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公共事業의 合理的 補償方案硏究 : 프랑스 制度의 示唆点을 中心으로
A Study on Land Acquisition and Compensation for Public Development Works
1997. 9. 148면 / 기본연구(국토연 97-28) 桂基錫 崔 壽
본 연구는 지방자치시대를 맞이하여 지방자치의식이 고양되고 집단이기주의가 팽배하 고 있는 가운데 공공사업을 수행하는 과정에서 파생되는 공적 토지취득 및 손실보상의 문제점을 보다 효과적으로 개선하기 위하여 시행되었다. 이를 위한 연구방법으로 현행 제도의 기본적인 틀 내에서의 부분적인 개선방안의 모색뿐만 아니라, 우리 나라 공공사 업의 합리적 보상문제에 시사점을 줄 수 있는 외국제도를 검토․분석하였다. 프랑스는 전통적으로 우리 나라와 같이 중앙집권적인 국가이었으나, 일찍부터 공적 주체에 의한 다양한 형태의 토지취득방법이 발달하였고 1980년대 초반 공공사업계획수립 및 시행에 대한 지방분권화 개혁이 이루어졌다. 그러므로 본 연구에서는 프랑스의 공공사업 시행 과 손실보상제도의 배경과 구체적 운영상황을 연구하기로 하였다.
본 연구는 모두 네 부분으로 구성되어 있는데, 각각의 내용은 다음과 같다.
제1장은 서론으로서 연구 배경과 목적, 연구방법 등의 연구개요에 대한 것과 본 연구 의 추진을 위해 기본적으로 정립해야 할 공공사업, 손실보상 등의 개념에 대하여 살펴 보았다. 본 연구의 목적은 토지권리자에 대해서는 합리적인 보상이 이루어지도록 하는 동시에 각종 공공개발사업도 원활히 추진될 수 있도록 하고자 하는 데 있다.
제2장에서는 우리 나라의 공공사업 추진에 따른 손실보상제도, 운영실태 및 주요 문 제점들을 분석하였다. 강제취득과 협의취득 등의 공적 토지취득방법에 대한 제도적 내 용을 검토하고, 손실보상의 총괄적 운영실태조사, 공공사업 사례지구의 보상실태 분석, 그리고 유관기관과 실무전문가들을 통한 의견조사를 통하여 현행 손실보상관련 주요 문 제점을 도출하였다.
최근에 공공성에 대한 개념이 확대되고 있는 것을 감안하여 본 연구에서는 어떤 재산 권을 공적으로 침해하여 얻어지는 공익이 소유권자의 재산권 보호이익보다 크기 때문에 공공부문이 적극적으로 관여하여 공공성이 있는 시설을 제공하는 사업을 공공사업으로 간주하였다. 또한 공공의 필요 때문에 공권력에 의하여 사인에게 가해진 손실에 대해 사회 전체적인 평등부담의 견지에서 행정주체가 행하는 공동적인 보진을 손실보상으로 보았다. 그러나 공공사업의 범위가 확대되어 민간의 이윤추구에 이용되는 시설이나 사 인의 이용만을 목적으로 하는 사업이라도 공공성을 인정하는 사례가 점차 증대되고 있 을 뿐만 아니라 종래 수용 이전의 재산상태로 만드는 것에서 수용 이전의 생활상태로 회복시키는 차원으로 손실보상의 개념이 확대되는 추세이다.
손실보상과 관련된 주요한 문제점으로는 크게 손실보상에 따른 부당이득의 문제, 보
상금 평가상의 문제, 그리고 보상행정상의 문제로 나누어 보았다. 손실보상에 따른 부당 이득 문제로는 사업지구 내부 토지소유자의 상대적인 손실감 발생, 보상액 산정시 개발 이익의 포함 가능성 상존, 보상금의 증액을 목적으로 한 불법적인 지장물 또는 신규권 리 설정 등을 들 수 있다. 보상금 평가상의 문제로는 보상액 산정의 기본이 되는 공시 지가의 실거래가 반영 미흡, 보상액 산정시 과도한 지가보정률 적용, 어업권에 대한 평 가의 문제 등을 들 수 있다. 보상행정상의 문제로는 이원적인 협의매수제도, 국공유지 무상귀속에 따른 문제, 사업계획수립시 용지 및 지장물에 대한 보상비 검토 미흡, 보상 기간의 장기화에 따른 보상비용의 증가, 국가 또는 공공단체가 시행하는 공적 토지취득 에 대한 지방자치단체의 협조 미흡 등을 들 수 있다.
제3장에서는 프랑스의 공적 토지취득과 손실보상제도에 관해 집중적으로 다루었다.
세부적인 내용은 공공사업의 시행여건, 공공사업 시행주체의 종류와 법적 지위, 공공사 업시행과 개발방식, 토지수용‧토지선매제도 등의 공공용지 취득 및 손실보상제도, 도시 개발방식과 토지취득제도와의 관계 등에 관한 것이다.
프랑스는 공공사업용 토지를 조기에 확보하고 사업지구 주변의 지가상승을 억제할 수 있는 토지선매권제도가 운용되고 있으며, 개발이익이 토지소유자에게 귀속되지 않도록 수용보상가 산정시 토지용도의 기준시점을 수용청문조사 1년 전으로 하는 등의 제도적 장치를 가지고 있다. 이로 인해 공공기관의 토지취득권한은 강화되고 있다.
제4장에서는 공공용지취득 및 보상에 따른 문제점을 개선하고자 하는 기본방향을 제 시하고 프랑스 제도가 우리 나라의 문제점을 개선하는데 어떻게 연계될 수 있는가를 정 리하였다. 이를 바탕으로 우리 나라 공공사업의 합리적 보상을 위한 방안을 장․단기적 인 관점에서 제시하였다.
기본적 개선방향은 보상과정에서 개발이익이 토지권리자에게 귀속되지 않아야 한다는 것, 공공사업이 시행되더라도 사업구역 내‧외의 토지소유자간에 형평성은 유지되어야 한다는 것, 토지소유자의 정당한 권리에 대해서는 합리적인 보상이 이루어져야 한다는 것 등이다.
단기적인 개선방안으로는 보상가 보정요인의 변경 적용을 통한 손실보상시 개발이익 배제, 토지 및 지장물 보상비 예측의 정확성 제고, 보상금 증액을 위한 지장물설치 억 제, 장기적 사업시행시 용지취득의 조기완료, 보상업무전문기관의 설립방안 등을 검토하 였다. 장기적 개선방안으로는 공공사업 주변지역에서 개발이익 환수와 토지선매제의 개 편적 실시를 통한 사업지구 내‧외부 토지소유자간의 형평성 제고, 매수방식과 환지방식 을 절충한 피수용자권리의 적극적 구제, 공공적 사용수용의 확대, 보상법률체계의 정비 등을 제시하였다.
마지막으로 제5장은 결론에서 본 연구의 의의와 한계에 대해 기술하였다.
