 외 일본 주요 공항 네트워크 연결성 변화 구분 공항 2002 2004 2006 2008 2010 2012 CAGR
여객노선수
HND 51 51 54 56 66 72 3.5%
KIX 79 79 81 81 67 66 -1.8%
NGO 52 49 58 55 53 46 -1.2%
노선당 1일 운항빈도
HND 14.9 16.8 17.8 16.7 15.5 14.9 0.0%
KIX 3.5 3.1 3.5 3.6 3.7 4.5 2.6%
NGO 3.9 4.9 5.0 4.8 4.4 4.9 2.2%
중장거리 운항 (천회)
HND 0.4 0 0 0 2 13 42.3%
KIX 21 23 22 19 16 18 -1.6%
NGO 6 5 9 8 5 6 0.3%
단거리 운항 (천회)
HND 271 306 344 336 367 374 3.2%
KIX 78 65 81 87 74 88 1.3%
NGO 68 81 95 87 79 75 1.0%
자료 : MIDT