거점확산형 주거환경개선 시범사업 실태조사 및 개선방향 연구
Site Analysis and Improvements on Pilot Project of Core-Based Residential Environment Improvement
백혜선* 이영환** 김재승***
Paik, Hae-Sun Lee, Young-Hwan Kim, Jae-Seung
Abstract
This study aims to find out the cause of delay by analyzing the process of 12 Core-based Improvement pilot projects, especially focused on lands, buildings, population status. For this purpose, it performed a literature research on maintenance plan reports, various statistics of building and population status analysis, a field research and an individual interview with public officials in charge at local governments of 12 project districts. The findings are as follows; 1) it was difficult to cope flexibly to environmental changes because the core sector was so large that the plan was led to areal improvement. 2) the project was selected without reflecting the characteristics of the core sector and the area of residents-led renovation properly in terms of building status such as building density and old buildings ratio, 3) the coordinator group for socially disadvantaged class in the district was not operated and thus foundation for residents-led renovation was not set up. In conclusion, it should be presented the proper size of the core sector when the core-based residential environment improvement project is initiated in the future. In addition, building status is taken into consideration when designating the core sector and the area of residents-led renovation. The coordinator group needs to be operated from the early stage of the project as well.
Keywords : Local Improvement Program, Core-Based Residential Environment Improvement Project, Core Sector Development, Keywords : Residents-led renovation
주 요 어 : 현지개량방식, 거점확산형 주거환경개선 시범사업, 거점개발, 주민자력개발
I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
도시 및 주거환경정비법에 의해 추진되고 있는 주거환 경개선사업 중 86%를 차지하고 있는 현지개량방식
1)은 도 로, 공원, 주차장 등의 기반시설 설치는 국고가 지원되어 사업이 계획대로 진행되었지만, 주민이 주도적으로 진행 해야하는 주택개량 부분은 원활하게 이루어지지 않았다.
국토교통부는 현지개량방식의 이와 같은 문제점을 해결 하기 위해 2007년 현지개량방식 사업구역 중 12개 지구 를 선정하여 ‘거점확산형 주거환경개선사업 시범사업(이하, 거점시범사업)’을 추진하였다.
거점시범사업은 현지개량방식 사업구역 중 일부를 거점 구역으로 지정하여 공공이 개발하고, 그 외의 지역은 공공 에서 코디네이터 조직을 구성·운영하면서 주민자력에 의 한 주택개량이 지속적으로 이루어질 수 있도록 하는 방식 으로, 기존 현지개량방식에서 공공의 역할을 강화한 모델이다.
거점시범사업 모델은 기반시설 설치와 병행하여 노후주 택도 점진적으로 순환정비가 진행될 수 있도록 한 종합 적 주거지정비의 선도적 모델이었다. 그러나 거점시범사 업은 국내 부동산 경기 장기침체로 인해 다른 정비사업 ( 재개발·재건축)과 마찬가지로 당초 계획대로 추진되지 못한 채 2단계 주거환경개선사업과 함께 종료되었다.
당시 거점시범사업 담당 공무원 인터뷰 결과
2), 시범사 업지구지정 이후 시범사업이 당초 일정대로 원활히 추진
1) 1 단계, 2단계 주거환경개선사업 사업구역 853개 구역 중 현지개 량방식은 733개 구역으로 전체의 86%이며, 2006년에 시작되어 세 계금융위기(2008)를 맞이한 2단계 주거환경개선사업의 추진현황을 보면, 국고지원 종료 1년 전(2011.11) 준공률은 26% 수준이었고, 국 고지원 종료 6개월 후(2014.07) 준공률도 79% 수준으로 나타나, 결 과적으로 사업이 원활하게 진행되지 못한 것으로 판단된다.
2) 거점시범사업을 담당하는 공무원 인터뷰는 거점시범사업 마무리 시점인 2012년에 진행하였다. 인터뷰에 관한 자세한 내용은 ‘3. 연 구의 방법’에서 기술하고 있다.
***정회원(주저자), LH 토지주택연구원 연구위원
*** 정회원(교신저자), LH 토지주택연구원 수석연구원
*** 정회원, 부산광역시도시재생지원센터 공동체활성화팀
Corresponding Author: Young Hwan Lee, Land & Housing Institute, 99, Expo-ro 539 beon-gil, Yuseong-gu, Daejeon 34047, Korea. E-mail: [email protected]
본 논문은 토지주택연구원에서 수행한 ‘주거환경개선사업 활성화를
위한 코디네이터 조직 도입방안 연구’ 내용의 일부를 수정·보완한
연구임.
되지 못한 주요 원인의 하나로 거점구역의 개발주체 선 정이 어려워지면서, 개발주체가 확정되지 않은 상태에서 전체 사업이 진행된 점을 다수가 언급하였다.
물론 거점구역 개발주체의 선정이 지연된 것이 사업추 진 지연에 많은 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 그러나 거 점시범사업 대상지로 적합한 조건을 갖추지 못한 곳이 사 업대상지로 선정되어 사업이 원활히 진행되지 못했을 수 도 있을 것이다.
만일 사업계획수립단계부터 거점시범사업의 사업방식을 충분히 고려하여 적합한 여건을 갖춘 대상지를 선정하였 다면, 거점구역의 개발주체 선정이 원활히 이뤄지면서 거 점시범사업이 순조롭게 추진되었을 가능성도 배제할 수 없다.
이에 본 연구는 거점시범사업의 부진원인을 사업대상지 의 조건에 대한 객관적인 분석을 통해 파악하고자 하였다.
이를 위해 12개 거점시범사업지구를 대상으로 객관적인 데 이터 분석이 가능한 거점시범사업지구의 토지, 건축물(필 지), 인구(가구) 현황 자료를 분석하여, 12개 거점시범사업 지구 공통의 문제점을 도출하고 개선방향을 모색하였다.
도출된 연구결과는 최근 도시 성숙기를 맞아 다양한 방 법으로 전개되고 있는 노후주거지 정비사업의 참고자료로 활용할 수 있을 것으로 기대된다.
2. 연구의 범위 및 내용
본 연구는 거점시범사업이 부진했던 공통요인을 알아보 기 위해 거점시범사업 12개 전 지구를 연구의 공간적 범 위로 하였으며, 연구의 시간적 범위는 2007년 10월 시범 사업지구 선정 시점부터 현장조사 및 인터뷰조사가 이루 어진 2012년 12월까지로 하였다.
연구의 주요내용은 먼저 거점시범사업의 특징 및 주거 환경개선사업 관련 선행연구 조사 등을 통해 본 연구의 차별성을 밝히고, 거점시범사업 추진이 부진했던 원인을 객관적으로 파악하기 위하여 각 대상지의 토지, 건축물, 인구 현황 자료를 토대로 분석하였다.
연구의 구성 및 부분별 세부조사 내용은 <Table 1>,
<Figure 1> 과 같다.
3. 연구의 방법
거점시범사업의 부진원인 도출을 위한 구체적인 조사방 법 및 조사내용은 다음과 같다.
먼저 거점시범사업지구 선정의 객관적 지표로 활용된 토지, 건축물, 인구에 대한 현황 자료를 분석하기 위해 12 개 지자체가 수립한 거점시범사업 정비계획 보고서를 구 득하였다. 이를 활용하여 전체 사업지구, 거점구역과 거점 구역 외 나머지 지역(이하, 주민자력구역)별 현황을 3개 지표(토지, 건축물, 인구)를 기준으로 비교·분석하였다
3). 그리고 정비계획 보고서를 토대로 한 분석결과에 대한 추가적인 해석 및 분석을 위해 현장조사와 인터뷰조사 (2012 년 실시) 내용을 활용하였다 <Table 2>.
현장조사 결과는 거점시범사업지구의 지리적 특성, 거 점구역과 주민자력구역의 실제 건축물 노후도를 파악하는 데 활용하였다.
인터뷰조사는 12개 해당 지자체를 직접 방문하여 담당 공무원 22명을 대상으로 진행하였는데, 거점시범사업의 거
3) 지자체별 조사항목의 차이로 인해 데이터가 일부 누락된 항목도 있으나, 거점시범사업지구의 토지, 건축물, 인구 현황 분석은 해당 지자체로부터 제공받은 거점시범사업 정비계획 수립보고서(참고문 헌 참조)에 수록된 데이터 및 담당부서 공무원으로부터 별도로 제공 받은 데이터를 토대로 정리하였다.
Figure 1. Composition and Main Flow of Project
Table 1. Research Contents of Each Section
Section Research contents Research data
Land status analysis
Area of whole, core sector, resident led zones, public and private property
Maintenance plan reports,
various statistics of project district Building
status analysis
Whole number of buildings, building density, number of worn out buildings and nonlicensed buildings, whole number of lots, individual number of small/
undetermined/deep and narrow lots Population
status analysis
population, density, total households, possessed households, tenant households, proportion of senior citizens, etc. of whole, core sector and resident led zones
Table 2. Research Contents of Method
Method Research contents Research target
Literature research
Project implementation contents, and basic status of land, buildings and population
Maintenance plan reports, various statistics
of project district
Field research
Geographical characteristics of core sector improvement project district, degree of old buildings in core sector and resident led zones
12 improvement project areas
Individual interview research
the progress of core sectors and resident led zones of improvement projects, management of coordinator organizations, etc.
public official in charge at local
government
점구역과 주민자력구역의 진행상황, 코디네이터 조직의 운 영 여부 등을 파악하였다.
각 지자체별 거점시범사업 담당부서, 면담자 및 면담일 시는 <Table 3>과 같다.
II. 거점확산형 주거환경개선사업에 대한 이론적 고찰
1. 거점확산형 주거환경개선사업의 개념 및 추진경위 거점확산형 주거환경개선사업의 개념은 기존 현지개량 방식에 공동주택방식을 접목한 것으로 현지개량방식에 공 공의 역할을 강화한 것이다.
물리적인 정비방식의 특징은 공공이 기존에 수행하던 기반시설 설치와 함께 현지개량방식이 원활히 진행될 수 있도록 거점구역에 순환용 주택 및 공동이용시설 등을 건 설하고, 주민자력구역 내 주민은 거점구역의 순환용 주택 등을 활용하여 스스로 주택을 개량해나가는 지구 내 순 환정비방식이다<Figure 2>.
거점시범사업은 이와 같은 물리적 정비 뿐만 아니라, 공
공에서 정비계획 수립단계에서 분야별 전문가로 구성된 디자인팀을 구성·운영하여 주민, 공무원이 함께 정비계 획을 수립하도록 하여 사업 초기부터 주체 간 갈등이 최 소화되도록 하였다.
그리고 구역지정 이후에는 코디네이터 조직을 구성·운 영하여, 주민자력의 주택개량이 지속적으로 이루어질 수 있도록 주민역량 강화 및 주택개량 컨설팅, 사회·경제적 지원방안 알선 등의 프로그램 사업도 수행하도록 설계되 었다<Figure 3>.
국토교통부는 2007년 4월에 현지개량방식의 문제점을 개선하기 위하여 거점확산형 주거환경개선사업 추진을 결 정하고, 동년 10월 지자체 공모를 통하여 2단계 주거환경 개선사업 구역 중 12개소를 시범사업지구로 선정하였다
<Figure 4>.
거점시범사업은 현지개량방식을 개량한 모델이지만, 도 정법 상 거점시범사업에 대한 명확한 내용이 없었기 때문 에 국토교통부는 ‘거점확산형 주거환경개선 시범사업 운영 에 관한 업무지침
4)’, ‘ 거점확산형 주거환경개선 시범사업 정비계획 수립지침
5)’ 을 별도로 작성하고 지자체에 배포하 는 등 시범사업이 원활히 추진될 수 있도록 지원을 하였다.
Table 3. Interview Data of 12 Districts in the Core Sector Improvement Project
District Project department Interviewer Interview date Dong
myeong2
Urban Regeneration Dept.
Donggu, Gwangju Kim ○○ et al. 2012.03.21 Yangrim2 CityPark Dept.
Namgu, Gwangju Jeong ○○ 2012.03.21 Sanjeon Urban Planning Dept.
Junggu, Ulsan Ahn ○○ et al. 2012.04.27 Hongjegolmal Urban Design Dept.
Gangneung Choi ○○ 2012.04.13 Gunsa Ecological City Dept.
Seocheon Kim ○○ et al. 2012.03.05 Nammun CityArchitecture Dept.
Taean Park ○○ 2012.03.06
Dongsan Housing Dept.
Jeonju Park ○○ et al. 2012.03.05 Mipyeong2
Original Downtown Deveiopment Dept.
Yeosu
Joo ○○ 2012.03.22 Geumgok Architecture Dept.
Suncheon You ○○ et al. 2012.03.22 Nakyang Urban Planning Dept.
Sangju Jang ○○ et al. 2012.04.26 Gwansagol Urban Design Dept.
Yeongju Cho ○○ et al. 2012.04.12 Gangnam Urban Planning Dept.
Jeonju Lee ○○ et al. 2012.03.23
Figure 2. Concept of Core Sector Based Residential Environment Improvement Project
Source. Lee et al. (2008)
Figure 3. Process of Core Sector Based Residential Environment Improvement Project
4) 거점시범사업 업무지침은 사업의 추진절차 및 방법, 조직구성 및 운영방안, 참여주체의 역할, 시범사업의 관리 및 평가, 행정사항 등 의 내용을 담고 있다.
5) 거점시범사업 계획지침은 정비계획 수립원칙, 내용, 실행계획 등
의 내용을 담고 있으며, 정비계획의 내용은 타 정비사업계획과 유사
하나, 거점개발계획, 사회·경제적 지원프로그램을 포함하도록 하
고 있는 것이 특징이다.
그러나 세계금융위기로 인한 부동산 경기 장기침체의 여파로 계획대로 진행되지 못한 채 2013년 2단계 주거환 경개선사업과 함께 종료되었다. 거점시범사업의 국고지원 단계까지 추진과정을 정리하면 <Table 4>와 같다.
2. 선행연구 분석 및 본 연구의 의의
‘ 도시저소득민의 주거환경개선을 위한 임시조치법(1989)’
발효 이후 주거환경개선사업을 주제로 한 노후주거지 정 비 관련 연구는 지속적으로 수행되어왔다.
시기별로 보면, 1990년대 초반까지는 사업의 안정적 정 착방안을 모색하고, 지구지정의 문제점을 지적하고 세입 자 대책마련, 주민의견 반영의 필요성에 대한 연구가 다 수 수행되었다(Lee, Kim and Choi, 1990; Yang, 1991;
Korea Research Institute for Local Administration, 1992).
그리고 2000년대 초반까지는 다수의 사업들이 시행, 완 료되면서 실제 진행된 주거환경개선사업을 대상으로 성과 평가 및 개선방안을 제시하는 연구들이 활발하게 진행되 기 시작하였다. Kim(1996)은 서울시 현지개량방식 사업지 구를 대상으로, Heo and Kim(2001)은 인천시 3개 지구 를 대상으로 현황조사를 실시하고, 사업시행 후 물리적 환경개선 효과와 함께 문제점으로 개량주택의 일조·통 풍문제, 주차공간 부족, 기존 커뮤니티 와해 등에 대해서 지적하고 있다. Kim(2002)은 10여 년간의 주거환경개선 사업을 평가하여 도시정비 효과는 크지만, 지구 내 과밀 화, 주변지역에 부정적인 파급효과, 해당 주민의 주거안정 결여 등의 부작용도 나타나고 있다고 분석한 바 있다.
이후 2002년 12월 도정법 제정 이후에는 주거환경개선 Table 4. Implementation of Core Sector Improvement Projects
Date Main contents
2006.04 Established improvement project implementation plans (Ministry of Land, Infrastructure, and Transport (MOLIT)) 2006.05 Requested for implementation of improvement project
(MOLIT Korea Land and Housing Corporation) 2007.04 Decided implementation methods of improvement project
(MOLIT)
2007.10 Selection of 12 improvement project districts in 8 cities·provinces (MOLIT)
2007.11 Established guidelines for improvement project operation (MOLIT)
2008.02 Selected improvement project representative MPs for each district (MOLIT)
2008.03 Established guidelines for maintenance plans of improvement project (MOLIT)
2008.04 Hosted briefing session and distribution of improvement project manual (MOLIT)
2008.05 Composed design teams for each district, implemented maintenance plan service (Local government) 2008.10 Allocation of national funds (18 billion won) for
implementation of improvement project (MOLIT)
Figure 4. Site of 12 Districts in the Core Sector Improvement
Project
사업이 새로운 전환기를 맞이하면서 2000년대 중후반부 터는 주거환경개선사업의 새로운 사업방식을 모색하는 연 구들이 수행되고 있다(Park & Choi, 2004; Lee, Seo, &
Bae, 2007; Bae et al., 2008).
이러한 맥락에서 볼 때, 거점확산형 주거환경개선사업 관련 연구는 주거지정비의 새로운 사업방식을 모색하는 연구로, 시범사업 추진계획이 수립된 2006년에 현지개량 방식 주거환경개선사업 활성화 모델 연구가 이루어진 이 후, 거점시범사업 운영방안, 주민자력 주거모델 개발 및 지원방안, 거점구역 개발방안 등 사업추진과 관련된 일련 의 연구가 순차적으로 진행되어 왔다<Table 5>.
지금까지 수행된 거점확산형 주거환경개선사업 관련 연 구 검토결과, 시범사업 초기 사업이 원활하게 추진될 수 있도록 사업방식의 이론적 모델을 제안한 연구가 많았으 며, 시범사업 추진 이후의 경과 및 평가에 대한 연구는 이뤄지지 않고 있다.
따라서 본 연구는 거점시범사업 추진 이후 실태조사를 통해 거점시범사업이 지연된 원인을 밝히고자 하는 점에 서 선행연구와 차별성을 갖는다고 할 수 있다.
III. 거점시범사업지구 토지 현황 분석
1. 토지 현황 분석
토지 현황은 사업지구 면적을 중심으로 전체·거점구 역·주민자력구역의 면적과 사유지 및 국공유지 면적을 분석하였다.
먼저 거점구역과 주민자력구역으로 구성되는 사업지구 면적 현황을 보면, 12개 거점시범사업지구의 전체면적은 평균 92,620 m
2, 거점구역은 평균 18,423 m
2로 나타나, 평 균적으로 거점구역이 사업지구 전체 면적의 20% 정도를 차지하는 것으로 조사되었다<Table 6>.
그러나 사업지구 면적이 가장 큰 전주 동산지구(전체 156,833 m
2: 거점구역 33,624 m
2+ 주민자력구역 123,209 m
2) 와 가장 작은 곳인 태안 남문지구(전체 45,460 m
2: 거점 구역면적 3,015 m
2+ 주민자력구역 42,445 m
2) 의 면적 차이 가 3.5배 정도로 나타나는 등 사업지구의 면적 편차가 심 한 것으로 파악되었다<Figure 5, Table 6>.
그리고 거점시범사업의 핵심인 거점구역은 12개 지구 중 10개 지구가 면(面)적으로 넓게 1개소를 지정하고 있 었다.
울산 산전지구와 순천 금곡지구만 좁고 긴 부지형상, 단 계적 개발을 위해 거점구역을 2개소로 분산 배치하였는 데, 이는 지역특성 및 사업의 효율성을 고려한 합리적인 계획으로 판단된다<Figure 6>.
다음으로 토지 소유 현황을 보면, 사유지 비율이 가장 높은 지구는 여수 미평지구로 사유지 비율이 91%로 나 타났으며, 영주 관사골지구는 사유지 비율이 48%로, 사유 지보다 지구 내 국유지가 더 많은 곳으로 조사되었다. 영 주 관사골지구를 제외한 나머지 11개 시범사업지구의 평 균 사유지 비율은 82%로 사유지와 국유지가 평균적으로 8:2 정도로 구성되어 있었다<Table 6>.
2. 토지 현황 조사결과 및 문제점
12 개 거점시범사업지구의 토지 현황을 조사한 결과, 거 점구역과 주민자력구역의 면적비율은 평균 2:8 정도로 나 타나 거점시범사업 매뉴얼에서 권장하는 전체 사업면적의 30% 이하를 유지하고 있는 것으로 나타났다.
Table 5. Research Trends for Core-based Residential Environment Improvement Projects
Year Author Research project name
2006 Housing & Urban Research Institute
Housing Renewal Method to Promote Upgrading of Blighted Area 2009 Bae, W. K.
et al.
New Regeneration Method for Upgrading Low Income Housing toward Social Renewal 2009 Housing & Urban
Research Institute
Housing Type Design and Support System for Residents' Self-environment Improvement
2009a Lee, C. H., &
Paik, H. S.
Block Housing Type Design and Selecting System for Residents' Self-environment Improvement
2009b Lee, C. H., &
Paik, H. S.
Construction of Housing Type Selecting System and Simulation for Residents' Self-Improvement
2010 Land & Housing Institute
Area-based Development for Residential Environment Improvement Pilot Project in Deteriorated Residential Area
2010
Lee, C. H., Paik, H. S., &
Cho, W.K
Supporting System for Public Sector Development on Hilly Site of Local Improvement Model Project
Figure 6. 2 Core Sectors Planned by Sanjeon District, Ulsan/
Location of 2 Core Sectors in Geumgok District, Suncheon
Figure 5. Comparing Shape and Scale of Minimal and Maximum
Area Districts among the 12 Districts of the Core Sector
Improvement Project
Table 6. Land, Building and Population Status of 12 Districts in the Core Sector Improvement Project
그럼에도 불구하고 거점구역 개발이 원활하게 추진되지 못한 것은 전체 사업지구 면적을 고려하지 않고 비율을 기준으로 거점구역의 면적을 정한 것이 원인으로 작용한 것으로 판단된다.
2 단계 주거환경개선사업 중 거점시범사업의 모태가 된 현지개량방식으로 진행되는 사업구역의 평균 면적은 48,636 m
2이다. 반면 거점시범사업지구 평균 면적은 92,620 m
2로 기존 현지개량방식의 사업구역보다 2배 정도 큰 규 모의 사업지구이다. 따라서 거점구역의 면적비율이 전체 면적의 평균 20%라 하더라도, 거점구역 평균 면적인 18,423 m
2는 일반적인 현지개량방식 사업구역 면적의 40%
정도에 해당하는 면적으로 결코 작은 면적이 아니다.
특히 전주 동산지구는 거점시범사업지구 중 거점구역으 로 지정된 면적이 33,624 m
2로, 일반적인 현지개량방식 사 업구역 면적의 70%에 해당하는 면적이 거점구역으로 지 정되어 있는 상황이었다.
그리고 거점구역을 대규모로 1개소만 지정한 것도 거점 시범사업이 원활하게 추진되지 못한 원인의 하나로 작용 한 것으로 판단된다.
거점시범사업에서 거점구역의 개발방식은 지역적 특성 에 맞춰서 점(點), 선(線), 면(面)의 정비방식을 선별적으 로 적용하도록 하고 있으나, 관리의 편의성을 위해 1개소 의 거점구역에 모든 시설을 담을 수 있도록 대규모 면적 정비방식 중심으로 계획을 수립하면서 시범사업 추진 중 에 발생한 부동산 경기 침체 등의 외부환경 변화에 유연 하게 대처하기 어려웠던 것으로 보인다.
IV. 거점시범사업지구 건축물 현황 분석
1. 건축물 현황 분석
건축물 현황은 전체 건축물수, 건물밀도, 노후건축물수, 무허가건축물수, 전체 필지수, 과소·부정·세장형 필지 수를 분석하였다.
거점시범사업지구 내 건축물 및 필지 현황 조사결과, 시 범사업지구 내 가장 많은 수의 건축물이 존재하는 지구 는 진주 강남지구로 총 837동의 건축물이 있었고, 가장
적은 수의 건축물이 존재하는 지구는 태안 남문지구로 총 118 동의 건물이 지구 내 분포하고 있었다<Table 6>. 그 리고 거점구역에는 평균 85동, 주민자력구역에는 평균 291 동의 건축물이 분포하고 있는 것으로 파악되었다.
사업지구마다 준공 후 20년이 경과된 노후건축물
6)이 차 지하는 비율은 다소 차이는 있으나, 평균적으로 노후건축 물이 전체 건축물의 70% 이상을 차지하고 있었다.
특히 광주 양림2지구(91.1%), 영주 관사골지구(90.3%), 태안 남문지구(84.7%)가 노후건축물 비율이 높은 것으로 나타났다. 그리고 전체적으로 거점구역 노후건축물 비율은 70.1%, 주민자력구역의 노후건축물 비율은 77.6%로 주민 자력구역에 노후화된 건축물이 더 많은 것으로 나타났다.
필지 현황은 자료 구득이 가능한 사업지구를 대상으로 한 제한적 조사
7)이지만, 거점구역은 52.3%, 주민자력구역 은 26.4%가 과소·부정·세장형 필지
8)인 것으로 나타났다.
2. 건축물 현황 조사결과 및 문제점
12 개 거점시범사업지구의 건축물 현황을 조사한 결과, 평균적으로 거점구역이 주민자력구역보다 건축물수가 적 어서 사업시행자가 거점구역을 개발하기가 수월한 것처럼 보이나, 실제 단위면적당 존재하는 건물의 밀도 기준으로 보면 상황은 달라진다.
거점시범사업지구의 전체 건물밀도는 100 m
2당 0.41동 으로 나타났는데<Table 6>, 이것을 거점구역과 주민자력 구역으로 구분하면 거점구역의 건물밀도는 100 m
2당 0.51 동, 주민자력구역은 0.37동으로 나타나 거점구역에 단위면 적당 더 많은 건축물이 분포하는 것을 알 수 있다<Table 7>.
이는 주민자력구역보다 거점구역에 더 많은 수의 건축 물이 있어 거점구역 개발을 담당하는 사업시행자가 개발 과정에서 보상 등에 더 많은 시간이 소요될 가능성이 있 으며, 이로 인해 사업 추진이 어려울 수 있다는 것을 간 접적으로 알 수 있는 결과이다.
그리고 노후건축물 비율은 건물밀도와는 반대로 주민자 력구역이 거점구역보다 높다는 점도 거점시범사업이 부진 했던 원인으로 들 수 있다. 현황 조사결과, 거점구역의 노 후건축물 비율은 70.1%, 주민자력구역의 노후건축물 비율
6) 노후건축물은 ‘도시 및 주거환경정비법’에서 정의하고 있는데, 준공된 후 20년이 지난 건축물을 노후건축물로 보고 있다.
7) 거점시범사업을 추진하고 있는 해당 지자체에서도 과소·부정·세장형 필지에 대한 정확한 현황 파악이 이루어지지 않은 상황으로, 본 조사에서는 정비계획보고서에서 과소·부정·세장형 필지 현황을 파악한 5개 지자체 자료를 활용하였다.
8) 과소필지는 건축대지로 효용을 다할 수 없는 토지로 일반적으로 지자체 조례에서 규정하고 있는 분할제한 면적 이하의 필지이다. 따라서 지자체별 조례에 따라 차이가 있으며, 서울시는 대지면적 90 m
2미만, 대구는 90 m
2이하, 부산, 대전, 영주, 순천, 강릉은 60 m
2이하인 경 우를 과소필지로 정의하고 있다.
Table 7. Building Densities of Core Sectors and Resident-led Zones in 12 Districts of Core Sector Improvement Project
District Dong
myeong2 Yang rim2
San jeon
Hong jegolmal
Gun
sa Nammun Dongsan Mipyeong
2 Geumgok Nakyang Gwan sagol
Gang nam
Average density Core sector building
density 0.89 0.51 0.26 1.30 - 0.30 0.17 0.06 - 0.48 0.49 0.65 0.51
Resident led zones
building density 0.85 0.72 0.26 0.23 - 0.26 0.21 0.26 - 0.23 0.16 0.53 0.37
Note. Building density unit: buildings/100 m
2은 77.6%로 조사되었다.
거점구역은 사업시행자가 일시에 사업을 추진하기 때문 에 전략적으로 노후건축물이 밀집한 지역을 대상지로 하 는 것이 사업추진에 있어서 효과적이다. 반면 주민자력구 역은 주민 스스로가 개별적으로 주택개량을 해야 하므로 노후건축물이 적은 지역을 대상지로 선정하는 것이 가벼 운 개보수만으로도 주거환경개선 효과를 높일 수 있을 것 으로 판단된다.
그렇지만 거점시범사업지구는 주민자력구역에 노후건축 물이 많았기 때문에, 주택개량에 대한 주민의 부담이 커 짐으로써
9)주민자력구역의 사업 진행도 원활하지 못했던 것으로 판단된다.
V. 거점시범사업지구 인구 현황 분석
1. 인구 현황 분석
인구 현황은 전체·거점구역·주민자력구역의 인구수, 인구밀도, 전체 세대수, 소유세대수, 세입세대수, 고령화율 을 분석하였다.
거점시범사업지구의 인구·가구 현황을 보면, 진주 강 남지구 인구가 3,213명으로 지구 내 인구가 가장 많았고, 울산 산전지구가 337명으로 가장 적은 것으로 나타나, 인 구·가구 현황은 대체로 사업지구 면적과 건축물수에 비 례하고 있는 것을 알 수 있었다<Table 6>.
거점구역과 주민자력구역의 거주인구 현황은 지구 내 거주인구의 평균 20% 정도가 거점구역에 거주하고 있었 으며, 거점구역 중에서는 상업지역이 혼재해있는 광주 동 명2지구의 인구비율이 38.4%로 가장 높았고, 거점구역 내 건축물이 9동만 있는 태안 남문지구가 인구비율 4.2%로 가장 낮은 것으로 나타났다.
인구 현황에 대한 분석은 사업추진에 영향을 미치는 요 인으로 볼 수 있는 세입세대수 비율과 고령화율
10)을 중심 으로 진행하였다.
소유세대수와 세입세대수 분포는 전체지구, 거점구역, 주민자력구역 모두 강릉 홍제골말지구를 제외한 전 지역 에서 세입세대수 비율이 평균 65%로 소유세대보다 높았다.
이러한 상황은 지구 내 생활환경 유지관리 상태에도 영 향을 미쳐, 세입세대보다 소유세대가 많이 거주하는 강릉 홍제골말지구는 지구 내 생활환경 및 건축물 상태가 노
후주거지로 보기 어려울 정도 양호하게 유지되어 있는 것 을 현장조사를 통해 알 수 있었다<Figure 7>.
그리고 주민자력구역의 주택개량 가능성을 예측할 수 있는 구역 내 고령화율은 영주 관사골지구(20.4%), 태안 남문지구(20.1%) 등 5개 사업지구가 2015년 기준 우리나 라 평균 고령화율(13.1%)과 비교하여 높은 것으로 나타났 다
11)<Table 6>.
2. 인구 현황 조사결과 및 문제점
거점시범사업에서 거점구역이 순환형 정비사업 기반 형 성에 중요한 부분이긴 하지만, 성과가 미흡했던 현지개량 방식으로 진행되는 주민자력구역의 주택개량 활성화 역시 중요한 부분이다.
그러나 거점시범사업지구 내 인구 현황 조사결과를 보 면, 소유세대보다 세입세대가 많고, 또한 기초생활 수급 자, 고령자 등 사회·경제적 취약계층이 집단으로 거주하 고 있는 것으로 나타났는데, 이와 같은 인구 구성으로는 주민의 자발적 주택개량이 용이하지 않다.
이러한 상황은 거점시범사업지구에 국한된 문제가 아니 라 주거환경개선사업이 추진되는 사업구역에서 공통적으 로 나타나는 문제이기도 하다.
실제로 12개 시범사업지구 중 10개 지구는 주민자력구역 에서 주민자력에 의해 노후된 주택을 개량한 실적이 전무 한 것으로 파악되었으며, 나머지 2개 지구도 소수의 주택 개량이나 외부인이 원룸을 신축한 정도가 전부였다<Table 8>.
Figure 7. Comparing Degree of Old Buildings between Hongjegolmal District and Improvement Project Districts
9) 거점시범사업지구 인구현황분석결과, 세입세대수 평균 비율이 65%로 소유세대보다 높고 고령자율도 높아, 주택이 노후하여도 주택개량 이 어려울 것으로 판단된다.
10) 전체 인구 중에서 65세 이상 고령자가 차지하는 비율을 고령화율이라고 한다.
11) 거점시범사업지구만의 고령화율 산출이 어려운 관계로 사업지구가 속해 있는 행정동의 고령화율로 대신하였다.
Table 8. Resident-led Housing Improvement Results for 12 Improvement Project Districts
District Dong
myeong2 Yang rim2
San jeon
Hong jegolmal
Gun
sa Nammun Dongsan Mipyeong 2
Geum gok
Nak yang
Gwan sagol
Gang nam House improvement
record - - - - - - - - - - 5 None excluding studio
apartments
Note. Organization of interview contents of public official responsible for core sector improvement project in relevant local government
주민자력구역의 주택개량 활성화는 지구 내 거주하는 주민의 의식변화가 이루어져야 소기의 성과를 달성할 수 있다. 이러한 문제점을 인식하고 거점시범사업에서는 주 민자력의 주택개량을 유도·지원하기 위해서 주민자력구 역 내에서 거주자의 기초역량 강화 및 주택개량과 관련 된 다양한 제도 등을 안내하고 지원해주는 코디네이터 조 직을 지자체 주도로 구성하여 운영토록 하였다.
그러나 인터뷰조사 결과, 코디네이터의 역할이 많지 않 을 것이라는 지자체의 판단과 시범사업지구가 지방도시이 므로 서울, 부산 등 대도시처럼 관련분야 전문가 확보가 용이치 않다는 이유
12)로 코디네이터 조직을 운영하지 않 은 것도 시범사업 지연요인의 하나로 들 수 있다<Table 9>.
VI. 결 론
공공이 참여하는 주거환경개선사업의 대부분은 현지개 량방식으로 진행되고 있다. 그러나 현지개량방식이 기반
시설 설치 중심으로 진행되고 실질적인 주택개량 실적이 저조한 상황이 지속되자, 정부는 현지개량방식을 보완한 거점확산형 주거환경개선사업 모델을 개발하고 시범사업 을 추진하였다. 그렇지만 예상치 못한 부동산 경기 침체 로 인해 12개 거점시범사업 모두 계획대로 진행되지 못 한 채 종료되었다.
비록 거점시범사업이 가시적인 성과를 거두지 못했지만, 공공의 역할을 강화한 합리적인 노후주거지 정비사업의 모델로, 오늘날에도 활용가능성이 높은 사업방식이다.
본 연구에서는 거점시범사업의 지연 원인을 정량적으로 분석이 가능한 토지, 건축물, 인구 자료를 활용하여 파악 하고자 하였다. 그 결과 나타난 거점시범사업 추진지연의 원인을 토지, 건축물, 인구 측면에서 정리하면 다음과 같다.
첫 번째 토지 현황 분석결과, 거점시범사업지구 면적을 너무 넓게 설정하였으며, 대규모 면(面)적 정비방식의 사 업진행이 사업 추진을 어렵게 만들었다고 볼 수 있다.
조사결과, 거점구역 평균 면적은 거점시범사업에서 권 장하는 전체 면적의 30% 이하 수준을 유지하고 있었으 나, 거점시범사업지구의 전체 면적 자체가 넓기 때문에, 공공에서 개발해야할 거점구역도 전체 사업지구면적 기준 의 비율에 따라 넓게 책정되면서 변화하는 개발여건에 유 연한 대처가 어려웠던 것으로 나타났다.
두 번째 건축물 현황 분석결과, 거점구역과 주민자력구 역의 건축물 특성이 충분히 반영되지 못한 채 구역지정 이 이뤄진 것이 거점시범사업 추진을 어렵게 하였다.
거점확산형 주거환경개선사업이 원활히 작동하기 위해 서는 거점구역은 사업 초기에 개발이 착수될 수 있는 조 건을 가진 지역이어야 하고, 주민자력구역은 거점구역보 다 노후건축물이 상대적으로 적어 개보수와 같은 소규모 주택개량만으로도 주거환경 개선이 될 수 있는 지역이어 야 한다. 그러나 실제 상황은 이와 반대로 구역이 지정된 경우가 많은 것으로 조사되었다.
마지막으로 인구 현황 분석결과, 주민자력구역에 거주 하는 주민의 고령화율과 세입자 비율이 높다는 것도 거 점시범사업 추진이 어려웠던 요인의 하나로 볼 수 있다.
이는 단순히 물리적 현황 중심으로 사업구역을 지정하 기 때문에 발생하는 문제로, 주민자력구역 설정 시 건축 물의 물리적 노후도와 함께 거주자의 연령, 자가율 등 인 구·가구지표도 함께 종합적으로 검토할 필요가 있는 것 으로 판단된다.
분석결과, 거점시범사업추진 지연의 원인으로 도출된 문 제점들은 실제 사업부지 선정 및 사업계획수립과정에서 객관적인 현황 및 자료 분석을 통해 사전에 파악 가능한 사안인 것으로 나타났다. 따라서 다음과 같은 사항들을 고려한다면 현재 부동산 경기 장기침체로 인해 지구해제 가 증가하고 있는 재정비촉진지구의 대안사업 등 노후주 거지 정비사업에도 거점확산형 주거환경개선사업 방식을 적용할 수 있을 것으로 판단된다.
첫 번째, 거점구역 면적을 전체 사업지구 대비 비율로 12) 현지개량방식의 주거환경개선사업과 차별화되는 거점시범사업
의 특성 중 하나가 지속적으로 주민자력구역의 주택개량을 지원하 는 공공의 코디네이터 조직 운영이라 할 수 있다. 그러나 12개 거점 시범사업지구에서 코디네이터 조직을 운영하고 있는 지자체는 2곳 으로, 그 중 1곳은 조직 구성은 되어있으나, 활동은 없는 상태로 실 질적으로 코디네이터 조직이 운영되는 곳은 1곳 뿐이었다(<Table 9>
참조).
Table 9. Checking Operation of Coordinator Organizations in 12 Core Sector Improvement Project Districts
District Coordinator organization Operation Roles, other opinions
Dongmyeong2 ×
Providing maintenance directions, adjusting relation of rights and duties among people concerned, construction plans, etc.
Yangrim2 × Supports overall construction design and combining lots
Sanjeon × Tailored support to residents in district Hongjegolmal × Low operational demand due to absence of
resident-led housing improvement activities
Gunsa × -
Nammun ○ No current special activities
Dongsan × Needed for future project implementation
Mipyeong2 × -
Geumgok × Currently low demand for coordinators Nakyang × Needed when improvement of local land and
core sector simultaneously occurs
Gwansagol ○
Supports processing of inadequate land and new construction
(Operating separate design management office, which can conduct coordinator functions) Gangnam × Secured adequate budget, but not operating due
to lack of demand
Note. Organization of interview contents of public official responsible for
core sector improvement project in relevant local government
지정하는 것이 아니라, 거점으로서 역할을 할 수 있는 적 정 면적 기준으로 제시할 필요가 있다. 또한, 거점구역 개 발 시 대규모 면적 개발방식 외에 사업지구의 규모 및 여 건 등을 고려하여 선적, 점적 개발방식 추진에 대한 다각 적인 검토가 이루어져야 한다.
두 번째 사업지구 내 건축물의 노후도만으로 거점구역 과 주민자력구역을 지정하지 않고, 건축물의 밀도, 자가율, 세입세대 비율 등 복수의 지표를 활용한 종합적인 검토 결과를 토대로, 사업구역을 지정하는 시스템 마련이 필요 하다.
마지막으로 주민자력구역에 거주하는 주민의 높은 고령 화율, 세입자 비율을 고려할 때 물리적 사업에 대한 지원 뿐만 아니라 주민자력에 의한 주택개량을 지원하는 프로 그램 운영이 필수적이다. 거점시범사업에서 제시한 코디 네이터 조직 운영 등 프로그램 사업이 병행되는 사업방 식을 통해, 자주적인 주거지 정비가 이루어지도록 할 필 요가 있다.
REFERENCES
