국토시론
도시재생이 국내에서 본격적으로 논의되기 시작된 지 10년이 다 되어 간다.
그동안 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」이 제정되고 선도지역이 지 정된 데 이어, 올해부터는 지원사업이 전국적으로 확대·전개되고 있다. 그 런데 이와 같이 도시재생사업이 활발하게 추진되고 있는 가운데 아직도 도시 재생에 대한 개념과 인식이 정립되지 못하고 있어 도시재생사업의 본래 취지 가 퇴색됨은 물론 계획의 수립 및 사업추진 과정에서도 혼선이 빚어지고 있 다. 그나마 근린재생의 경우에는 마을만들기 사업을 모태로 하여 나름의 추 진양식을 갖추어 온 반면, 도시경제기반형 도시재생에 대해서는 전문가들 사 이에서조차 서로 다른 개념을 가지고 있는 것이 사실이다.
경제기반형 도시재생의 개념을 설정하기 위해서는 먼저 과거 도시개발사 업과의 비교를 통하여 살펴보는 것이 좋을 것 같다. 많은 경우에 경제기반형 도시재생은 과거 부동산개발과 유사한 것 정도의 의미로 편리한 대로 통용되 고 있기 때문이다. 과거의 도시개발사업이 사업성을 기반으로 민간에 의하여 추진되어 왔다면, 경제기반형 도시재생은 국가핵심시설과 연계하여 국가 또 는 도시의 경제구조 전환과 같은 공공적 필요성에 근거하여 추진된다는 점에 서 근본적인 차이가 있다. 이에 따라 도시개발은 개발 그 자체를 성과로 보는 경향이 있는 반면에, 경제기반형 도시재생은 개발에 의하여 기대할 수 있는 도시의 신성장동력 확보 또는 일자리 창출 등이 궁극적 목표라고 할 수 있다.
이러한 목표를 달성하기 위해서는 계획, 추진주체, 사업운영, 재원확보 등 에 있어 새로운 접근방식이 필요하다. 첫째, 계획적 측면에서 종전의 개발계
부동산개발이
경제기반형 도시재생인가?
유재윤
국토연구원 선임연구위원 ([email protected])
2 국토 제412호(2016. 2)
획과는 다른 관점이 요구된다. 즉, 공간적으로는 1차적 사업대상 지역뿐만 아니라 사업의 효 과가 파급되는 도시 전반에 대한 고려가 보다 강조될 필요가 있다. 시간적으로는 개발사업 기 간뿐만 아니라 개발 이후의 운영 및 관리는 물론 지역에서 영위될 경제활동에 대한 계획도 포 함되는 것이 바람직하다.
둘째, 도시재생이 과거의 도시개발과는 차별화된 공공적 가치를 추구하기 위해서는 공공이 주도적 역할을 하는 것이 바람직하다. 개발이익을 추구하는 민간주체에게 마냥 장기적이고 광 역적인 관점을 가질 것을 요구하기는 어려운 일이기 때문이다. 민간이 원대한 비전을 가지고 사업을 성공적으로 추진한 선진국의 몇몇 사례들이 회자되고 있기는 하나, 우리의 현실에서 는 시기상조임을 부인할 수 없다. 그렇다고 정부의 재정과 행정적 역량이 충분하지 않은 상태 에서 공공의 역할에만 의존할 경우 지속가능한 도시재생은 기대하기 어
려울 것이다. 공공과 민간, 어느 한쪽이 사업을 전담하기 어려울 경우 민·관협력방식이 대안으로 제시되고 있으나, 당초 지향점이 다른 민 간과 공공이 협의하여 의사결정을 이루는 것 또한 매우 어려운 일이다.
도시재생의 공공적 목적을 타협하기 어려운 경우라면, 공공 주도의 의 사결정구조를 가지고 민간의 역량을 최대한 활용할 수 있는 구조로 가 는 것이 현실적으로 최선의 방안이 아닐까 생각된다.
공공이 주도하는 민·관협력적 주체가 향후 경제기반형 도시재생을 주도할 한국형 공공디벨로퍼의 모습이라고 할 때 관련 공기업의 참여가 필수적이다. 그러나 도시재생을 위한 공공디벨로퍼에게는 과거 개발시 대 공기업과는 다른 역할이 요구된다. 우선 무리한 재정투입에 의한 투 자에서 토지, 건물, 시설 등 보유 자산을 활용한 투자로 전환되는 것이 바람직하다. 도시재생의 특성을 고려할 때 과거 개발 관련 노하우를 가 진 공기업은 물론 산업, 물류, 문화, 관광 등 다양한 콘텐츠 관련 공기 업의 참여도 환영할 일이다. 무엇보다 도시재생사업에서의 구심적 역할
을 할 수 있는 리더십은 전문성과 행정력에서 비롯될 것으로 보여진다. 도시재생의 공공적 주 체가 민간투자자와의 관계 속에서 효과적으로 사업을 이끌어가기 위한 행정력을 갖게 하기 위 하여 어느 정도의 권한을 부여할 것인가에 대한 논의도 필요할 것이다.
셋째, 도시재생사업을 운영함에 있어서도 과거의 개발사업과는 다른 수익모델이 요구된다.
우선 과거 단기간 개발과 이에 따른 분양수입 등에 의존하던 수익구조에서 벗어나 장기간의 임대사업, 나아가서는 주요 핵심 사업에 직접 참여할 경우의 경제활동까지도 사업범위에 포함 할 수 있을 것이다. 이러한 구조로 갈 때 도시재생은 보다 바람직한 성과를 이루게 될 것으로 기대된다. 즉, 최종수요를 고려하지 않은 무리한 개발, 지역경제와 괴리된 개발을 지양하는 대
과거의 도시개발사업이 사업성을 기반으로 민간에 의하여 추진되어 왔다면, 경제기반형 도시재생은 국가핵심시설과 연계하여 국가 또는 도시의 경제구조 전환과 같은 공공적 필요성에 근거하여 추진된다는 점에서 근본적인 차이가 있다.
3
신, 장기적으로 지속가능하면서도 주변 지역발전 과정에 동반하는 구조로 유도될 것으로 기대 된다. 지역에 대한 기업의 적극적 투자를 위해서는 기업활동에 대한 지역사회의 전향적 마인 드와 함께 지역발전 성과를 거부감 없이 공유할 수 있는 상생구조가 전제되어야 할 것이다.
넷째, 도시재생의 특성에 맞추어 과거와는 다른 재원의 확보가 필요하다. 우선 공적 금융의 경우 민간의 참여를 활성화하기 위하여 선도적인 투자와 함께 메자닌 금융에 의한 지렛대 역 할, 리스크 관리를 위한 보증의 기능 등을 담당해야 할 것이다. 이를 위한 공적 재원의 확보를 위해서는 중앙정부 재정자금 및 기금 외에 도시재생으로 인하여 발생 가능한 미래의 토지가치 상승을 담보로 하는 조세담보부 채권발행(TIF)과 같은 지방재원 조성기법의 도입도 보다 전향 적으로 검토할 시점이다. 한편 공적 금융 이외에 새로운 민간재원의 발굴도 병행되어야 한다.
과거 도시개발과 달리 도시재생이 안정적이고 장기적인 수익구조를 지 향한다는 점을 감안하면 연기금, 보험 등 다양한 장기자금을 적극적으 로 발굴하고, 이들 자금특성에 맞는 투자상품을 개발할 필요도 있다.
전문성 있고 안정적인 투자성향을 가진 민간금융의 적극적 참여에 의하 여 사업의 타당성 제고 등 합리적 투자가 유도되는 효과도 기대할 수 있 을 것이다.
끝으로 앞에서 말한 방향으로 도시재생이 추진되기 위해서는 범정부 적 협업과 사회계층을 아우르는 거버넌스 구축이 필수적이다. 장소 중 심적 협업과 거버넌스 시스템은 당초 「도시재생 활성화 및 지원에 관 한 특별법」 제정 당시부터 강조되어온 것이나, 아직 도시재생의 추진 방식으로 자리 잡고 있지는 못한 듯하다. 도시재생은 여전히 무늬만 다 른 개발사업으로 인식되어 예산배정의 우선순위에서 밀리는가 하면, 부 처 간 협업 대신 유사한 사업의 부처별 버전이 생겨나고 있다. 도시재 생 현장에서도 좀처럼 이해주체 간 의견의 차이가 좁혀지지 않고 있어 보다 효과적인 협의 프 로세스가 요구되고 있다.
도시재생이 본격화 단계로 들어가고 있는 지금, 도시재생의 본래 취지를 되새겨볼 필요가 있 다. 특히 경제기반형 도시재생을 추진함에 있어 경제구조의 전환과 일자리 창출을 위하여 도시 가 어떤 기능을 담아야 하는지, 그리고 이를 위한 가장 합리적이고 효과적인 수단이 무엇인지에 대한 논의가 필요하다. 아무쪼록 ‘도시재생’이 계기가 되어 과거 개발사업의 한계와 문제를 극 복하고 시대가 요구하는 바람직한 도시살리기 모델이 정착되었으면 하는 바람이다.
경제기반형 도시재생을
추진함에 있어 경제구조의 전환과 일자리 창출을 위하여
도시가 어떤 기능을 담아야 하는지, 그리고 이를 위한 가장 합리적이고 효과적인 수단이 무엇인지에 대한 논의가 필요하다.
국토시론
4 국토 제412호(2016. 2)
