세계개발보고서 2002
시장을 위한 제도구축
World Development Report 2002: Building Institutions for Markets Copyright ⓒ 2001 by
The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, U.S.A.
세계개발보고서 2002: 시장을 위한 제도구축 Copyright ⓒ 2001 by
The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, U.S.A.
This Work was originally published by the World Bank in English as World Development Report 2002 in 2001. This Korean Translation was prepared and produced by the Korea Economic Research Institute and the Korean Society for New Institutional Studies. The World Band does not guarantee the accuracy of the translation and accepts no responsibility whatsoever for any consequence of its interpretation or use.
이 책은 세계개발보고서 2002 라는 제목으로 세계은행이 2001년에 영어로 발간한 보고서의 한국어판 번역본임. 보고서의 한국어 번역은 한국경제연구원과 제도연구회가 하였음. 세계은 행은 번역의 정확성을 보장하지는 않으며, 번역과 그 사용으로 인한 어떠한 결과에 대해서 도 책임이 없음.
이 책의 한국어판 저작권은 세계은행(The World Bank)과 독점 계약한 한국경제연구원에 있습니다.
저작권법에 의해 한국내에서 보호를 받는 저작물이므로 무단전재와 무단복제를 금합니다.
역자서문
외환위기이후 우리 경제는 광범위한 분야에 걸친 급격한 제도개혁을 경험하였 다. 과거 30년간의 경제성장과정에서 누적된 경제구조 및 관련제도의 문제점을 해 결하기 위해 정부가 대증적 조치보다는 근본적인 제도적 접근을 시도한 것은 긍정 적으로 평가되며, 전 세계적인 시장경제의 확산에 대응하여 제도개혁의 목표를 시 장경제의 활성화로 설정한 것도 바람직한 방향이었다. 그러나 선진국의 제도를 접 목하면 문제가 해결이 된다는 기계론적 사고방식, 기존 제도 및 관행의 역사성을 무시한 근시안적 시각, 제도와 맥락(context)간의 상호 영향과 진화를 배제한 편향 적 접근 등으로 인해 지난 4년간의 제도개혁이 성공적이었다고 평가하기는 어렵다.
세계은행의 『세계개발보고서 2002: 시장을 위한 제도구축』은 역사적 맥락의 중요성을 인식하고 제도간 보완성을 강조하는 한편, 새로운 기술의 발전을 적절히 활용하여 시장경제를 활성화시킬 수 있는 제도구축을 논의하고 있다. 분야별로 각 국의 구체적인 성공 및 실패사례를 통해 제도구축 과정을 예시함으로써 제도에 관 한 논의는 추상적이고 모호하다는 인식을 불식시키고 있다.
제도는 복잡한 역사적․현실적 맥락속에서 진화한다. 지난 4년간의 제도개혁도 제도진화의 한 부분으로써 앞으로의 제도변화에 영향을 미칠 것이다. 세계개발보고 서가 백과사전적인 지식을 담고있지는 않지만 구체적인 사례를 통해 제도구축의 중 요한 측면을 부각시키고 있다. 이 보고서를 통해 정책입안자와 제도연구에 관심있 는 모든 이들이 중요한 통찰을 얻는 한편, 추상적이고 모호한 제도관련 논의가 한 발더 현실로 다가오기를 기대해 본다.
본 보고서의 번역은 한국경제연구원과 제도연구회의 공동작업이다. 보고서의 번 역에 참여하신 중앙대학교 김승욱 교수, 한국외국어대학교 김중렬 교수와 노택선 교수, 연세대학교 유정식 교수, 한국경제연구원 서정환 박사에게 감사드린다. 많은 양의 원고를 꼼꼼하게 교정을 해 준 김정하 연구조원에게 감사드린다. 또한 짧은 기간에 이 책의 출판이 되도록 애써준 홍보실 직원들에게도 감사드린다.
2002년 9월 한국경제연구원 원장 좌승희
서 문
본 세계개발보고서는 성장을 촉진하고 빈곤을 감소시키는 제도의 구축에 관한 내용 을 담고 있다. 이를 위해 제도가 어떻게 시장을 지원하고, 제도를 작동시키는 요인 은 무엇이며, 어떻게 그러한 제도를 만들 것인가를 논의한다.
이러한 주제는 작년 보고서가 다룬 주제의 연장선상에 있다. 작년 보고서에서는 시장이 저소득층 생활에 중요한 부분을 차지하며, 사람들의 생활수준에 영향을 미 치고 또한 사람들의 권리를 보호하는데 중요한 역할을 한다는 것을 보인 바 있다.
올해 보고서에서는 제도가 어떻게 시장의 확대 및 통합을 촉진시키고 안정성장을 보장하여 그 결과 소득을 증대시키고 빈곤을 감소시키는가를 밝히고 있다. 이는 결 국 경제구성원들, 특히 빈곤층에게 공평한 기회를 제공하고 권한을 부여하는 문제 를 다루게 된다.
국민후생의 개선을 위한 시장지향적 개혁을 성공적으로 활성화시킨 국가도 있다.
그러나 일부 국가에서는 시장을 통해 거래를 확장할 유인, 자신의 재능과 자원을 충분히 활용할 능력, 그리고 자신의 소득을 증대시킬 기회를 국민들에게 제공하지 못하기도 하였다.
유효한 제도는 시장개혁의 성공에 차이를 유발시킬 수 있다. 재산권을 보장하는 토지소유권 제도가 없다면 빈곤계층은 투자와 소득 증대를 위해 유용한 자산을 활 용할 수 없다. 계약이행을 위한 강력한 사법제도가 없다면 기업가들은 많은 사업활 동을 지나치게 위험하다고 판단하게 된다. 경영진의 행태를 견제하는 유효한 기업 지배구조의 부재는 기업이 이해관계자들의 자원을 낭비하는 결과를 초래한다. 유효 하지 못한 제도는 특히 빈곤층에게 피해를 준다. 예를 들어, 부패로 인해 빈곤층에 게 유발되는 비용은 부유층에게 유발되는 비용의 3배에 달할 수 있다는 추정치도 있다.
유효한 제도 구축이라는 과제에 관한 논의는 세계은행의 역할인 빈곤과의 투쟁 에 중요한 의미를 갖는다. 세계은행의 종합개발체제(Comprehensive Development Framework)1)은 발전의 인간적․물리적․거시경제적 측면과 제도간의 상호의존성 을 강조하는데, 세계은행은 이를 통해 발전과정에서 제도가 핵심적으로 중요함을 인식하고 있다.
이번 보고서는 역사적 맥락의 중요성을 강조하고 있다 - 현재의 상황은 미래의 진로에 영향을 미친다. 보고서는 또한 이상적 세계에서 무엇을 해야 한다는 규범적 측면보다는 현실적으로 무엇을 할 수 있는가라는 실천적 측면에 초점을 둠으로써 보다 실용적인 접근방법을 채택하고 있다. 정치사회적 요인들이 변화의 속도에 영 향을 미치며 급격한 개혁이 항상 가능한 것은 아니다. 기회가 드러나는 분야를 먼 저 개선하는 것이 중요하다; 바르게 설계된다는 전제하에서 단계적 개선은 국가를
1). 종합개발체제(Comprehensive Development Framework)는 세계은행이 경제, 사회, 환경
한 단계씩 발전시킬 것이다. 또한 작은 개혁은 보다 큰 개혁의 밑거름이 된다. 이번 보고서는 제도구축에 있어서 특정한 제도구축이 모든 국가에 적합하지는 않다는 것 을 인식하고 어떻게 적절한 제도를 개발하는가에 대한 가이드를 제공한다. 성공사 례를 기반으로 실패사례를 교훈삼아 본 보고서는 시장지원 제도에 대한 깊이있는 이해와 그러한 제도구축에 대한 보다 나은 평가를 제공하고 있다. 또한 본 보고서 는 제도변화를 촉진하는 방안을 밝히는 데 있어 민간부문과 공공부문, 국가․지 역․국제부문의 역할을 살펴본다. 본 보고서는 다양한 학문분야가 제공하는 식견과 세계은행 내․외부의 연구 및 실제 경험을 바탕으로 하고 있으며, 그 결과 제도에 관한 새로운 연구주제와 자료를 보여주고 있다.
이를 바탕으로 본 보고서는 유효한 제도를 구축하는 데 있어 4가지 교훈을 도출 하고 있다:
￭ 기존 제도를 ―여타 지원제도, 인력, 활용 가능한 기술 등을 고려하여― 보완하 는 제도를 설계하라. 지원제도와 능력의 활용 가능성과 그에 수반되는 비용이 개별 제도의 효과를 결정한다. 제도간 상호작용을 이해함으로써 우선순위를 정 할 수 있을 것이다.
￭ 작동 가능한 제도를 ―그리고 작동하지 않는 제도를― 파악하기 위해 혁신 (innovate)하라. 이를 위해서는 때에 따라 실험이 필요하기도 하다. 소득과 능력 이 비슷한 국가들간에도 사회적 관례에서 지리적 조건에 이르는 차이가 있기 때문에 혁신이 강력한 제도를 창출하는데 중요하다. 공공부문에서의 성공적 혁 신을 확산시키는 한편, 민간부문의 혁신을 채택하여 좋은 결과를 얻을 수 있다.
반면에, 실패한 실험은 과감하게 버릴 수 있어야 한다.
￭ 정보흐름의 개방과 무역 개방을 통해 시장참여자들의 공동체(community)를 연 결하라. 정보교환은 사랍들로 하여금 꼼꼼히 생각하게 하고 외부로부터 변화에 대한 아이디어를 제공한다. 이를 통해 새로운 제도에 대한 수요가 창출되고 사 회 구성원들의 행태가 변화한다. 시장지원 제도 구축의 우선순위는 정보와 무역 네트워크에서 사람들을 연결시키는 데에 두어야 한다.
￭ 지역간, 기업간, 그리고 개인간 경쟁을 촉진하라. 많은 경우 개발도상국의 구성 원들이 직면하는 경쟁은 미약한 수준이며 이를 변화시키면 제도의 품질이 개선 된다. 경쟁의 심화는 기존 제도의 유효성을 변화시키고, 새로운 제도에 대한 수 요를 창출하며, 소비자 선택의 폭을 증대시킨다. 지역간 경쟁은 제도의 성공을 돋보이게 하며 새로운 제도에 대한 수요를 촉진한다. 기업간 그리고 개인간 경 쟁도 마찬가지이다.
다.
James D. Wolfensohn
본 보고서는 Roumeen Islam이 이끌고, Arup Banerji, Robert Cull, Asli
Demirguc-Kunt, Simeon Djankov, Alexander Dyck, Aart Kraay, Caralee McLiesh, Russell Pittman으로 구성된 팀에 의해 준비되었다. Helena Tang, Nazmul
Chaudhury, Jeffrey Hammer, RIchard Messick, 그리고 Tatiana Nenova가
추가작업을 수행하였다. 이 팀의 지원은 Theodora Galabova, Paramjit Gill, Yifan Hu, Olga Ioffe, Claudio Montenegro, Stefka Slavova, Mahesh Surendran, 그리고 LiHong Wang이 담당 하였다. Andrei Shleifer and Joseph E. Stiglitz는 본
보고서의 집필중에 소중한 제언들을 해 주었다. 개괄, 제1장, 그리고 제10장의 편집은 Bruce Ross-Larson이 하였으며 Andrew Balls가 편집을 지원하였다. 이 작업은 Nicholas Stern의 감독에 의해 수행되었다.
전문가 패널이 본 작업에 관한 자문을 했는데, 전문가 패널은 Carl Anduri, Abhijit Banerjee, Kaushik Basu, Timothy Besley, Francois Bourguignon, Antonio
Estache, Cheryl Gray, Avner Greif, Nurul Islam, Emmanuel Jimenez, Daniel Kaufmann, Michael Klein, Yingyi Qian, and Kenneth Sokoloff로 구성되어 있다.
세계은행 내․외부에서 조언과 배경논문을 제공하였으며 그들은 주에 언급되어 있다. 배경연구의 많은 부분은 독일정부의 지원을 받았으며, Swiss Trust Fund의 지원도 받았다. The World Bank Development Data Group이 부록의 자료를 제공하였으며 주요세계개발지표(Selected World Development Indicators)는 그들이 작성한 것이다.
작업팀은 보고서의 개요부터 최종보고서까지 광범위한 자문을 받았다. 본 보고서가 계획된 시기인 2000년에는 베를린에서의 2월 워크숖과 워싱턴 D.C.에서의 7월 워크숍에서 전 세계의 학자들과 정책입안자들간에 아이디어가 교환되었다. 초고가 완성될 시기인 2001년에는 4월에 언론매체에 관한 자문회의를 가졌고, 사법체계에 관한 자문회의를 7월에 가졌다. 더불어 본 보고서의 저자들은 NGO를 포함한 광범위한 사회조직(community)들로부터 자문을 받았다. 파리에서는 the French Conseil d‘ Etat, the Organisation for Economic Co-operation and Development, the French Development 등의 대표들과 자문회의를 가졌고, 런던에서는
Department for International Development, Overseas Development Institute, and nongovernmental organizations 등과 자문회의를 가졌으며, 암스텔담에서는
Amsterdam Institute for International Development와 자문회의를 가졌다. 작업팀은 또한 방글라데시, 브라질, 이집트, 일본, 멕시코, 모로코, 남아프리카, 그리고 태국의 청중들과 화상회의도 하였다. The International Confederation of Free Trade Unions과의 자문회의도 가졌다.
Rebecca Sugui가 지원단장이고 Leila Search는 프로그램 지원과 기술지원을 담당하였으며, Shannon Hendrickson, Joanna Kata-Blackman, Mei-Ling
Lavecchia, and Rudeewan Laohakittikul 이 작업지원팀의 구성원들 이다. Maria
제Ⅰ부 서론
제1장 제도를 어떻게 구축할 것인가 : 보완, 혁신, 연계 그리고 경쟁
어떻게 제도가 시장을 지원하는가?
어떻게 제도가 경제성장을 뒷받침하고 빈곤을 감소시키는가?
어떻게 효과적인 제도를 구축할 것인가?
이 보고서의 체계와 전망 결론
제Ⅱ부 기업
제2장 농업 경영자들
보다 확실하고 쉽게 이전 가능한 농촌 토지제도의 확립 효과적이고 사용 가능한 농촌 금융제도의 확립
농업기술과 혁신을 위한 효율적인 제도 구축 결론
제3장 기업지배제도
세계 기업들의 형태는 어떠한가 기업을 위한 사적 지배제도 법과 공식 중개자
결론
제4장 금융 시스템
은행에 기초한 금융시스템과 시장에 기초한 금융시스템 중 정책입안자는 어느 것을 촉진시켜야 하는가?
금융규제가 어떤 형태를 취하여야 하는가?
금융부문 효율성의 강화 : 소유권과 경쟁의 역할
외국 참여와 전자금융이 어떻게 금융시장의 본질을 바꾸는가?
어떻게 금융서비스의 사용을 증대시킬 것인가 결론
제Ⅲ부 정부
제5장 정치제도와 지배구조
정치제도와 정책선택 부패
정치, 제도, 그리고 조세 결론
제6장 사법체계
법률 및 사법체계의 비교
사법체계의 효율성 : 판결속도와 비용에 관한 새로운 증거 사법개혁을 위한 노력
공정성 결론
제7장 경쟁
국내경쟁 국제경쟁 결론
제8장 사회기반시설(Infrastructure)에 관한 규제
사회기반시설부문의 경쟁 규제제도의 구조
가난한 사람에게 서비스를 전달하기 위한 사회기반시설규제의 디자인 결론
제Ⅳ부 사회
제9장 사회적 규범과 연줄( Network)
시장에서의 비공식제도 : 유용성과 단점 공식제도의 구축과 적응
비공식제도와 공식제도의 통합 결론
제10장 언론
독립성 품질
언론의 전파력 확대 언론을 보완하는 제도들 결론
제 I 부
서 론
제 1 장
제도를 어떻게 구축할 것인가 : 보완, 혁신, 연계 그리고 경쟁
풍요 가운데 지속되는 빈곤의 문제를 어떻게 설명할 것인가? 풍요의 원천을 알 았다면 풍요를 누릴 수 있는 정책들을 가난한 나라들이 채택하기만 하면 되는 것은 아닌가?...사람들이 보다 효율적인 기술에 투자하고, 노동을 보다 숙련시키 고, 효율적으로 시장이 돌아가도록 경제적 유인을 제공해야 한다. 그러한 경제 적 유인들은 각종 제도적 틀 안에 녹아 있다.
―Douglass C. North, 2000
11세기 북아프리카 마그리비(Maghribi)의 무역상들은 지중해 연안의 전지역에 국경 을 넘어 사업을 확장하고 싶었다. 각 무역 중심지에서는 시장거래가 공식적인 규제 나 제약으로부터 자유로웠고 중개인, 공개입찰, 또는 직접교역 등을 통해 수많은 공 급자와 수요자가 가격을 협상하였기 때문에 매우 경쟁적이었다. 국경을 넘어 이루 어지는 교역도 일반적으로는 공식적인 규제나 제약으로부터 자유로웠으나 물건들의 가격이 도대체 얼마가 될 지, 물건이 도착한 후 실제 품질이 예상대로 나타날 것인 지, 물건을 운송하는 도중에 도둑을 맞지는 않을지 등이 확실하지 않았다. 따라서 상인들이 직접 물건을 운반하여 먼거리까지 가서 거래를 해야 안심할 수 있었으며 이에 따라 발생하는 위험과 비용 때문에 자연히 먼거리 교역은 제한될 수밖에 없었 다.
문제를 해결하기 위해 지중해 연안의 모든 주요 무역거점에 마그리비 사람들은 자신의 이익을 대변하고 시장에 대한 각종 정보를 교환하기 위한 해외 지사를 설립 하기 시작하였다. 같은 공동체에서 파견되었으므로 대리인들은 믿을 만하였다. 계약 을 이행하는데 문제가 점차 사라지면서 마그리비 상인들은 속지 않기 위해 여행을 해야 할 필요가 없게 되었다. 이렇게 형성된 사회적 연결망을 통해 정보가 자유롭 게 흘러 다녔으며 조직의 규칙은 성문화되지 않았지만 자율적으로 규제되었다. 무 역상의 연결망 내에 있는 것이 각 구성원의 이익에 가장 부합되는 것이었다. 사회 적 유대관계를 통해 상호 이익이 되는 사업관계가 탄탄해졌으며 국경을 넘는 무역 은 융성하게 되었다.
1천년이 지난 오늘날에도 시장활동을 통해 자신의 후생수준을 높이려 하는 사람
적인 소유를 인정받지 못하므로 돈을 빌리는데 담보로 사용하지 못하고 있고, 중앙 아시아에서 막 새로운 사업을 시작하려고 하는 청년실업가들은 기존의 기업들과 정 부가 설정한 인위적 제약 때문에 정치적인 장애에 부딪히는 것을 흔하게 경험한다.
시장을 원활하게 작동시키는데 몇 가지 문제가 존재함에도 불구하고, 잘 사는 나 라이건 가난한 나라이건 많은 사람들이 생산적 시장활동에 관여하고 있으며 그에 따른 이득을 얻고 있다. 세계개발보고서(World Development Report) 2000/2001 판 에서 주장하였듯 시장활동에 참여하여 얻는 소득이야말로 국가경제전체로는 경제성 장을 촉진하고 개인에게는 빈곤의 문제를 줄이는 핵심열쇠인 것이다. 올해의 본 보 고서는 시장에서 가난한 사람들이 어떻게 더 많은 기회를 가질 수 있을 것인가, 그 리고 어떻게 그들에게 그러한 힘을 부여할 것인가 하는 문제들에 대해 서술하고 있 다. 다른 사람들은 그렇게 할 수 없는데 어떤 사람들은 시장에서 거래가 가능하고 그 거래에 따라 이득을 얻을 수 있다면 이는 도대체 무엇 때문인가? 어떤 시장체제 가 부자들뿐만 아니라 가난한 사람들에게도, 도시뿐만 아니라 농촌에게도 거래로부 터의 이득이 흘러갈 수 있도록 거래 당사자들을 잘 포용하면서 통합되어 있다면 이 는 도대체 어떻게 가능했을까? 정반대의 경우, 즉 시장체제가 지역적으로 분화되어 있고 단절되었다면 그 원인은 어디에 있는 것일까?
마그리비의 사례는 원인들 중의 몇 가지를 잘 보여주고 있다. 시장을 활성화하는 제도가 존재하는 경우 시장을 통해 사람들은 자신의 기술과 자원을 사용하여 보다 높은 생산성을 얻는 일에 종사할 수 있을 것이다. 그러한 제도들에는 어떠한 것들 이 있을까? 규칙, 거래 집행의 메커니즘, 그리고 시장거래를 뒷받침하는 조직들이 그 예일 것이다. 부자 나라와 가난한 나라들에 걸쳐 매우 다양한 형태로 표현되고 있으나 이들은 정보를 유통시키고, 재산권을 보장해 주며, 계약을 이행시키고, 시장 에서의 경쟁을 관장한다는 공통점을 가지고 있다. 시장을 뒷받침하는 모든 제도들 은 이들 기능 중의 하나 또는 그 이상의 역할을 하고 있다. 그렇게 함으로써 사람 들이 보다 유익한 시장활동에 종사할 유인과 기회를 제공한다는 것이다.
본 보고서는 시장의 발전을 담보하는 제도틀을 어떻게 구축할 것인가의 문제를 다루고 있다. 2000/2001년 보고서가 가난한 사람들의 시장참여 정도에 미치는 제도 의 영향에 대해 주목하고 있다면, 본 보고서는 수많은 시장활동에서 소외된 사람들 이 시장접근을 할 수 있도록 직접적으로 영향을 미칠 수 있을 뿐 아니라 성장을 촉 진시킬 수 있는 제도들에 대해 논의하고 있다. 또한 사람들에게 선택의 기회를 제 공하고 그러한 기회를 이용할 수 있는 힘을 부여하는 제도들에 대해 관심을 갖는 다. 본 보고서는 성장을 촉진시키기 위해 제도가 어떤 역할을 하고 있는가를 분석 하고 효과적으로 제도를 구축하기 위해서는 어떻게 해야 하는가에 대한 시사점을 얻음으로써 2000/2001 보고서의 한계를 극복하고자 노력하고 있다. 또한 사람들이 자신이 소유한 자산을 보다 더 효과적으로 운용하도록 제도가 어떻게 도울 수 있는 가, 그리고 어떻게 자산을 보다 더 많이 축적할 수 있는가의 문제가 중요하다는 것 을 강조하고 있다. 물론 제도구축을 강조한다고 해서 정책의 중요성을 간과하는 것
은 아니다. 다만 좋은 정책을 사용하는 것만으로는 충분하지 않다는 것을 강조하는 것이다. 제도를 어떻게 구축하는가라는 문제에 대한 구체적 내용이 성장과 빈곤타 파에 중요하게 영향을 미친다는 것이다.
본 보고서는 시장활동을 활성화시키는데 제도가 어떻게 기여하는가를 이해하는 데 필요한 논의틀을 제공함으로써 제도와 시장에 관한 기존의 논의에 몇 가지 참신 한 공헌을 하고 있다. 각 학문분과에서 이루어진 이론적․경험적 연구성과들을 연 결하여 제도와 제도변화의 역할에 관한 기존 연구들을 정리하였고, 기존의 제도변 화에 관한 경험적 연구들을 개발도상국의 경우로 확장하여 제도변화에 관한 일반적 인 논의틀을 제공하고 있다. 또한 제도 설계시 하나의 잣대로만 재단하는 것이 바 람직하지 않다는 것을 분명하게 보이고 있으며 그 밖에도 제도를 보다 효과적으로 구축하기 위해 어떻게 절차를 밟을 것인가에 대해 논의하고 있다. 이 보고서는 실 용적인 접근방법을 채택함으로써 정책에 대한 지침 역할을 자임하고자 한다. 이상 적인 세계를 가정하고 무엇을 해야 하는가를 논의하는 것보다 현재 지금의 주어진 세상에서 무엇을 할 수 있는가가 보다 중요한 현실적 목표이기 때문이다.
제도변화가 어떻게 발생하는가를 이해하기 위해서는 역사를 이해하는 것이 무엇 보다 중요하다. 선진 산업국가들에 비해 많은 개발도상국가들은 국민국가 형성기간 이 상대적으로 짧았다. 국민국가로의 진화과정을 생각해 보면 제도구축에는 상당한 시간이 걸리며 제도구축의 과정은 정치적 갈등이나 사회경제적 조건에 따라 멈칫거 리거나 후퇴하기 일쑤라는 것을 알게 된다. 또한 이를 통해 변화의 구체적 과정을 이해하게 되며 특정 국가의 상황에 따른 사회적 규범, 문화 등의 중요성을 깨닫게 된다. 제도구축은 일반적으로 과거로부터의 역사적 축적, 즉 서로 다른 분야에서 발 생하는 상호 보완과 지지를 통한 여러 형태의 변화과정의 중첩인 것이다. 본 보고 서는 그러한 전략의 핵심요소들을 효과적으로 추출해 내고 있다. 조그마한 변화들 이 모여 미래의 변화를 위한 중대한 계기가 되기도 하는 것이다. 전체는 부분보다 큰 것이긴 하지만 부분들에서 나타나는 작은 진전을 통해 성장을 촉진하고 빈곤을 감소시키는데 보다 효과적인 체제를 구축할 수 있다.
본 보고서의 연구결과는 제도구축에 필요한 네 가지 중요한 사항을 지적하고 있 다. 첫 두 가지는 시장활동을 활성화하는 제도를 효과적으로 공급하는 방안에 관한 것이다. 그러나 제도를 공급하는 것만으로는 부족하다. 사람들이 그러한 제도를 이 용하도록 유도해야 한다. 따라서 다음 두 가지는 그러한 제도에 대한 수요를 창출 하고 변화의 동인을 촉진시키는 방안에 관한 내용으로 이루어지고 있다.
효과적인 제도를 구축하기 위한 방안들을 보다 구체적으로 살펴보자:
￭ 이미 존재하는 것들 ―다른 연관된 제도, 인적 역량, 가능한 기술수준 등― 을
성공할 수 있었던 제도들이 개발도상국들에 잘 맞지 않는 경우가 많은 이유이 다. 제도를 구축하는데 중요한 작업의 상당 부분은, 어떠한 제도를 구축할 것인 가를 파악하는 것 못지 않게 이미 존재하는 제도를 고쳐서 다른 연관된 제도를 보완한다거나, 특정한 상황하에서 구축하지 말아야 할 것이 무엇인가를 파악하 는데 있다는 것이다. 제도설계에 있어 “가장 좋은 관례”라는 것은 별로 영양가 있는 개념이 아니다.
￭ 제대로 작동하는 제도와 그렇지 않은 제도를 구별할 수 있도록 혁신하라.
소득과 능력이 유사한 국가라고 할지라도 혁신을 통해 보다 강력한 제도를 창 출할 수 있다. 왜냐하면 사회적 규범에서 지리적 분포까지 지역조건이 서로 다 르기 때문이다. 실험적으로 시도하는 것은 상당한 비용을 발생시키지만 새로운 형태의 유효한 제도를 식별하는데 도움을 줄 수 있다. 성공적이라고 밝혀진 공 공부문의 혁신을 보다 광범위하게 확산시키고 민간부문에서 발생하는 혁신을 과감히 받아들임으로써 많은 것을 얻을 수 있다. 물론 실패로 밝혀진 실험적 시 도는 과감하게 폐기하는 용기도 있어야 할 것이다.
￭ 공개된 정보와 거래를 통해 시장참여자 공동체들이 상호 연결되도록 하라.
연결망 밖에서 이루어지는 재화 및 서비스 거래를 통해 공식적인 시장지원 제 도들이 필요하다는 공감대가 형성된다. 공개된 토론을 통해 정보를 교환함으로 써 사람들은 보다 많이 생각하게 될 것이며 행동을 바꾸게 될 것이고 공동체 밖으로부터 변화의 아이디어를 얻게 되는데, 이러한 것들이 모여 결국 제도변화 의 요구로 분출된다는 것이다. 사람들의 모임을 정보와 거래의 연결망으로 이어 주는 것이 정책담당자들이 시장지원제도를 구축하는데 고려해야 할 첫 번째 사 항이 되어야 한다.
￭ 지역간, 기업 및 개인간 경쟁을 적극적으로 유도하라. 경쟁이 격화되면 기존 제도는 더 이상 효율적이지 못하게 되며, 사람들의 유인구조와 행동이 바뀔 것 이고, 마침내 새로운 제도에 대한 요구가 표면화될 것이다. 흔히 개발도상국의 경제주체들은 현존하는 제도구조 때문에 경쟁에 거의 노출되어 있지 않다. 이러 한 상황을 바꾸는 것이 다른 제도들의 성과를 개선시킬 것이다. 지역간 경쟁―
예를 들어 한 국가내의 서로 다른 주 사이의 경쟁, 혹은 국가간의 경쟁―은 성 공적인 제도가 어떤 것들인지를 드러나게 할 것이며 그에 대한 요구를 증가시키 게 될 것이다. 물론 기업간, 개인간 경쟁이 강화되는 경우 동일한 효과를 가져올 수 있다.
이 장에서는 우선 시장거래, 성장, 빈곤감소 등을 뒷받침하는 제도의 역할을 정 립하는데 필요한 논의틀을 제공한다. 그리고 제도 구축에 대한 네 가지 핵심 교훈 에 대해 초점을 두고 설명한 후, 정치적․사회적 세력이 제도진화에 미치는 영향에 대해 논의한다.
어떻게 제도가 시장을 지원하는가 ?
조그만 잡화상들은 판매자와 구매자가 얼굴을 맞댄 상태에서 품질을 바로 확인할 수 있는 매우 표준화된 상품들을 현물로 거래하고 있다. 반면에 대규모 다국적 기 업들은 판매자와 구매자가 서로 멀리 떨어진 공간에서 품질을 확인하기 어려운 차 별화된 제품들을 서로 다른 시간을 통해 거래하고 있다. 이러한 두 가지 형태의 거 래는 대부분의 경제에서 발견된다. 그러나 전자와 같은 거래는 주로 개발도상국가 들에서, 후자 형태의 거래는 주로 선진산업국가들에서 발견되는 것이 일반적이다.
잘 개발된 시장, 즉 좀 더 세계화되었으며, 더 많은 부문을 포용하면서 더욱 통 합된 시장은 더 많은 선택의 기회를 제공한다. 반면에 저개발국가에서 흔히 관찰되 는 미발달한 시장은 지역적이고 분할되어 있다. 그러므로 예컨대 캐나다의 농부들 에 비해 방글라데시의 가난한 농민들은 선택의 기회가 현격히 제한되어 있으며 위 험을 줄이고 가능성을 높일 수 있도록 도와주는 (은행이나 사법기구 등의) 공식 제 도의 혜택을 받지 못하고 있다.
그렇다면 어떤 것들이 시장에서의 기회를 제약하는가? 부족한 정보와 분명치 않 은 사유재산권에 따라 발생하는 거래비용이 그 주범이다. 물론 새로운 참여를 막는 진입장벽 또한 중요한 장애요인이다.1 그렇다면 시장에서의 기회를 더 크게 하는 것 은? 시장거래로부터의 이득을 크게 하고 위험을 줄이며 효율성을 증가시키는 제도 들이다 (글상자 1.1, 1.2, 1.3 참조).
글상자 1.1.
거래시 발생하는 문제들에 관한 시
내가 당신을 알고 당신이 나를 알았더라면 서로 맞지 않는 일은 별로 없을 텐데 서로 손 한 번 잡은 일 없으니 이해를 못하지
서로 옳은 일을 하려 한다는 것 서로를 “명예롭게“ 대하며
불평할 것이 얼마나 적을 것인지를
내가 당신을 알고 당신이 나를 알았더라면 실수로 다른 것을 보냈더라도
혹은 계산서가 잘못되었더라도 분노에 몸을 떨 필요는 없었을 걸
내가 당신을 알고 당신이 나를 알았더라면 단골거래처가 한 줄 소식없어도
걱정없이 기다렸을 걸 .
내가 당신을 알고 당신이 나를 알았더라면
자료 : Who's Who in the Grain Trade 35 (1922-23 6월 20일) : Bernstein 2001, 세계 개발보고서 2002 background paper.
물론 모든 제도가 시장을 확대시키는 것은 아니다. 마그리비 사람들은 그들 사이 의 인적 연결망을 통해 거래비용을 줄일 수 있었지만 그렇게 함으로써 외부의 다른 공동체를 배제하는 결과를 초래했다. 역사적 환경이나 정책담당자들의 의도에 따라 진화한 제도들이 모두 사회에 ―성장과 빈곤극복의 측면에서― 최선의 결과를 낳는 것은 아니다. 또한 민영화 기구나 은행 구조조정 기구들의 예에서 보듯 처음에는 시장제도를 활성화시키는데 기여하는 것 같이 보이던 제도들이 효용성이 떨어진 후 까지도 계속 살아남는 경우도 있다. 따라서 정책담당자들에게 경제발전을 증진시키 는 형태로 제도개선을 한다는 것은 벅찬 임무가 아닐 수 없다. 마그리비 사람들은 자유무역정책하에 상업활동을 영위했으므로 자신들의 기회를 보다 많이 만들 수 있 었다. 자신들에 맞는 제도를 발전시킨 것은 바로 이러한 기회를 이용하기 위해서였 던 것이다.
물론 경제성장과 빈곤타파를 가져오는 유일무이한 제도구조라는 것은 존재하지 않는다. 미국이나 영국의 대기업들은 소유가 분산된 형태로 공적으로 소유되는 경 우가 많고 빈번하게 소유권이 거래되고 있다. 그러나 다른 선진국들인 프랑스나 캐
나다처럼 소유구조가 매우 집중된 경우도 있다 (그림 1.1). 또한 경쟁을 촉진시키기 위해 정책담당자들은 매우 다른 지침하에 행동한다. 예를 들어 동아시아에서는 시 장점유율이 50-75% 정도가 되어야 독점력 행사가 가능한 증거로 사용하지만 아프 리카에서는 시장점유율이 20-45%만 되어도 독점력 행사가 가능하다고 생각한다.
남아시아에서 일부 농민들은 농산물 판매시 협동조합을 이용하지만 다른 농민들은 민간업자와 비공식 계약을 통해 거래한다.
글상자 1.2
제도에는 어떤 것들이 있을까?2 3
제도란 규칙, 집행메커니즘, 그리고 조직을 포괄하는 용어이다. 본 보고서에서는 시장거 래를 뒷받침하는 제도에 대해 논의한다.2 목표 및 바람직한 결과로 표현되는 정책과 달 리 제도는 사람들이 상호작용하는 행동 규범과 같은 규칙, 그리고 바람직한 결과를 얻 기 위한 행동준칙이나 규칙을 집행하는 조직을 말한다. 정책이 어떠한 제도로 진화하게 될 것인지에 영향을 주듯 제도가 어떤 정책을 사용할 것인지에 영향을 미친다. 제도 구 조에 따라 사람들의 행동이 달라지기도 하나 기존의 제도구조하에서 사람들의 행동이 바뀌는 경우도 흔하다.
제도를 주도적으로 구축하는 사람은 정책담당자일수도 있고 사업가일 수도 있으며 공동체 구성원일 수도 있다. 상법, 물권법, 파산법 등은 사법기관, 세무서, 각종 규제기 관이 그렇듯 공공제도의 예일 것이다. 반면에 은행, 공동체 구성원끼리의 상호주의, 토 지상속 규범 등은 사적 제도로 볼 수 있다. 많은 사적 제도들은 공적 제도의 보호하에 존재하고 있다. 예컨대 민간은행은 공식 법체계 안에서 영업활동을 하고 있는 것이다.
사회적 규범은 성문법 영역 안팎으로 존재하고 있다.
규칙은 그것에 의해 영향을 받는 이해관계자들에 의해 내부적으로 집행되는 경우도 있고 제 3자에 의해 외부적으로 집행되는 경우도 있다. 비공식적 제도나 사적인 공식 메커니즘은 일반적으로 내부인에 의해 규칙이 집행되는 경향을 보인다. 개별 구성원들 은 집단행동 비용이 낮고 규칙이 제대로 준수되는가를 쉽게 감시할 수 있는 경우 기업 협회 (제3장)나 상호 보험체제 (제9장) 등의 비공식 그룹으로 조직화하게 된다. 이러한 사회적 그룹에서는 공동체에서 쫓아내는 것이 벌을 주는 한 방법이 된다.
외부적 집행 메커니즘, 예컨대 사법제도나 제3자 중재 등은 시장을 통합하는데 매우 중요한 역할을 한다. 이들은 시장이 제공하는 기회를 더 많은 사람들이 이용할 수 있도 록 한다. 외부적 집행메커니즘이 효과적이기 위해서는 집행자의 정통성이 매우 중요하 다. 국가가 시민들이 추구하는 목표나 신념을 공유하는 대리인으로서 행동하는 한편 규 칙을 제대로 집행한다면 시장 발전을 뒷받침하는 공식제도를 효과적으로 구축할 수 있 을 것이다.3
효과적인 제도는 유인양립적(incentive-compatible)인 것이다. 내부적 집행 메커니즘 을 가진 제도는 구성원들끼리 서로 인정하는 상벌체제를 가지고 있기 때문에 효과적이 다. 공공 제도를 설계할 때 중요하게 생각해야 할 것 중의 하나는, 사람들이 주어진 유 인에 따라 행동할 경우 실제로 바라던 결과가 나타나도록 유도할 수 있을 것인가 하는 것이다. 예를 들어 금융제도에 내재하는 위험에 대해 예금자들을 보호하기 위해 고안된 예금보험의 경우를 생각해 보자 (제3장). 경험적으로 볼 때 예금보험의 존재는 은행의 재정담당자들에게 안전판을 제공하기 때문에 신중하게 대출할 유인을 감소시켜서 과도 한 위험을 감당해야 하는 대출을 하도록 유도하는 경우가 많다. 이러한 상황에서는 이 들의 경제적 유인을 재조정하는 보조적인 규제, 예컨대 은행관리자들이 은행의 성과에 대해 상당한 정도로 재정적으로 책임지거나 보상받을 수 있도록 하는 장치가 필요하다.
글상자 1.2 (계속해서)
비공식 제도와 공식 제도
공식 제도란 정부에 의해 규칙이 법제화된 것, 사적 기관에서 명문화되고 채택된 규칙, 그리고 법에 근거하여 작동하는 공적․사적 조직 등을 포괄하는 것이다. 예컨대 회사법 에 근거하여 움직이는 기업, 공식 법체제 밖에서 작동하는 비공식 제도, 사회적 행동에 서 나타나는 불문율 등이 그것이다. 후자의 예로 토지상속에 관한 규범, 그리고 관련된 사람들의 평판에 의존하여 신용정도를 결정하는 사회적 연줄을 이용한 대출 등을 들 수 있을 것이다.
선진국이든 후진국이든 거래를 원활하게 하기 위해 비공식 제도에 의존하는 것은 공 통된 현상이지만 아무래도 공식 제도가 덜 발달된 후진국의 경우 이러한 비공식 제도의 상대적 중요성은 크다고 할 것이다. 더군다나 후진국 빈민들의 경우 이용가능한 공식제 도도 제한되어 있지만 이에 접근하기조차 쉽지 않은 것이 현실이다. 후진국들, 특히 그 중에서도 보다 낙후된 지역에서 공식 제도를 비공식 제도가 대체하는 경향을 볼 수 있 다 (상자내 그림 참조). 공식적인 공공 법 체제를 이용하지 못하기 때문에 정보와 집행 의 문제를 해결하기 위해 국가나 공동체들이 먼 길을 돌아가는 경우가 많다는 것이다.
몇몇 개발도상국에서의 비공식 농촌 금융 : 1980년대와 1990년대
(그림삽입 p 6)
(위항목: 총신용비중(%))
자료 : Kochar 1997; Besley and others 2001; Ijere 1986, cited in Adegbite 1997;Mansuri 1998l Desai and Mellor 1993
마그리비의 경우와 같은 인종적, 종교적, 기타 다른 공통요인에 의한 사회적 연줄은 폐쇄적이다. 즉 제한된 사람만이 그러한 집단의 구성원이 된다는 것이다. 이러한 집단에 서 정보 흐름의 비용, 그리고 사유재산권을 정의하고 집행하는데 따른 비용은 구성원끼 리의 끈끈한 연계와 신뢰가 존재하기 때문에 낮게 나타날 것이다. 폐쇄된 그룹 내에서 관계된 거래비용이 낮아지는 것은 분명하지만, 비공식적이고 규범에 근거한 제도가 공 식 법 제도하에서보다 제한된 형태의 경제행위만을 뒷받침하는 경향이 있다는 것도 부 인할 수 없다. 국민경제가 발전할수록 시장참여자들이 상대해야 하는 사람의 수와 범위 는 커지게 되며 시장거래는 보다 복잡해질 것이므로 공식제도의 뒷받침을 보다 필요로 하게 될 것이다. 역으로 보다 다양한 형태의 시장행위를 가능하게 하기 위해 필요한 공 식 제도를 구축하려는 움직임도 공부문, 사부문을 불문하고 발생할 것이다.
입법을 추진하는 사람들은 의도적으로 공식 법체계와 사법적 절차를 사회적 규범에 근거하려 할 수 있다. 몇몇 경우 이는 주어진 현실을 체계화하고 조정해서 법으로 명문 화하는 것으로 이루어진다 (Bernstein 1999). 그러나 이러한 작업은, 특히 이질적인 사 회의 경우 간단한 문제가 아니다. 각 사회그룹간의 규범이나 잣대에 대해 얼마만큼의 비중을 두고 총합하는가는 효율성 측면에서 뿐만이 아니라 정통성의 문제나 사회적 분 배를 결정하는데 지대한 영향을 미치기 때문이다.4 다민족 국가인 우간다에서 국가의 공식언어로 중립적이고 공동으로 사용할 수 있는 언어인 영어를 채택한 것이 하나의 사 례이다. 이러한 문제는 국제적 시장에서도 동일하게 적용된다.
이상적인 것은 비공식 제도와 공식 제도가 상호 보완적으로 작용하는 것이다. 어느 한 제도가 작동하는 것보다 두 가지 형태의 제도가 함께 작동하는 경우 거래비용을 좀 더 많이 줄일 수 있는 것이다. 예컨대 공식 제도로서 법원의 존재는 법적 강제력을 통 한 집행의 가능성을 제공하는 것만으로도 소송을 억제하고 비공식적 해결을 쉽게 유도 할 수 있다 (제6장). 공식적인 분쟁 해결절차를 밟는 경우보다 훨씬 더 많은 사업상 분 쟁이 발생하고 있다는 것이다 (Bernstein 1999).
공공 규칙 대 사적 규칙
정부는 사유재산권을 규정하는 법 체계, 그러한 권리를 집행하고 법 규칙을 정립하는 사법기관 등의 공공재를 공급하는 중요한 경제주체이다. 그러나 정부는 또한 국가 권력 을 자의적으로 행사하거나, 과도하게 세금을 부과하거나, 부패하거나, 근시안적이거나, 연고에 얽매이거나, 공공질서를 유지할 능력이 없거나 등의 경우를 통해 시장의 발전을 저해하기도 한다. 예컨대 자신의 이익을 지키기 위한 독점사업자의 로비에 말려 거래를 제약하는 조치를 취하는 경우를 들 수 있다. 시장과 국가권력, 그리고 기업이익과 사회 적 이익사이에 형평을 잘 유지하는 것은 제도발전에 있어 매우 미묘한 문제 중의 하나 이다. 역사적으로 볼 때 사유재산권을 보호하고 공공재를 공급하는데 있어 정부의 역할 은 평화를 지키고 법과 질서를 준수하는 역할과 밀접하게 관련되어 왔다. 개인간의, 그 리고 국가와 개인간의 사유재산권 분쟁은 자칫하면 법과 질서를 문란하게 만들 수 있기 때문에 정부가 다뤄야할 가장 중요한 과제 중의 하나이다.
시장과 사기업의 발전은 지배하는 사람들의 행동이 자의적이지 않은 경우에만 만개 할 수 있다 (글상자 1.3. 참조). 예컨대 몇 개 국가들에서 회사법이 진화하는 과정을 자 세히 분석한 한 논문은 경제발전의 초기단계에 사기업이 권력을 가진 사람들의 자의에 의해 흔히 휘둘리고 있었음을 보이고 있다. 본원적인 통제권력을 지닌 국가는 각각의 경우에 따라 다르게 회사 설립을 허용하였다는 것이다 (Pistor and others 2000). 경제 발전의 후기 단계에 오면 회사를 설립할 권리는 개인적 호의에 의해서가 아니라 일정한 조건을 충족하는 경우 모든 사람에게 주어지게 된다.
글상자 1.3.
제도적 진화와 경제발전 : 사적 거래자와 공적 지배자
중세 유럽에서 지방 영주들의 정치적 권력은 광범위한 영역에 걸쳐 있었다. 영주들은 특별한 제재없이 다른 지역에서 온 상인의 재산을 압수할 수 있었다. 이에 대응하여 거 래활성화, 지방 영주들의 자의적인 행동에 대한 보호 등을 목적으로 하는 사적 상인 길 드가 만들어졌다. 이러한 길드들은 외국 도시의 상인들, 그리고 그 지역 당국과 협정을 체결하였다. 자의적인 재산 몰수가 행해지는 경우 길드 주도로 많은 수의 상인들이 빠 져나가는 방법을 통해 대항하였기 때문에 지방 수령들은 구성원들의 권리를 존중할 수 밖에 없었다. 이러한 세력 변화는 외국 상인들의 안전을 강화하는데 도움을 주었다.
12세기에 유럽의 상인들은 공동체에 기반한 메커니즘을 구축하여 국경을 넘는 신용 거래와 무역을 가능하도록 하였다. 이 메커니즘은 구성원들이 다른 공동체과 관련하여 얻는 경제적 성과에 대해 공동체가 책임을 지는 것을 기반으로 하고 있었다. 예컨대 제 노아(Genoa)의 상인이 런던의 상인에게서 빌린 돈에 대해 지불불능 상태에 빠지면 제 노아의 공동체 지도자는 그 상인에게 제재를 가함으로써 계약을 이행하도록 책임을 진 다는 것이다. 출신 공동체에 대한 정보는 쉽게 얻을 수 있었으므로 공동체 내에서의 평 판이 중요하게 작용하였고 계약 당사자들이 계약을 위반하지 않을 것이라는 신뢰가 구 축될 수 있었다.
도시들의 규모와 수가 증가하기 시작하면서 상인 공동체의 규모와 수도 증가하였기 때문에 집단적 행동이 점차 어려워졌다. 진입에 대한 제약이 없었으므로 상인들 사이의 경쟁은 점차 치열해졌고 정보와 집행의 문제는 보다 심각해졌다. 경제가 성장한다는 것 은 다른 사회적, 인종적 배경을 지닌 사람들과 거래를 해야 된다는 것을 의미하였으므 로 정보와 집행의 기초로 사회적 연계를 사용하기가 점차 쉽지 않게 되었다.
구성원들은 차츰 개인의 계약위반에 대해 공동 책임을 지는 것을 원하지 않게 되었 다. 따라서 공동체의 지도자들은 공동체 책임이 아니라 개인 책임으로 집행과 제재를 하도록 끌고 갔다. 공동체의 성장에 따라 공동체 내부의 사회적, 경제적 다양성이 커졌 으므로 공동체의 정치적 활력은 차츰 위축될 수밖에 없었다. 그러나 공동체에 기반한 메커니즘을 극복하기 위해서는, 계약을 집행하는데 신뢰할 수 있는 제 3자의 존재를 필 요로 하였다. 영국에서 왕정은 이러한 역할을 수행했으며 1275년 에드워드 1세는 부채 에 대한 공동체의 책임을 면하도록 하는 법령을 제정하였다.
이 사례를 통해 하나의 일반적인 원칙을 유도할 수 있다. 경제가 발전하고 성장할수 록 거래를 활성화하기 위해 서로 다른 형태의 제도가 필요하다는 것이다. 수많은 다양 한 행위자들이 새로운 제도를 이끌어 낼 수 있다. 이 때 국가의 역할은 결국 국가역량 과 정치적 활력에 의해 좌우될 것이다. 즉 법 자체를 존중하고 자의적인 행동을 억제하 는 강력한 국가의 존재가 핵심적인 요인이라는 것이다.
자료 : Grief 1997a.
(그림삽입 p8) (위항목: 소유집중도)
(아래항목: 소득(일인당소득의 로그치))
주 : 소유집중은 상위 10대 사기업의 3명의 대주주가 가진 지분을 합한 것으로 측정하였 음.
자료 : La-Porta, Lopez-de-Silanes, and Shleifer 1999.
시장을 활성화하는 제도라는 광범위한 영역을 다루는 논의의 틀을 제공하기 위 해 이 보고서는 제도구조의 복잡한 문제들에 대해 세세히 논의하기 보다 그러한 제 도들이 어떠한 일을 하는가에 초점을 맞추어 설명하려 한다. 어떠한 일을 하는가를 이해하는 것이야말로 효과적인 제도구축을 위한 첩경일 것이기 때문이다. 제도는 다음과 같은 세 가지 주요한 일을 수행한다.5
￭ 제도는 시장조건, 거래되는 재화 그리고 시장참여자에 대한 정보를 유통시킨다.
좋은 정보가 원활하게 유통된다면 사업체들이 고수익 분야를 찾는데 그리고 사 업파트너를 찾고 그들의 신용을 평가하는데 커다란 도움이 될 것이다. 또한 좋 은 정보가 유통될수록 정부가 규제활동을 원활하게 할 수 있을 것이다. 제도는 지역구성원들 및 시장참여자들이 정보와 지식을 생산․수집․분석․확인하며 널 리 유통시키는데 영향을 미칠 수 있다. 정보공유에 영향을 주는 제도의 예로 회 계법인, 신용 평가 기관, 그리고 정보유통을 제약하기 위해 실시하는 언론에 대 한 정부개입 등을 들 수 있다.6
￭ 제도는 누가 무엇을 언제 갖느냐 하는 것을 결정함으로써 사유 재산권과 계약을 규정하고 집행한다. 국가에 대한 민간부문의 권리를 포함하여 자산이나 소득 에 대해 개인이 자신이 가질 수 있는 권리를 인지하고 그러한 권리를 지킬 수 있다는 것은 시장의 발전을 위해 절대적으로 중요한 것이다. 제도는 권리를 둘 러 싼 다툼을 줄이고 계약을 이행시키는데 도움을 줄 수 있다. 예로 헌법, 사법 제도, 그리고 각종 사회적 연줄 등을 들 수 있다.
￭ 제도는 시장에서의 경쟁을 강화하거나 위축시킨다. 경쟁은 평등한 기회를 장 려함으로써 사람들이 더 잘하도록 하는 유인을 제공한다. 경쟁시장에서는 기업 가의 사회적, 정치적 연줄에 의해서가 아니라 사업계획의 장점에 따라 자원이 배분되는 것이 일반적이다. 경쟁은 또한 혁신과 경제성장의 강력한 추진력으로 작용한다. 물론 어떤 제도는 경쟁이 이루어지도록 유도하지만 일부의 제도는 경 쟁을 오히려 저해하는 경우도 있다. 예컨대 새로운 기업의 진입을 지나치게 억 제하여 정부가 경쟁을 저해하는 경우가 대표적이다. 또한 일부 폐쇄적인 그룹의
사람들을 중심으로 시장활동을 영위하도록 하여 ―마그리비의 경우를 연상하면 좋을 것이다― 그 안에 있는 사람들의 기회는 넓히지만 밖에 있는 사람들의 기 회는 오히려 박탈하기도 한다 (제3장, 제9장).
정보 취득, 재산권 확보, 경쟁 제어에 따라 발생하는 거래비용은 모든 사람에게 기회가 열린 시장의 출현을 저해할 수 있다. 물론 효과적인 제도라면 이러한 거래 비용을 줄이게 될 것이다. 다음의 예를 생각해 보자. 중개상인이 농부에게서 매수하 는 곡식의 가치와 품질을 쉽게 식별하기 어렵고 농부가 믿을 만한지를 판단할 수 있는 정보를 가지고 있지 못하다면 품질을 평가하기 위해 모든 곡식자루를 풀어 일 일이 검사해야 할 것이다. 중개상인은 또한 농부들에게 종종 신용대출을 해주는데 농부가 갚을 능력이 있는지에 대한 정보를 갖고 있지 않다면 ―그리고 농부들이 자 신이 소유한 자산을 담보로 사용할 수 없다면― 신용대출은 위험하게 느껴질 것이 다. 이러한 문제들은 특히 소농 그리고 빈농일수록 심각하게 나타날 것이다. 이러한 형편을 아는 중개상인은 빈농일수록 높은 이자율을 부과하게 될 것이고 경쟁적인 환경하에서보다 농부들이 파산할 확률은 더 높아질 것이다.7
위와 같은 세 가지 기능을 통해 모든 제도구조는 자산, 소득, 비용의 분배 뿐 아 니라 시장참여자들의 경제적 유인과 시장거래의 효율성에 영향을 끼친다. 가장 효 율적인 경제주체에게 권리를 줌으로써 제도는 생산성과 성장에 기여할 수 있다. 또 한 재산권을 강화하는 방법 등을 통해 투자에 대한 경제적 유인을 변화시킴으로써 투자수준과 새로운 기술의 도입에 영향을 줄 수도 있다. 경쟁법 등을 통해 시장에 서의 권리를 제약함으로써 생산자 지대를 억제하고, 지나치게 높은 가격으로부터 소비자들을 보호할 수 있다. 또한 시장거래에서 불리한 위치에 있는 사람들의 권리 를 확실하게 보장함으로써 가난한 사람들의 생활에 직접적인 영향을 끼칠 수 있다.
예컨대 과거에는 임대인으로부터 인정받지 못했던 점유권을 가난한 사람들에게 보 장함으로써 돈을 빌리거나 투자하는 것이 가능하도록 할 수 있다.
어떻게 제도가 경제성장을 뒷받침하고 빈곤을 감소시키는가?
위에서 설명한 바와 같은 이유로 시장 거래를 뒷받침하는 제도는 남미의 가난한 농부뿐 아니라 캐나다의 부유한 사업가들에게도 영향을 미친다. 국가간 비교를 통 한 실증적 연구와 개별 국가 사례연구들을 통해 우리는 제도발전과 시장발전에 관 한 중요한 통찰력을 얻을 수 있다 (글상자 1.4 참조). 경제성장에 영향을 줌으로써, 또한 사람들의 시장에 대한 접근성 정도를 결정함으로써, 그리고 부자이건 가난한 사람이건 자신이 소유한 자산을 가장 효율적으로 사용하도록 함으로써, 시장을 뒷
글상자 1.4.
법원과 무역의 확대
아프리카 8개국에서의 제조업체에 대한 연구들은 시장 발전을 뒷받침하는데 제도가 담당하는 역할을 잘 보여주고 있다. 이 연구들에 의하면 계약이 파기됨에 따라 발생하 는 공공분쟁을 효과적으로 해결하는 메커니즘이 없기 때문에 무역의 확대와 시장발전이 제약된다는 것이다. 이 때 법원을 이용하는 것은 시간이 많이 걸릴 뿐 아니라 비효율적 인 경향이 있다. 공식적 계약 집행 메커니즘이 잘 작동하지 않는 경우 기업의 성장과 금융제도의 발전이 저해되었으며, 역으로 공식 생산부문이 위축됨에 따라 보완적인 제 도의 발전이 이루어질 수 없었다.
아프리카의 6개국(부룬디, 카메룬, 코트디부아르, 케냐, 잠비아, 짐바브웨)을 분석한 또 다른 연구에 의하면 좀 더 발전된 법 체제를 가진 국가일수록 시장활동에 따라 발생 하는 분쟁을 법원의 판결을 통해 해결하는 것이 용이하므로 기업들이 좀 더 모험적인 투자를 할 수 있다는 것이다.
자료 : Bigsten and others 2000, Collier and Gunning 1999.
글상자 1.5
기반이 허약한 제도는 가난한 사람들에게 해가 된다
시장을 활성화하는 제도는 경제성장에 강력한 영향을 끼쳐 빈곤타파의 중요한 힘으로 작용한다. 제도실패의 비용은 그 사회에서 가장 가난한 사람들의 어깨에 짐지워진다는 사실도 점차 많은 문헌들이 지적하고 있다. 공공서비스를 필요로 할 때 지불해야 하는 조그마한 뇌물이나 경비들을 통해 가난한 사람들이 부패의 폐해를 가장 심각하게 느끼 며 따라서 부패는 역진적 세금으로 작용한다. 무지와 지불능력의 부족 때문에 법적 제 도를 이용하지 못하므로 사법기관이나 법 체계는 가난한 사람들에게 도움이 되지 못한 다는 것은 이미 수없이 많은 사례들을 통해 잘 알려진 것이다. 사유재산권을 보호하고 자 하는 국가의 노력이 허사가 되는 경우 그 폐해는 범죄로부터 자신을 보호할 수단을 지니지 못한 가난한 사람들에게 가장 크게 떨어진다. 공공정책을 수행하는 제도가 안 정적인 거시경제적 환경을 조성하는데 실패하는 경우에도 역시 그 부담은 가난한 사람 들에게 가장 크게 짐지워지는 것이다.
가난한 사람들은 거시경제적 위기상황에 가장 취약하다는 것과 함께 각국의 사례들 을 통해 잘 알려진 것처럼 가난한 사람들이 유독 인플레이션을 가장 중요한 관심사로 생각한다는 사실은 주목할 만하다. 또한 잘 알려진 바와 같이 다소 여유가 있을 때 저 축할 수 있고, 어려울 때 돈을 빌릴 수 있도록 하는 금융기관에 쉽게 접근할 수 없다는 점도 경제불황기에 가난한 사람들이 더 어려움을 겪는 이유 중의 하나이다. 그렇다고 이들에게 민간부문 제도들이 혜택을 주는 것도 아니다. 민간부문에서의 독점기업들은 흔히 필수재에 대해 높은 가격을 부과하는데 경쟁이 있었다면 더 많은 사람들이 그 재 화를 이용할 수 있었을 것이다. 지역에서의 갈등을 해결하는 비공식적 방법들도 일부 사람들에게 유리할 뿐이다. 또한 사회적 연계에 의해 형성된 연줄이나 모임들도 회원이 아닌 사람은 배척하고 있다는 것이다.
자료 : 세계은행 2000d.
시간에 따라 그리고 나라별로 제도적 성공과 실패를 경제발전과 관련하여 연구 하는 문헌들이 점점 증가하는 추세이다. 그리고 이러한 연구들은 서로 다른, 그러나 때로는 중첩하는 제도들의 성과를 다양한 지표들을 통해 밝혀내고 있다. 예를 들어 시민들과 투자자들이 국가가 얼마나 사유재산권을 존중하는가를 알기 위해서는 국 가가 필요한 법률을 제공하고 있는가, 그리고 사법제도와 경찰의 성과는 어떠한가 등을 파악하면 될 것이다. 부패의 정도가 심각하게 나타나고 있다면 이를 통해 정 치인과 공무원들이 공공재를 공급하는 것보다 자신의 이익을 추구하는 유인이 크다 는 것을 파악할 수 있다.
제도 성공의 지표와 경제발전간의 정(+)의 상관관계는 많은 문헌들이 이미 지적 하였다. 그러나 대부분의 연구는 특정한 제도와 특정한 결과들 사이에 어떤 연관이 있는지는 분명히 밝히지 못하고 있다. 다만 많은 문헌들을 통해 시장을 활성화하는
1.2).
그림 1.2
금융기반이 충실할수록 성장률이 높아진다
(그림삽입 p10)
(위항목: 유동부채비율)
(아래항목: 평균GDP 성장 1960-1985)
주: 이 그림은 Beck, Lvine and Loayza 2000에서 횡단면 회귀분석에 사용된 점산도의 일부분을 발췌한 것이다.
제도발전과 경제성장의 관계를 생각할 때 과거 식민지였다가 이제 산업화된 국 가들과 식민지에서 해방되었지만 여전히 발전도상에 있는 국가들 사이에 중요한 차 이점이 확인되고 있다. 양 집단은 모두 그 나라 제도의 핵심적 성격이 과거 식민모 국과 밀접하게 관련되어 있으나 이후 제도발전 ―그리고 그러한 제도발전이 성장에 미치는 영향―은 이민자들이 효과적인 법 제도를 구축하려고 얼마나 노력했는가 여 부에 따라 커다란 차이를 보이고 있다.8
미국과 뉴질랜드에서는 많은 수가 이주해 와서, 대부분이 새 이민자들인 대중들 에 의해 공통적으로 잘 받아들여질 수 있는 제도들을 이식하였다. 이러한 나라들에 서는 이식된 법 제도가 광범위하게 이용되었고, 각 지역의 환경에 맞게 조정되었으 며, 경제발전에 따라 변모하였다. 각 대륙에 흩어져 있는 개발도상국가들도 식민모 국에서 이식된 공식 법 제도를 받아들였지만 원주민들은 이러한 법 제도를 제대로 이해하지 못하였을 뿐 아니라 이용하기도 매우 어려웠다. 따라서 법 제도는 각 지 역의 환경에 적절하게 대응하지 못하였다. 각국별 자료를 점검해 보면 시장 발전을 통해 성장을 촉진시키고 빈곤을 감소시키는 제도는 전자의 그룹보다 후자의 그룹에 서 더 낙후된 것으로 나타나고 있으며, 따라서 성장 촉진과 빈곤 감소에 대한 영향 도 더 적은 것으로 나타났다.
제도는 또한 각국이 갈등을 어떻게 해소하는가를 결정하는데 영향을 미친다. 최 근의 한 연구에 의하면 1970년대 중반이후 아시아, 남미, 그리고 사하라사막 인근의 아프리카 지역에서의 경제성장이나 빈곤문제에 대한 성과는 사회적 갈등을 관리하 는데 필요한 제도의 질적 우수성 여부에 의해 좌우되었다고 한다.9 인종적으로나 소 득분배면에서 분열된 사회에서는 갈등관리를 위한 제도가 낙후되어 있기 때문에 ― 이러한 사회에서는 흔히 정부제도가 열악하고 사회적 안전망이 결여되어 있다― 분 배적 갈등이 쉽게 촉발되며, 정책 대응이 상대적으로 늦기 때문에 외부적 충격을
확대재생산하는 경향이 있다는 것이다. 경제상황이 과도하게 오래 불확실성에 노출 된 상태에서 정책적 대응이 지연되는 경우 경제성장의 잠재력은 떨어질 수밖에 없 게 될 것이다.
어떻게 효과적인 제도를 구축할 것인가 ?
제도구축에 나선 정책담당자들이라면 앞서 언급한 정보, 강제집행, 그리고 경쟁의 틀을 다시 한 번 상기하면서 시장발전을 저해하는 것이 어떤 것들인지, 그리고 시 장에서 나타나는 어느 특정한 결과가 무엇 때문에 발생했는지를 평가할 필요가 있 다 (글상자 1.6). 이때 핵심은 제도의 어떤 기능이 빠져있는가, 그리고 그렇다면 왜 그렇게 되었는가 하는 것을 밝혀내는 것이며, 단순히 어느 특정한 구조가 필요할 것이라고 추정하는 것만으로는 부족하다. 정책담당자들은 다음과 같은 질문을 던지 고 그 답을 구해야 한다.
￭ 누가 무엇에 대한 정보를 필요로 하는가? 예컨대 은행이라면 대출을 신청하는 사람들의 신용정도에 대한 정보가 부족한가?
￭ 모든 사람의 재산권 그리고 계약이 분명하게 규정된 상태에서 집행되고 있는가?
예컨대 농부들이 자신이 사용하는 토지에 대해 확실하게 권리를 행사할 수 있는 가?
￭ 경쟁이 너무 부족한가 혹은 너무 과한가? 예컨대 하부구조를 독점하고 있는 기업이 진입을 저해하는가? 지적 재산권이 확실하게 확보되지 못했기 때문에 고 수익을 얻을 수 있는 프로젝트를 기업들이 추진하지 못하는 것은 아닌가?
일단 현실제도와 필요한 제도간의 차이를 확인하였다면 다음 작업은 물론 적절 한 제도를 설계하는 것이다. 이때 공급요인과 수요요인 모두가 중요하다. 또한 국가 가 변화하고 발전하듯 적절한 제도도 변화한다는 것에 주목할 필요가 있다. 효과적 이기 위해서는 시장참여자들이 바람직한 결과를 얻을 수 있도록 경제적 유인을 갖 게끔 제도가 설계되어야 한다. 모든 부문, 모든 국가에 통용될 수 있는 제도구축에 관한 네 가지 핵심원칙이 있다. 즉 기존에 있는 것을 보완하라, 제대로 작동하는 제 도가 어떤 것인지를 파악할 수 있도록 혁신하라, 정보유통과 교역을 통해 각 공동 체끼리의 연결망을 구축하라, 그리고 경쟁을 촉진시키라.
글상자 1.6
누가 제도를 구축하는가 ?
제도개혁의 문제는 단지 어느 국가의 정부부문에만 한정된 것은 아니다. 개인과 공동체 들, 지역 기업가들, 다국적 기업, 그리고 다양한 조직들 모두 상호 협력체계하에서 제도 를 구축할 수 있다. 국가의 정부부문은 개혁을 주도할 수도 있고 민간부문이나 외국으 로부터의 압력에 못이겨 단지 반응하는 수도 있다.
때로는 총체적인 제도 구축에 있어 정부가 법이나 조직 혹은 각종 기구 등을 효과적 으로 이식하는데 성공하는 경우도 있다. 때로는 전체적인 개혁이 바람직한 결과를 얻는 데 실패하는 경우도 존재하였다. 이 점에서 폴란드와 러시아의 사례는 눈여겨 볼 필요 가 있다. 폴란드는 시장체제를 보다 일찍 도입하였고 정부관료나 민간사업자들 모두 필 요한 제도틀에 대해 넓은 공감대를 가지고 있었다. 폴란드의 개혁은 예를 들어 공기업 에 대해 예산제약을 강력하게 부과하는 등의 방법을 통해 국가와 민간부문 사이의 재산 권 문제를 분명히 하는데 초점이 맞춰져 있었다. 반면에 러시아는 시장발전이 상대적으 로 낯선 것이었으며 공공제도와 사적 제도 사이의 경계를 명확하게 하지 못했고 이에 따라 초기 개혁이 바람직한 결과를 이끌어내는데 실패하였다. 세금이나 기타 지출이 체불되는 것은 광범위한 현상으로 나타났고 기업들은 방만한 예산늘리기를 상당기간 지 속하고 있었다 (Recanatini and Ryterman 2000).
구체적인 부문에서의 제도구축 또한 다양한 결과를 낳았다. 탄자니아와 잠비아에서 공공부문은 농민의 소득을 안정시킨다는 명분으로 농업시장에 개입하였다. 대부분의 경 우 이러한 개혁은 실패하였고 시장화되는 물량을 줄이거나 부패를 유발하였다. 더욱 나빴던 것은 이러한 경험으로 공공제도 전반에 대한 인식이 부정적으로 나타나게 되었 다는 점이다. 반면에 불가리아에서는 사업자 등록제도의 개혁을 통해 과거에 3주이상 걸리던 것이 컴퓨터를 통해 접수하면서부터 이틀로 축소되었는데 이는 성공사례로 들 수 있을 것이다.
개발도상국에서 지역 사업자들, 외국인 회사, 비영리 조직, 언론, 그리고 국제기구들 은 모두 직접적으로 제도구축 노력에 관련되어 왔다. 예를 들어 북미자유무역협정 (NAFTA)에 참여함으로써 멕시코는 국내개혁에 더욱 박차를 가하게 되었으며 동유럽 의 일부 국가들은 EU 에 가입하기 위해 광범위한 제도개혁을 시행하고 있다.
AIDS 위기를 둘러 싼 최근의 발전을 보면 제도변화의 과정에 어떻게 다양한 그룹이 영향을 미치는지를 잘 볼 수 있다.
변화의 많은 대리인들 : 공공보건 위기와 특허
HIV/AIDS 의 95% 이상은 개발도상국에서 발견되고 있다. 그러나 선진산업국가에서 AIDS 사망률을 70%이상 감소시킨 항바이러스 치료제의 평균 비용은 연 10,000 $ 이상 이어서 가난한 국가에서 대부분의 사람들이 접근하기에는 턱없이 비싸다.
브라질, 인도, 남아프리카, 그리고 태국 등의 일부 개발도상국에서는 국제제도의 하 나인 지적 재산권법을 잘 조정하여 상품명이 아닌 원약의 생산을 허용하도록, 그리고 보다 싼 원약을 수입할 수 있도록 하는 강제 라이센싱의 허용을 통해 AIDS 치료제의 비용을 낮추는데 착수하였다. 이러한 조치로 태국에서는 특허된 상품약값의 10% 정도 로 원약을 구할 수 있게 되었다.
