An Experimental Study on the Construction of Administrative Boundaries Using Old Topographical Map in the 1910s

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1. 서 론¹⁾

행정구역은 행정기관의 권한이 미치는 일정한 구역으로 국 가가 원활한 행정을 수행하기 위해 만든 지역 구분을 말한 다¹⁾, ²⁾.

우리나라의 행정구역은 특별시와 광역시를 제외하면 도·시·

군·구·읍·면·동·리의 단계로 구분된다. 우리나라 행정구역 제도 는 1948년 정부수립 이후 1995년까지 대폭적인 개편 없이 주민 편익과 행정능률 차원에서 조정하고 보완해 왔으나 1995년 지 방자치의 전면적 시행에 따라 시·군 통합을 통해 기초자치단체 의 광역화를 추진하는 가운데 행정구역 조정이 이루어진 바 있 다³⁾, ⁴⁾. 행정구역은 인위적으로 형성되는 것이지만, 현실의 사

* 농촌진흥청 국립농업과학원 전문연구원, 공학박사 ** 농촌진흥청 국립농업과학원 연구사, 행정학석사 *** 농촌진흥청 국립농업과학원 연구사, 이학박사

**** 농촌진흥청 국립농업과학원 전문연구원, 농학박사

(Corresponding author : National Institute of Agricultural Sciences, Rural Development Administration, [email protected])

본 논문은 2021년도 농촌진흥청 국립농업과학원 전문연구원 과정 지원사업 (PJ01561502)에 의해 이루어진 것임

1) 정효원, 행정구역 경계 불일치 해소방안 연구-서울 강서구, 양천구를 중심으로-, 석사학위논문, 2011, p. 1.

2) 유창호, 행정리 경계결정시 갈등요인 분석, 한국지적정보학회20(2), 2018, p.180.

3) 정효원, 행정구역 경계 불일치 해소방안 연구-서울 강서구, 양천구를 중심으로-, 2011, p. 1.

4) 유창호, 행정리 경계결정시 갈등요인 분석, 한국지적정보학회20(2), 2018, p.180.

회·경제생활을 통하여 주민이 관계하는 지역적 확대와는 반드 시 일치하지 않는다⁵⁾.

행정구역은 자치권이 미치는 지리적·지역적 범위로 국가의 인위적 힘과 자연 지형의 경계선이 일정한 영역을 갖는 국가 행정의 기본제도이다. 또한 주민에게 공공의 서비스를 제공하 는 기본범위이고 지역 주민들의 생활에 영향을 크게 주는 공 간이다.

앞서 언급한 바와 같이 우리나라 행정구역의 가장 낮은 위 계는 리(里)이다. 여기에서의 리는 법정리를 말하며, 법정리는 법정리 간 경계가 명확하게 구분할 수 있지만, 행정리는 어디 까지가 마을 경계인지 불분명하다. 현재 우리나라 행정구역 경 계는 법정리만을 기준으로 관리 되어 오고 있으나 실제 주민들 사이에는 도로, 하천, 계곡이나 산의 능선 등의 기준을 적용한 경계가 명확하지 않은 행정리 경계가 일반화돼 있다.

4차 산업혁명 시대를 맞아 전 세계는 다양한 정보통신기술 과 지능형 정보기술 등을 인간의 실세계에 접목하려는 노력을 기울이고 있다. 거의 모든 영역에서 빅데이터가 생산되고 이를 바탕으로 AI가 딥러닝 등의 학습을 통해 스스로 예측이나 판단 하고 실행에 옮기는 시대가 가까워 지고 있다. 또한 일부 도시 지역에서는 물리 세계의 사물이나 지역을 가상 세계에 3D 모 델링을 통해 똑같이 재현하고 ICT 센싱을 통한 실시간 모니터

5) 정효원, 행정구역 경계 불일치 해소방안 연구-서울 강서구, 양천구를 중심으로-, 2011, p. 1.

1910년대 고 지형도를 이용한 행정리 경계 구축에 관한 실험적 연구

An Experimental Study on the Construction of Administrative Boundaries Using Old Topographical Map in the 1910s

엄 성 준^* 조 숙 영^** 유 수 진^*** 안 필 균^****

Eom, Seong-Jun Cho, Suk-Yeong You, Soo-Jin An, Phil-Gyun

Abstract

This study aims to establish administrative boundaries by utilizing digitalized old topographical map. Various problems have arisen due to unclear administrative boundaries. For example, there are various problems such as conflict amongst residents to occupy a larger area, unnecessary waste of administrative power, and difficulty in collecting various data for administrative units (farm area, statistical data, spatial analysis, living ara analysis). Therefore, in this study, an experimental study was conducted to establish administrative boundaries by using an old topographical map containing information on villages before administrative reform in 1914. As a result, the boundaries of towns, towns and villages were largely consistent. In order to divide the administrative boundaries based on the legal district boundaries, the administrative boundaries were established by referring to the contents of village introduction and natural boundaries (roads, rivers, mountain ranges, etc.) provided in towns and villages.

However, there was a limit in establishing a precise boundary as it was not possible to secure a high-quality digitalized old topographical map.

주 요 어 : 고 지형도, 행정리 경계, 농촌계획, 농촌협약

Keywords : Old topographical map, Administrative boundary, Rural planning, Rural Contract

http://dx.doi.org/10.14577/kirua.2021.23.2.45

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링과 시뮬레이션을 모색하고 있다. 이에 반하여 농촌은 공간에 대한 3D 모델링은 고사하고 행정리 경계 구축도 제대로 되어 있지 않은 상황이다.

법정동과 법정리가 법적 지위와 그 경계가 상대적으로 명확 하지만 행정리는 행정상 편의를 위해 구분해 놓은 가장 낮은 위계의 행정구역으로 그 구분이 불분명하고 그 중요성도 낮게 인식되어왔다. 그러나 최근 농촌 공간에 대한 효율적 관리와 난개발로 인한 농촌주민의 주거환경 개선을 위한 정책들이 새 롭게 대두되면서 농촌 마을, 즉 행정리 경계에 대한 명확한 구 분이 요구되고 있다. 특히 농림축산식품부가 2020년부터 시범 사업으로 시작한 ‘농촌협약’은 농촌 공간분석을 통한 생활권의 설정과 활성화 방안을 계획하는 제도로 기초생활 서비스에 대 한 접근성 분석이 중요한 부분을 차지하고 있다. 하지만 시범 사업으로 추진한 9개 지자체에 대한 보고서 내용을 보면 대부 분의 지자체가 행정리 경계 구축을 하지 못해서 행정리 단위의 분석을 시행하지 못하고 50×50m 격자 분석이나 기초생활 서비 스 시설부터 기준거리 혹은 기준시간까지의 도달 여부(버퍼 분 석 또는 네트워크 분석)로 생활권 접근성 분석이 이루어졌을 뿐이다. 이런 분석 방법이 옳지 않다고 할 수 없으나 행정리 마 을의 주민이 기초생활 서비스에 대한 접근성을 온전하게 설명 한다고 할 수 없다. 문제는 2021년 협약을 추진하는 지지체도 비슷한 실정에 놓여 있다는 것이다. 앞서 사례로 언급한 지자 체를 제외한다면 다른 지자체는 시범사업을 추진한 지자체와 비슷한 수준에서 생활권 분석을 시행할 것으로 예측된다.

따라서 본 연구에서는 농촌협약에서 농촌 공간분석의 문제 점으로 제기되고 있는 행정리 단위의 생활권 분석을 위해 행정 리 경계 구축을 사례를 고찰해 보고, 1910년대 조선총독부가 제작한 1:50,000 고 지형도를 바탕으로 행정리 경계 구축 방안 을 제시하여 향후 행정리 경계 구축을 위한 기초 자료로 활용 할 수 있도록 하고자 한다.

2. 이론적 배경

2.1 행정구역경계

행정구역은 일정한 기준에 따라 국토라는 공간을 구분해 놓 은 지리적 경계이며, 공공기관이나 단체의 관할권이 미치는 지 역적 범위이다. 이 범위에는 경지와 수면 및 그 지역에 접속하 는 해면도 육지의 연장으로 포함된다⁶⁾.

우리나라의 전 지역은 1개의 특별시, 6개의 광역시, 8개의 도, 1개의 특별자치도, 1개의 특별자치시로 나뉜다⁷⁾. 총 16개 의 행정구역은 광역지방자치단체로 구분된다. 특별시는 자치 구로 나뉘며, 광역시는 자치구와 군으로 나뉜다. 도는 자치시

6) 이명재·김영성·이태열, 한국 행정구역의 개편방안에 관한 연구, 지리학연구, 17, 1991, p.3.

7) 이성화, 행정구역경계 정보 데이터베이스 구축 및 활용방안에 관한 연구, 2008, p. 151.

와 군으로 다시 나뉜다. 또한 시·군·구는 226개이고, 행정시·자 치구가 아닌 구 34개, 읍·면·동 3,491개, 통 61,327개, 리 37,537, 반(동) 373,910개, 반(읍·면) 132,429개로 구성되어 있다⁸⁾.

우리나라의 행정구역을 구분하면 <Table 1>과 같다.

광역자치단체 기초자치단체 비자치구역

특별시 자치구

- 행정동 통

반

광역시 자치구

군 - 읍

행정리 도

면

자치시 (일반구) 읍·면

행정동 특별 통

자치도 - 행정시 행정동

특별

자치시 - - 행정동 통

Table 1. Division of administrative districts in Korea

하부단위에서 행정구역을 구분하면 법정동과 행정동으로 구분할 수 있다. 법정동은 대한민국 행정 지역으로, 법률로 지 정된 행정구역이다. 명칭은 전통적인 지역 이름으로 호적, 주 민등록 등에 쓰이는 동의 이름이다⁹⁾. 1914년 행정구역 통폐합 시 결정된 대로 현재까지 이어지고 있다. 현재의 법정동과 리 는 일제강점기 토지조사사업에 의한 행정구역 개편 당시 행정 편의 상 적당하게 나눠 놓은 것으로 현재까지 그 경계가 대부 분 유지되어 오고 있다

2.2 행정리(마을)의 개념

행정리는 행정 단위의 하나이고 행정의 말단 조직을 형성하 고 있다(표준국어대사전).

마을의 사전적 의미는 주로 시골에서 여러 집이 모여 사는 곳을 뜻하고, 유의어로는 고을, 고장, 촌락 등이 있다(표준국어 대사전).

이러한 사전적 의미 외에 마을이란 일상 생활환경을 같이 하는 공간적 개념뿐만 아니라 환경·문화 등을 공유하는 사회적 개념을 말하며, 마을이란 개념에는 공동체라는 개념이 내재하 여있으며, 마을에서 가장 중요한 부분은 관계이다.

2.3 경계(境界)의 정의

경계의 사전적 정의는 사물이 어떠한 기준에 의하여 분간되 는 한계(≒ 경경, 경계, 계경, 계역, 임계, 진역) 또는 지역이 구 분되는 한계이다(표준국어대사전).

영어권에서는 여러 가지 단어로 사용된다. 예를 들면

8) 행정안전부, 지방자치단체 행정구역 및 인구 현황, 2019, p. 4-5.

9) 이성화, 행정구역경계 정보 데이터베이스 구축 및 활용방안에 관한 연구, 2008, p. 152.

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boundary, border, frontier, line 등으로 표현되지만, 다른 언어권 에서는 구분 없이 쓰이는 경우가 많다.

지표 공간을 연구하는 지리학에서 경계의 의미는 지역을 구 분하는 공간적 테두리라고 할 수 있다. 경계는 일반적으로 물 리 경계와 정치 경계로 구분된다. 물리 경계는 두 지역 사이에 존재하는 하천, 산맥, 해양, 사막 등과 같은 자연적인 장애물로 서 대부분 자연 경계에 해당하는 것이다. 정치 경계는 국가, 지 방, 도시 등을 구분하기 위해 제도적으로 만들어진 선으로서, 인위 경계이다¹⁰⁾.

2.4 농촌협약과 행정리 경계

자치분권 강화로 마을만들기사업 등 배후마을 정책 개발 기 능이 2020년도부터 지방이양 되는 등 새로운 정책 거버넌스가 요구되고 있다. 정책기능 이양으로 하나의 정책 대상에 추진 주체가 이원화(읍·면 소재지 거점은 농식품부, 배후마을 정주 여건 개선은 지자체) 되어 상호협력을 통해 정책 간 상충, 중복 투자 등 비효율을 최소화할 필요성이 제기되었고, 그동안의 지 역개발사업이 종합적 계획과 연계성 없이 점(點) 단위의 개발, 즉 개별사업 단위로 투자가 반복되어, 한해 1조 원에 달하는 농촌정책의 효과가 제대로 발휘되지 못하고 있다.

이에 따라 농림축산식품부(이하 농식품부)와 지자체 간의 협력모델로서 협약을 통해 지자체가 필요한 사업을 자율적으 로 계획하고 이에 대해 중앙과 지방이 공동으로 투자하는 제도 로 정책적 협력 거버넌스 구축을 통해 농촌정책의 성과목표를 효과적으로 달성하고자 ‘농촌협약’을 도입하였다.

농촌협약은 농식품부 장관과 시장·군수 간의 계약이며, 협 약 추진을 지원하기 위한 중간지원조직, 혹은 도지사도 협약의 당사자로 참여할 수 있다. 협약의 대상은 농식품부 세부(내역) 사업, 지자체 자체사업, 지방이양사업 등에 대한 통합적 추진 계획인 농촌활성화 생활권 계획이며, 생활권 계획은 농촌공간 전략계획에 기초한다. 농촌공간전략계획은 시·군의 중장기 발 전계획으로 농식품부는 농촌협약 추진 계획에서 전략계획의 시간적 범위를 20년으로 설정하고 있다. 시·군 전체의 기초생 활서비스 공급현황과 접근성에 대한 분석, 중장기 목표와 개선 방향을 포함하는 한편, 농촌생활권 활성화 계획은 전략계획을 기초로 이를 실현하기 위한 5년 단위의 복수 사업들의 통합계 획으로 전략계획과 비교하여 보다 세부적인 성과목표와 관리 계획을 제시하는 것이 핵심이다<Table 2 >.

그러나 2020년도 시범사업을 진행한 12개 시범·예비지역의 2020년 모니터링에 제출괸 공간전략계획보고서를 살펴보면 기 초생활서비스에 대한 접근성을 서비스 시설로부터 분석하고 있다<Fig. 1>, <Fig. 2>. 공간분석 방법은 지자체별로 네트워크 분석, 버퍼분석, 격자분석 등 지자체 여건이나 시행사의 능력

10) 이광률, 자연 경계와 인위 경계 불일치 지역의 지형 경관 특성: 백두대간과 도 경계를 중심으로, 한국지리학회지 5(1), 2016, p.23.

에 따라 다르게 분석하였지만, 분석의 기준은 대부분의 지자체 가 서비스 시설로부터 법정리까지의 도달거리나 시간으로 구 분하여 분석을 진행하였다. 행정리 경계가 구획된 곳은 2개에 불과하였다. 도시계획에서 공간분석을 실시할 때는 시설 기준 의 분석과 행정동 또는 법정동 기준의 분석이 변별력 없게 분 석되는 경우가 있지만, 농촌의 경우 법정리로 분석할 경우, 매 우 다양한 지리적 형태를 가지고 있는 마을(행정리)이 존재할 뿐 아니라 최근 과소·고령화로 농촌 마을이 공동화되고 있는 상황에서 마을(행정리)안에서도 자연마을이 산재하여 있어 시 설 중심의 접근성 분석을 하면 전혀 다른 결과가 도출될 수 있 다<Fig. 3>, <Fig. 4>. 예를 들면 충남 A 지자체의 법정리 A의 인구수는 735명(1리 551명, 2리 13명, 3리 171명)이고 3개의 행 정리로 이루어져 있다. 기초생활 서비스 시설에 대한 법정리 접근성이 양호한 지역으로 공간분석 결과가 도출되었을 때 현 재의 접근성 분석에서는 모든 행정리도 접근성이 양호한 것으 로 판단해야 하는데 과연 모두가 양호하다고 판단하는 것이 옳 은 것인지 현재의 분석 방법으로는 알 수 없다. 또한 농식품부 가 지방으로 이양한 배후마을 단위의 사업도 정책지원을 하는 최소단위가 행정리 단위인 것을 고려할 때 행정리에 대한 경계 는 꼭 필요하다.

구분 농촌 공간 전략계획 농촌생활권 활성화 계획

시간적

범위 20년 5년

공간적

범위 시·군 시·군 내 생활권

기본

개념 시·군의 장기 발전계획

전략계획에 따라 불편 없는 생활 권을 조성하기 위해 국가·지자체·

민간 등이 공동으로 추진하는 복 수 사업들의 통합계획

주요 내용

- 시·군 전체의 사회·경제·환경 및 기초생활 서비스 공급현황 - 생활권별 서비스 공급·접근성

현황

- 시·군 전체의 중장기 발전을 위 한 비전 및 목표

- 생활권별 향후 개선 방향

- 해당 생활권의 개선·활성화를 위한 비전·목표 및 추진과제 - 협약 당사자 구성 및 추진체계 - 세부 과제별 향후 추진계획 - 정책과제별 성과목표 및 관리

계획

사업 예시

- 정책과제 및 세부 추진과제 제 시, 별도의 사업은 미포함

- 농촌중심지 활성화 사업 - 기초생활거점조성사업 - 마을만들기사업(이양 사업) - 농촌형 교통 모델 - 농촌 보육 여건 개선사업 1) 출처: 농림축산식품부, 2021년 농촌협약 추진계획, 2021¹¹⁾ Table 2. Overview of rural spatial strategy plan and rural living area

activation plan

11) 농림축산식품부, 2021년 농촌협약 추진계획, 2021, p. 6.

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Fig. 1. Analysis of accessibility to service facilities in Sangju(KRC, 2020)

Fig. 2. Analysis of accessibility to service facilities in Miryang(KRC, 2020)

Fig. 3. Beopjeon-ri unit service facility accessibility analysis

Fig. 4. Haengjeong-ri unit service facility accessibility analysis

3. 행정리 경계 구축의 사례분석

3.1 행정구역의 개념 변화

행정구역 획정은 일반적으로 인간 정주지의 계층 구조를 파 악하고 권력구조, 행정수요가 여하한가를 논리적 근거로 삼는 다. 대개 경제활동 최적화와 주민 활동 편의의, 행정 활동의 능 률을 최대화하고자 하는 기본적인 목적이 있다. 그러나 이러한 패러다임은 변화하고 있다¹²⁾.

이동 수단과 정보통신기술의 발달로 인해 물리적 거리에 의 한 생활권 개념이 약화 되었다. 특히 농촌의 경우에는 그 현상 이 더 두드러지고 있다. 직장생활은 인근 도시로 출근하고, 아 이들 교육은 농촌중심지 학교를 이용하며, 생필품 등의 구매와 거주처 인근에서 해결하는 등, 하나 이상의 행정구역에 걸쳐 이루어지고, 일일생활권 반경의 폭이 넓어져 주민에 대한 행정 서비스 개념이 달라졌다.

또한 국토의 이용과 보전, 환경관리에 대한 공적 투자 비율 이 점차 증가하며 자연환경의 이용과 관리가 행정 분야에서 차 지하는 비중이 증가하고 있고, 행정구역의 범위 개념에도 영향 을 받고 있다¹³⁾.

3.2 공간 위계별 구축 자료 현황과 구축 데이터

행정 경계의 위계는 시·군→읍·면·동→법정리→행정리→반

→자연마을로 구분할 수 있으며 자연마을은 취락 또는 부락이 라고도 불린다. 또한 행정리 범위 내에서 취락, 부락의 의미가 사라진 지역을 제외한 지역이기도 하다. 소지역은 시급의 동 지역을 제외한 행정리 내 관할지역 공간적 범위이며, 행정리 범위 내의 개발이 진행된 공간도 포함하고 자연마을을 포함한

12) 이원영, 유역(流域)을 기초로 한 행정구역경계설정의 필요성, 환경영향평가 10(3), 2001, p. 246.

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행정리 관할구역을 의미한다¹⁴⁾.

윤정미에 의해 제시된 기존에 구축된 자료 현황과 구축 데 이터를 살펴보면 <Table 3>과 같다.

구분 공간위계

인구 구조

현황 인구 추계 경계지도

(공간 데이터) 소지역 경계 국가 통계청 제공 통계청 제공 KLIS 제공 - 시·도 통계청 제공 통계청 제공 KLIS 제공 - 시·군 통계청 제공 통계청 제공 KLIS 제공 -

읍·면·동 통계청 제공 - KLIS 제공 -

법정리 - - KLIS 제공 KLIS 제공

행정리 - - - -

자연마을 - - - -

출처: 윤정미, 충남 리포트 221, 2016¹⁵⁾ Table 3. Pre-built data status

3.3 행정리 경계 부재로 인한 문제점

행정구역이 곧 도시계획이나 농촌계획의 대상 구역으로 인지 될 수밖에 없는 현실에서 행정구역의 문제는 곧 계획의 문제이 다¹⁶⁾. 특히 도시지역과 달리 행정리 경계가 불분명한 농촌에서는 여러 가지 문제점들이 제기된다.

첫째, 행정 통계상 법정리 전체의 토지나 농지 면적은 집계할 수 있지만 행정리의 토지나 농지 면적은 집계할 수 없다.

둘째, 행정리는 각종 통계자료 등으로 활용하는 데 한계가 있고 군청 실·과·소 및 읍·면의 행정업무 수행에 어려움을 겪고 있다.

셋째, 지번별 구분 및 경계선 구분이 없어 직불금 조사 각종 주민지원 사업 등 사업비 배분, 사업량 설정 등 행정의 가장 기초인 이장 행정의 다툼의 불씨가 되어 주민 간 어려움을 겪어왔다.

4. 행정리 경계 구축 사례

행정리 경계 부재에 대한 문제점을 먼저 인식한 지자체의 경우에는 선제적·자체적으로 행정리 경계 구축을 위해 노력하 였다. 그 사례들을 살펴보면 다음과 같다.

4.1 강원도 평창군

강원도 평창군은 2010년 전국 최초로 188개 행정리 상세도를 자체적으로 구축하였다. 2010년 기준 평창의 경우 법정리는 89 개의 리로 관리되고 있지만 행정리는 주민들의 행정 편의상 188 개로 구분돼 활용되고 있다. 그러나 행정리는 행정구역 경계의 불분명으로 발생하는 여러 문제점이 있고, 이 문제점을 해결하 기 위해 2008년 9월부터 도로명주소 사업과 연계해 행정리별 14) 윤정미·김정하, 충남 기초 공간정보 구축 및 관리방안 연구Ⅰ, 2014, p. 13.

15) 윤정미, 충남 기초공간데이터 구축을 통한 자연마을 과소·고령화 실태 분석, 충남리포트 211, 2016, p. 2.

상세도 구축사업을 펼쳐왔다. 이 작업에는 읍·면 별 담당 직원이 읍·면 이장들과 여러 번 협의와 현지 확인을 거쳐 도면 경계 정비 를 완료해 행정리별 상세도를 완성했다<Fig. 5>¹⁷⁾.

Fig. 5. Administrative boundary of Pyeongchang-gun, Gangwon-do(ex. of Mitan-myeon)

4.2 충북 옥천군

충북 옥천군은 2014년 주민편의를 제고하고 각종 사업의 투 명성을 확보하기 위해 불확실했던 220개 행정리 경계를 확실 히 하는 사업을 진행하였다. 지적선과 수치지형도, 위성영상과 중첩된 도면을 법정리별로 출력해 이장들과 회의를 거쳐 현장 조사를 시행하였다. 현장 조사는 GPS를 이용해 행정리 경계와 지적선의 불부합 여부를 확인하고 일치하지 않을 경우, 인근 지적선을 이용한 행정리 경계를 확정하는 방식으로 진행하였 다. 현장 조사와 이장, 주민 의견 수렴 등으로 작성된 행정리 경계는 DB 구축과 도면으로 작성해 참고용으로 군청과 이장, 읍·면사무소에 배부되었다<Fig. 6>¹⁸⁾.

Fig. 6. Administrative boundary of Okcheon-gun, Chungcheonbuk-do

17) 강원도 평창군, 미탄면 행정리경계지도, 2021.04.19. 인용 18) 충청북도 옥천군, 옥천군 행정지도, 2021.04.19. 인용

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4.3 충남 금산군

충남 금산군은 행정리 경계가 불명확함으로 인해 발생하는 여러 문제를 해소하기 위해 2015년 ‘행정리별 경계도’ 구축사 업을 추진하기로 하고, 현지 확인을 거쳐 행정리별 도면 경계 를 확정하고 경계를 좌표화, 지번별 조서 작성 등을 완료하고 행정리별 경계 도를 제작하였다. 이로 인해 255개 행정리 간 정확한 경계, 면적, 지번별 현황 등 각종 자료를 활용할 수 있 게 되었다<Fig. 7>¹⁹⁾.

Fig. 7. Administrative boundary of Geumsan-gun, Chungcheonnam-do(ex.

of Buri-myeon)

4.4 충청남도

충청남도는 ‘충남 기초 공간정보 구축 및 관리방안 연구’를 통해 행정리 경계와 자연마을 단위의 경계를 구축하였다. 마을 단위의 기초데이터 조사 및 구축, 마을 단위에 대한 인구 특성 분석을 수행하였고, GIS를 활용하여 구축함으로써 속성데이터 뿐만 아니라 공간 데이터까지 구축하여, 시각화뿐만 아니라 공 간적 특성 분석 가능성을 제시하였다<Fig. 8>²⁰⁾. 특히 전국에 서는 최초로 자연마을 10,890개소의 공간 데이터를 구축하고 통계청 센서스 자료와 연계한 분석을 제시하였다.

4.5 전남 영광군

전남 영광군은 2017년 ‘행정리 경계 설정 및 전산화’ 작업을 추진하였다. 행정구역 경계가 주민 생활권 중심의 행정리가 아 닌 법정리를 중심으로 관리되어 행정력 낭비와 리 행정의 불편 을 초래하고 있어, 250 백만 원을 투입하여 DB 구축과 도면작 성을 추진하였다. 현장 조사와 이장, 주민 의견 수렴 등으로 작 성된 행정리 경계는 DB 구축과 도면(OA)으로 작성해 참고용 으로 각 기관에 배포하였다²¹⁾.

19) 충청남도 금산군, 부리면 행정리경계지도, 2019.04.19. 인용 20) 윤정미·김정하, 충남 기초 공간정보 구축 및 관리방안 연구Ⅰ, 2014, p. 36.

21) 전라남도 영광군, 영광군, 행정리 경계 명확해진다, 보도자료, 2017.08.28.

www.yeonggwang.go.kr/bbs/?b_id=news_data& type=view&site=headqu arter&mn=1072&bs_idx=963532

Fig. 8. Construction of spatial data according to procedures(Chungcheongnam-do)

5. 고지도 활용한 행정리 경계 설정

현재 일부 시·군 및 도 단위 지자체에서 행정리 경계 구축과 관련한 사업을 자체적으로 시행하였다. 그러나 사례에서 보듯 이 행정리 경계 구축을 위해서는 마을 이장이나 노인회장, 오 랫동안 지역에 거주했던 주민 등의 기억에 의존해야 하는 경우 가 다수이며, 이 과정에서 행정리 간 갈등의 발생할 수 있다.

행정리 간 갈등은 다양한 유형으로 나타날 수 있지만, 행정리 경계 구축과 관련해서는 행정리 면적을 추가로 확보하기 위한 갈등이 발생할 가능성이 크다. <Fig. 9>²²⁾와 같이 두 개의 행정 리가 행정 경계를 두고 서로 속해 있는 행정리의 면적이 더 넓 게 구획되기를 바라면서 갈등이 발생하는 경우이다.

Fig. 9. Conflict for securing additional administrative area(Yu, 2018, p.186)

22) 유창호, 행정리 경계결정시 갈등요인 분석, 한국지적정보학회지 20(2), 2018, p. 186.

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이러한 행정리 간 무의미한 갈등의 원인을 줄이고 행정력 낭비를 최소화하기 위해 조선총독부가 제작한 고 지형도를 바 탕으로 현재의 행정리 경계 설정 방안을 제시하고자 한다. 고 지형도는 지금의 행정 경계가 구획되기 전 우리나라 전역의 마 을의 명칭과 도로, 토지이용 경계 등이 상세하게 표현되어 있 다. 우리나라의 행정구역은 1895년 을미개혁의 목적으로 8도 23개의 부로 재편성되었고(‘23부제’라고도 함) 1896년 13도 8 부 1목 332군으로 개편되었다. 이후 오랫동안 행정구역을 유지 하던 우리나라는 일본이 식민지 경영의 기초 사업의 목적으로 1913년 조선총독부령 제111호로 전국적이고 대대적인 행정구 역 개편안을 공포하고 1914년에 시행하였다. 개편의 방향은 식 민 통치의 편의를 위해 거점도시 12부를 두는 것과 더불어 전 국의 군을 통폐합함으로써 면적·인구·경제력 규모의 조정을 하 는 것이었다. 개편목적이 통치 수단의 편의인 만큼 원래 마을 이 생성되었던 역사와 마을이 가지고 있는 문화·사상·공동체 특성 등은 고려되지 않은 채 행정구역이 통폐합되었다. 따라서 행정구역 개편 전의 자료로 작성된 고 지형도는 원래 마을이 가지고 있던 경계를 구획하는데 바탕이 될 수 있을 것이다.

국토정보 플랫폼²³⁾에서는 제공하는 고 지형도는 축척 1:50,000으로, 한반도 수탈을 위한 수단으로 제작된 지도로

<Fig. 10>, <Fig. 11>과 같다.

Fig. 10. Old topographical map of Naju

Fig. 11. Zoom in on a old topographical map of Naju

23) 국토정보플랫폼, 광복이전 지형도, 2021.04.19.

특히 이 고지도에는 <Fig. 12>, <Fig. 13>²⁴⁾과 같이 매우 구 체적인 내용이 포함되어 있다. 도엽 명, 도엽 인덱스, 제작연도, 도곽 좌표, 축척, 범례, 마을 이름 등이 기록되어 있다. 범례에 는 기간시설 및 생활시설, 도·군·면 경계, 용도별 도로, 식생의 종류, 수계와 수심, 유수 방향, 교량의 종류, 토지이용의 종류, 토양의 분류 등 매우 상세한 내용이 포함되어 있다.

Fig. 12. Old topographical map legend(1) (Bae, 2007)

Fig. 13. Old topographical map legend(2) (Bae, 2007)

5.1 고 지형도 좌표 부여

1910년대에 제작된 고 지형도의 도곽은 현재 제작되는 지형 도와 다르다. 따라서 고 지형도를 현재의 공간 데이터와 연계 하여 활용하기 위해서는 현재의 좌표체계로 변화해 줄 필요가

24) 배선학, 1910년대 지형도를 이용한 근대화 이후의 도시 변화 분석, 한국지리 정보학회지 10(3), 2007, p. 98.

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있다. 현재 우리나라의 축척 1:50,000 지형도의 도곽은 경도 15 분, 위도 15분으로 구획되지만, 고 지형도의 도곽은 경도 15분, 위도 10분으로 구획되어 있다²⁵⁾(배선학, 2007). 고 지형도의 좌 표는 전라남도 나주시를 대상으로 ESPG 5181로 설정하였다.

5.2 고 지형도와 공간데이터 중첩

좌표가 부여된 나주시 고 지형도를 이용하여 읍·면·동 행정 구역 경계를 중첩하여 경계의 정합성을 검토하였다. 정합성 검 토를 위해 사용한 프로그램은 범용 공간분석프로그램인 QGIS ver. 3.16.5을 사용하였다. 분석 결과 <Fig. 14>에서 보듯이 상당 부분 일치하였다. <Fig. 15>과 같이 마을 이름이나 읍면 경계도 현재의 경계와 중첩했을 때 상당 부분 일치하는 것을 확인할 수 있었다.

Fig. 14. Eup·Myeon·Dong boundary overlap result

Fig. 15. Detailed drawing of overlapping result(Eup·Myeon·Dong)

또한 행정리 경계를 구획하기 위해 공공데이터 포털²⁶⁾에서 제공하는 법정리 경계를 중첩해서 <Fig. 16>과 같이 기본도를 제작하였다. 그림에서 비어 있는 부분은 나주시 동 지역과 혁 신도시 지역이다.

25) 배선학, 1910년대 지형도를 이용한 근대화 이후의 도시 변화 분석, 한국지리 정보학회지 10(3), 2007, p. 96.

26) 공공데이터 포털, 전국법정구역(읍면동) 정보표준데이터www.data.go.kr, 2021.04.19

Fig. 16. Legal district boundary overlap result

5.3 행정리 예상 경계 구획

해양, 하천, 호수, 산맥 등과 같은 대규모의 자연 경계는 대 부분 교통·통신 등 인간의 공간적 상호작용에 걸림돌이 되기 때문에, 인간의 역사적 활동으로 형성된 정치 경계는 실제로 하천이나 산맥과 같은 자연 경계를 따라서 형성된 경우가 많 다²⁷⁾. 따라서 행정리 경계도 어느 정도 이러한 영향에 의해 구 분되었을 개연성이 높을 것으로 판단되어, 고 지형도 상에서 표기된 자연 경계와 각 지자체 홈페이지에서 제공되는 행정리 마을에 대한 유래를 참조하여 행정리 경계를 구획하였다.

나주시 금천면 죽촌리는 죽촌1리와 2리의 행정리로 구분되 며, 나주시 읍면동 소개 페이지에 적시되어 있는 죽촌 1리는 동쪽 월산(月山), 서쪽 신천(新川), 북쪽 신천(新川), 남쪽으로 상촌(上村)이 경계이고 죽촌 2리는 상촌(上村)과 화기(花基)가 합쳐진 행정리이다.

또한 고 지형도상 현재의 죽촌 1리와 2리로 예상되는 상촌 마을을 중심으로 동서 방향으로 소로가 나누고 있어 이것을 경 계로 <Fig. 17>과 같이 행정리 예상 경계를 구획하였다.

Fig. 17. Expected administrative boundary

행정리 예상 경계를 구획하고 한 번 더 점검하기 위해 현재

27) 이광률, 자연 경계와 인위 경계 불일치 지역의 지형 경관 특성: 백두대간과 도 경계를 중심으로, 한국지리학회지 5(1), 2016, p. 24.

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의 국토지리정보원²⁸⁾에서 제공하는 축척 1:5,000 수치지형도를 (도엽번호 34604001, 34604002, 35616091) 예상 경계 구획 도와 중첩하였다. 중첩된 결과를 바탕으로 현재의 수치지형도의 경 계선을 이용하여 <Fig. 18>과 같이 행정리 경계를 확정하였다.

6. 결론

본 연구는 농촌의 불분명한 행정리 경계로 인한 다양한 문 제들을 일부 해소하고 행정리 경계 구축의 편의성과 객관성 높 은 방법을 제시하기 위한 실험적 연구이다.

행정리 경계 구축을 이미 시행한 지자체들의 구축 방법 고 찰을 통해서 문제점을 고찰한 결과, 기존의 행정리 경계 구축 방법은 주로 마을 주민의 기억에 의존해서 행정리 경계를 구축 하고 있어 마을 갈등 또는 주민 갈등이 야기될 소지가 있고 상 당한 기간이 필요한 것으로 조사 되었다.

1910년대 일제강점기 조선총독부가 수년에 걸쳐 제작한 축 척 1:50,000의 고 지형도를 활용해 행정리 경계를 구축하고자 하였다.

행정리 경계 구축을 위해 나주시의 디지털화된 고지형 도를 확보하였다. 디지털화된 고 지형도와 현재의 행정 경계를 QGIS로 정합하였고, 고 지형도의 자연 경계와 나주시 홈페이 28) 국토지리정보원, 수치지형도 www.ngii.go.kr, 2021.04.19

지에서 제공되는 행정리 마을의 유래를 바탕으로 행정리 예상 경계를 구획하였다.

고 지형도는 읍·면·동의 정합에는 상당 부분 정합성을 보였 고, 법정리와의 정합성도 나쁘지 않은 것으로 판단되었다. 그 러나 디지털화 시키는 과정에서 높은 품질의 디지털화된 지도 를 확보하지 않아 범례에 대한 구분이 어려웠고, 행정리 예상 경계를 구획하였으나 현재의 행정리 경계와 일치 여부를 검토 하지 못한 한계점을 갖고 있다.

그런데도 읍·면·동 단위의 경계는 낮은 품질에서도 확인 가 능할 만큼 향후 행정 경계구분에 있어 높은 품질의 고지형 도 를 확보해 분석한다면 행정리 경계 구획이 더욱 명확해질 것으 로 판단되어 지속적인 연구가 필요할 것으로 생각하며, 기존에 행정리 경계를 구축한 지자체의 자료와 매칭 할 수 있는 고품 질의 디지털화 된 고지형 도를 확보할 수 있다면 더욱 명확한 행정리 경계 구축 결과를 얻을 수 있을 것으로 판단된다.

고 지형도는 현재 하천기본계획 수립할 때 필수적으로 확인 하게 법제화 되어 있다. 고 지형도의 디지털화로 과거 농촌의 마을의 집락 구조나 토지이용 형태 등을 분석해 농촌 재생이나 회복성의 기준으로 활용할 수 있는 연구도 가능할 것으로 판단 된다.

또한 농림축산식품부가 시행하고 있는 농촌협약은 아직 초 Fig. 18. A Fixed boundary

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기 단계로 아직 수정하고 보완해야 할 문제들이 남아 있다. 예 상컨대 향후 농촌협약은 도·시간 행정 경계를 뛰어넘은 계획을 필요로 하는 시기가 도래할 것으로 판단된다. 현재의 시·군·읍·

면·법정리 단위로 생활권 분석을 하는 것에는 주민들의 실수요 나 생활권과 괴리가 발생할 수밖에 없고 이것은 농식품부가 당 초에 농촌협약을 추진한 배경인 정책 간 상충, 중복 투자 등 비 효율을 최소화하겠다는 필요성에 상충하기 때문이다. 따라서 연구자들에 의해 제시된 다양한 방법들을 활용해 행정리 경계 구축의 편의성과 객관성을 확보하는 한편 아직 과거 행정리 경 계를 희미하게 기억하고 있는 주민들에게 행정리 경계를 검증·

확인하는 과정을 한시라도 빨리 진행해야 할 것으로 판단된다.

참고문헌

1. 강원도 평창군, 미탄면 행정리경계지도, www.pc.go.kr

2. 공공데이터 포털, 전국법정구역(읍면동) 정보표준데이터, www.data.go.kr, 2021.04.19.

3. 국토정보플랫폼, 광복이전지형도, www.map.ngii.go.kr, 2021.04.19.

4. 국토지리정보원, 수치지형도(1:5000), www.ngii.go.kr, 2021.04.19.

5. 김상빈, 지리학에서 경계연구의 동향-중·동부 유럽을 사례로-, 지리학 논총, 40, 2002.

6. 농림축산식품부, 2021년 농촌협약 추진계획, 2021.

7. 배선학, 1910년대 지형도를 이용한 근대화 이후의 도시 변화 분석, 한국지리정보학회지, 10(3), 2007.

8. 유창호, 행정리 경계결정시 갈등요인 분석, 한국지적정보학회지, 20(2), 2018.

9. 윤정미, 충남 기초공간데이터 구축을 통한 자연마을 과소·고령 실태 분석, 충남리포트 211, 충남연구원, 2016.

10. 윤정미, 김정하, 충남 기초 공간정보 구축 및 관리방안 연구Ⅰ, 2014.