3
철도투자 확대의 필요성과 효율적 추진방안
양근율｜한국철도기술연구원 선임사업단장
머리말
유가가 배럴당 70달러 선을 육박하는 고공행진을 계속하고 있어 석유수입량이 세 계 4위국인 우리나라 입장에서는 발등에 불이 떨어진 상황이다. 우리나라 전체 에 너지 소비 중 수송부문이 차지하는 비율은 약 23%(2000년 기준) 수준이며 이 중 도로부문이 약 3/4을 소모하며, 철도부문은 1.7%에 불과하다. 철도의 단위수송량 당 에너지 소모량을 1이라고 할 경우 버스 5.5, 택시 15.7, 도로화물은 15.8배에 달한다. 화석연료의 사용은 CO2등 온실가스 배출을 필연적으로 야기한다. 금년 2 월에 발효된 교토협약에 따라 온실가스 감축도 당면한 과제다. 전체 온실가스 배 출량의 20% 이상이 수송부문에서 발생하며 이 중 70% 이상이 도로에서 발생한 다. 단위수송량당 CO2배출량은 도로가 철도의 약 30배에 달한다. 수송비용의 절 감 등 수송부문 고유의 효율성뿐만 아니라 에너지 및 온실가스 문제해결을 위해 서도 철도교통의 역할 증대가 절실한 시기다. 그러나 우리나라의 철도는 경쟁력 약화로 인해 철도가 지닌 여러 가지 장점에도 불구하고 그 역할이 지속적으로 감 소되어 왔다.
일반적으로 교통수단에 있어 경쟁력은 고객의 지역적, 계층별, 소득별 또는 통 행의 목적 등에 따라 다양하게 표현될 수 있으나 보편적으로는 여객이나 화물을 타 교통수단에 비해 싼 요금으로, 최종목적지까지 편하고, 빠르게 수송할 수 있다는 것을 의미한다. 이러한 경쟁력은 차량을 이용하여 영업을 하는 운영주체의 조직체 계 및 영업전략 등에도 영향을 많이 받지만 각 교통수단의 기반시설(인프라)이 양
특 집
S O C 투 자 재 원 확 보 충 분 한 가 3
,
이글에서는 향후 철도역할 증대를 위한 투자 확대의 필요성과 그 추진방안에 대해서 논하고 자 한다. 먼저 우리나라 철도교통의 문제점과 그
우리나라 철도교통의 현황 및 문제점
우리나라 철도는 1970년대 이후 여러 가지 복합 적 요인으로 인한 경쟁력 약화로 전체 교통체계 속에서의 그 역할 이 지속적으로 축소되어 왔다.
수송분담률이 한 자리수로 내려 앉은 것은 물론이고 1990년대 초 를 기점으로는 철도수송량 자체 도 감소되어 왔다. 여객수송에 있어서는 비둘기호 및 통일호 등 낮은 등급열차 운행의 감축으로 총 여객수송량이 1990년대 초를 정점으로 지속적으로 감소되어 왔으며, 화물수송에 있어서도 양 회와 컨테이너 수송량의 꾸준한 증가에도 불구하고 1990년대 초 반 이후 대체적으로 총 수송량이 감소해 왔다.
이러한 철도교통의 침체 원인 은 우선적으로 수송능력의 핵심 요소인 철도시설의 양적, 질적 수준에서 찾을 수 있다. 열차가 운행되는 철도 영업노선의 연장 이 1970년대 이후 거의 30여 년 동안 3,100m 수준에서 제자리 걸음을 하고 있는 실정이다. 반 면에 같은 기간 동안 고속도로 및 일반도로는 거의 2배 수준으 로 확충되어 철도교통의 경쟁력
<표 1> 철도 수송분담률 추이(인∙km, 톤∙km 기준)
구 분 1976년 1986년 1997년 2003년
여객(%) 24.4 19.7 15.1 8.2
화물(%) 49.5 27.9 11.3 6.2
<그림 1> 철도 여객수송량 추이
<그림 2> 철도 화물수송량 추이 여
여객객((백백만만 인인--kkmm))
화
화물물((백백만만 톤톤--kkmm)) 일반철도
콘테이너 기타 합계
수도권전철
은 상대적으로 점점 취약해지는 구조가 되었다. 또한 질적인 측면에서도 전철 화∙복선화율이 낮아 철도시설의 효율적 활용도를 어렵게 했다.
철도교통의 경쟁력을 약화시킨 또 다른 원인은 교통수단의 핵심 경쟁력 요소 인 운행속도 향상 노력의 결핍이라고 볼 수 있다. 2004년 고속철도가 운행되기 전 까지 우리나라 철도의 최고운행속도는 시속 140km로써, 1985년의 속도증대 후 약 20년 동안 같은 수준에 머물려 있었다. 한편, 경부선과 호남선을 제외한 대부 분의 노선은 시속 120~90km 수준이다.
공급능력과 최고운행속도의 답보 상태에서 경부선 중심의 일축집중 노선체계 로 인해 다양한 열차운행 패턴활용을 통한 영업효율화에도 한계성을 지닐 수밖에 없고, 항만, 산업단지, 화물터미널과 직접 연결되는 인입철도의 부족은 철도교통 의 경쟁력 저하를 야기하는 또 다른 요소들이다.
투자실적과 철도의 경쟁력
교통수단의 경쟁력은 적절한 투자규모와 방향이 크게 영향을 미친다. 일반적으로 교통시장에서 각 교통수단들은 경쟁적 또는 상호 보완적으로 일정 수준의 교통수 요를 처리하거나 유발시킨다. 다시 말하면 교통수요의 각 수단간 분배는 각 수단이 제공하는 교통서비스의 가격과 소요시간, 수송빈도, 쾌적성, 직원의 서비스태도, 정기적 서비스 여부 등 공급특성에 따라 균형을 이루게 된다. 즉 이러한 공급요소 들이 수요자의 필요를 만족시킬 때 해당 수단으로 교통수요가 몰리게 된다. 따라서 각 교통수단의 경쟁력 향상을 위해서는 공급요소들을 수요자인 고객의 입장에서 최적의 상태로 만들거나 유지하기 위한 적절한 투자가 필수적으로 요구된다.
실질적으로 특정 교통수단에 대한 투자가 경쟁수단인 타 교통수단의 경쟁력에
3
, 특 집
S O C 투 자 재 원 확 보 충 분 한 가 3
<표 2> 철도시설 증대 추이
구 분 1975년 1985년 1990년 1996년 2001년
철도궤도연장(km) 5,619 6,299 6,435 6,559 6,706
철도영업연장(km) 3,144 3,120 3,091 3,120 3,125
복선화율(%) 17.9 24.5 27.4 28.9 30.1
전철화율(%) 13.2 13.8 17.0 18.5 21.4
고속도로연장(km) 1,142.4 1,415.4 1,550.7 1,885.6 2,131.2*
도로연장(km) 44,885.1 52,263.9 56,714.5 74,237.2 88,775.0*
포장률(%) 22.3 49.8 71.5 76.0 75.8*
주: *는 2000년도값
큰 영향을 미친다는 것을 대전-진주간 고속도로 개통이 철도에 미친 영향력 분석을 통해 알 수 있다.
2001년 11월 말에 완전 개통된 대전-진주간
고속도로로 인해 두 지역간 공로 통행시간은 3 시간 30분에서 1시간 45분대로 반감되었다. 이구분 하행 상행 하행 상행
서울권-진주 64,031 49,327 22,554(▽ 65%) 15,840(▽ 68%)
수원권-진주 23,343 24,552 8,167(▽ 65%) 9,125(▽ 63%)
대전권-진주 17,994 18,007 4,840(▽ 73%) 5,942(▽ 67%)
주: 서울권-서울역, 용산역, 영등포역, 수원권-수원, 평택, 대전권-천안, 조치원, 대전 자료: 각 연도 철도통계연보
<표 4> 경제개발 5개년 계획기간 중 교통시설투자 추이
(단위: 억 원, %)
구분 도로 철도 지하철 공항 항만 계
1차(’62-’66) 61 (17.2)
215 ((60..6))
- (0.0)
26 (7.3)
53 (14.9)
355 (100) 2차(’67-’71) 1,147
(52.0)
634 ((28..7))
83 (3.8)
76 (3.4)
267 (12.1)
2,207 (100) 3차(’72-’76) 4,674
(51.6)
2,,669 ((29..4))
248 (2.7)
189 (2.1)
1,284 (14.2)
9,064 (100) 4차(’77-’81) (16,302)
(47.7)
7,,434 ((21..7))
5,532 (16.2)
1,469 (4.3)
3,451 (10.1)
34,188 (100) 5차(’82-’86) 37,191
(46.7)
9,,647 ((12..1))
24,379 (30.6)
2,223 (2.8)
6,186 (7.8)
79,626 (100) 6차(’87-’91) 115,225
(79.6)
14,,620 ((10..1))
789 (0.5)
2,538 (1.8)
11,538 (8.0)
144,710 (100) 자료: 하헌구∙김천곤. 2000. 「교통시설 투자재원 조달의 현황과 문제점 및 개선방안」. 교통개발연구원
<표 5> 교통시설특별회계 부문별 투자비중(세출예산 기준)
구분 1994년 1995년 1996년 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년 2003년 계
도로 62.6 62.2 63.8 62.3 57.6 61.8 62.2 65.6 57.8 59.9 61.3
고속철도 7.2 6.1 5.7 6.5 5.1 4.9 6.9 7.2 5.6 4.6 5.9
도시철도 14.2 15.5 13.1 10.0 9.2 8.9 9.6 7.7 6.0 5.3 8.9
일반철도 0.2 0.3 1.0 2.5 8.3 6.5 6.9 8.4 19.0 15.6 8.7
공항 7.1 6.8 6.9 7.4 9.7 8.9 6.1 2.8 2.2 2.7 5.6
항만 8.8 9.1 9.6 11.2 9.9 8.9 8.0 8.3 9.3 12.0 9.6
광역교통 - - - - 1.0 1.6 1.8 2.1 1.7 2.0 1.3
합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
3
특 집
S O C 투 자 재 원 확 보 충 분 한 가 3
러한 영향으로 서울권, 수원권, 대전권과 진주역 간의 연간 철도여객 이용량은
63%~73%까지 급격히 감소하였다.
이러한 결과를 볼 때, 약 30년 동안 고속도로 등 공로의 시설확충이 철도시설 확충에 비해 월등히 앞선 상태에서 철도교통의 역할 저하는 당연한 결과라 할 수 있으며, 따라서 향후 철도가 교통시장에서 시장경제 원리에 따라 타 수단과 상호 경쟁 보완관계를 유지, 성장하기 위해서는 기본적으로 경쟁할 수 있는 인프라 조 건을 마련해야 할 것이다.
과거 투자규모 면에서 철도는 도로에 비해 상대적으로 매우 빈약한 수준의 투 자가 이루어졌다. 경제개발5개년 계획기간 중(1962~1991년) 철도시설투자는 전 체 교통시설투자 규모의 13%, 도로투자 대비 20% 수준에 불과하였으며, 교통시 설특별회계가 신설된 1994년 이후부터 2003년까지 지역간 철도에 대한 투자비율 또한 고속철도 투자를 포함하더라도 전체 교통시설투자 규모의 14.6%, 도로투자 대비 23.8% 수준에 그쳤다.
교통여건의 변화와 철도 역할증대 필요성
앞으로 철도역할 증대가 더욱 필요한 향후 교통여건을 전망하면 다음과 같다.
첫 번째로 남북교류확대와 동북아 중심국가시대에 대비하기 위해서다. 유럽연 합(EU)이나 북미자유무역협정(NAFTA)에 버금가는 세계경제의 주요 축인 동북 아 지역에서의 경제블록화가 중국의 세계무역기구(WTO) 가입으로 그 가능성이 점차 높아지고 있다. 이러한 지역경제 블록화에 따른 교역의 증대는 인적∙�물적 수송량의 증가를 필수적으로 동반하게 되며 이를 적절하게 처리하기 위한 효율적 인 물류체계를 구축하려면 대량수송과 장거리 구간에서 경쟁력이 뛰어난 철도가 물류체계의 중심적인 역할을 할 수밖에 없다. EU와 NAFTA 지역에서 철도망 건 설을 위한 투자확대 및 구조개혁을 통한 철도교통의 경쟁력 향상에 많은 노력을 기울이는 것도 철도에 대한 중요성을 인식했기 때문이다. 철도가 지난 19세기에 는 미국 산업혁명의 도구가 되고, 20세기에는 유럽통합의 기반이 됐듯이 21세기 에는 동북아 경제블록 활성화의 첨병 노릇을 할 것이 분명하다.
동북아의 경제협력이 가속화됨에 따라 동북아 역내교통도 향후 대폭 증가할 것 으로 예상된다. 한반도에서도 남북한간의 교류뿐만 아니라 일본과 중국의 중계수 송에 의한 통과화물수요가 급증할 것으로 예상되기 때문이다. 우리나라는 해양과 대륙을 연결하는 지리적 이점과 동북아지역의 경제교류 활성화 추세를 최대한 활
,
중심국가로서 역할을 수행하기 위해서는 동북아 국제철도운송에서도 중심적인 역할을 해야 할 것 이다. 그런데 러시아∙중국∙일본 등 동북아 관 련국들은 하나같이 철도 강국이다. 이들 국가는 철도 인프라에 대한 적극적인 투자뿐 아니라 최 근에는 경영 면에서도 구조개혁을 통해 자국 철 도의 경쟁력을 키우고 있다. 이에 대비해 우리 철 도도 국제철도시대에 걸맞는 경쟁력을 갖추기 위 한 철도 인프라 정비 등 체질개선과 역량강화를 이뤄야 할 것이다.
두 번째 요소는 고속철도 중심의 국가교통체 계 구축 필요성이다. 2004년 4월 KTX의 개통으 로 지역간 교통체계가 고속철도 중심으로 전환 되고, 전국이 반나절 생활권이 가능해져 업무 및 여가활동 공간이 확대되고 있는 등 국가교통체 계 및 국토공간구조가 변화되고 있다.
특히 중장거리 통행의 철도분담률이 크게 상 승하였으며, 향후 고속철도와 연계가 가능한 전 주, 순천, 마산, 진주 등도 경전선(삼랑진-진 주), 전라선(익산-순천) 복선전철화 사업완공에 따라 고속철도 수혜지역이 될 것이다. 프랑스의 경우, 고속철도개통 후 총 철도수송량 대비 TGV 수송량 비율이 1985년도 16.6%에서 2003년
63.8%로 신장되어 철도서비스가 이미 고속철도
중심으로 재편되었음을 알 수 있다.우리나라의 경우도 KTX 개통 이후 지역간 교 통에서 철도의 역할 증대가 뚜렷하게 나타나고 있다. 2003년과 2004년 2/4분기를 기준으로 철 도이용객 변화를 살펴보면 경부선은 1일 평균
30.4%(11만 2천 명 → 14만 6천 명), 호남선은
후 대폭 감소하여, 전년 같은 기간에 비해 김포- 대구노선은 약 70%, 김포-부산은 약 30% 감소 하였다. 한편, 고속버스도 고속철도 개통 이후 장거리 이용객 감소로 지역간 대중교통수단의 역할이 약화되어 전년 같은 기간에 비해 서울- 대구노선은 약 24%, 서울-부산은 약 27% 감소 하였다.
이처럼 국가간선교통체계가 고속철도 중심으 로 재편됨에 따라 기존 간선철도의 수준을 고속 형으로 전환, 고속철도 차량이 운행될 수 있도록 철도시설의 재정비가 필요하다. 이러한 전국적 인 고속철도 운행 네트워크가 형성될 경우 기 투 자된 고속철도 노선은 물론, 일반철도 시설의 효 율적 이용을 통해 투자재원 부담 등 대규모 시설 확충의 딜레마를 해결할 수도 있을 것이다.
세 번째 필요성은 온실가스 및 대기오염 감축 을 위한 것이다. 주지하다시피 온실가스 배출량 감축을 위한 교토의정서 발효(1905년 2월)로 교 통부문에서 온실가스 배출량 감축은 시급한 과 제로 대두되었다. 2004년 에너지경제연구원 전 망에 따르면 한국은 2015년 최선의 시나리오에 서도 온실가스를 우리나라 총 배출예상량의
3.31%는 자체적으로 감축해야 하고, 4.32%는
이른바‘교토메커니즘’을 통해 구매하여 감축을 대신해야 할 것으로 예상하고 있다. 유럽선진국 들은 온실가스 배출량 감축을 위한 교통정책으 로 철도 중심의 모달쉬프트(Modal Shift) 정책을 추진하고 있는데 이는 EU 전체 이산화탄소 배출 량에서 교통부문의 배출량이 1/3을 차지하며 도 로교통에서의 발생량이 전체 교통부문의 84%를차지하고 있기 때문이다. 우리나라도 수송부문은 발전, 산업부문에 이어 세 번째 주요 온실가스 배출부문이며 더욱이 수송부문의 배출량이 계속 증가하고 있다는 심각성이 있다. 이러한 수송부문의 온실가스 배출량이 대부분 공로에서 발생하고 있기 때문에 이의 해결방법도 철도교통의 경쟁력 강화를 통해 찾아야 할 것이다.
그외 철도역할 증대를 통해 해결해야 할 것으로 예상되는 사항들은 이 글의 서 두에서 제기한 에너지문제 해결, 현재의 고비용∙저효율의 도로중심 수송체계인 국가물류체계의 효율화를 통한 국내물류비 절감대책, 그리고 철도산업의 국제경 쟁력 강화를 통한 신 성장산업 개발 등이다.
KTX의 성공적인 개통과 한국형 고속철도 차량의 시속 350km 주행 달성으로
한국 철도기술이 세계적 수준에 근접하고 있다. 국내에서 개발한 한국형 고속철 도 차량이 해외로 수출되기 위해서는 국내의 성공적인 영업실적이 전제조건이다.재원확보 방안
철도시설의 투자확충을 위해서는 무엇보다도 안정적인 투자재원 확보가 필요하 다. 현재 철도투자에 사용되는 재원은 주로 교통시설특별회계의 철도계정이다.
그런데 본 철도계정의 수입금은 대부분 2006년까지 한시적으로 징수하는 교통세 전입액의 배분금으로 이루어지며, 교통세 전입액의 배분비율은 도로계정
51~59%, 철도계정 14~20% 범위다. 작금의 도로와 철도의 투자 불균형은 이러
한 교통세 배분비율의 차이에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 따라서 향후 모달쉬프 트 정책에 의한 철도투자 확대를 위해서는 도로계정과 철도계정의 불균형 조정을 위한 획기적인 조치가 필요할 것이다. 또한 선진국 수준에 미흡한 현재의 우리나 라 SOC 스톡 수준주)을 볼 때는 당분간 안정적인 SOC 투자재원의 확보가 필요하 며 따라서 2006년 교통세 폐지에 따른 대책 마련이 요구된다.또한 교통시설물 사용에 따른 환경훼손 등 사회적 비용의 내재화를 통해 각 교 통시설의 사용료 체계를 재정립하고 이를 통해 추가로 확보되는 사용료 수입을 교통시설특별회계에 편입하여 사회적 비용을 적게 발생시키는 철도에 대한 투자 재원으로 활용하는 것도 고려해 볼 만하다.
한편, 향후 투자가 증가할 남북 및 대륙연결 철도와 관련된 사업은 그 특수성 을 고려하여 교통시설특별회계와는 별도의 재원을 마련하여야 할 것이다.
3
, 특 집
S O C 투 자 재 원 확 보 충 분 한 가 3
주) 국토면적과 인구를 동시에 고려한 국토계수와 유효 도로연장 및 유효 철도연장을 사용하여 그리스, 포르투갈, 스웨덴, 영국과 비교한 값으로 도로는 74%, 철도는 53% 수준임(동북아시대위원회, 2004년 10월 자료)
교통시설물에 대한 투자규모 및 방향의 결정은 국가가 원하는 미래의 교통정책 목표를 달성하 기 위한 중요한 수단으로 활용되어야 한다. 21세 기 바람직한 교통정책의 기본방향은 최소한의 투자비를 투입하면서도 향후 증가하는 교통수요 에 대처하고, 지구온난화 등 환경문제를 해결하 면서 사회적 발전을 지원하는 지속가능한 (sustainable) 정책이어야 한다. 또한, 국토의 균 형발전 및 동북아중심국가 달성, 신 성장산업 발 굴 등 국가의 주요 정책목표를 뒷받침할 수 있는 정책이 되어야 할 것이다. 이러한 교통정책 목표 를 달성하기 위해서는 수송효율성이 높고 환경 친화적인 철도교통의 역할증대가 필수적이다.
유럽을 비롯한 대부분의 선진국들은 1990년 초부터 철도르네상스의 기치하에 철도산업의 구 조개혁을 통해 철도 내부의 경쟁력 강화와 함께 철도시설에 대한 투자규모를 대폭 확대하는 모 달쉬프트 정책을 통해 철도교통의 육성과 발전 을 위한 정책을 추진 중에 있다. 유럽기간교통망 계획에는 2001~2010년까지 총 1,300억 유로가 투자되며, 이 중 85% 이상이 철도와 고속철도에 투입되며, 약 7% 정도는 수단간 연계와 관련된 사업에 투자된다고 한다.
작금의 우리나라가 처한 교통환경은 수송효 율성과 환경친화성, 에너지 효율성, 토지이용 효 율성이 높은 철도교통의 경쟁력 강화를 통한 효 율적인 교통체계를 요구하고 있다.
향후 교통시설물에 대한 투자규모와 방향은 철도교통의 역할 강화를 위해‘어떻게 하면 철도 교통의 경쟁력을 향상시켜 최종소비자인 여객과
철도에 대한 투자규모의 확대와 함께 향후 투 자는 과거의 비효율적인 방법이 아닌 수요 증대 와 직결되는 방향으로 이루어져야 할 것이다.
아울러 향후 철도노선 건설시는 타교통수단간의 환승을 고려한 철도역 설계, 철도역 주변의 교통 시설 정비, 대중교통수단의 연계 등 타교통수단 과의 효율적인 연계시스템 구축을 통해 철도투 자의 효과를 극대화해 나가야 할 것이다.
운영측면에서의 철도교통의 경쟁력 강화를 목적으로 철도구조개혁이 추진되었다. 2004.1 월에 철도시설공단 발족과 함께 철도기반시설과 운영주체의 분리, 2005년 1월의 한국철도공사 발족으로 철도운영에 기업적 가치의 비중이 높 아짐으로써 향후 비용절감과 기업마인드 강화로 내부경영 효율화를 통해 철도교통의 경쟁력 강 화가 기대된다. 이러한 구조개혁에 따라 철도에 대한 국가의 역할도 변화가 필요하다. 국가는 교 통수단간 정책의 조정자 내지 심판자로서 각 수 단간 공정한 경쟁을 통해 자원의 효율적 배분을 유도하여야 하며, 이와 관련하여 교통시설 이용 에 따른 비용계산시 환경훼손 등 모든 사회적 비 용의 내재화가 필요한 것이다. 또한 철도기반시 설과 운영주체의 분리에 따라 향후 철도투자 결 정은 사회∙경제적 수익성에 근거하고, 철도운 영자의 적정 재무성을 충족시켜 주기 위한 별도 의 조치를 마련해야 할 것이다.
참고문헌
한국철도시설공단. 2004. 21세기국가철도망구축기본계획수립연구 지속가능발전자문위원회. 2005. 「지속가능한 교통정책」
