개발제한구역,
대도시권 정책으로의 전환
김현수 대한국토·도시계획학회장, 단국대학교 도시계획부동산학부 교수 ([email protected])
개발제한구역을 둘러싼 ‘개발 대 보존’ 논쟁이 오래다. 과거 김대중 정부의 최초 해제 때 부터 2020년 주택공급 확대정책까지, 개발과 해제를 둘러싼 논의는 되풀이되어왔다. 주 택시장의 안정과 주거복지 강화는 모든 정부의 최고 관심사였으며, 핵심적인 대선공약이 었다. 서울과 같은 대도시의 도심에서 빈 땅을 찾기 어려우니, 외곽으로 나갈 수밖에 없 으며, 결국은 도심에서 가깝고 가격이 낮은 개발제한구역을 선택하게 된다.
개발제한구역을 보존하자는 주장은, 자연환경이 희소하며 비가역적이라는 점에 무게를 둔다. 서울 등 대도시권에서, 비록 가용지는 상당 부분 훼손되었지만 이와 같은 자연환경 을 찾기가 어려우며, 무엇보다도 한번 개발하고 나면 영구히 되돌리기 어렵다는 점을 들 어 보존을 주장한다. 특히 개발제한구역은 도시의 ‘허파’ 기능을 하므로, 영구히 보존해야 함을 역설하고 있다. 최근에는 외곽보다도 도심의 빈 땅과 저층주거지의 고밀화가 우선되 어야 하니, 미래세대를 위하여 개발제한구역의 해제를 억제해야 한다고도 한다.
현재 개발제한구역을 관리하는 법령과 제도는 지난 20년간의 이와 같은 찬반논의를 수 용하면서 만들어졌다. 훼손된 지역을 중심으로 개발을 허용하되, 무분별하게 훼손하거나 대규모로 해제되는 일이 없도록 총량의 범위 안에서 단계별로 해제하도록 하며, 환경등 급을 기준으로 구역계를 설정하고, 공공성이 유지될 수 있도록 사업시행자의 자격과 공 공기여 등을 조건으로 부여하고 있다.
그럼에도 불구하고 재산권 행사의 불편함을 호소하는 소유자, 생활 여건의 개선을 요구 하는 거주자, 이들을 대변하는 지자체와 지방의회를 중심으로 해제에 대한 요구가 높다.
한편으로 환경 관련 단체와 기관들은 더 강력한 규제와 보존대책을 요구하는 상황이다.
법에서 명시하듯이 개발제한구역은 대도시권의 무질서한 확산을 억제하는 것이 첫 번째 목적이며, 동시에 자연환경을 보전하고 군사시설의 입지를 확보하고자 제정되었다. 당시 인구 500만의 서울시가 과밀함을 인식하고 대도시권의 과도한 팽창을 억제하기 위하여 시작된 것이 개발제한구역의 출발이었다.
개발제한구역 지정 50년을 맞이한다
개발제한구역은
왜 만들어졌을까?
제477호 2021 July
이는 1938년도에 제정된 런던의 ‘그린벨트법(Green Belt Act)’에서, 역사적으로는 150 년 전 에버니저 하워드(Ebenezer Howard)의 ‘전원도시(garden city)’에 연원을 두고 있 다. 19세기 말, 세계의 산업혁명을 이끌던 영국의 대도시들은 전에 없던 환경오염과 범 죄, 사회적 불안을 겪고 있었다. 19세기 중반 영국 산업대도시 주민들의 평균수명이 40 세에 불과할 정도로 수질오염에 따른 영아 사망률이 높았으며, 도시는 비위생, 부도덕의 장소로 치부되었다. 이는 1848년 공중위생법(Public Health Act) 제정의 배경이 되었으 며 한편으로는 마르크스, 엥겔스의 「공산당선언(Communist Manifesto)」(1848년)의 배 경이기도 하다. 그 정도로 당시 영국의 산업도시 중심부는 심각한 도시문제를 겪고 있었 으므로 공상적 사회주의자들(utopian socialist)은 오염된 도심부를 넘어서 새로운 유토 피아를 찾아 나선 것이었다.
이후로 중산층의 교외 주거지 건설이 붐을 이루었으며 철도와 자동차의 시대를 맞이하 면서 대대적인 교외 신도시 건설이 이어진다. 이러한 교외화(suburbanization)의 추세는 미국 대도시에서 본격적으로 이루어져, 포드자동차의 대중화와 함께 L.A.와 같은 메가 시티의 성장으로 이어진다. 이는 한편으로 도심부의 쇠퇴를 촉진하여 L.A. 사태(1992)와 같은 인종폭동으로 이어지기도 하였다.
런던의 도심부를 그린벨트로 둘러서 ‘차단’하고 그 바깥에 전원도시를 건설하자는 제안 이 실제로 2개의 전원도시 건설로 이어졌고, 패트릭 애버크롬비(Patrick Abercrombie) 의 ‘대런던계획(Greater London Plan, 1944년)’에도 등장하였다. 이후 이러한 대도시권 계획모델은 전 세계로 전파된다. 그런데 이 당시 영국은 이미 도시화의 정점(1902년)을 넘어섰으며, 중심도시 인구는 감소하고 광역화되던 시기였다. 무엇보다도 개발권의 국 유화를 둘러싼 50년간의 논쟁 끝에 ‘도시 및 농촌계획법(Town and Country Planning
<그림 1> 런던의 그린벨트
자료: https://barneystringer.wordpress.com/2013/11/21 (2021년 6월 17일 검색).
<그림 2> 미국의 교외화
자료: https://en.wikipedia.org/wiki/Suburbanization (2021년 6월 17일 검색).
Act, 1947년)’이 제정되고, 소유권은 인정되나 개발권은 국가가 가지는 ‘계획허가제 (Planning Permission)’가 정착되던 무렵이었다. 그린벨트의 보전을 유지할 수 있는 강 력한 장치가 확보되어가던 시기였다. 주의할 점은, 해외사례는 매우 유용하나 눈에 보이 는 겉모습에 가려진 행 · 재정제도나 토지소유권 제도에 대한 심층적 이해가 반드시 따라 야 한다는 것이다.
최근 들어, 런던의 인구는 다시 증가추세에 있으며 런던 올림픽(2012년) 이후 혁신기업 들이 모이면서 영국의 성장을 주도해가고 있다. 한때 끔찍한 범죄 소굴로 여겨지던 뉴욕 의 도심이 세계적인 혁신의 메카로 재탄생하였으며, 런던의 킹스크로스역 등 고속철도의 중앙역이나 뉴욕의 하이라인 등 과거 버려졌던 도심부가 살아난다. 150년 전 유럽과 미 국의 중심산업은 제조업이었으나, 이제는 오염이 없는 도시형 산업으로 바뀌었다. 도심 부의 역할도 새롭게 부각되고 있어, 전과 다른 대도시권 관리정책이 요구되는 시점이다.
현재 수도권의 통근거리는 런던, 파리, 도쿄 대도시권과 비교할 때 가장 길며, 지속적으 로 길어지고 있다. GTX 3개 노선이 완성되면 통근거리는 더 연장될 것이다. 4차 국가 철도망계획(안)에 의하면 고양, 김포, 하남, 오산, 남양주, 시흥에서 서울로 접근하는 시 간이 줄어들고, 중앙선, 중부내륙선, 서해안선이 서울로 연결되면서 이동시간이 줄어든 다. 2030년, 이 노선들이 모두 연결된다면 어떤 변화가 생길까. 수도권은 더 확장될 것 이다.
서울을 포함한 과밀억제권역의 인구는 지속적으로 감소하고, 경기도의 택지공급이 늘 어나니 통근자나 통근거리가 늘어난다. 긴 통근시간은 국민들 삶의 질이나 대도시권의 경쟁력을 심각하게 훼손한다. 개발제한구역이 지정되던 50년 전 서울인구는 500만, 경 기도인구는 300만 수준이었다. 50년간 서울인구는 2배로, 경기도인구는 5배로 커졌으 며, 통근거리는 지속적으로 길어졌다.
50년 전 외곽 확산을 방지하고 자연환경을 보전하기 위한 목적으로 지정된 개발제한구역 의 성과는 성공적인가. 우리에게는 이에 대한 평가가 필요하다. 대도시권의 확산을 막지 못하였다면 실패한 정책인가. 지정 당시 50년 후 국토의 모습을, 수도권의 성장을 예측할 수 있었을까. 현재의 경제 규모와 대도시권의 확장, 인구와 산업의 집중을 예측하기는 어 려웠을 것이다. 자연환경의 훼손을 막지 못하였다면 실패한 정책인가. 서울 대도시권의 성장이라는 거대한 개발압력 속에서 보상 없는 사유지를 보전하는 일이 법적으로 또 물 리적으로 가능한 일이었을까. 50년 전 서울은 인구성장이 가장 활발하던 사춘기 청소년 과 같았다. 성장을 멈추라는 쇠사슬을 몸에 채운 성장기 청소년은 벨트를 넘어 바깥으로 뛰쳐나가는 것 이외에 어떤 선택을 할 수 있었을까.
그나마, 개발제한구역이 없었더라면 이만한 산과 녹지를 유지할 수 있었을까 자문하고
수도권은 넓어지고, 통근거리는
길어진다
성과평가가
필요하다
제477호 2021 July
위안해 본다. 이 녹지는 거대한 메트로폴리스에서 시민들에게 신선한 휴식공간을 제공해 준다. 대신, 경기도로 이주한 서울시민들의 통근거리는 지속적으로 늘어나고, 이들은 그 에 상응하는 탄소를 배출하며 시간을 허비하고 있다. 50년 전과 달라진 새로운 여건하에 서 개발제한구역 정책의 50년 성과에 대한 합리적인 평가가 필요하다.
도심주택공급 확대, 혹은 외곽신도시 개발이 옳은 선택인지 혼란스럽다. 도심 고밀화는 필수적이다. 중심지부터 채워가는 것이 토지이용이나 통근의 효율성 면에서 타당하다.
그런데 어디까지가 중심이고 어디서부터가 주변인가, 개발제한구역은 서울의 경계인가?
개발제한구역의 경계는 50년 전에 만들어졌으며, 현재까지도 서울의 경계로 인식되고 있 다. 1994년 지방자치제가 도입된 이후 서울의 경계, 자치구의 분화는 정지하였다. 물론 서울특별시의 행정구역 경계는 그 이전에 확정된 것이나, 지자체 도입으로 이의 변경은 더 고착되었다. 여기에 개발제한구역이 행정구역 경계의 안팎으로 씌워지면서 개발제한 구역의 내부는 서울, 외부는 경기도로 경계가 정해졌는데, 이후로 교통망의 확산과 통근 권의 확장에도 불구하고 행정, 재정, 교통 분야의 협력은 쉽지 않은 듯하다.
기술혁명의 진전에 따라 성장산업, 고급 일자리는 서울의 강남지역 등 중심지로 모이 고 주거는 외곽으로 확산한다. 서울은 행정구역 면적 대비, 인구밀도로 보면 뉴욕, 도쿄, 런던보다 고밀이다. 게다가 한강과 북한산 등 지형지세를 고려한 순밀도로는 가장 밀도 가 높은 국제도시이다. 군데군데 저층주거지가 있고 골프장 등 빈 땅도 보인다. 과연 여 기에 얼마나 많은 주택을 공급할 수 있을까? 기반시설 여력이 높은, 고속철도의 환승역 세권 주변부는 고밀화시켜서 대중교통 이용률을 높이고 이동거리를 줄이는 탄소중립 도 시를 만들어가야 한다. 노후한 재건축사업을 촉진하여 수요가 있는 곳에 공급이 따라야 하고, 중지된 정비사업들이 작동할 수 있도록 규제완화도 필요하다. 이러한 사업의 추진 으로 서울시 내 추가로 지속가능하게 공급가능한 물량을 짐작해보고, 여타 물량은 외곽 에서 공급하는 방안을 함께 검토해야 한다.
서울 시내에는 63개의 대학이 있다. 서대문구에 11개, 동대문구에만 13개의 대학이 있다.
이들은 도시활력과 혁신잠재력의 원천이기도 하지만, 장대한 펜스로 시가지의 소통을 가 로막는 장애(barrier)로도 작동한다. 정문 근처는 도심형 대학으로 성장하도록 용적률을 올려주고, 기숙사, 운동시설, 실험실습시설 등 토지조방적 시설은 기반시설 여건과 정주 환경이 형성된 3기 신도시 등 개발제한구역으로 이전하여 도심부의 과밀과 청년주거문제 를 완화해 주어야 한다. 63개의 대학과 수십만 명의 대학생들을 좁은 시가지와 캠퍼스에 가두어두고 청년주택문제를 풀기는 요원하기 때문이다.
GTX 등 광역철도망의 연결이 추진 중이다. 환승역세권 주변을 고밀 · 복합화하여 대중 교통 이용을 늘리고 직 · 주근접의 탄소중립도시, 이동거리가 짧은 생활권 도시로 만들어
다핵분산형 도시공간구조로의 재편이 필요한 때다
지난 50년간
갇혀 있던 기능의
분산도 필요하다
가야 한다. 고속의 교통은 거리를 압착(壓搾)하므로, 지리적 거리가 먼 경기도지역에서 서울의 직장까지 빠르게 접근하는 일이 가능해질 것이다. 2500만 명이 일하고 이동하 고 살아가는 메가시티는 동심원적으로 성장하는 도시가 아니라 교통 네트워크를 통하 여 연결되는 도시로 발달해가기 때문이다. 고속철도의 환승역세권을 활용하여 다핵분 산형 도시를 만들어가는 일은 에너지효율을 높이고 탄소배출을 줄이는 메가시티의 미 래 비전이다.
50년 전과 비교했을 때, 여건이 달라지고 개발제한구역에 대한 새로운 요구가 늘어난다.
그러나 이를 해제할 수는 없다. 첫째, 상당수의 소유자가 지정 이후에 토지를 매입하였 다. 수도권의 경우 대부분이 그러하다. 구역지정 당시 소유자들은 수십 년간 재산권 행사 의 어려움을 토로하다가 떠난 것이다. 둘째, 구역을 해제하는 경우, 토지 가격이 앙등할 것이고, 이는 구역 외의 부동산시장에 혼란을 가져올 우려가 크다. 셋째, 해제 이후의 난 개발에 대한 대처가 매우 어렵다.
따라서, 현재와 같이 친환경적이고 공익적인 사업, 주민생활환경과 지역경제 활성화에 기여하는 사업들을 총량의 범위 안에서 단계적으로 추진하는 방식이 지켜져야 한다. 다 만, 현재 환경성평가기준에 따라 해제구역 경계를 정하다 보니, 기반시설 여건이 열악한 소규모취락을 양산하는 문제가 있다. 이는 결과적으로 영세하고 난개발 우려가 높은 점 적 취락을 형성할 우려가 높다. 특히 해제를 요구하는 지역의 민원에 따라 구역의 경계선 이 부정형한 형태를 띠게 된다. 환경성을 고려하면서도 대도시권의 성장관리기능을 강화 해가는 정책 전환이 필요한 시점이다.
4 · 5등급의 토지이면서도 간선도로나 철도역이 가깝고 공공시설이나 학교를 포함할 수 있 으면, 또 잘게 분산되지 않고 한 덩어리로 개발할 수 있다면 훨씬 쾌적하고 가성비 높은 환 경을 만들 수 있을 것이다. 특히 간선교통축이 통과하는 역세권 주변으로는 고밀 · 복합화 하여 대중교통 이용이 편리하도록 조성해야 한다. 대학 등 중심도시의 과밀한 기능을 분산 시켜주고 동시에 지역경제 활성화에도 기여할 수 있도록, 대도시권 성장관리정책으로 개 발제한구역을 재조명해야 하는 시기다. 개발제한구역 해제를 광역도시계획으로 다룬 것은 구역이 시도와 시군에 걸쳐 있는 광역적 사안이기 때문이다. 해제과정에서 친환경성이 중 요하게 다루어지다 보니 광역적 관리 측면은 소흘하게 다루어진 점이 없지 않다.
광역시에서는 산업이 쇠퇴하고 인구가 감소하며, 특히 청년 인구가 수도권으로 빠져나감 에 따라 고령화의 문제가 심각해지고 있다. 4차 산업혁명이 가속됨에 따라 지방쇠퇴의 문 제가 심각해지고, 수도권에 대응할 수 있는 경쟁력을 갖추기 위한 메가시티 구축에 대한 관심이 커진다. 5대 광역시 개발제한구역의 활용과 관리는 대도시권의 경쟁력 강화를 위
해제할 수 없다
환경성평가 중심에서 성장관리 관점으로의 전환이 필요하다
지방의 광역시들은
수도권과 다른 시각
에서 접근할 필요가
있다
제477호 2021 July
한 성장관리에 초점을 두어야 할 것이다. 부산을 제외한 광역시의 개발제한구역은 개발압 력이 그리 높지 않은 상황으로서, 2020년 광역도시계획의 해제물량을 남겨두고 있다. 이 를 활용하는 청년 일자리 조성을 위한 첨단산업, 친환경산업 유치가 절실한 실정이다.
현재 벤처 창업이나 연구개발회사들은 수도권에 집중되고 있고, 플랫폼기업의 성장 역 시 수도권에서 이루어지고 있다. 수도권 개발제한구역의 개발에서 발생하는 이익을 지방 대도시권 개발제한구역의 개발과 관리에 쓰일 수 있도록 ‘개발제한구역 내 지역 간 상생 협약의 도입’도 검토해볼 만하다.
환경성평가가 녹지율, 인당 녹지면적 등 단순한 정량적 기준보다는 실제 탄소배출을 억 제하고 배출된 탄소를 흡수하는 기준을 평가하는 성능 기준(performance standard)으 로 바뀌어야 한다. 눈에 보이는 ‘그린’이나, 용도지역상의 ‘녹지’보다도 보다 과학적인 탄 소중립 성능을 평가할 수 있는 실증적인 기준이 필요하다. 훼손지의 복구나 보전부담금 의 산정 기준도 함께 검토되어야 한다. 보다 체감할 수 있는, 5분 안에 도달가능한 녹지 (accessible green), 하천과 같은 선형의 녹지(linear green), 혹은 고밀도의 역세권 지역 에 필요한 수직 녹지(vertical green) 등 다양한 유형과 기준이 요구된다. 모호한 ‘허파’,
‘생명’, ‘그린’의 구호보다도 과학적이고 실증가능한 환경기준을 찾아가야 한다.
개발과 보존의 공허한 논쟁을 벗어나, 친환경적이고 탄소중립적이며, 대도시권의 문제 해결에 길을 열어주는 ‘대도시권 정책으로서의 개발제한구역’을 그려보자.
김중은. 2018. 2020년 이후의 개발제한구역 조정 제도 운영방향. 국토정책Brief 제688호. 세종: 국토연구원.
김중은, 김성수, 이우민. 2019. 개발제한구역 기능 강화를 위한 제도 개선 방안 연구. 세종: 국토연구원.
김현수. 2014. 개발제한구역 규제완화의 쟁점과 과제. 서울연구원 이슈리포트. 서울: 서울연구원.
_______. 2015. 환경 변화에 따른 개발제한구역의 새로운 관리방향. 국회도서관 전문가보고서.
_______. 2020a. 그린벨트 해제? 큰 그림 속에서 바라봐야, 김현수의 메트로폴리스2030. 시사저널 1607호, 8월 5일자.
_______. 2020b. 탄소중립 도시를 위한 그린 U딜. 김현수의 메트로폴리스2030, 시사저널 1629호. 10월 25일자.
Barney’s Blog. 2013. London’s Green Belt. https://barneystringer.wordpress.com/2013/11/21/ (2021년 6월 17일 검색).
Wikipedia. Suburbanization. https://en.wikipedia.org/wiki/Suburbanization (2021년 6월 17일 검색).
참고문헌
