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민간자본유치 제도개선에 관한 연구
A Study on Restructuring Private Capital Inducement System 김정호․양지청․권은경
1998. 2․135면․기본연구(국토연98-1)
제1장 서 론 1. 문제의 제기 2. 접근방법
제2장 민자유치제도의 주요 내용과 현황 1. 민자유치의 배경 및 제도의 기본골격 2. 민자유치제도의 운영절차
3. 민자유치 활성화를 위한 제도적 장치 4. 민자유치 현황 분석
5. 민자유치 기본계획의 주요내용 및 변천(1996∼1997) 제3장 민자유치촉진법과 유관제도의 평가
1. 설문조사분석 2. 개별사업 평가 3. 제도 평가 4. 문제점 종합
제4장 민자유치제도의 문제점 및 개선방안 1. 제도개선 방안
2. 프로젝트 금융 활성화
제5장 세부개선사항 1. 민촉법 시행령 및 금융규제완화 관련 제도개선 2. 세제관련 분야 3. 시설사업 기본계획 관련 제도개선 사항 제6장 결 론
부 록
1. 문제의 제기
폭증하는 사회간접자본(Social Overhead Capital; SOC) 수요로 사회간접자본 확충 의 시급성에 비해 조세 등을 통한 재원 확보에는 한계가 있다. 따라서 SOC부문에 정 부투자와 병행하여 광의의 민간자본을 유치하기 위해 1994년 민간자본유치 촉진법을 제정 운영 중이다. 정부 전체로는 총 40개 사업에 36조원 규모로 운영되고 있으며 이 중 건교부의 사업이 총 23개(25조 규모)에 해당한다. 그러나 실시 3년이 경과되었는데 도 전반적 실적은 아직까지 미흡한 실정이다. 현재 추진중인 사업은 신공항 고속도로 (1997.11)가 있으며 사업자선정 후 착공준비중인 사업은 천안-논산 고속도로, 인천 국 제공항급유시설․화물터미널․열병합발전소 등이 있다. 또한 사업신청자와 협상중이 거나 완료된 사업으로는 대구-대동고속도로, 경인 운하, 인천국제공항기내식. 항공기 정비고. 지상조업장비정비시설 등이 있으며 이외에도 민촉법 부칙 제2조 경과 조치조 항 적용사업으로 41개 사업이 선정되었다.
현행 민자유치제도는 사업시행자의 효율적인 재원조달과 조세·금융상의 문제점, 사 업추진상의 리스크에 대한 효과적인 분담방안 등이 아직 미흡한 상태이며, 수익성에 대한 보장, 사용료 수준의 결정, 재원조달방법의 다양성 보장 등에 대한 문제에 명쾌 한 정책지침이 미흡하여 이로 인한 불확실성으로 인해 민간의 참여가 활발히 이루어 지지 못하고 있다. 또한 개별사업의 규모가 크고 수익성이 불분명하며, 국가적으로 투자우선순위가 나타나지 않았다. 또한 사업자선정과정이 지연되고, 사업자선정을 위 한 평가의 기준이 불분명한 문제점이 있다. 따라서 현행 민자유치제도가 갖고 있는 제반 문제점을 분석하고 민간의 자율과 창의가 최대한 발휘될 수 있도록 개선대책 마련이 필요하다. 이를 위해 민간의 참여와 경쟁을 촉진하고 효율적 재원조달방안을 모색하는 등 SOC 민간자본유치 제도의 큰 틀을 재구성하는 것이 바람직하다.
2. 민자사업 부진의 원인
정부는 지난 94년 SOC 개발사업에 민자를 유치하기 위해 ‘민간자본유치촉진법(민 촉법)’을 제정하여 운영하고 있다. 97년 말 현재 총 40개 사업에 36조원 규모로 추진 되고 있고, 이 중 건설교통부가 주무관청이 되어 추진하고 있는 사업은 23개 사업(25 조원 규모)이다. 민자유치사업을 의욕적으로 추진함에도 불구하고 97년말 현재 건설 중인 사업은 신공항고속도로사업 하나뿐이고, 일부 사업은 착공준비 중, 또는 협상이
완료된 상태에 있으나 대부분의 사업은 아직도 고시 중에 있는 실정이다.
그렇다면 민자사업이 왜 이같이 부진한가? 본 연구에서는 부진사유를 절차상의 문제와 유인책의 문제로 구분하여 분석, 정리하였다. 절차상의 문제로는 ①형식적인 기본계획 수립과정 ②사업성에 대한 사전검토 부재 ③대형사업 위주의 사업선정
④사업제안서 작성에 지나치게 많은 시간과 인력이 소요된다는 점 ⑤사업제안서 평 가기준의 모호 ⑥우선협상 대상의 선정과정이 불합리하다는 점 등이 지적되었다. 유 인책의 문제로는 ①투자환경조성 미흡 ②수익성 보장장치 미흡 ③정부보조의 불명 료성 ④제2종사업(부대사업) 추진상의 어려움 등이 지적되었다.
지적된 문제 중 가장 중요한 것은 투자환경이 열악하다는 점이다. 은행대출 등 간 접금융은 형식적 제약이 많다. 산업은행을 중심으로 10개정도의 은행이 「신디케이 트」를 구성해 일부 수익성이 있는 사업을 중심으로 지원하고 있으나 한계가 있다.
자금도 절대 부족하고 금리도 너무 높다. 자본시장을 통한 직접금융은 더욱 어렵다.
민자사업주체는 현행법상 주식이나 사채를 발행할 수 없을 뿐만 아니라 외자도입에 있어서도 외자도입법, 외국환관리법, 그리고 소득세법 등에 의해 제약을 받고 있다.
그렇다고 국고보조가 있는 것도 아니다. 국고보조를 할 수 있도록 근거규정도 만들 어 놓았으나 정부예산사정과 특혜시비 등의 이유로 집행을 미루고 있는 것이다. 이 같은 문제들은 민자사업을 실제로 추진하고 있거나 또는 계획하고 있는 업체를 대상 으로 설문조사한 자료의 분석결과와도 일치하고 있다. 민자유치에 있어 이들이 가장 많이 지적하고 있는 문제점으로는 수익성 보장 미흡, 재원조달의 어려움, 정부의 지 나친 개입, 그리고 향후 수요불투명 등이다. 사업규모가 너무 크고 부대사업의 현실 성이 없다는 점도 문제로 지적되고 있다.
3. 민자유치제도 개선을 위한 정책과제
이 연구에서는 현재 민자유치사업을 개괄적으로 살펴보고 제도적, 현재 추진상의 문제점을 파악하여 정책적 개선과제를 살펴보았다. 이를 위해 관련인 서베이 및 인터 뷰 조사와 문헌조사를 실시하였다. 그 결과 민자유치제도의 문제점과 개선안을 계 획․정책적 측면, 법적․제도적 측면, 재정적 측면, 사업성측면 등 다각적인 시각으로 접근하여 보았다.
1) 계획․정책적 측면 : 기추진경험과 노하우를 축척, 민간의 창의성을 발휘할 수
있는 정책을 수립, 민자유치대상사업의 총량적 적정규모관리, SOC사업주체의 역할분 담의 명확화, 정부의 지원에 대한 일관된 정책 수립, 정부지원에 대한 일관된 정책 마련방안을 들 수 있다.
2) 법적․제도적 측면 : 민자유치사업 대상사업선정과정 체계화와 추진절차의 간소 화, 시장개방에 따른 외국법인의 참여확대를 들 수 있다.
3) 재정적 측면 : 정부재정지원의 활성화, 민자유치사업의 재원조달 활성화 및 프로 젝트 파이낸스의 활성화를 들 수 있다.
4) 사업성 측면 : 실효성 있는 부대사업의 추진, 사용료, 통행료의 결정방식 개선, 교통량, 물동량 등의 수요 보장, 할인율 선정기준마련 등이 필요하다. 특히 정부의 재 정압박이 심한 현실을 고려하여 볼 때 민간기업의 재정지원보다는 민간의 프로젝트 금융을 활성화는 것이 더욱 바람직한 방법이라 판단된다. 프로젝트 금융이란 프로젝 트 자체의 현금흐름과 수익을 상환의 재원을 삼고 그 자체의 자산만을 융자의 담보 로 하는 특수 목적회사에 대한 금융을 말한다. 이는 사업주에 대한 완전소구권 없이 프로젝트 자체의 자산 및 현금흐름에 의존하며, escrow 계정의 사용 및 대주단에 의 한 사업수행의 지속적인 감시를 받게된다. 또한 외부전문가에 의한 철저한 기술적․
경제적 타당성 검토 및 분석이 필수적이며, 프로젝트를 착수하기 위해서는 높은 금융 비용과 위험을 보상하기에 충분한 수익성이 기대되어야 한다. 또한 SOC사업은 대규 모의 자금이 필요한 반면 자금회수에는 장시간이 소요되기 때문에 사업주의 부담이 크며 공사가 장기에 걸쳐 진행되는 등 프로젝트에 내재한 위험이 매우 크다. 이러한 속성을 지닌 SOC 사업을 민간이 담당할 때 가장 큰 문제점은 부채 부담과 프로젝트 자체 위험 부담이라 할 수 있다. 이러한 부담을 지닌 사업에 민간자본을 효과적으로 유도하기에는 프로젝트 금융기법이 매우 적절한 수단이라 할 수 있다.
4. 민자유치제도의 개선방향 및 세부개선사항
1) 기본방향
민자유치활성화를 위한 제도개선의 기본방향으로 대규모 투자비용소요, 사업구조복 잡, 불확실성 존재, 투자비회수기간 장기화 등의 민간참여의 악조건을 최소화, 공익적 성격에 과다 사용료책정 제약, 민간의 창의성․기술․노하우 최대활용, 국내외 경제 환경에 탄력적 대처(IMF 금융지원 상황 등) , 효율적 재원조달 필요, 체계적 정부지
원제도 정립을 설정하였으며 세부적인 개선안으로는 법제도개선, 민자유치자금조달개 선방안, 기타세부사항들을 건의하였다. 민자유치 제도개선안으로는 유인책의 개선, 민 자유치 재원조달 다각화 및 효율화, 프로젝트 금융활성화를 위한 제도 개선안 등이 있다.
2) 자금조달 개선방안
- 민자유치사업의 자금조달 개선방안으로는 직접, 간접 금융 여건 개선, 해외자금 조달여건 개선방안 외에도 리스, 정부의 재정참여 확대, 부대사업의 적극 활용, 토지 매입 지원제도의 실효성 제고, 제세공과금을 공공부문 추진 수준으로 감면하는 등의 방안이 있다.
- 세부개선사항으로는 민촉법 시행령 및 금융규제 완화 관련 제도개선, 세제분야, 시설사업기본계획 관련 제도개선 사항 등 이 있다. 민촉법 시행령 및 금융규제 완화 관련 제도개선방안에는 수익률 규제완화(시행자 사업이윤 10%→자율), 산업기반신용 보증기금의 규모 및 보증한도 확대, 산업기반신용보증기금 보증대상 금융기관의 범위 명시, 현금차관 허용범위 확대, SOC대출을 신용보증기금 출연대상에서 제외, SOC 프 로젝트회사에 대한 채무보증을 계열기업 채무보증 한도에서 제외, 금융기관의 주식담 보 취득제한 예외인정, 사회간접자본채권 발행기관 확대, 토지매입자금에 대한 대출 금지 완화 등의 방안이 있다.
- 또한 세제관련 분야에는 1종시설에 대한 기부채납부가세 영세율 적용, 법인세 산 정시 이월결손금 공제기간의 연장, 국가에 기부채납되는 SOC 1종시설 관련 동산의 취득세, 등록세 면세, 민자사업관련 물품의 관세 면제, 출자사의 민자유치전담법인에 대한 투자금의 손금 인정, 수도권지역의 민자유치관련 임시시설에 대한 중과세 면제, 민자사업자에게 매도하는 토지 등에 대한 양도소득세 면제, 민자유치사업시행자의 특 별부가세 전액 감면, 민자유치사업 관련 출자사의 차입금 지급이자 손금인정방안 등 이 있다.
3) 시설사업기본계획 관련 제도개선
시설사업기본계획 관련 제도개선 사항으로는 재정지원 규모 및 방안을 시설사업기 본계획에 구체적으로 명시, 민자유치사업자의 최소수익 보장, 자본금의 투자 및 회 수방식 전환, 사업시행자의 자본금 납입비율 상향 조정, 사업계획서 첨부서류 간소 화, 금융기관의 대출확인 방법의 다양화, 부대사업권의 매각 등의 방안을 들 수 있다.
