1 우리나라방재정책의현황과문제점

우리나라 방재정책의 현황과 문제점

임정순｜(사)한국방재학회장, 경기대학교 산업정보대학원장

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는 새로운 문명을 창조하고 있으며 21세기를 맞이하여 새로운 문명사회에서 보다 풍요롭고 안전한 삶을 영위할 것이라고 기대하였다. 그러나 인류는 2001년 약 2,970명의 사망자와 2천억 달러의 피해를 발생시킨 미국 뉴욕시의 9.11테러, 2003년 유럽에서 3만 5천 명의 사망자와 약 130억 달러의 피해를 낸 폭염, 2004 년 12월에 발생하여 약 30만 명의 사망자와 막대한 재산피해를 발생시킨 남아시 아 지진해일 등을 경험하면서 21세기 들어 재난이 인류사회의 발전과 안전에 큰 위협이 되고 있다는 사실을 인식하게 되었다.

과거 인류역사를 살펴보면 재난관리는 모든 선진국가가 사회기반시스템의 핵 심적 요소로서 중요하게 인식해온 분야임을 알 수 있다. 인류역사에서 아테네, 로 마, 원나라 등 대부분의 국가는 재난으로 인하여 내부의 역량이 약화되었을 때 외 부의 침략이나 내부의 봉기가 발생하여 멸망하였다. 따라서 세계 각국은 21세기 지식정보시대를 맞이하여 재난, 테러, 핵심기반시설 마비 등 국가와 국민의 안위 (well-being)를 위협하는 요인이 증가됨에 따라 국가의 위기관리 업무영역을 전통 적 안보개념을 넘어 확대하고 있다.

특히 선진국가들은 21세기 들어 지식정보혁명으로 인한 지구촌 무한경쟁시대 를 맞이하게 되면서 재난으로 인한 사회적 충격이 국가경쟁력에 막대한 영향을 미치게 됨을 깨닫고 이 분야에 대한 핵심역량 강화에 국가의 총력을 기울이고 있

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는 중이다. 따라서 이제 국민소득 1만 달러 시대 를 다시 맞이한 한국도 이러한 새로운 흐름에 어 떻게 대처할 것인가를 결정해야 할 중대한 기로 에 서게 되었다.

1997년 국민소득 1만 달러를 넘어섰다고 한 껏 자만심에 들떠 있었던 우리나라는 새롭게 맞 이한 1만 달러 사회가 필요로 하는 사회기반시 스템에 대한 수요를 이해하지 못하고 새로운 변 화에 능동적으로 대처하여 사회시스템을 혁신 하지 못한 결과 IMF사태라는 국가적 위기를 맞 이하게 되었다.

그러나 이러한 IMF사태를 무수한 희생 끝에 경이적인 속도로 슬기롭게 극복한 우리나라는 다시 국민소득이 1만 달러를 넘어서게 되면서 새로운 사회가 요구하는 핵심적 사회기반 요소 를 기존의 시스템에 반영해야 하는 새로운 도 전에 직면하게 되었다. 그리고 우리나라는 2002년 태풍‘루사’, 2003년 웜바이러스‘SQL 슬래머’사이버재난∙대구지하철 참사∙물류 대란∙급성호흡기 증후군(SARS)∙태풍‘매 미’∙조류 독감, 2004년 중부지방 설해 등을 경 험하면서 한정된 국가자원의 효율적 배분을 통 해 국가 경쟁력 강화차원에서 재난관리 주무부 처와 보다 개선된 방재정책이 필요한 시점에 이르게 되었다.

현재 우리나라는 매년 각종 재난으로 인해 직∙간접적으로 약 10조 원 이상의 비용을 지불 하고 있다. 재난관리에 대한 국내외의 선행연구 에 따르면 예방적 투자와 효율적인 재난관리시 스템이 구축된다면 이들 비용의 약 50~70%는 절감이 가능하며 이렇게 절약된 국가자원은 사 회발전을 위해 보다 효율적으로 사용될 수 있을

것이다. 따라서 이제 우리나라는 재난관리가 국 가 경쟁력 강화의 핵심적 요소라는 점을 인식하 고 재난관리 선진국들의 성공과 실패를 교훈으 로 하여 우리 사회의 현실에 적합한 방재정책을 수립할 시점이다.

이 글은 우리나라의 재난관리를 전담하는 소 방방재청이 설립되고 1년이 지난 2005년 현 시 점에서 우리나라의 방재정책에 대한 현황과 문 제점을 살펴보고, 바람직한 정책방향에 대해 논 의하는 데 목적이 있다.

우리나라 방재정책의 변천과정

세계 각국의 방재정책은 그 국가가 처한 자연조 건과 경제발전 수준, 재난발생 유형과 규모, 재 난대처에 대한 사회적 요구와 합의에 따라 결정 되며 이는 우리나라도 예외가 아니다. 세계 각국 은 대규모 재난이 발생한 이후 자국의 정치적, 경제적, 사회적 여건을 고려하여 방재정책을 개 선하고, 방재시스템을 개편해왔다.

일본은 1995년 한신-아와지대지진을 경험하 면서 2001년 내각부에 중앙재난관리위원회와 방 재담당특명대신을 신설하였고, 지진∙화산방재 정책과 재난대비훈련∙국제협력정책을 강화하 였다. 미국은 2001년 9.11테러를 경험하면서 국 토안보부법을 제정하고, 국가위기관리전담조직 으로 국토안보부를 출범하였다. 독일, 영국, 프 랑스 등 유럽 여러 나라들도 테러, 홍수, 폭서 등 을 경험하면서 자국의 방재정책을 지속적으로 수정해왔다.

우리나라는 지난 20세기 동안 선진국이 개발 하고 추진해온 정책을 우리 실정에 적합하도록

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수정하여 적용함으로써‘한강의 기적’이라는 압축성장을 달성하였다. 우리나라 의 방재정책도 그동안 세계 여러 나라에서 효과적이라고 평가받은 사례들을 중 심으로 도입하였기 때문에 결과적으로 세계 각국이 추진해온 방재정책의 변화추 이와 무관하지 않다. 미국, 일본, 독일 등 방재선진국들의 방재시스템은 현재까 지 방재시스템 태동기간, 방재시스템 구축기간, 방재시스템 기능향상기간, 방재 시스템 전환기간 등 4가지 단계로 구분할 수 있으며 방재정책의 패러다임 역시 각 단계별로 변화하였다.

방재선진국과 비교해볼 때 우리나라 방재시스템은 현재 방재시스템 구축기간 의 단계에 있으며 방재시스템 기능향상을 추구하고 있는 것으로 분류할 수 있다.

이 글에서는 그동안 진행되어온 우리나라 방재정책의 변천과정을 단계별로 설명 하고자 한다.

1. 방재시스템 태동기간(1945~1979년)

우리나라의 초기 방재시스템은 풍수해와 화재, 그리고 민방위에 대한 대처로 각 각 구분된다. 우리나라는 풍수해를 중심으로 한 자연재해에 대처하기 위해 1948 년 내무부 건설국에 이수과를 설치한 후 부흥부와 건설부, 경제기획원 등에서 방 재업무를 담당하다가 1961년 국토건설청 수자원국 이수과가 하천법을 제정하여 자연재해를 담당하면서 자연재해에 대한 방재시스템이 시작되었다. 이러한 초기 자연재해 방재행정은 1962년‘재해구호법’이 제정되고, 1963년 건설부로 확대된 국토건설청 수자원국에 방재과가 신설되며, 1967년 건설부 주관으로‘풍수해대 책법’과 농림부 주관으로‘농어업재해대책법’이 각각 제정된 것을 토대로 하여 1968년 방재계획수립제도가 구축되면서 자연재해 방재정책을 위한 기반이 조성 되었다. 그리고 1977년에는 건설부 수자원국에 방재계획관이 신설되어 보다 체계 적인 자연재해 방재정책이 수립되었다.

화재에 대처하는 소방업무는 1945년 해방 이후 경찰조직 업무의 일환으로 수 행되다가 1970년‘정부조직법’이 개정되어 내무부의 소방기능이 지방자치단체로 이양되면서 1972년 서울시와 부산시에서만 소방본부가 운영되었다. 이러한 초기 단계의 소방업무는 1975년‘정부조직법’이 재개정되어 내무부 민방위본부에 소 방국이 설치되면서 체계적인 소방정책이 수립되게 되었다. 그리고 1975년 월남이 패망하면서 우리나라의 안보에도 심각한 우려가 발생하여 1975년‘민방위기본 법’을 제정하여 민방위분야에 대한 정책을 수립하기 시작하였다.

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2. 방재시스템 구축기간(1980~2004년)

1979년 미국에서 연방재난관리청(FEMA:

Federal Emergency Management Agency)이 설 립되고, 1980년에 미국과 영국에서 각각 레이건, 대처의 보수주의 정권이 들어서면서 세계 각국 의 방재행정은 중앙정부 중심의 대응정책을 추 진하기 시작하였다.

우리나라도 이러한 새로운 변화를 맞이하여 자연재해 분야에서는 1981년‘풍수해대책법’이 개정되어 재해대책본부가 중앙재해대책본부로 발전하게 되었으며 1987년에는 방재과가 방재계 획과와 방재시설과로 확대되었다. 1990년에는

‘정부조직법’이 개정되어 방재업무가 내무부 민 방위국으로 이관되었고, 1994년에는 내무부 방 재계획관이 방재국으로 개편되었다. 그리고‘민 방위기본법’과‘자연재해대책법’을 수차례 개정 하여 자연재해에 대한 방재는 내무부 중앙재해 대책본부를 중심으로 17개 부처가 지방행정조직 을 지원하는 체계로 발전하였다. 또한 1990년대 성수대교와 삼풍백화점이 붕괴되면서 인적재난 에 대한 방재문제가 제기되면서 1995년 건설부 주관의‘시설물의안전관리에관한특별법’과 내 무부 주관의‘재난관리법’이 각각 제정되면서 인적재난에 대한 방재업무도 법제화되기 시작하 였다.

소방분야에서는 1981년 야간응급환자 이송업 무를 포함한 구급업무가 시범 실시되면서 크게 호응을 얻어 1982년‘119구조대’를 일부지역에 서 운영하였으며 1983년‘소방법’이 개정되면서 제도화되었다. 그 결과 1988년에는 올림픽을 맞 아‘119구조대’가 서울, 부산 등 일부지역에서 정식적으로 출범하고, 1989년‘소방법’이 다시

개정되어 화재와 재난에 대한 구조∙구난업무를 소방이 담당하게 되었으며 1992년에는 모든 시∙도에 소방본부를 설치하여 광역자치소방체 제가 출범하게 되었다.

이렇게 자연재해, 인적재난, 소방, 민방위 등 각 분야에서 발전해온 방재시스템은 1998년 총 무처와 내무부가 통합되어 행정자치부가 출범 하고, 1999년 민방위재난과 방재기능이 통합되 어 민방위재난통제본부가 설치되면서 중앙정부 통합시스템으로 전환되게 되었다. 신설된 민방 위재난통제본부는 자연재해의 방재를 담당하는 방재관실과 민방위 및 인적재난관리를 담당하 는 민방위재난관리국, 그리고 소방을 담당하는 소방국으로 구성되었으며 자연적 요인에 의한 재해와 인적 요인에 의한 재난을 분리하여 대 처하였다.

그리고 방재관련법으로 민방위기본법과 자연 재해대책법, 재난관리법을 중심으로 13개 소관 부처별로 약 70여 개의 법이 제정되어 방재정책 을 뒷받침하였다.

3. 방재시스템 기능향상기간(2004~현재)

우리나라는 2002년 태풍 루사로 인명피해 246 명, 약 5조 원의 재난피해가 발생하고, 2003년 2 월 대구지하철 참사로 약 350여 명의 사상자, 615억 원의 재산피해가 발생하면서 국회가 정부 에 범정부적인 방재정책 수립과 방재시스템의 개편을 요구하면서 방재시스템의 개편이 추진되 었다.

방재시스템의 개편을 위해 2002년 국무총리 실에 수해방지대책기획단이 설치되고, 2003년 행정자치부에 국가재난관리시스템기획단이 구

성되어 국가재난관리를 전담할 조직과 기본법이 연구되었다.

그 결과 2003년 5월에 화재∙재난∙재해대처와 구조∙구급활동을 지원하기 위해‘소방기본법’이 제정되었고, 2003년 8월 국회에 재난관리에 대한 범정부적 정책을 포함한‘국가재난관리종합대책’보고서가 제출되었다. 그리고 2004년 3월

‘재난및안전관리기본법’이 제정되어 모든 재난관련법의 기반을 제공하게 되었고, 2004년 6월 재난관리전담기구로 소방방재청이, 국가기반체계 전담부서로 행정자 치부 내에‘안전정책관실’이 각각 설치되어 선진형 방재시스템으로 한 단계 발전 하게 되었다.

또한 2005년에는 자연재해를 대처하는‘자연재해대책법’이 전면 개정되어 현 재 시행령과 시행규칙을 개정하고 있으며 지진대책, 이주단지 조성 등 재난 각 부 문의 발전을 위해 개별법들의 제정을 준비하고 있다.

그러나 미국 등 방재선진국의 재난관리시스템 발전단계와 비교해보면 우리나 라는 소방방재청과 행정자치부 안전정책관실이 설치되었으나 아직은 방재선진국 들이 목표로 하고 있는 자연재해, 인적재난, 민방위, 국가핵심기반체계 보호, 사 이버테러, 생물학적 재난 등을 모두 포함하는 포괄적 안보개념의 전담조직에는 미치지 못하고 있고, 전문인력 확보 및 연구∙교육부문의 예산도 매우 부족하여 재난관리 체계에 대한 세계적인 변화를 아직 제대로 인식하고 있지 못하고 있는 것으로 판단된다.

우리나라 방재정책의 현황 및 문제점

우리나라 방재정책의 기본개념과 주요 정책방향은 최근에 제∙개정된‘재난및안 전관리기본법’, ‘자연재해대책법’, ‘소방기본법’등의 법령 내용과 2003년도에 정부가 국회에 제출한‘국가재난관리종합대책’보고서, 2004년에 소방방재청이 발간한‘SAFE KOREA 발전과제 추진계획 I’, ‘국가안전관리기본계획(안)’등을 통해 제시되고 있다. 재난관련법령 및 방재계획 등을 통해 소방방재청이 제시하 고 있는 우리나라 방재정책은 다음과 같다.

1. 국가재난관리종합대책(2003. 8)의 기본방향

국가재난관리종합대책의 기본방향은 세 가지로 나뉜다. 첫 번째로 재난관리는 3S 패러다임을 지닌다는 것이다. 안전한 사회(Secure Society)의 구축, 사회연계성 (Network Society)의 강화, 효율적인 사회(Effective Society) 환경의 조성이 바로

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그것이다.

두 번째 방향은 재난개념의 혁신, 효율적인 재난관리체계 확립, 민간참여형 자율안전관리 추진, 지자체 중심의 재난관리 현장대응 강화, 선진형 재난관리 연계시스템 도입을 골자로 하 는 재난관리 시스템 5대 혁신전략이다.

마지막 국가재난관리종합대책의 정책목표는 인명피해를 선진국 수준으로 저감시킨다는 것이 다. 이에 대한 세부 내용으로는 참여정부 임기인 2007년까지 인명피해를 30~60%로 낮추고 2012년에는 인명피해 발생률을 선진국 수준으로 저감시킨다는 정책이다. 2002년의 인명 피해와 경제적 손실을 100%로 하였을 때 2007년에는 인명피해의 경우 40~70% 정도 낮추고, 경제적 손실의 경우는 70~85%로 낮춘다는 전략이다.

2. 재난및안전관리기본법(2004. 3)의 기본방향 재난및안전관리기본법은 각종 재난으로부터 국 민의 생명∙신체 및 재산을 보호하기 위하여 재 해 및 재난 등으로 다원화되어 있는 재난관련 법 령의 주요 내용을 통합하고 국가 및 지방단체의 재난에 대한 대응관리체계 확립을 목표로 2004 년 3월 제정되었다. 또 각 부처에 분산되어 있는 안전관리업무에 대한 총괄 조정 기능을 보강하 고, 재난의 예방∙수습∙복구 및 긴급구조 등에 관하여 필요한 사항을 정리하는 차원에서 제정 하게 되었다.

재난및안전관리기본법의 주요 내용으로는 첫 째, 재난의 개념에 자연재해와 에너지∙통신 등 국가기반체계의 마비 등으로 인한 피해를 포함 하여 정의한다(법 제3조제1호).

둘째, 국무총리 소속하에 국무총리를 위원장

으로 하는 중앙안전관리위원회를 두어 안전관리 에 관한 중요정책의 심의 및 총괄∙조정 등을 하 도록 한다(법 제9조 및 제10조).

셋째, 대규모 재난의 예방∙대응∙복구 등에 관한 사항의 총괄∙조정업무를 수행하기 위하 여, 종전 주무부처에 설치되던 중앙사고대책본 부를 중앙재난안전대책본부로 명칭을 변경하여 행정자치부에 설치하도록 하고, 주무부처에는 중앙사고수습본부를 설치하도록 하는 등 국가재 난관리체계를 개편한다(법 제14조).

넷째, 국무총리는 중앙행정기관의 장이 제 출한 안전관리업무에 관한 기본계획을 종합하 여 국가안전관리기본계획을 수립하고, 중앙행 정기관의 장은 소관사항에 관한 집행계획을 수 립하며, 시∙도지사 및 시장∙군수∙구청장은 해당 시∙도 및 시∙군∙구의 안전관리업무에 관한 계획을 수립하도록 한다(법 제22조 내지 제25조).

다섯째, 소방방재청과 행정기관인 재난관리 책임기관의 장은 재난발생이 우려되는 등의 사 유가 있는 때 소속공무원으로 하여금 긴급안전 점검을 실시하게 할 수 있도록 한다(법 제30조).

여섯째, 대통령은 재난의 발생으로 국가의 안 녕 및 사회질서 유지에 중대한 영향을 미치거나 재난으로 인한 피해의 수습∙복구를 위하여 특 별한 조치가 필요한 지역을 특별재난지역으로 선포할 수 있도록 하고, 국가 및 지방자치단체는 특별재난지역으로 선포된 지역에 대하여 행정∙

재정∙금융 의료상의 특별지원을 할 수 있도록 한다(법 제59조 내지 61조).

일곱째, 시∙도지사, 시장∙군수∙구청장 및 긴급구조기관의 장은 관할 구역 안의 유지기관

과 합동으로 정기 또는 수시로 재난대비훈련을 실시하도록 한다(법 제73조).

여덟째, 국가는 국민과 지방자치단체가 자기의 책임과 노력으로 재난에 대비 할 수 있도록 재난관련 보험 또는 공제를 개발∙보급하기 위하여 노력하도록 한 다(법 제76조).

3. SAFE KOREA 발전과제 추진계획(2004. 9)의 주요내용

SAFE KOREA발전과제 추진계획의 슬로건은 ACTIVE NEMA로‘재난은 예방 으로, 안전은 실천으로’이며 시정방침은‘국민이 편안하고, 안전한 한국실현(Safe Korea)’으로 정하고 있다.

즉, 국민과 함께 여는 안전문화, 예방중심의 과학적인 재난관리, 한발 앞선 체

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<표 1> SAFE KOREA 21개 발전과제

분야 과제

공통 (4개)

1. 조직문화 혁신 및 공무원 전문성 제고 2. 국가안전관리 종합정보∙통신시스템 확립 3. 재난관리의 표준화∙체계화

4. 민간 안전지도자 양성과 국민 교육훈련 강화

예방 (5개)

5. 시설물안전관리기준 표준화 6. 국가 종합재난대응훈련(CPX) 도입 7. 뉴 거버넌스 형태의 참여안전문화 정착 8. 재난영향평가 기능 강화

9. 방재산업 육성 및 국제협력 증진

대응 (4개)

10. 상황관리체계 개선 및 조기경보시스템 확충 11. CP형 비상지원본부 및 공동상황관리체계 확립 12. 자기책임형 민간대응능력 제고

13. 통합현장지휘체계 및 자원동원체제 강화

복구 (4개)

14. 예방차원의 과학적 항구복구 추진

15. 과학적 피해원인조사 및 수요자중심 복구체계 확립 16. 풍수해보험제도 단계적 확대

17. 재난관리 심사평가 및 정책환류기능 강화

특수 (4개)

18. 신종 다중이용업 안전관리 강화 19. 어린이 종합안전대책 추진

20. 현장중심 재난관리 능력 및 책임성 강화 21. 남북한 공동하천지역 수해방지 협력 추진

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계적인 현장대응, 신속하고 합리적인 복구지원, 일 잘하고 화합하는 혁신조직이 SAFE KOREA 발전과제 추진계획의 주요 방침이다.

4. 국가안전관리기본계획안(2004. 10)의 기본방향 2004년 10월 제정된 국가안전관리기본계획안의 기조는‘국민이 편안하고 안전한 사회구현(Safe Korea)이다. 이를 실현하기 위한 기본 방향으로 는 종합적인 재난예방대책을 수립하고, 통합적 재난대비대책을 구축하며, 신속한 재난대응대책 을 강화하고, 항구적인 재난복구대책을 강구한 다는 것이다.

이에 대한 세부 법령으로는 중앙정부의 한 단 계 앞선 예방과 대처, 지자체∙재난관리책임기 관의 참여와 협력체계를 완비하며 재난안전대책 본부∙긴급구조통제단의 과학적 대응시스템을 구축하고, 국민의 자기책임형 안전문화를 조성 하여 재난관리에 대한 기반을 구축할 것을 밝히 고 있다.

재난관리 대책

2005년 1월에 개정된 자연재해대책법의 개정이 유는 다음과 같다. 우선 자연재해대책법의 재해 대비∙대응 관련 조항의 많은 부분이 새로 제정 된 재난및안전관리기본법에 흡수∙통합됨에 따 라 관련한 조문을 재정리한 것이다. 또 최근 이 상기후현상 등으로 대규모 자연재해가 빈발하는 추세에 대응하여 재해유형별로 근원적인 재해예 방∙체계적 복구 및 그밖의 대책에 관한 제도적 장치를 강화하기 위해서다.

자연재해대책법의 주요내용은 첫째, 재해영 향의 검토에 관한 사전협의를 시행한다. 이는 관 계중앙행정기관의 장, 시∙도지사, 시장∙군 수∙구청장 및 특별지방행정기관의 장은 자연재 해에 영향을 미치는 행정계획을 수립∙확정하거 나 개발사업의 허가∙인가∙승인∙면허∙결 정∙지정 등을 하고자 하는 경우에는, 해당 행정 계획 및 개발사업의 확정∙허가 등을 하기 전에 중앙재난안전대책본부의 본부장 또는 지역재난 안전대책본부의 본부장과 재해영향의 검토에 관

<표 2> 재난관리 대책

분야 대책 조직 대책

예방 안정적∙지속적인 재난예방 투자확대

중앙정부 재난환경 변화에 신속∙효율적인 대처 재난예방 및 시설물 유지관리 강화 재난피해 발생∙규모 선진국수준 저감

대비 재난 예∙경보시스템의 과학화∙현대화 지자체, 재난관리책임기관

참여와 협력으로 재난대비체계 강화 재난유형별∙단계별 표준매뉴얼 개발보급 지역특성에 맞는 재난관리체계 마련

대응 종합상황관리 및 총체적 대응체계 확립 재난안전대책본부, 구조통제단

CP형 통합 현장지휘∙통제체계 확립 인적∙물적자원의 신속한 동원체계 강화 광역체제에 의한 탄력적인 재난대응

복구

예방차원의 항구적인 개량중심 복구

국민

자율적 참여에 의한 대응능력 배양 재난보험제도의 도입∙확대 시행 국민 생활안전문화 의식의 혁신

한 사전협의를 하도록 한다(법 제4조).

둘째, 자연재해위험지구의 지정 등에 대한 것으로 시장∙군수∙구청장의 역할 에 대해 지정하고 있다. 세부적인 내용으로는 시장∙군수∙구청장은 상습침수지 역∙산사태위험지역 등 재해가 발생할 우려가 있는 지역에 대해서는 자연재해위 험지구로 지정∙고시하도록 하고, 자연재해위험지구를 관할하는 관계기관 또는 해당 지구에 속해 있는 시설물의 소유자 등에게 재해예방에 필요한 한도 내에서 점검∙정비 등 필요한 조치를 취할 것을 요청하거나 명할 수 있도록 한다. 또한 시장군수∙구청장은 지정된 자연재해위험지구에 대하여 정비방향의 지침이 될 자연재해위험지구 정비계획을 5년마다 수립하고, 매년 자연재해위험지구사업계 획을 수립하도록 한다.

마지막으로 시장∙군수∙구청장은 자연재해위험지구로 지정∙고시된 지역에 서 재해예방을 위하여 필요한 경우 건축∙형질변경 등의 행위를 제한할 수 있도 록 한다(법 제12조 내지 제15조).

셋째, 중앙 및 지역 긴급지원체계 구축에 대한 법령이다. 세부적인 내용으로는 중앙행정기관의 장은 자연재해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 신속한 국 가지원을 위하여 소관 사무에 해당하는 사항에 대하여 긴급지원계획을 수립하도 록 한다. 시∙도 및 시∙군∙구 재난안전대책본부장 등은 자연재해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 업무별 지원기능에 따라 신속한 지원체제를 가동하기 위하여 소관 사무에 대하여 긴급지원계획을 수립하도록 한다(법 제35조 및 제36 조).

넷째, 재해복구사업실시계획의 작성∙공고 등에 관한 법령이다. 재난관리책임 기관 또는 재해복구사업의 시행청은 사업별 실시계획을 작성하여 해당 지역 재난 안전대책본부장의 인가를 받아 공고하고, 동 계획의 공고를 한 경우 국토의계획 및이용에관한법률에 의한 토지형질변경허가, 농지법에 의한 농지의 전용허가 등 이 있는 것으로 보도록 한다(법 제49조).

방재정책의 개선방향

2002년 태풍‘루사’, 2003년 대구지하철 참사 및 태풍‘매미’가 계기가 되어 2004년 6월 재난관리전담기구인 소방방재청이 출범한 후 우리나라의 방재정책 은 기본개념과 세부정책 등 많은 부분에서 크게 변화하였다. 이러한 변화 중에서 우리나라 방재정책의 기본개념이 방재 전문부처 중심의 전문성 강화로, 복구 중

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심에서 예방 중심으로, 지자체 중심의 현장대응 체제 중심으로, 민간과 정부가 공동으로 협력하 는 자율안전개념을 기초로 한 민관협력체계 중 심으로 전환된 것은 우리나라 방재행정이 선진 형으로 도약하기 위한 정책 패러다임의 변화라 고 말할 수 있다.

그러나 우리나라의 방재행정이 진정으로 선 진형 방재정책을 추구하기 위해서는 다음 부문 에 대해 개선이 필요하다고 생각된다.

첫째, 방재선진국들은‘방재형 국토구축’이 라는 신개념을 기초로 재난예방정책을 추진하고 있다. 즉 미국, 일본, 독일, 영국 등은 국토∙지 역∙도시계획을 수립할 때 방재계획을 중요한 분야로 다루고 있으며 방재의 개념을 토지이용 계획, 도시시설계획, 환경∙교통계획 등에 반영 하여 국토∙도시가 개발되기 이전부터 방재개념 을 계획에 도입해 개발 이후 발생하는 재난피해 를 최소화하려고 노력하고 있다. 그리고 국토∙

지역∙도시계획에서도 방재는 단순히 토목∙건 축∙소방분야에서의 시설건설이 아닌, 지역주민 의 거주 안정성을 고려한 토지이용과 재난피해 최소화를 통한 지역경제 안정성 유지 차원에서 접근하고 있다.

그러나 우리나라에서 방재는 국토∙도시계획 에서 아직도 전문성이 부족하여 다루기 어려운 분야로 취급되고 있다.

둘째, 방재선진국들은 냉전시대가 종식되고 지식정보사회가 도래하면서 재래식 전쟁뿐만 아 니라 테러, 사이버 공격, 전력단전∙불법파업으 로 인한 국가핵심시설의 일시적 마비와 같은 새 로운 문제가 국가안보를 위협하는 수준에 이르 게 되자 포괄적 안보와 국가핵심기반체계 보호

(Critical Infrastructure Protection)라는 개념을 도 입하여 재난전담부처의 기능과 규모를 확대 개 편하고 있으며 방재전담부처와 방재업무와 관련 된 정부 각 부처간의 임무와 역할, 상호협력 내 용을 명확하게 설정하고 있다.

그리고 중앙정부뿐만 아니라 의회, 지방의 회, 지방자치단체, 공공기관, 민간단체, 해외관 련기관과의 역할 설정도 새롭게 개편하고 있으 며 전담부처 내에 관련부처, 의회, 지자체와의 협력을 담당하는 부서와 전담인력을 신설∙개 편하고 있다. 그러나 우리나라는 소방방재청이 라는 정부조직의 한계와 세계적 흐름에 대한 정 부 내 인식부족으로 이러한 기능이 매우 미약한 실정이다.

셋째, 현재 소방방재청이 방재분야의 전문성 향상을 위해 정부 내 전문 방재교육기관의 설립, 정부인증 민간 방재자격증 제도의 도입, 방재산 업 육성 등 각종 정책을 추진하고 있지만 방재분 야 인력의 전문성 향상을 위해서는 앞으로 해결 해야 할 과제가 많이 있다.

그동안 방재분야는 토목, 소방 등 특정학문에 속한 분야로 인식되었으며 시설의 건설로 해결 될 수 있다고 인식되어 별도의 전문교육과정이 제공되지 않았다. 그리고 학제간 연계가 장려되 지 못하고, 학문의 순수성이 강조되는 우리나라 학계의 특성으로 방재분야는 별도의 학문분야로 분류되지 못하고, 토목∙건축∙도시계획∙사회 복지∙소방∙행정∙경영 등의 각 분야에서 소수 의 학자가 연구∙교육하는 지엽적인 분야로 다 루어졌다.

따라서 최근 방재분야가 별도의 학문분야로 인정되면서 전문인력의 수요가 늘어나고 있지만

인력을 육성할 전문교육과정이 매우 부족한 실정이다.

넷째, 우리나라의 방재정책이 지자체와 민간단체의 참여가 강조되는 선진형 정책으로 전환되어 올해 행정자치부가 지방자치단체에 과수준의 방재부서를 설 치하고, 민간협력을 강화하도록 지시한 바 있다.

그러나 지방자치단체에 방재전문인력이 부족하고, 방재분야에서의 민간단체 도 아직까지는 활동이 미약하여 방재선진국의 재난저지공동체(Disaster Resistant Community) 개념에 의한 참여형 방재정책이 실현되기에는 아직도 많은 노력이 수반되어야 한다. 지자체에서는 재난피해의 감소를 위한 대책이 지역사회의 참 여와 협의에 의한 장기적인 이익의 관점에서 추진되어야 하며 지자체의 방재정 책은 민관협력형 재난관리 개념에서 민간 자원봉사활동을 활성화하고, 민간 안 전문화운동을 적극적으로 육성함으로써 민관협력을 통해 재난을 사전에 예방하 고, 민간부문과 공공부문의 자원을 효과적으로 활용하여 재난에 대처하도록 하 여야 한다.

다섯째, 우리나라 방재정책이 효율적으로 추진되기 위해서는 투자가 수반되 어야 한다. 미국의 경우 재난을 전담하는 국토안보부의 2003년도 예산이 약 40 조 원, 근무인원이 17만 명이며 우리나라의 소방방재청과 유사한 기능을 수행 하는 연방재난관리청은 약 6조 5천억 원의 예산과 5천여 명의 직원을 보유하고 있다. 그러나 2004년 우리나라 소방방재청의 예산은 약 500억 원, 직원수는 260 명으로 미국과 우리나라의 경제력을 비교하더라도 국가간 차이가 매우 큰 실정 이다.

방재계획의 실효성은 기존의 재난에 대한 방재정보의 수집∙분석기능과 새로 운 유형의 재난에 대한 연구에 크게 영향을 받기 때문에 선진국들은 재난관리 종 합정보시스템을 구축하고, 지역특성에 따른 재난위험도 평가절차를 개발하여 각 종 재난에 대한 지역위험도 평가능력을 강화하며 방재계획에서 제시하는 사업과 활동이 실천될 수 있도록 재난관련기금과 예산을 확보하는 제도적 지원을 강화 하고 있다.

그리고 새로운 유형의 재난에 대해서도 지속적으로 정보를 수집하고, 모니터 링하며 연구하여 기존의 방재시스템이 신속하게 대처할 수 있도록 방재분야에 대 한 R&D예산을 지속적으로 확대하고 있다. 그러나 우리나라에서 재난과 관련된 정보분석 능력과 연구능력은 이 분야에 대한 정부와 학계의 인식부족으로 선진국 에 비해 매우 낙후되어 있는 실정이다.

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맺음말

21세기 들어 세계는 전통적 개념의 재난이 아닌, 사회 구성원들간 갈등과 테러 등 사회적 요인에 의한 재난발생이 증가하고 있으며 기술발전과 환경변화로 사이버테러, 생물학적 재난 등 과거 에 경험하지 못했던 새로운 유형의 재난이 지속 적으로 우리 사회를 위협하고 있다.

그리고 인구의 도시화와 시설의 네트워크화 로 단일 사고나 사건이 복합적인 재난으로 발전 함으로써 도시와 국가의 거주 안정성에 크게 영 향을 미치고 있는 실정이다. 따라서 이러한 새로 운 유형의 재난을 기존의 방재시스템이 적절하 게 대처할 수 있도록 시스템의 유연성과 연계성 을 강화하고, 필요한 경우에는 정부조직의 보강 이 용이하도록 하여 국가방재시스템이 21세기형 재난에도 효과적으로 대처할 수 있도록 국가의 방재정책이 추진되어야 한다.

우리나라는 2002년 이후 태풍 루사∙매미, 대 구지하철참사 등의 각종 재난으로 2004년 재난 및안전관리기본법이 제정되고, 소방방재청이 출 범하면서 선진형 방재정책의 기본개념이 도입되 기 시작하였다. 그러나 방재분야의 체계가 제대 로 구축되고, 전문인력이 육성되어 적정규모의 투자가 수반되지 않는다면 이러한 선진형 방재 정책의 기본개념은 구호의 수준에 머물고 재난 관리의 실질적인 개선은 달성되지 못할 것이다.

방재분야는 기술∙공학과 사회과학, 의학 등 다 양한 분야가 접목되어야 하는 다전공 종합학문 이다.

그리고 토목, 건축, 도시계획, 조경, 환경 등 SOC각 분야가 함께 참여해서 문제를 해결해 야

하는 종합 SOC 학문분야이기도 하다. 따라서 방 재정책 수립에 도시계획 전문가들의 적극적인 참여가 있기를 기대한다.

참고문헌

대한국토∙도시계획학회 편. 2004. 「국토∙지역계획론」. 보성각 소방방재청. 2004. 「제1차 국가안전관리기본계획(안)」. 소방방재청 소방방재청. 2004. 「SAFE KOREA 발전과제 추진계획 Ⅰ」. 소방방재청 소방기본법

자연재해대책법 재난및안전관리기본법

행정자치부 국가재난관리시스템기획단. 2003. 「국가재난관리종합대책」. 행정자치부