온라인 플랫폼 공정화법 제정을 위한 입법ㆍ정책과제
2021. 05. 10.
최은진·강지원
(금융공정거래팀 입법조사관보·입법조사관)
NARS 입법·정책 Vol. 77제시하는 보고서입니다. 이 보고서가 국회의 위원회와 국회의원의 의정활동에 참고자료로 널리 활용되고, 입법 ․ 정책 현안에 대한 국민의 이해를 높이는데 기여하기를 기대합니다.
이 보고서는 「국회법」제22조의3 및 「국회입법조사처법」제3조에
따라 국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여, 국회입법조사처 보고서
심의절차를 거쳐 발간(2021. 05. 10.)되었습니다.
요 약
최근 디지털 경제의 가속화와 코로나바이러스감염증-19의 확산으로 비대 면 거래가 폭증을 거듭하였고, 이에 따라 입점업체와 소비자를 연결하는 관 문의 역할을 하는 온라인 플랫폼의 우월적 지위는 크게 강화되었다. 온라인 플랫폼은 네트워크 효과와 핵심적인 데이터의 수집이라는 이점을 동시에 누 리고 있기 때문에 거래상대방에 대한 지배력을 증가시킬 가능성이 있다.
즉, 소수의 특정 플랫폼에 대한 쏠림현상이 심한 온라인 거래에서 온라인 플랫폼이 자신에 대한 거래의존도를 남용하여 불공정한 거래조건을 부과하 고 과도한 경제적 이익을 취할 유인이 높아진 것이다.
그러나 직접 거래에 참여하지 않는 중개서비스 방식의 온라인 플랫폼은 자신의 명의로 소매업을 영위하는 사업자에게 적용되는 「대규모유통업에서 의 거래 공정화에 관한 법률」이 적용되지 않을 뿐 아니라 공정거래 분야의 일반법인 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에도 온라인 플랫폼 거래에서 의 계약서 작성·교부와 표준계약서 마련, 상생협약 등 공정한 거래 질서 확 립을 위한 근거규정은 없는 상태이기 때문에, 온라인 플랫폼의 우월적 지위 를 남용한 불공정한 갑질 관행을 효과적으로 규제하기 어려운 상황이다.
이러한 사회적 요구에 대한 응답으로 현재 국회에서는 「온라인 플랫폼 중 개거래의 공정화에 관한 법률」과 관련하여 아래와 같은 다수의 의원 입법발 의안(총 6건, 송갑석의원, 전혜숙의원, 김병욱의원, 민형배의원, 배진교의 원, 성일종의원의 법률안)이 마련되어 있으며, 공정거래위원회 또한 2021년 1월 정부안 마련을 완료한 상태이다.
한편, 최근 전 세계적으로 온라인 플랫폼의 불공정행위를 근절하고 투명 하고 공정한 온라인 거래질서를 확립하는 것이 주요 정책과제로 부상하고 있는 가운데 유럽연합(EU)과 일본은 온라인 플랫폼의 투명성 및 공정성 제
년 이사회 규칙」은 온라인 플랫폼 사업자와 입점업체 간의 거래(P2B)를 규 율하는 법 제정을 최초의 사례로, 거래조건을 공정화하기 위한 약관 통제, 투명성 강화를 위한 정보공개, 중소판매업체들에 대한 실효성 있는 피해구 제 수단의 확보 등의 주요 과제를 담고 있다. 동 규칙은 ‘거래조건 공정화’
의 방안으로는 판매업체의 상품 공급 제한·유보·중단 및 약관 변경 시 사전 고지, 이용자의 계약해지권 명시 등을 포함하고 있으며, ‘투명성 강화’의 방 안으로는 검색결과 노출순위를 결정하는 알고리즘 주요 매개변수의 공개, 특정 이용자에 대한 차별적 대우나 최고우대고객조항 사용에 대한 설명의무 부과 등이 있다. 또한 ‘피해구제의 실효성 확보’ 방안으로는 조정절차의 지 원, 단체 소송제의 도입 등이 있다.
또한 유럽연합은 온라인 플랫폼 사업자 중 대형 온라인 플랫폼 사업자를 게이트키퍼(Gatekeeper)로 지정하고, 경쟁에 영향을 미칠 수 있는 다양한 작위 및 부작위 의무를 부담시키는 내용을 담고 있는 ‘디지털 시장법(DM A)’의 초안을 발표하였다. 이 법의 핵심은 게이트키퍼로 지정된 온라인 플 랫폼 사업자들이 디지털 시장법에 따라 이행 또는 금지해야 하는 주요 의무 를 정하고 있는데, 게이트키퍼가 스스로 이행해야 하는 의무와 EU 집행위 원회가 게이트키퍼 간 상호 협의과정을 거쳐 지켜야 하는 의무를 총 18개의 구체적인 내용으로 그 사항을 명시하고 있다.
일본 또한 온라인 플랫폼 사업자가 입점업체의 동의 없이 약관을 변경하 여 수수료를 인상하는 행위 또는 입점업체에게 강제적으로 이유 없는 반품 을 받도록 하는 행위 등과 관련한 문제점이 지속적으로 발생함에 따라 「특 정 디지털 플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률」을 제정하여, 온라 인 플랫폼 사업자가 입점업체 등에게 해당 플랫폼을 제공하는 경우 공개하
여야 할 정보의 항목을 의무로 부과하고 있다.
마지막으로 동 보고서는 공정거래위원회가 국회에 제출한 「온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률」(안)(정부안)을 중심으로 현재 국회에 제출 되어 있는 여러 의원발의안(송갑석의원, 전혜숙의원, 김병욱의원, 민형배의 원, 배진교의원, 성일종의원의 법률안)의 주요 내용과 비교 검토하였고, ‘계 약서 필수기재사항 중 검색·배열순위, 플랫폼 산업의 특수성을 반영한 금지 행위 유형 규정, 동의의결제도의 정비, 징벌적 손해배상제도’ 등 앞으로 추 가로 논의될 수 있는 사항에 대해서도 심도 있게 검토해 보았다.
차 례
요약
. 서 론 / 1
1. 연구 배경 ··· 1
2. 연구 범위 및 방법 ··· 3
. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계 / 4 1. 온라인 플랫폼 시장 현황 ··· 4
2. 온라인 플랫폼의 특성 ··· 6
가. 온라인 플랫폼의 정의 ··· 6
나. 온라인 플랫폼의 특징 ··· 7
3. 온라인 플랫폼법의 입법필요성 ··· 10
가. 온라인 플랫폼법의 불공정거래행위 가능성 ··· 10
나. 온라인 플랫폼 규제에 있어 현행법의 한계 ··· 12
. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례 / 19 1. 유럽연합 ··· 19
가. EU 온라인 플랫폼 규칙 ··· 19
나. EU 디지털 시장법(DMA) ··· 28
2. 일본 특정 디지털 플랫폼법 ··· 36
가. 제정 배경 ··· 36
나. 주요 내용 ··· 37
2. 온라인 플랫폼법(안)의 주요 내용 및 입법 쟁점 ··· 48
가. 목적 ··· 49
나. 적용범위 ··· 50
다. 계약서 필수 기재사항 ··· 53
라. 사전통지의무 ··· 60
마. 불공정거래행위의 금지 ··· 61
바. 시정명령, 시정권고 ··· 66
사. 과징금, 벌칙 ··· 67
아. 동의의결 ··· 67
자. 손해배상책임과 자료제출명령 ··· 70
. 결 론 / 73 참고문헌
표 차 례
[표 1] 현재 국회에 마련된 온라인 플랫폼 관련 입법발의안 ··· 2
[표 2] 온라인 쇼핑 거래액 동향 ··· 5
[표 3] 공정위 소관법률의 목적 및 적용범위 ··· 12
[표 4] 온라인 플랫폼 규칙의 구성 ··· 21
[표 5] DMA의 구성 ··· 29
[표 6] 게이트키퍼의 주요 의무 ··· 32
[표 7] 일본 특정 디지털 플랫폼법의 구성 ··· 37
[표 8] 특정 디지털 플랫폼 사업자의 의무 ··· 39
[표 9] 중개거래 분야에서의 문제점 유형 ··· 43
[표 10] 온라인 플랫폼법(안)의 구조 ··· 48
[표 11] 의원발의안 별 온라인 플랫폼 중개서비스업자 관련 규모의 요건 비교 ···· 52
[표 12] 초기 공정위안과 온라인 플랫폼법(안)의 계약서 필수 기재사항 비교 ·· 54
[표 13] 의원발의안 별 계약서 필수기재사항 항목 비교 ··· 55
[표 14] 온라인 플랫폼의 실태를 반영한 불공정거래 금지행위 ··· 63
[표 15] 거래상지위가 부인되는 경우 적용 제외 범위 비교 ··· 65
[표 16] 의원발의안 별 시정명령의 대상이 되는 위반행위 ··· 66
[그림 1] 주요 유통업체 매출 전년대비 증감률 ··· 4
[그림 2] 상품군별 온라인쇼핑 거래액 전년동월대비 증감률 ··· 6
[그림 3] 2021년 전 세계 시가총액 상위 10위 기업 ··· 9
[그림 4] 온라인 플랫폼 중개거래의 각 주체별 관계법령 ··· 16
[그림 5] 온라인 플랫폼 중개거래의 각 주체별 관계법령 ··· 18
Ⅰ. 서 론
Ⅰ. 서 론
1. 연구배경
최근 온라인 쇼핑시장의 급성장 추세와 함께 코로나바이러스감염증-19 (이하 “COVID-19”)로 인하여 비대면 소비의 폭발적 증가가 더해지면서 산 업 전반에 걸쳐 온라인 플랫폼의 영향력이 급속하게 확대되는 가운데, 소비 자와 사업자의 온라인 플랫폼에 대한 거래의존도는 심화되고 있다.
COVID-19 발생 이후 비대면 거래가 폭발적으로 증가하면서 지난 한 해 공정거래 분야의 최대 관심사는 「온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률」의 제정이었다. 이러한 법제정은 2020년 5월 25일 공정거래위원회(이 하 “공정위”)가 온라인 플랫폼이 급성장하면서 플랫폼의 특성을 반영한 법 집행기준 마련이 필요하다는 지적과 함께 그 필요성이 제기되었으며1), 2020년 6월 25일 정부가 제6차 반부패정책협의회에서 ‘온라인 플랫폼 불 공정 근절 및 디지털 공정경제 정책’2)을 발표하면서 본격적으로 논의되기 시작되었다.
이러한 사회적 요구에 대한 응답으로 현재 국회에서는 「온라인 플랫폼 중 개거래의 공정화에 관한 법률」과 관련하여 아래와 같은 다수의 의원 입법발 의안이 마련되어 있으며, 공정위 또한 2021년 1월 정부안 마련을 완료하였 고, 이제 국회에서의 본격적인 입법 논의가 이어질 예정이다.
1) 공정거래위원회, 「‘온라인 플랫폼 사업자의 불공정 행위를 심사하는데 필요한 지침 마련한다’ - 온라인 플랫폼 분야 법 집행 기준을 위한 태스크포스(TF) 구축 -」, 보도 자료, 2020.5.25.
2) 청와대 홈페이지, 「제6차 공정사회 반부패정책협의회 관련 서면브리핑」, 2020.6.2 2., <https://www1.president.go.kr/articles/8789>
[표 1] 현재 국회에 마련된 온라인 플랫폼 관련 입법발의안3)
제안의원 의안명 제안일자 의안번호
송갑석의원 등 10인 온라인플랫폼 통신판매중개거래의
공정화에 관한 법률안 2020.7.13. 2101835
전혜숙의원 등 12인 온라인 플랫폼 이용자 보호에
관한 법률안 2020.12.11. 2106369
김병욱의원 등 12인 온라인 플랫폼 중개거래의
공정화에 관한 법률안 2021.1.25. 2107622
민형배의원 등 10인 온라인 플랫폼 중개거래의
공정화에 관한 법률안 2021.1.27. 2107703
정부 온라인 플랫폼 중개거래의
공정화에 관한 법률안 2021.1.28. 2107743
배진교의원 등 10인 온라인 플랫폼 중개거래의
공정화에 관한 법률안 2021.3.8. 2108626
성일종의원 등 11인 온라인 플랫폼 중개서비스 이용거래의
공정화에 관한 법률안 2021.3.15. 2108802 자료: 의안정보시스템(2021)
현재 국회에 마련된 온라인 플랫폼 관련 입법발의안 중 송갑석의원, 김병 욱의원, 민형배의원, 정부, 배진교의원, 성일종의원의 법률안은 모두 정무위 원회에 제출된 것이며, 전혜숙의원의 입법발의안은 과학기술정보방송통신 위원회에 제출된 것이다.
3) 아래 의원 입법발의안은 제안된 일자 순으로 정리한 것이다. (최종 확인 날짜 2021.4.6.)
Ⅰ. 서 론
2. 연구범위 및 방법
국회입법조사처는 본 연구를 위하여 온라인 플랫폼법 제정과 관련하여 다 양한 국내외 문헌조사를 실시하고, 용역보고서4) 등을 통하여 실무와 학계 전문가들의 의견5)을 균형 있게 청취하였다.
본 보고서는 최근 온라인 비대면 거래 의존도가 급증하는 현실에서 온라 인 플랫폼 중개거래 사업자의 우월적 지위로부터 파생되는 불공정한 거래관 행을 타파하기 위하여 「온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률」(이 하 “온라인 플랫폼법”) 제정을 위한 입법 및 정책적 개선방안에 관하여 다음 과 같은 범위에서 연구를 수행하였다.
먼저 제2장에서는 우리나라의 온라인 플랫폼 시장 현황과 온라인 플랫폼 의 특성을 살펴보고 현재 관련 제도의 부재로 인한 온라인 플랫폼법의 입법 필요성에 관하여 검토해보고자 한다.
제3장에서는 온라인 플랫폼과 관련하여 선제적으로 마련되어 있는 EU 및 일본 등 주요국의 제도를 점검하고, 우리나라 온라인 플랫폼법에 도입할만 한 입법적 시사점을 도출해 보고자 한다.
마지막으로, 제4장에서는 온라인 플랫폼법이 공정위 소관법률로 입법되 어야 하는 타당성을 먼저 제시한 뒤, 현재 국회에 제시되어 있는 정부안(온 라인 플랫폼법(안))과 여러 의원발의안(송갑석의원, 전혜숙의원 김병욱의원, 민형배의원, 정부, 배진교의원, 성일종의원의 법률안) 등을 비교 검토해보도 록 하겠다.
4) 이정식 외 2인, 「온라인플랫폼 중개 거래의 공정화를 위한 입법과제」, 국회입법조 사처 정책연구 용역보고서, 2020.12.17.
5) 「온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률」제정에 관한 기관 및 업계별 의결 제출서와 이 주제를 바탕으로 한 학술세미나 등을 참고하였다.
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
1. 온라인 플랫폼 시장 현황
우리나라에서 온라인 플랫폼 시장 규모는 다른 나라에 비하여 급속도로 빠르 게 성장세를 보이고 있다. 이러한 추세를 보여주듯 2021년 1월 28일에 산업통 상자원부 유통물류과가 발표한 「2020년 주요 유통업체 매출」은 전년도에 비하 여 오프라인 매출은 3.6%로 감소하였으나 온라인 매출은 18.4%로 상승하여 전 체적으로 온라인 플랫폼 시장의 매출이 5.5% 증가한 것을 살펴볼 수 있다.6)
[그림 1] 주요 유통업체 매출 전년대비 증감률7)
(단위: %)
자료: 산업통상자원부(2021)
6) 산업통상자원부, 「2020년 주요 유통업체 매출 전년 대비 5.5% 증가 – 오프라인 3.6% 감소, 온라인 18.4% 증가 - 」, 보도자료, 2021.1.28.
7) 주요 유통업체 매출 동향 조사의 대상은 다음과 같다.
·오프라인 유통업체(13개사) : 백화점(롯데백화점, 현대백화점, 신세계백화점), 대형트 (이마트, 홈플러스, 롯데마트), 편의점(씨유, 지에스25, 세븐일레븐(바이더웨이 포함)), 준대규모점포(이마트에브리데이, 롯데슈퍼, 지에스더후레쉬, 홈플러스익스프레스) ·온라인 유통업체(13개사) : 이베이코리아(G마켓, 옥션), 11마켓, 인터파크, 쿠팡, 이마트
몰, 신세계몰, 에이케이몰, 홈플러스, 갤러리아몰, 롯데마트, 롯데온, 위메프, 티몬
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
위 통계와 관련하여 좀 더 구체적으로 살펴보면, 오프라인의 경우 편의점 매출은 2.4% 다소 상승한 가운데 COVID-19로 인한 사회적 거리두기로 인 해 외출을 자제하고 다중이용시설을 기피하는 현상에 따라 대형마트, 백화 점, 준대규모점포의 매출은 각각 3%, 9.8%, 4.8% 감소하여 전체 오프라인 매출이 감소되었다. 반면, 온라인의 경우 비대면 소비가 확산되는 추세에 따라 18.4% 크게 상승되었다.
또한 통계청에서 조사한 「2021년 1월 온라인 쇼핑 동향」에 따르면, 202 1년 1월의 온라인 쇼핑 거래액은 전년 동월 대비 22.4% 증가한 15조 623 억 원이며, 온라인 쇼핑 거래액 중 모바일 쇼핑은 29.2% 증가한 10조 6,19 2억 원을 기록하는 등 매출 성장세가 지속되고 있음을 알 수 있다.8)
[표 2] 온라인 쇼핑 거래액 동향
(억원, %, %p) 2020년 2021년 전월대비 전년동월대비 연간p 1월 12월p 1월p 증감액 증감률
(차) 증감액 증감 률(차) 총 거래액(A) 1,594,371 123,089 158,899 150,623 -8,276 -5.2 27,534 22.4
모바일
거래액(B) 1,082,664 82,165 110,742 106,192 -4,550 -4.1 24,027 29.2 비 중(B/A) 67.9 66.8 69.7 70.5 - 0.8 - 3.7 자료: 통계청(2021)
특히 온라인 쇼핑에서는 COVID-19로 인해 가정에서의 생활시간 증가와 배달음식, 간편조리식 구매의 증가 등으로 음식서비스(90.3%), 음·식료품(5 3.1%), 가전·전자·통신기기(65.3%), 생활용품(34.4%) 등의 상품군에서 거 래가 증가하였다.
8) 통계청, 「2021년 1월 온라인 쇼핑 동향」, 보도자료, 2021.3.5.
[그림 2] 상품군별 온라인쇼핑 거래액 전년동월대비 증감률
(단위: %)
자료: 통계청(2021)
2. 온라인 플랫폼의 특성
가. 온라인 플랫폼의 정의위에서 살펴본 온라인 플랫폼 시장 현황의 내용과 같이 온라인 쇼핑이 매 해 증가하고 있는 가운데, 무엇보다도 온라인 유통을 주도하고 있는 것은
‘온라인 플랫폼’이라고 할 수 있다. 온라인 플랫폼9)이란 간단하게 정의하자 면, 온라인 시장이 성립할 수 있도록 기술적 시스템과 애플리케이션 등을
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
제공하는 것을 광범위하게 일컫는 것으로, 대표적으로 「전자상거래 등에서 의 소비자보호에 관한 법률」상 통신판매중개업10)과 통신판매업11)을 겸하고 있는 오픈마켓, 소셜커머스, 배달앱, 숙박앱, 앱마켓 사업자가 있으며 그 외 에도 종합쇼핑몰 사업자, 포털사이트 사업자, TV홈쇼핑 계열 사업자 등이 이러한 기능을 하고 있다.12) 그러나 이러한 온라인 플랫폼들은 중개의 기능 만을 하는 것이 아니라 동시에 직접 판매자로서 영업을 하는 경우도 있다.
나. 온라인 플랫폼의 특징
온라인 플랫폼은 입점해있는 사업자(이하 “입점업체”)와 소비자 간 다량 의 거래를 동시다발적으로 매개함으로써 소비자의 가격 또는 상품에 대한 9) 온라인 플랫폼에 대해서는 아직 학계의 논의나 법제화를 통한 합의된 정의개념이 존재하지 않는다. 다만, 최근 EU집행위원회는 공개적인 의견수렴 조사서에서 온라 인 플랫폼을 ‘인터넷을 둘 또는 그 이상의 구별되지만 독립적인 이용자 집단 사이의 상호작용을 가능하게 하는데 이용함으로써 적어도 이용자 집단 중 하나에게 가치를 창출하는 양면 또는 다면시장에서 활동하는 사업자’와 관련된 것으로 정의하는 방식 을 제안한 바 있다., European Commission, Public Consultation on Regulatory environment for platforms, online intermediaries, data and cloud computing and the collaborative economy, 2015. 9. 24.
10) 전자상거래법 제2조(정의)제4호에 따르면 “통신판매중개”란 사이버몰(컴퓨터 등과 정보통신설비를 이용하여 재화 등을 거래할 수 있도록 설정된 가상의 영업장을 말한 다. 이하 같다)의 이용을 허락하거나 그 밖에 총리령으로 정하는 방법으로 거래 당사 자 간의 통신판매를 알선하는 행위를 말한다.
11) 전자상거래법 제2조(정의)제2호에 따르면 “통신판매”란 우편ㆍ전기통신, 그 밖에 총리령으로 정하는 방법으로 재화 또는 용역(일정한 시설을 이용하거나 용역을 제공 받을 수 있는 권리를 포함한다. 이하 같다)의 판매에 관한 정보를 제공하고 소비자의 청약을 받아 재화 또는 용역(이하 “재화 등”이라 한다)을 판매하는 것을 말한다.
다만, 「방문판매 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 전화권유판매는 통신판매의 범위에서 제외한다.
12) 김윤정, 「온라인플랫폼 중개거래질서 공정화를 통한 소상공인 보호」, 『경쟁저 널』제205호, 2020.11., 22면.
선호 정보와 수요 패턴을 빅 데이터 수준으로 집적하고 있는 경우가 많다.
즉, 온라인 플랫폼은 자신이 제공하는 온라인 거래공간에서 입점업체와 소 비자를 연결해주는 중개거래 형태를 가지면서, 양면(two-side) 또는 다면 (multi-side)시장13)의 매개자로서 입점업체의 정보(공급 측면의 정보)와 소 비자 정보(수요 측면의 정보)를 모두 보유하게 되기 때문이다. 이 과정에서 온라인 플랫폼은 입점업체로부터 수수료나 광고비 등을 수취하여 수익을 거 두는 사업모델을 추구하여 사업을 영위한다.
온라인 플랫폼의 또 다른 특징 중 하나는 소비자의 특정 플랫폼에 대한 고착효과(고착효과, lock-in effect)로 인한 네트워크 효과(network effec t)가 발생한다는 점이다. 고착효과란 새로운 서비스나 기술이 출현해도 그 기술이나 서비스로 바꾸기 위하여 발생하는 비용 때문에 현재 사용하는 기 술과 서비스를 계속 사용할 수밖에 없는 현상을 말하는데, 소비자가 다양한 플랫폼을 경험하고 이용하는데 발생하는 비용을 줄이기 위하여 자신이 많이 이용하는 특정 플랫폼에 고착화되는 것이 바로 이러한 경우에 속한다. 또한 네트워크 효과는 상품의 가치가 그 상품의 사용자 수에 영향을 받는 현상을 일컫는 말인데, 특정 플랫폼을 이용하는 소비자를 더 많이 확보할수록 더 많은 상품·용역 제공자(입점업체)를 확보할 수 있고, 이는 또 더 많은 플랫 폼을 이용하는 소비자를 확보하게 되는 것을 말한다.14)
특히 온라인 플랫폼은 인터넷을 기반으로 하기 때문에 온라인 플랫폼 이 용자가 증가할 때 필요한 한계비용은 극도로 낮아지게 되어 규모의 경제를 13) 양면시장(two-sided market)은 서로 다른 두 개의 이용자그룹이 상호작용을 통해 재화나 서비스를 교환하는 시장을 의미한다. 경제 문헌에서 플랫폼은 둘 혹은 그 이상의 이용자그룹 간 중개서비스를 제공하는 양면시장 혹은 다면시장(multi-sided market)으로 정의하고 있다., 홍동표 외 4인, 「디지털 시장의 특성과 경쟁법 적용:
이론과 사례분석」, 『법·경제 분석그룹(LEG) 연구보고서』, 2018, 5면.
14) 홍동표 외 4인, 「디지털 시장의 특성과 경쟁법 적용: 이론과 사례분석」, 『법·경제 분석그룹(LEG) 연구보고서』, 2018, 6-7면
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
효과적으로 가져올 수 있게 되면서 최근 구글(Google), 아마존(Amazon), 페이스북(Facebook) 등과 같은 인터넷 플랫폼 기업들이 급속도로 성장을 거듭하고 있다.
[그림 3] 2021년 전 세계 시가총액 상위 10위 기업
자료: https://companiesmarketcap.com/15)
15) 2021년 3월 23일 기준, 전 세계 시가총액 상위 10위 기업을 집계하였다. 온라인 플랫폼 기업으로 아마존, 구글(알파벳), 페이스북, 텐센트, 알리바바로 총 5개의 기업 이 있다.
3. 온라인 플랫폼법의 입법필요성
가. 온라인 플랫폼의 불공정거래행위 가능성
최근 디지털 경제의 가속화와 COVID-19의 확산으로 비대면 거래가 폭 증을 거듭하였고, 이에 따라 입점업체와 소비자를 연결하는 관문의 역할을 하는 온라인 플랫폼의 우월적 지위는 크게 강화되었다.
온라인 플랫폼은 네트워크 효과와 핵심적인 데이터의 수집이라는 이점을 동시에 누리고 있기 때문에 거래상대방에 대한 지배력을 증가시킬 가능성이 있다. 즉, 소수의 특정 플랫폼에 대한 쏠림현상(tipping)이 심한 온라인 거 래에서 온라인 플랫폼이 자신에 대한 거래의존도를 남용하여 불공정한 거래 조건을 부과하고 과도한 경제적 이익을 취할 유인이 높아진 것이다.
또한 온라인 플랫폼을 이용하는 소비자가 일단 어느 하나의 온라인 플랫 폼에 고착이 되는 경우, 다른 온라인 플랫폼으로 갈아타는 것이 현실적으로 용이하지 않은 경우가 있기 때문에 이를 이용하는 소비자를 선점하려는 경 쟁이 치열하게 전개되기도 한다. 그 결과 소수의 온라인 플랫폼만이 살아남 고, 나머지 사업자들은 퇴출되거나 거대 사업자에게 흡수되는 경향을 보이 기도 한다. 즉, 검색엔진이나 운영체제(OS) 등 디지털 경제 전반이 존속·유 지되는데 핵심이 되는 서비스를 제공하는 온라인 플랫폼은 이들 서비스에 대한 소비자의 집중현상을 이용하여 자사 서비스를 경쟁사보다 불합리하게 우대할 경제적 유인을 가지게 되는데, 거대 플랫폼 사업자의 자사 서비스와 경쟁관계에 있는 업체들은 공정한 경쟁을 통해 소비자의 선택을 받을 기회 자체가 제한되면서 특정 플랫폼과 그 자회사들은 디지털 경제 생태계 전반 을 독식하게 될 위험이 발생할 수 있게 된 것이다.16)
16) 강지원, 「온라인플랫폼 거래에서의 공정 경제 생태계 구축을 위한 입법방향과 쟁점」, 『KIPA 규제동향』 통권 제34호, 한국행정연구원, 2021.4.(발행예정)
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
2019년도에 발표한 OECD의 보고서에 따르면, 온라인 플랫폼은 이와 같 은 지배력을 남용하여 온라인 플랫폼을 이용하는 사업자에 대하여 이윤압착 (margin squeeze), 무단의 무임승차(forced free-riding), 차별에 의한 지 배력 전이(discriminatory leveraging), 착취적 행위(exploitative practices) 등을 하고 있거나 할 가능성이 있다고 발표한 바 있다.17)
더하여, 입점업체인 영세·중소사업자들은 소비자에게 접근하는데 온라인 플랫폼에 대한 의존성이 점점 증가하고 있는 반면18), 온라인 플랫폼은 이러 한 협상력의 우위를 악용하여 입점업체에게 불공정한 거래조건을 부과하거 나 부당하게 경제적 이익을 취하는 등의 불공정행위를 행하는 사례가 증가 하고 있다는 것이다.19) 이는 곧 온라인 플랫폼은 직접적으로는 입점업체의 정당한 이익을 해하고, 간접적으로는 소비자의 이익마저도 해할 수 있는 일 방적 행동이 가능하다는 것을 의미한다.20)
실제로 한국법제연구원이 조사한 「2019년 전자상거래 불공정거래행위 현 황과 판매자인식 실태조사(판매자)」에 따르면, 온라인 플랫폼이 입점업체에 게 과도한 수수료율의 설정 및 변경, 판매가격 등 경영간섭행위, 불이익한 거래조건의 설정 및 변경, 부가서비스 이용 가제와 같은 불공정거래행위를 강요함에 따른 피해가 발생하고 있는 것으로 조사되었다.21)
17) OECD, Implications of E-commerce for Competition Policy – Background Note, DAF/COM)(2018)3, 2019.2.21.
18) 조혜신, 「온라인 중개 서비스 및 검색엔진 관련 EU 이사회 규칙 개관」, 『경쟁저 널』 제204호, 한국공정경쟁연합회, 2020.8.
19) 공정거래위원회, 「공정위, 온라인플랫폼 공정화법 제정안 입법예고」, 보도자료, 2020.9.28.
20) 이정식 외 2인, 「온라인플랫폼 중개 거래의 공정화를 위한 입법과제」, 국회입법조 사처 정책연구 용역보고서, 2020.12.17.
21) 김윤정, 「2019년 전자상거래 불공정거래행위 현황과 판매자인식 실태조사(판매자」, 한국법제연구원 실태조사, 2019.9.25., 이 실태조사에 따르면 대규모 온라인 쇼핑몰에 입점하여 상품 또는 서비스를 판매하는 응답자(총 79명) 가운데 대규모 온라인 쇼핑몰
나. 온라인 플랫폼 규제에 있어 현행법의 한계
현행 공정위 소관 법률은 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 “공정 거래법”)을 포함하여 유통3법(「대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법 률」(이하 “대규모유통업법”), 「가맹사업거래의 공정화에 관한 법률」(이하
“가맹사업법”), 「대리점거래의 공정화에 관한 법률」(이하 “대리점법”), 「하도 급거래 공정화에 관한 법률」(이하 “하도급법”), 「소비자기본법」, 「표시ㆍ광 고의 공정화에 관한 법률」(이하 “표시·광고법”), 「전자상거래 등에서의 소비 자보호에 관한 법률」(이하 “전자상거래법”), 「방문판매 등에 관한 법률」(이 하 “방문판매법”), 「할부거래에 관한 법률」(이하 “할부거래법”), 「약관의 규 제에 관한 법률」(이하 “약관법”) 등이 있다.
이처럼 공정거래 분야와 관련 있는 법령들은 공정거래법 제1조의 목적을 기준으로 거래상대방이 ‘사업자(B2B거래)’인 경우와 ‘소비자(B2C거래)’로 분류하는 것이 가능하다. 예를 들어 사업자간 거래를 다루는 측면으로는 유 통3법과 하도급법이 있으며, 사업자와 소비자간 거래의 측면으로는 「소비자 기본법」, 표시·광고법, 전자상거래법, 방문판매법, 할부거래법이 있다. 약관 법의 경우에는 사업자간 거래와 사업자와 소비자간 거래의 측면을 모두 가 지고 있다.
[표 3] 공정위 소관법률의 목적 및 적용범위
입점업체가 불공정거래행위를 경험했다고 응답한 건은 60.8%로 나타났다. 불공정거래 행위 경험자(48명)가 경험한 불공정거래행위의 종류는 ‘광고비 등 비용 및 판매수수료 과다(58.3%)’, ‘일방적인 책임전가(37.5%)’, ‘할인쿠폰, 수수료 등 기준 불분명 및 부당한 차별취급(33.3%)’, ‘일방적인 정산절차(31.3%)’ 순으로 높았다.
소관법률 목적 및 적용범위
공정거래법 - 목적 : 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모 - 적용범위 : 제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 사업자 및 그러
한 사업자의 행위
대규모유통업법
- 목적 : 대규모유통업에서의 공정한 거래질서를 확립하고 대규모 유통업자와 납품업자 또는 매장임차인이 대등한 지위에서 상호 보완적으로 발전할 수 있도록 함으로써 국민경제의 균형 있는 성 장 및 발전에 이바지함
- 적용범위 : 소비자가 사용하는 상품을 다수의 사업자로부터 납품 받아 판매하는 자 중 직전 사업연도의 소매업종 매출액이 1천억 원 이상이거나 매장면적의 합계가 3천㎡ 이상인 점포를 소매업에 사용하는 대규모유통업자
가맹사업법
- 목적 : 가맹사업의 공정한 거래질서를 확립하고 가맹본부와 가맹점사 업자가 대등한 지위에서 상호보완적으로 균형있게 발전하도록 함으 로써 소비자 복지의 증진과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함 - 적용범위 : 가맹사업과 관련하여 가맹점사업자에게 가맹점운영권
을 부여하는 사업자인 가맹본부
대리점법
- 목적 : 대리점거래의 공정한 거래질서를 확립하고 공급업자와 대 리점이 대등한 지위에서 상호보완적으로 균형 있게 발전하도록 함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함
- 적용범위: 생산 또는 구매한 상품 또는 용역을 대리점에게 공급하 는 사업자인 공급업자, 공급업자로부터 상품 또는 용역을 공급받 아 불특정다수의 소매업자 또는 소비자에게 재판매 또는 위탁판 매를 하는 사업자인 대리점
하도급법
- 목적 : 공정한 하도급거래질서를 확립하여 원사업자와 수급사업자 가 대등한 지위에서 상호보완하며 균형 있게 발전할 수 있도록 함으 로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함
- 적용범위 : 중소기업자가 아닌 사업자로서 중소기업자에게 제조 등의 위탁 또는 일정한 규모 이상의 중소기업에 해당하는 자로 다른 중소기 업에게 제조 등의 위탁을 한 원사업자, 원사업자로부터 제조·수리·시
공 또는 용역수행을 위탁받은 중소사업자인 수급업자, 제조·수리·시 공 또는 용역수행을 원사업자에게 도급하는 발주자
「소비자기본법」
- 목적 : 소비자의 권익을 증진하기 위하여 소비자의 권리와 책무, 국가ㆍ지방자치단체 및 사업자의 책무, 소비자단체의 역할 및 자 유시장 경제에서 소비자와 사업자 사이의 관계를 규정함과 아울 러 소비자정책의 종합적 추진을 위한 기본적인 사항을 규정함으 로써 소비생활의 향상과 국민경제의 발전에 이바지함
- 적용범위 : 사업자가 공급하는 물품 또는 용역을 거래과정의 말단 에서 최종으로 구매하는 수요자(소비자)
표시·광고법
- 목적 : 상품 또는 용역에 관한 표시ㆍ광고를 할 때 소비자를 속이거 나 소비자로 하여금 잘못 알게 하는 부당한 표시ㆍ광고를 방지하 고 소비자에게 바르고 유용한 정보의 제공을 촉진함으로써 공정 한 거래질서를 확립하고 소비자를 보호함
- 적용범위 : 표시(사업자가 자기 또는 다른 사업자 등에 관한 사항 이나 자기 또는 다른 사업자등의 상품 또는 용역의 내용, 거래조건 등을 소비자에게 알리기 위하여 상품의 용기·포장, 사업자 등의 게시물 또는 상품권·회원권 등 상품 등에 관한 권리를 나타내는 증서에 쓰거나 붙인 문자·도형과 상품의 특성을 나타내는 용기·포 장), 광고(사업자가 자기 또는 다른 사업자등에 관한 사항이나 자 기 또는 다른 사업자등의 상품 등의 내용, 거래조건, 그밖에 거래 에 관한 사항을 신문·인터넷신문, 정기간행물, 방송 등의 방법으로 소비자에게 널리 알리거나 제시하는 것)
전자상거래법
- 목적 : 전자상거래 및 통신판매 등에 의한 재화 또는 용역의 공정한 거래에 관한 사항을 규정함으로써 소비자의 권익을 보호하고 시 장의 신뢰도를 높여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함 - 적용범위 : 전자상거래, 통신판매 등에 의한 방법으로 이루어지는
사업자와 소비자 간의 모든 재화 또는 용역의 거래(B2C)
방문판매법 - 목적 : 방문판매, 전화권유판매, 다단계판매, 후원방문판매, 계속 거래 및 사업권유거래 등에 의한 재화 또는 용역의 공정한 거래에
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
온라인 플랫폼은 통신판매의 경우에는 전자상거래법과 대규모유통업법에 의하여 사업자간 거래와 사업자와 소비자간 거래에 관한 규제 및 보호를 모 두 받을 수 있으나, 입점업체와 소비자 간의 거래를 중개하는 중개거래의 경우에는 전자상거래법으로는 사업자간 거래에 관한 규정이 없어 규제의 공 백이 나타나게 된다. 즉, 직접 거래에 참여하지 않는 중개서비스 방식의 온 라인 플랫폼은22) 자신의 명의로 소매업을 영위하는 사업자에게 적용되는 대규유통업법이 적용되지 않을 뿐 아니라 공정거래 분야의 일반법인 공정거 래법에도 온라인 플랫폼 거래에서 계약서 작성·교부와 표준계약서 마련, 상 생협약 등 공정한 거래 질서 확립을 위한 근거규정은 없는 상태이기 때문 22) 온라인 플랫폼 전체가 중개사업자가 아니라 개중 중개사업자에게만 규제공백이
발생한다.
관한 사항을 규정함으로써 소비자의 권익을 보호하고 시장의 신 뢰도를 높여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함
- 적용범위 : 방문판매, 전화권유판매, 다단계판매, 후원방문판매, 계속거래, 사업권유거래
할부거래법
- 목적 : 할부계약 및 선불식 할부계약에 의한 거래를 공정하게 함으 로써 소비자의 권익을 보호하고 시장의 신뢰도를 높여 국민경제 의 건전한 발전에 이바지함을 목적
- 적용범위 : 사업자와 소비자 간의 할부계약
약관법
- 목적 : 사업자가 그 거래상의 지위를 남용하여 불공정한 내용의 약관을 작성하여 거래에 사용하는 것을 방지하고 불공정한 내용 의 약관을 규제함으로써 건전한 거래질서를 확립하고, 이를 통하 여 소비자를 보호하고 국민생활을 균형 있게 향상시키는 것 - 적용범위 : 거래주체나 계약유형에 관계없이 원칙적으로 모든 약
관(사업자와 소비자 간의 거래, 사업자 간의 거래 모두 포함)
에, 온라인 플랫폼의 우월적 지위를 남용한 불공정한 갑질 관행을 효과적으 로 규제하기 어려운 상황이다.23)
[그림 4] 온라인 플랫폼 중개거래의 각 주체별 관계법령
자료: 이정식(2020)
그러한 이유로 현재 온라인 쇼핑몰 등 일부 업종은 유통거래의 규율 강화 를 위해 제정된 특별법인 대규모유통업법의 규제대상이 되고 있지만, 오픈 마켓이나 배달앱 등이 포함되는 온라인 플랫폼은 대규모유통업법의 적용대 상에서 제외되어 일반법인 공정거래법에 의해서만 규율되고 있다.
대규모유통업법의 적용을 받기 위해서는 ‘대규모유통업자’인 동시에 추가 적으로 매장면적기준(매장면적 합계 3천㎡ 이상) 또는 소매 매출액(전년도 소매업종 매출액 1천억 원 이상) 기준 중 하나를 충족해야 하는데(대규모유 통업법 제2조의2), 온라인 쇼핑몰은 직접 상품을 매입하여 소비자들에게 판 23) 이정식 외 2인, 「온라인플랫폼 중개 거래의 공정화를 위한 입법과제」, 국회입법조
사처 정책연구 용역보고서, 2020.12.17., 40면.
Ⅱ. 온라인 플랫폼 시장 현황 및 현행법의 한계
매하는 소매업자이기 때문에 매출액 기준만 충족시키면 대규모유통업법상
‘대규모유통업자’에 해당할 수 있다. 그러나 입점업체와 소비자 간의 거래를 중개하는 온라인 플랫폼은 입점업체로부터 상품을 ‘납품’ 받는다고 보기 어 려우며, 직접 소비자에게 상품을 ‘판매’하는 거래주체가 아니기 때문에 대규 모유통업자의 정의를 충족시키지 못한다는 한계가 있다.
또한 현행 대규모유통업법은 일부 중대한 법 위반행위에 대한 징벌적 손 해배상제(대규모유통업법 제35조의2제2항)를 적용하거나 공정위가 ‘부당 성’을 입증하는 대신 사업자가 ‘정당한 사유’가 있음을 입증하도록 증명책임 을 전화24)하도록 하는 등 불공정행위가 빈번하게 발생하는 유통업분야의 특성을 고려하여 공정거래법보다 그 규율정도가 강하게 규정하고 있다. 따 라서 온라인 플랫폼을 직접적으로 규율하는 규제의 부재로 인하여 대형마트 나 백화점 등의 기존 오프라인 유통업자들과 온라인 쇼핑몰은 대규모유통업 법의 강화된 규제를 받고 있는 반면, 온라인 플랫폼은 공정거래법의 적용만 받는 규제의 비대칭이 나타나고 있다는 문제가 발생하고 있다. 예를 들면, 사업자가 자신의 거래상지위의 부재 또는 해당 행위의 정당성을 입증해야 하는 대규모유통업법과 달리 공정거래법상 ‘거래상지위 남용행위’로 규율하 는 경우, 거래상지위의 존재 및 행위의 부당성을 모두 공정위가 입증해야 한다는 점이다.25)
24) 상품대금 감액행위(제7조), 상품의 수령 거부·지체행위(제9조), 반품 행위(제10조), 경제적 이익 제공 요구행위(제15조), 불이익 제공행위(제17조) 등 일부 유형에 대해 서는 부당성 요건 대신 대규모유통업자가 스스로 ‘정당한 사유’가 있음을 입증하여 항변하도록 입증책임을 사실상 전환시켜 놓았다. 오금석 외, 「대규모유통업법 : 이 론과 실무(개정판)」, 법무법인(유한) 태평양 공정거래팀, 박영사, 2017.11, 10면.
25) 내용은 다음 문헌을 참고하여 작성하였다. 강지원, 「EU의 온라인플랫폼 규칙 시행 이 유통 분야에 주는 시사점」, 『유통법연구』 제7권 제1호, 한국유통법학회, 2020.6, 49-79면.
[그림 5] 온라인 플랫폼 중개거래의 각 주체별 관계법령
자료: 이정식(2020)
Ⅲ. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례
Ⅲ. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례
최근 전 세계적으로 온라인 플랫폼의 불공정행위를 근절하고 투명하고 공 정한 온라인 거래질서를 확립하는 것이 주요 정책과제로 부상하는 가운데 유럽연합(EU) 및 일본 등은 온라인 플랫폼의 투명성 및 공정성 제고를 위한 관련 입법을 완료하였다.
아래에서는 유럽연합(EU) 및 일본 등의 온라인 플랫폼 관련 입법동향과 그 주요내용에 관하여 살펴보도록 하겠다.
1. 유럽연합
가. EU 온라인 플랫폼 규칙26)
(1) 제정 배경
그동안 유럽연합(이하 “EU”)에서는 온라인 플랫폼 사업자27)의 시장지배 적지위 남용행위를 기존의 경쟁법 적용만으로는 중소 판매업체들(Small and Medium-Sized Enterprises, SMEs)과 상생하는 공정한 온라인 시장 환경을 조성하는데 한계가 있다는 우려가 지속적으로 제기되었다. 인터넷 쇼핑, 특히 모바일 쇼핑의 보편화로 인하여 비록 시장지배력을 보유하지 못 한 온라인 플랫폼 사업자라 하더라도 이들 중소 판매업체와의 거래관계에서
26) 이하의 내용은 다음의 문헌을 인용하였다. 강지원, 「EU의 온라인 플랫폼 규칙 시행이 유통분야에 주는 시사점」, 『유통법연구』제7권 제1호, 한국유통법학회, 2020.6., 강지원, 43-54면.
27) 이하 EU 온라인 플랫폼 규칙의 내용에서는 온라인 플랫폼 중개거래를 영위하는 사업자를 온라인 플랫폼 사업자로 칭하도록 한다.
는 협상력 우위를 점할 수 있고 그에 따라 불공정한 거래관행을 강요할 수 있는데, 시장지배력을 갖추지 못한 온라인 플랫폼 사업자의 단독행위는 현 재 EU 경쟁법(유럽기능조약, TFEU)상 규율대상 밖의 영역이기 때문이 다.28)
2016년 6월, EU 집행위원회(EU Commission)는 ‘온라인 플랫폼 시장 거래 실태조사’를 하였는데, EU 역내시장에서 활동하고 있는 중소 입점업 체 중 약 42%는 온라인 플랫폼을 유통경로로 이용하고 있으며, 그 중 거의 절반이 온라인 플랫폼 사업자와의 거래관계에서 어려움을 겪고 있다는 결과 가 발표되었다.29) 또한 온라인 플랫폼 사업자와의 거래관계에서 어려움을 호소한 중소 입점업체 다섯 중 하나는 불공정 관행이 1회성이 아니라 반복 되고 있음을 호소하였으며, 이러한 불공정거래의 고착현상은 온라인 매출의 존도가 50%를 상회하는 등 거래의존도가 높은 입점업체일수록 더욱 심각한 것으로 나타났다.
따라서 EU 집행위원회는 온라인 플랫폼 시장에서의 거래실태에 관한 조 사결과를 바탕으로 온라인 플랫폼 사업자의 우월적 지위남용으로부터 중소 입점업체의 권익을 보호하기 위하여 EU 차원에서 입법이 이루어질 필요성 이 있음을 2018년 4월 권고하였다.30)
현재 이 권고는 최종적으로 수용되어, 정책결정과 입법을 담당하는 EU 이사회(European Council)와 의회는 「온라인 플랫폼 시장의 공정성 및 투
28) EU 경쟁법인 유럽기능조약(TFEU)의 실체법 위반행위 중 단독행위를 규율하는 조 항인 제102조는 시장지배적 사업자(dominant undertaking)의 남용행위를 규율대상으 로 하고 있다.
29) European Commission, The use of online marketplace and search engines by SMEs, Flash Eurobarometer No.439(Report), June 2016.
30) European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on promoting fairness and transparency for business users of online intermediation services, SWD(2018) 138 final, 26.4.2018.
Ⅲ. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례
명성 강화를 위한 2019년 이사회 규칙」(이하 “EU 온라인 플랫폼 규칙”)31) 을 2019년 6월 20일 제정하고, 2020년 7월 12일부터 시행하고 있다.
그동안 전 세계적으로 온라인 플랫폼 중개서비스와 검색엔진 서비스 시장 의 비약적인 성장과 함께 온라인 플랫폼과 관련하여 다수의 경쟁법적 쟁점 이 도출되었으나, 온라인 플랫폼 사업자와 입점업체 간의 거래(P2B)를 규율 하는 법 제정을 한 사례는 EU 온라인 플랫폼 규칙이 세계 최초이다.
(2) 주요 내용
[표 4] 온라인 플랫폼 규칙의 구성
31) Regulation (EU) 2019/1150 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on promoting fairness and transparency for business users of online intermediation services.
조항 내용
제1조 적용대상
제2조 정의
제3조 약관의 변경
제4조 상품 공급의 제한･유보･중단
제5조 검색･배열순위(ranking)
제6조 부가 상품･서비스
제7조 차별적 대우
제8조 필수적 계약조항
제9조 데이터 접근권
제10조 최고우대조항(MFC)
제11조 내부 신고 시스템
자료 : 강지원(2020)32)
(가) 적용대상 및 정의
EU 온라인 플랫폼 규칙은 온라인 플랫폼 사업자를 “온라인 중개서비스 사업자”와 “검색엔진 사업자”의 두 유형으로 나누고 있으며, 각각의 개념을 정의하고 있다. 동 규칙에 따르면, 온라인 중개서비스 사업자(providers of online intermediation services)란 이용자가 자사의 플랫폼서비스를 이 용해 최종 소비자에게 상품·용역을 제공할 수 있도록 하여 궁극적으로 이용 자와 소비자 간 직접 거래(direct transaction between business users and consumers)의 성사를 촉진하는 것을 업으로 하는 사업자를 의미하며, 검색엔진 사업자(providers of online search engine)는 검색어 입력을 통해 웹사이트를 검색할 수 있도록 해주는 디지털 서비스를 소비자에게 제 공하는 것을 업으로 하는 사업자(제2조)로 정의하고 있다.
EU 온라인 플랫폼 규칙은 다수의 온라인 플랫폼 사업자가 국경을 초월하
32) 강지원, 「EU의 온라인 플랫폼 시장 불공정거래행위 규율 강화」, 『외국입법 동향 과 분석』, 국회입법조사처, 2020.1.8.
제12조 분쟁조정
제13조 조정기구의 설치
제14조 단체소송
제15조 국내법상 제재규정
제16조 집행위원회의 감독의무
제17조 자율규약
제18조 재검토
제19조 발효시기
Ⅲ. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례
여 글로벌한 사업영역을 갖고 있는 특성을 감안하여 그 소재지에 상관없이 적용될 수 있도록 하였으나(제1조), 지나친 관할권의 확대로 인한 중복규제 를 우려하여 보호대상인 이용자(입점업체)33)의 범위를 한정하였다. 여기서 이용자는 EU 역내에서 설립된 사업자여야 하며, 적어도 그 거래대상의 일 부가 EU 역내 소재의 소비자여야 한다고 보고 있다.
(나) 약관의 변경
EU 온라인 플랫폼 규칙 제3조는 온라인 플랫폼 사업자와 이용자 간의 플 랫폼 서비스 이용약관(terms and conditions34))에 관한 기본적 준수사항 이나 약관을 변경하는 경우 온라인 플랫폼 사업자의 의무에 대하여 규정하 고 있다.
동 규칙에 따르면, 약관은 평이하고 이해하기 쉬운(plain and intelligibl e) 용어로 작성되어야 하며, 계약체결 전(前)단계를 포함한 거래의 전(全) 과 정에 걸쳐 이용자에게 제공되어야 하며, 약관은 온라인 플랫폼 서비스의 이 용이 제한·유보·중단(restrict, suspend or terminate)될 수 있는 사유, 이 용자가 해당 온라인 플랫폼 서비스를 통해 공급하는 상품·용역이 유통되는 추가적인 경로와 지식재산권에 관련된 사항에 대하여 명시하여야 한다.
33) 동 규칙은 온라인 중개서비스 사업자의 거래대상이 되는 입점업체 등은 ‘상업적 이용자(business users)’로 정의되며(제1호), 검색엔진 사업자 등 온라인 인터페이스에 의존하여 소비자에게 상품·용역을 공급하는 사업자를 ‘법인 웹사이트 이용자 (corporate website users)’(제7호)라고 칭하고 있다. 아래에서는 이해의 혼선을 피하기 위하여 EU 온라인 플랫폼 규칙의 내용에서는 온라인 중개서비스 사업자와 검색엔진 사업자를 이용하는 사업자를 통칭하여 ‘이용자’로 통일하고자 한다.
34) 다만, 여기서 나오는 terms and conditions가 우리법상의 ‘약관’과 정확히 일치하는 것인지에 관해서는 이견이 있을 수 있다는 의견도 존재한다., 조혜신, 「온라인 중개 서비스 및 검색엔진 관련 EU 이사회 규칙 개관」, 『경쟁저널』 제204호, 공정경쟁 연합회, 2020. 8.
또한 온라인 플랫폼 사업자가 약관의 내용을 변경하고자 하는 경우에는 이용자에게 최소 15일의 사전고지 기간(법정기간)을 주고 있으며, 이용자가 변경된 약관을 준수하기 위하여 기술적 또는 상업적 조정(technical or commercial adaptations)이 필요할 경우에는 그 소요기간에 상응하는 합 리적인 고지기간이 주어져야 한다고 보고 있다.35) 다만, 법령 준수를 위하 여 약관의 긴급한 변경이 요구되거나 스팸메일, 개인정보유출, 기타 사이버 보안 등 예측할 수 없는 급박한 위험(unforseen and imminent danger) 을 방지하기 위해 필요한 경우 사전고지 의무는 면제할 수 있다.
(다) 검색·배열순위 결정과 관련된 정보의 제공
온라인 플랫폼 사업자는 자사 웹사이트 화면에 배열되는 업체·상품 등의 우선순위를 결정짓는 주요 매개변수(main parameters) 및 고려되는 각 변 수(순위 결정요소) 간의 상대적 중요도를 약관에 명시해야 한다. 또한 검색 엔진 사업자는 검색 노출순위 결정에 활용되는 알고리즘의 결정요소 중 가 장 중요한 요소들 및 그들 간의 상대적 중요도를 일반 대중이 이해할 수 있 는 쉬운 용어와 설명(easily and publicly available description)을 포함 하여 밝히도록 하고 있다(제5조).
또한 특정한 이용자가 온라인 플랫폼 사업자에게 지급한 직접 또는 간접 적인 경제적 대가(remuneration)가 검색배열이나 순위의 결정에 영향을 미치는 경우, 그러한 사실 자체뿐만 아니라 경제적 대가가 검색 또는 배열 순위에 미치는 영향을 약관에 명시(온라인 중개서비스 사업자)하거나 일반 대중에게 공개(검색엔진 사업자)하도록 하고 있는데, 동 조항은 온라인 플랫 폼 산업분야 고유의 특성을 가장 잘 나타내는 규제조항이라고 할 수 있다.
35) 사전고지의무를 준수하지 않은 약관의 전부 또는 해당 약관조항의 효력은 무효이다.
Ⅲ. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례
(라) 차별적 대우 및 최고우대조항의 내역·근거 제공
온라인 플랫폼 사업자가 특정 이용자를 차별대우(differentiated treatm ent)하는 조항을 약관에 포함하는 경우, 차별적 대우의 내역과 그 근거가 되는 주요 경제적·상업적·법적 고려사항(main economic, commercial o r legal considerations)을 약관에 기재하여야 한다(제7조).
즉, 제5조에 따른 검색순위 주요 결정요소의 공개 이외에도 그러한 결정 요소가 실제 이용자들의 검색순위 배열에 있어 어떠한 차별대우로 연결되었 는지를 추가로 설명하도록 함으로써 투명성을 확보하려고 하는 것이다.
또한 온라인 플랫폼 사업자가 이용자 약관에 ‘최고우대조항(Most-Favored Customer Clause, MFC)’을 설정할 경우, 그 근거가 되는 주된 경제적·상업 적·법적 고려사항을 약관에 기재하고 동시에 일반 대중에 공개하도록 하고 있 다(제10조). 다만, 그러한 최고우대조항은 다른 EU법 및 온라인 플랫폼 사업자 에 대해 관할권을 갖는 회원국의 국내법에 저촉되지 않아야 한다.
(마) 정보접근권
온라인 플랫폼 경제에서 정보접근권에 대한 온라인 플랫폼 사업자와 이용 자 간의 권리 확인은 매우 중요한 의미를 가진다. 데이터 접근에 대한 투명 성 확보를 통해 이용자가 자신의 어떠한 정보자산을 보유하고 있는지를 정 확하게 파악할 수 있게 된다면, 데이터 가공 서비스업체(third party data services)를 활용하여 맞춤형 광고나 새로운 서비스를 개발하는 등 시장 전 반의 가치 창출에 유용한 순기능을 발휘할 수 있게 되기 때문이다.
이러한 취지에서 EU 온라인 플랫폼 규칙 제9조는 온라인 플랫폼 사용자 에게 이용자가 자신에게 제공한 정보(개인정보 포함) 및 플랫폼 서비스를 이용하면서 생성된 정보에 접근할 수 있는 권한이 있는지 여부, 그리고 온 라인 플랫폼 사업자 자신이 그러한 정보에 대한 접근권을 보유하고 있는지
여부를 약관에 명시하도록 하고 있다.
이 때 온라인 플랫폼 사업자가 해당 이용자로부터 수취한 개인정보, 이용 자의 플랫폼 서비스 활동을 통해 획득한 정보 등을 제3자와 공유하는 경우, 정보 공유의 목적 또는 정보 공유에 대해 개별 이용자가 거부권(opt out from that data sharing)을 가진다는 사실이 약관에 명시(온라인 중개서비 스 사업자) 또는 일반 대중에 공개(검색엔진 사업자)하는 등의 방식으로 이 용자에게 전달되어야 한다.
(바) 내부 신고 시스템36)
일정 규모 이상의 온라인 플랫폼 사업자는 이용자가 무료로 쉽게 이용할 수 있는 내부 신고 시스템(internal complaint-handling system)을 마련 하도록 하여, 플랫폼 서비스 사용과 관련하여 이용자들로부터 접수한 신고 사항을 적정기간 내에 처리할 수 있도록 하고 있다. 온라인 플랫폼 사업자 는 신고된 사항을 각 사안별 중요도와 복잡성을 감안하여 가능한 신속하고 효과적으로 처리하고, 그 처리결과를 반드시 이용자에게 통보해야 한다.
또한 내부 신고 시스템의 기능과 실효성 등 관련 정보는 일반 대중이 확 인할 수 있도록 대외적으로 공개되어야 하며, 공개된 정보는 총 신고접수 건수, 주요 유형, 평균 처리기간, 처리결과에 관한 종합적인 통계 등의 내용 이 반드시 포함되어야 한다.37)
36) internal complaint-handling system과 관련하여 내부 신고 시스템, 내부 고충처리 시스템, 내부 민원 처리 시스템 등 다양한 해석이 존재한다.
37) 다만, 중소 플랫폼 사업자의 재정 부담을 고려하여, 연 매출액이 1,000만 유로 미만 이면서 50인 이하의 종업원을 두고 있는 온라인 중개서비스 사업자는 내부 신고 시스템의 설치 의무가 면제된다.
Ⅲ. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례
(사) 분쟁조정
온라인 플랫폼 사업자는 내부 신고 시스템으로 해결되지 못한 분쟁사안을 종결하기 위하여 조정절차를 활용할 수 있으며, 최소 2인의 조정위원을 선 임하여 약관에 그 신원을 적시해야 할 의무가 있다(제12조). 이 때 조정위원 은 공정하고 독립성이 확보된 인사이며, 경제적 측면에서 이용자가 선임 가 능해야 하고, 사업자 간 거래(B2B)에 대한 충분한 지식을 보유해야 한다는 등의 자격요건을 갖추어야 한다.
온라인 플랫폼 사업자는 개별 건마다 적정수준(reasonable portion)의 조 정비용을 부담해야 하는데, 이 때 분담 비용은 1차적으로 조정위원이 적정 금액을 권고하면 당사자들 주장의 타당성, 거래의 경우, 당사자 간 기업규모 와 경제력의 격차 등 여러 관련요소를 종합적으로 고려하여 결정하게 된다.
(아) 단체소송제
재정적 부담, 온라인 플랫폼 사업자의 보복 우려, 이용약관 상의 불리한 관할권 규정 등 여러 요인으로 인하여 개별적인 분쟁해결에 나서기 어려운 이용자들이 보다 원활하게 자신의 피해를 구제받을 수 있도록 EU 온라인 플랫폼 규칙은 금지청구의 소권을 갖는 단체소송제를 명문화하고 있다.
EU 온라인 플랫폼 규칙 제14조는 온라인 플랫폼 이용자를 대표함에 있어 정당한 이익(legitimate interest)이 있는 단체·공공기관은 EU 회원국의 국 내 법원에 동 규칙 위반행위의 금지를 청구하는 소송을 제기할 수 있도록 하고 있다. 이용자 집단으로부터 재정지원을 받지 않는 비영리단체·기관, 그리고 개별 회원국의 절차에 따라 설립되어 온라인 플랫폼에서의 이용자 보호 목적 활동을 지속적으로 추구(on a sustainable basis)하는 단체 및 기관이 소제기가 가능한 원고적격 요건으로 두고 있으며, 각 회원국은 이와 같은 원고적격을 갖춘 국내 단체를 지정할 수 있으며, EU 집행위원회는 회
원국 별로 지정된 단체의 명단을 취합하여 EU관보(Official Journal of the EU)에 게재할 수 있다.
나. EU 디지털 시장법(DMA)38)
(1) 제정 배경
2020년 12월 15일, EU 집행위원회는 대형 온라인 플랫폼 사업자를 게이 트키퍼(Gatekeeper)로 지정하고, 경쟁에 영향을 미칠 수 있는 다양한 작위 및 부작위 의무를 부담시키는 내용을 담고 있는 ‘디지털 시장법(Digital Ma rkets Act, 이하 “DMA”)’39)의 초안을 발표하였다.
이번 DMA 발표는, 지난 2020년 6월 2일에 발표되었던 ‘디지털 서비스 법(Digital Services Act, “DSA”)’40)과 ‘새로운 경쟁법 툴(New Competit ion Tool, “NCT”) 이니셔티브의 연장 선에서 나온 것으로, 거대 디지털 플 랫폼 사업자들에 대한 강력한 규제를 제안하면서 전 세계적인 이목을 끌고 있다.
EU 집행위원회는 현재 유럽 디지털 시장에는 극소수의 독과점적인 온라인 플랫폼 사업자들이 거래 조건을 일방적으로 결정하고, 플랫폼 이용자들 간의 교류를 통제하는 ‘관문(gateway)’으로 역할하고 있는 한편, 플랫폼 서비스에 38) 이하의 내용은 다음의 문헌을 참조하였다. 이상윤, 「유럽연합의 플랫폼 규제 동
향」, 『외법논집』제44권 제3호, 한국외국어대학교 법학연구소, 2020.8, 김문식,
「EU 디지털시장법안(Digital Market Act)의 내용과 시사점」, 『경쟁저널』제206호, 공정경쟁연합회, 2021.2.
39) 이 법안의 공식 명칭은 (Proposal for a) Regulation of the European Parliament and of the council on contestable and fair markets in the digital sector 이다.
40) DSA는 온라인 상 유해 상품과 불법 콘텐츠 등에 대한 규제당국의 개입과 온라인 플랫폼의 책임 강화를 내용으로 하는 법안이다. 본 보고서에서는 DSA에 관한 내용은 다루지 않는다., Regulation of the european and of the council on a Single market For Digital Services and amending Directive 2000/31/EC.
Ⅲ. 주요국의 온라인 플랫폼 관련 입법례
경제적으로 의존하고 있는 이용자들에게 불공정한 행위를 가하고 있음에도 불 구하고 이러한 상황이 경쟁법과 같은 기존의 수단에 의해서 효과적으로 통제 되고 있지 않다는 문제가 동 법안을 도입하게 된 배경으로 보고 있다.41)
(2) 주요 내용
[표 5] DMA의 구성
41) COM(2020) 842 final, p.2.
조항 내용
제1조 / 제2조 문제 및 범위 / 정의
제3조 / 제4조 게이트키퍼의 지정 / 게이트키퍼의 지위 검토
제5조 / 제6조 게이트키퍼의 의무 / 구체화가 필요할 수 있는 게이트키퍼의 의무 제7조 / 제8조
제9조 / 제10조 게이트키퍼의 의무 준수 / 의무 유예 / 의무 면제 / 의무 업데이트 제11조 / 제12조
제13조 회피 금지 / 기업결합 신고 의무 / 감사 의무 제14조 / 제15조 시장조사 개시 / 게이트키퍼 지정을 위한 시장조사
제16조 반복 위반 조사를 위한 시장조사
제17조 새로운 서비스 및 새로운 행위 조사를 위한 시장조사 제18조 / 제19조
제20조 / 제21조 개시 / 자료요구 / 진술조사 / 현장조사 제22조 / 제23조
제24조 / 제25조 임시중지 조치 / 동의의결 / 모니터링 / 의무 불이행 결정 제26조 / 제27조
제28조 과징금 / 이행강제금 / 금전적 제재 부과 시효 제29조 / 제30조
제31조 금전적 제재 집행 시효 / 청문권 및 자료접근권 / 비밀 준수 제32조 / 제33조 디지털시장자문위원회 / 시장조사 요청
자료 : 김문식(2021)
(가) 적용대상 및 정의
DMA는 본 법안의 적용대상을 ‘게이트키퍼(gatekeeper)’로 한정하고 있 다. DMA는 게이트키퍼로 지정하기 위하여 아래와 같은 판단기준을 제시하 고 있는데, 역내 시장에서의 상당한 영향력(a significant impact on the internal market)이 있어야 하며, 온라인 플랫폼 이용자들이 최종 이용자 들에게 닿는 중요한 관문(important gateway for business users to reach end users)으로서 기능하는 핵심적 플랫폼 서비스(core platform services)를 운영해야 하고, 마지막으로 그 운영하는 서비스와 관련하여 확 고하고 견고한 지위(entrenched and durable)를 가지고 있거나, 가까운 장래에 이러한 지위를 누릴 것으로 예견될 사업자야 한다고 정하고 있다(제 3조(1)). 여기서 제기하고 있는 핵심 플랫폼 서비스라 함은 △온라인 중개서 비스, △온라인 검색엔진 서비스, △온라인 소셜 네트워킹 서비스, △비디오 공유 플랫폼 서비스, △번호 무관 개인 간 커뮤니케이션 서비스, △운영시스 템, △클라우드 컴퓨팅 서비스, △광고 서비스가 있다(제2조).
또한 DMA 제3조는 게이트키퍼로 지정하기 위한 판단기준을 만족하는 것 으로 추정(rebuttable presumption)할 수 있는 세 가지 정량적 기준을 제 시하고 있다. △EU 단일시장에서 상당한 영향(significant impact)을 미치 는 사업자이면서 최근 3년간 유럽경제지역(EEA) 내에서 65억 유로 이상 또 는 직전 사업연도 기준 시가총액이 650억 유로 이상으로 최소 3개 이상 회
제34조 / 제35조
/ 제36조 결정 공개 / 유럽사법재판소 관할권 / 이행규정 제37조 / 제38조
제39조 권한 위임 / 재검토 / 발효일 및 시행일
