K R I H S F O C U S
국토연구원 국토환경∙문화연구실에서는 지난 12월 14일‘개발제한구역의 효율적 관리를 위한 시설물 평가지표 작성 및 DB구축 연구’워크숍을 개최하였다. 이번 워크숍에는 원내 연구진, 건설교통부, 위탁 업체, 관련 전문가 등이 참석하였으며, 6개의 주제를 발표하고 토론하는 시간을 가졌다. 발표주제는 그 간의 연구 진행내용에 대한 소개와 연구에 사용될 GIS 시스템 적용사례, 개발제한구역 관련 해외사례 등이었으며, 향후 연구를 추진함에 있어서 그 진행방향과 다양한 사례 및 아이디어들을 어떻게 적용할 지를 고민하고 토론하였다. 다음은 주제별 주요 발표내용과 토론내용을 정리하였다.
개발제한구역의 효율적 관리를 위한 시설물 평가지표 작성 및 DB구축 연구
오선영｜국토연구원 연구원(정리)
발표내용
1. 개발제한구역의 효율적 관리를 위한 시설물 평가지표 작성 및 DB구축 연구 -김명수 국토연구원 책임연구원
개발제한구역이 재조정된 이후, 효율적 관리를 위 하여 2000년에‘개발제한구역의지정및관리에관 한특별조치법’이 제정되면서 종합적인 관리가 시 작되었다. 이에 따라 일정규모 이상(연면적 3천m2 이상의 건축물의 건축과 1만m2이상의 토지의 형 질변경)의 시설물은 매 5년마다 관리계획을 수립 하게 하였으며, 일정규모 이하의 시설물은 시장∙
군수가 허가할 수 있도록 하고 있다. 그러나 당초 취지와는 달리 최근 5년간 관리계획에 의해 승인 된 건수는 713건으로, 2000년 이전의 46건(관리 계획에 준하는 일정규모 이상의 시설물)에 비해 대폭 증가하였다. 또한 개발제한구역 내 시설물의 불법 용도변경의 확산뿐만 아니라 공공용시설 및 공익시설 입지증가로 개발제한구역 지정목적이 훼손되고 있다. 따라서 개발제한구역의 효율적인 관리를 위해서 주요시설물 입지를 위한 평가지표 를 작성하고, 개발된 평가지표를 적용하여 시설물 입지에 대한 과학적이고 합리적인 의사결정을 지 원할 수 있는 공간의사지원시스템 프로토타입의 개발이 필요하다. 이를 위해 우선 시설물 설치관
분석하고, 최근 5년간 지자체 별 허가∙시행된 시설물 현황 을 파악하였다. 이를 바탕으로 평가지표 대상시설물을 선정하 였으며 ① 관리계획에 의한 허 가건수, ② 환경영향이 큰 시설 물, ③ 혐오시설 등을 선정기준 으로 하였다.
본 연구에서 작성하는 평가 지표는 시설물 입지 허가과정에 서 적정여부를 판단하는 데 참 고할 수 있는 지표라 할 수 있
다. 이 평가지표는 전국적으로 적용되는 단일지표 가 아니라 지방자치단체의 특성에 따라 융통성 있 게 적용되는 참고지표의 성격을 갖는다. 또한 기본 지표와 선택지표를 구분하여 작성하고, 환경평가 등급을 보완하고, 개발제한구역 훼손을 억제하는 성격의 지표를 작성하고자 한다.
2. 시설물 입지평가를 위한 GIS기반 공간분석방법의 활용
-임은선 국토연구원 책임연구원
개발제한구역에 입지할 시설물의 적정성을 판단하 려는 목적으로 선정된 평가지표를 적용가능하도록 하는 공간의사지원시스템 프로토타입을 개발하기 위하여 GIS기반 공간분석방법을 검토하였다. GIS 기반 공간분석방법론이라 함은 공간현상의 이해와 해석, 공간문제에 대한 합리적인 공간의사결정 대 안과 해법을 도출하기 위해 정확하고 객관적인 증 거를 모델링에 의해 추출하는 방법이다. 평가지표
라는 데이터를 지식단계로까지 끌어올리는 역할을 하는 것으로서, 정보단계에서 문제를 파악, 분석하 고 모델링 과정을 통해 원하는 답을 찾아내는 과정 이라 할 수 있다. 개발제한구역 시설물 입지평가를 위한 GIS 도입방안에 있어 사용할 수 있는 분석방 법 사례로는 다기준의사결정분석, 퍼지함수적용분 석방법, AHP를 이용한 평가지표 중요도분석 방법, 다기준평가방법 등의 분석방법 등이 있다.
이러한 방법이 개발되면, 지자체에서 개발제한 구역 내 공공시설물을 설치하려고 제안했을 경우
GIS를 이용해서 제안시설물의 입지가능성을 평가
할 수 있다. 이때 입지적정성 평가(개발측면), 입지 허용성 평가(보존측면)로 구분하여 각각의 평가지 표별 평가를 한 후, 최종적으로 입지허가여부 의사 결정을 하게 된다. 이때 사용되는 것이 다기준(지 표)평가방법이다. 이외에 허가결정의 수준을 결정 할 때 퍼지함수를 적용할 수 있을 것이며, 평가지 표 중요도를 분석함에 있어서는 AHP 방법이 이용 될 수 있을 것이라 생각한다.GB 내 수용성 측정(제도측면)
입지적정성 평가(개발측면)
입지허용성 평가(보존측면)
개발용이성 평가지표 교통접근성 평가지표 토지피복 평가지표
…
수자원 접근성 평가지표 환경성등급 평가지표 경관 침해도 평가지표 입지허가여부 의사결정 …
3. 개발제한구역의 환경보전을 위한 토지매입 선정지표 연구
- 변병설 인하대학교 사회과학부 교수
개발제한구역 내 토지매입을 위한 입지선정지표를 도출한 연구내용을 정리한 자료로 평가지표 선정 과 관련하여 평가항목 도출과정 및 평가기준, 평가 방법 등을 소개하였다. 한정된 재원으로 제한된 토 지를 매입하기 위해서는 협의매수에 응한 토지를 합리적으로 평가하는 체계와 기준이 설정되어야 한다. 따라서 본 연구에서는 개발제한구역의 목적 과 기준, 관리 등에 대해 명시하고 있는 관련 법률 을 토대로 평가항목을 설정하고자 하였다. 이를 위 해 개발제한구역의 지정목적에 대해 직접적으로 규정하는 국토계획법과 개발제한구역특별법을 분 석하여 개발제한구역의 전체적 목적과 기준을 도 출하였고, 개발제한구역 관리를 위한 기초조사 항 목을 명시하고 있는 법률과 개발제한구역특별법의 상위법인 도시기본계획수립지침을 분석하여 평가 항목을 도출하였다. 도출된 평가항목들을 비교∙
분석하여 공간계획단위에 적용하여 분류항목을 설 정하였고, 이를 바탕으로 개발제한구역 공영토지 매입을 위한 평가항목과 평가기준, 평가방법을 도 출하였다.
연구결과 개발제한구역 내 공영토지 매입을 위 한 기준으로 토지특성, 광역도시적 특성, 토지소 유자 특성 등 3가지 부문과 훼손가능성, 자연환경 보존, 친환경적 활용가능성, 도시의 성장관리, 연 담화 가능성, 토지소유의 특성 등의 8개 중항목 그리고 29개 세부적 기준과 그에 따른 평가방법이 도출되었다.
기존의 개발제한구역에 대한 연구는 효용성이
나 보전방안을 제시하는 연구는 많았으나 토지매 입 시 어떤 평가항목 기준과 방법으로 평가할 것인 가에 대한 연구가 전무하였다는 점을 고려해볼 때, 본 연구는 개발제한구역의 공영토지 매입을 위한 기준을 제시하였다는 데 의의가 있다. 그러나 개발 제한구역의 평가항목을 평가함에 있어, 모든 지표 가 같은 중요성을 가지지는 않을 것이다. 예를 들 어 개발제한구역 토지의 과밀수준과 불법행위건수 의 중요성이 같지 않을 수 있다. 이러한 점은 본 연 구의 한계로 지적될 수 있으며, 따라서 개발제한구 역의 평가항목별 합리적 가중치 설정에 대한 연구 가 이루어져야 할 것이다.
4. 개발제한구역 시설물의 설치사례
-이외희 경기개발연구원 도시지역계획연구부장
우선 경기도 개발제한구역의 시설물 설치현황을 살펴보았다. 개발제한구역 시설물 설치여건은 허 가∙신고 없이 가능한 경우, 신고에 의한 경우, 허 가에 의한 경우로 구분된다. 시설 승인권자는 시설 종류, 규모 등에 따라 건설교통부, 도, 시∙군단위 로 분류된다. 경기도의 개발제한구역 내 용도별 건 축물 설치현황을 살펴보면 전국 개발제한구역 건 축물(3만 6,062건)의 49.8%를 차지하며, 그중에서 주택 및 근린생활시설, 농림수산업용시설이 각각
66.2%, 25.8%로 대부분을 차지한다. 관리계획 승
인현황을 보면, 2000년 이후 4년간 253건으로 급 격히 증가하였다. 그러나 승인 후 사업시행 여부는 착공이 40% 미만으로 저조하게 나타나고 있다.다음은 개발제한구역 시설물 설치와 관련하여 해외사례를 살펴보았다. 우선 영국의 경우를 보면, 개발제한구역의 지정목적은 도시의 스프롤 및 연담 K R I H S F O C U S
호, 역사적 도시 특성보전, 도시 내 개발을 유도하 여 도시재생 기여 등을 들 수 있다. 개발제한구역의 개발 시 다음의 사항을 고려해야 한다. 대규모 개 발, 재개발이 개발제한구역 내에서 이루어질 경우 에는 개발제한구역의 토지이용 목적을 달성하는 데 기여해야 하며, 시각적 어메니티가 개발 때문에 침 해되어서는 안 된다.
또한 재개발로 인해 공공부문에서 기반시설에 대한 추가적인 비용이 이루어지지 않아야 한다. 이 외에 개발제한구역의 부적절한 개발을 정의하여 이 를 고려하도록 하고 있다. 부적절한 개발 시 고려사 항은 ① 개방감, ② 개발규모, 크기, 형태, 높이, ③ 개발의 특성: 강도 높은 활용, 대규모의 주차장 필 요, 교통유발 등이다.
미국의 경우는 우리의 개발제한구역 개념의 공 간은 없으나, 도시의 외곽에 위치하여 성장억제 역 할을 하고 있는 농촌지역에 대해 살펴보았다. 농촌 지역의 토지이용은‘rural area’
,
‘rural town’,
‘rural되면, 영구적이며, 성장관리법, CPP(County
Planning Policies)에 의해 검토될 때까지 도시지역
으로 재지정될 수 없다. 농촌지역을 보호하는 수단 으로는 토지이용지정, 개발규제, 서비스레벨의 기 준, 인센티브 등이 있다.해외사례의 시사점으로는 해외의 경우 개발제 한구역의 지정목적이 도시적 토지이용의 제한, 자 연자원보호 외에 여가활용이 추가되어 있어 단순 히 보전지역으로 관리되는 것이 아닌 자연을 보호 하면서 시민에게 여가활동을 위해 이용되는 곳으 로 사용된다는 것이다.
또한 개발제한구역을 관리함에 있어서 개방감 을 중요시하며, 기존 건물의 재이용을 장려하고, 기존 지역의 성격유지 및 주변 토지이용과 조화를 이루는 데 중점을 둠을 알 수 있다. 이러한 부분은 우리나라의 개발제한구역을 관리하는 데 있어서도 적용할 필요가 있을 것이다.
<그림 2> 3차원 경관분석 모형(예시)
조망권 분석 일조권 분석 고도 제한
▶ 특정시점에서의 조망권 보기
화면예시 ▶ 일조권 분석 가시권 분석을
통한 이격거리 확인 ▶ 특정지역에 대한 수평고도제한 구체화면 예시
5. 개발제한구역 시설물 입지평가를 위한 프로토타입 개발구상
-김성호 (주)EGIS 대표이사
개발제한구역 시설물 입지평가를 위한 프로토타입 개발과정은 다음의 3단계를 거쳐 진행된다. 1단계 인 데이터베이스 구축절차는 계획수립 및 현황분 석 - 자료수급 - 데이터검토 / 정비 - 데이터변환 및 검증 - 데이터 생성의 단계로 진행된다. 이때 표 준화된 작업지침서(데이터 구축지침서)를 작성하 여 추후 다른 지역을 대상으로 데이터를 구축할 때 에 활용될 수 있도록 하고자 한다. 2단계인 시뮬레 이션 지원단계는 준비단계와 시뮬레이션단계로 나 뉘며, 준비단계에서는 분석범위 선정, 자료현황 파 악, 입지평가 전제사항 작성, 입지평가 시나리오 작성 등의 작업을 진행하게 된다. 그리고 시뮬레이 션단계에서는 준비단계에서 작성된 시나리오에 입 각하여 기초데이터 및 각종 분석DB를 활용하여 입 지평가를 위한 전제사항을 반영한 시뮬레이션을 수행한다. 3단계인 모형개발단계는 앞에서 수행한
DB구축 및 시뮬레이션단계를 모형화하는 단계라
할 수 있다. 예를 들어, 경관분석방법으로 3차원 경 관분석모형을 개발하게 되는데, 이때 사용되는 모 형(예시)으로는 조망권 분석, 일조권 분석, 고도제 한, 통경축 분석, 시곡면 분석, 건물배치계획 등이 있다.이러한 3단계를 거쳐서 최종 프로토타입 지원시 스템을 개발하게 된다. 이 시스템의 목표는 개발제 한구역 내 시설물 입지의사결정을 지원하는 것으 로, 모형별 개발제한구역 내 시설물 입지평가, 모 형 시뮬레이션을 통한 평가지표 개발 및 적용, 평 가지표 정보시각화, 다지표 DB결합을 통한 질의
및 검색 등의 방법으로 이용될 수 있다.
6. GIS를 활용한 난개발 상시 감시체계 구축방법 연구
-이종열 국토연구원 국토정보연구센터장
본 연구의 목적은 각종 개발사업 혹은 개발행위로 나타나는 기반시설 및 도시계획시설 중심의 난개 발 영향을 사전적 및 상시적으로 감시하기 위한 구 체적 방법을 제시하는 것이다. 좀 더 구체적으로는 개발행위로 인하여 영향을 받는 시설 중 난개발과 관련되어 검토되어야 할 대상을 선정하고, 검토대 상 시설에 대하여 감시하는 방법을 구체적으로 개 발하고자 하는 것이다.
난개발 감시방법은 거시적 방법과 미시적 방법 으로 구분할 수 있는데, 거시적 난개발 감시로는 감시 행정단위별 도시화 및 도시확산 정도, 도시기 반시설 수준의 산출 및 전국, 광역시∙도, 자체평 균수준과 비교하는 것이다. 미시적 난개발 감시는 각종 개발행위 관련 개발필지별 발생자료를 대상 으로 Hot spot 분석, GIS를 이용한 서비스권역별 도시기반시설 서비스 수준분석, GIS를 이용한 오 염발생량 및 오염부하량 추정 및 분석, 원격탐사를 이용한 토지이용변화 및 환경훼손 정도를 분석하 는 방법이다.
우선 도시기반시설 서비스권역을 설정할 때 기 존에는 면적에 의해 권역을 설정함에 비해 본 연구 에서는 기반시설을 중심으로 일정 반경 내에서 일 어나는 행위를 중심으로 권역을 설정하였다.
기반시설 외에 난개발 감시지표로 난개발 간접 지표(인구대비 시가화 면적 기준 도시확산지표), 난개발 사전징후 감시지표(개발행위 선행변수, 토 K R I H S F O C U S
형질변경, 건축허가/신 고), 환경훼손 난개발 지 표(SPOT 위성영상자료 분석), 환경오염 난개발 지표(지형기반 흐름방향 도, 지형도기반 하계망 네트워크, 주거용 건물기 반 인구분포, 인구당 환 경오염물질 발생 원단위 적용 오염물질 발생량,
하계망별 초등학교 시설수준 등)를 분석하여 서비 스 권역을 설정하고자 하였다.
지표분석결과 기반시설, 환경훼손, 환경오염 지 표를 분석하여 난개발 요주의, 난개발 주의경보, 난 개발 발생경고, 난개발 심화경고, 난개발 악화경고 등 5단계로 감시대상 지표의 수준을 제시하였다. 또 한 난개발 간접지표 및 난개발 사전징후지표를 분 석하여 난개발 감시대상 요인 요감시, 난개발 감시 대상 요인 감시강화, 난개발 감시대상 요인 상시감 시 등 3단계로 감시대상 지표의 수준을 제시하였다.
토론내용
■ 김동현(건설교통부 도시환경팀 사무관): 이제는 개발제한구역 내에 시설물 입지를 무조건 제한하 는 것은 불가능하다. 시설물들은 정책적 방향에 따 라 그 필요성을 갖고 제안되는 경우가 많다. 따라 서 이제는 시설물을 제한하려는 노력보다는 어떻 게 좀 더 자연환경을 훼손하지 않고, 미적인 요소 를 고려해서 입지를 시키느냐에 초점을 맞추어야 한다.
■ 김주식(건설교통부 도시환경팀 사무관): 개발제 한구역의 매입토지활용 측면에서 볼 때, 여건상 많 은 어려움이 있다. 현재는 주민이 신청을 해야만 매수가 가능한 협의매수방식으로 부지를 매수하다 보니, 실제 매수되는 지역이 산꼭대기이거나 아주 소규모인 경우가 많다. 이렇게 매수되는 지역을 국 가적 차원에서 시민을 위한 장소로 이용하고 관리 하기에는 규모와 위치상 어려움이 있다.
■ 이외희(경기개발연구원 도시지역계획연구부장):
심사자의 입장에서는 평가지표가 단순화될 필요가 있다. 평가를 할 때 정성적인 평가도 같이 한다고 는 하지만 결국은 정량적인 판단을 할 수밖에 없 다. 이때 많은 평가지표보다는 대표적인 주요 지표 를 내세워서 명확한 판단을 할 수 있게 평가지표를 단순화하는 것이 필요하다.
또한 개발제한구역에 입지하는 시설은 단위사 업이 많은데, 단위사업과 같이 작은 규모의 시설물 은 여기에서 제시된 많은 평가지표가 다 필요하지 않을 것이다. 심사를 할 때, 개별시설로 제안이 되 다보니 판단하기가 어렵다. 시설의 입지에 대한 평
기반시설의 UIMO 기반시설 모니터링범위 기존
사업구역 신규 사업구역
가를 할 때, 도시계획과 관련지어서 판단하는 것이 필요하다. 예를 들어 환경기초시설, 공공청사 등 미리 계획할 수 있는 시설물들은 기존의 계획과 연 계해서 평가지표를 적용할 필요가 있다.
■ 변병설(인하대학교 사회과학부 교수): 평가지표 를 작성할 때, 점수화해서 범위를 설정하여 평가하 도록 할지, 아니면 단계별로 어떤 기준에 하나라도 걸리면 제외하는 방식으로 평가할지에 대한 고민 이 필요할 것이다. 또한 본 연구에서 제시하고 있 는 지표 각각에 대한 개념, 보존 정도, 선택배경에 대한 정리가 필요할 것 같다.
■ 김명수(국토연구원 책임연구원): 영국의 경우, 정량적인 평가기준이 마련되어 있는 것이 아니라 대부분의 의사결정이 협의 및 토론을 통해서 이루 어진다. PPG2와 같은 지침에서는 원칙만 제시하고 있는 것이고 실제 사례에 원칙을 적용하는 과정은 협의를 통해서 이루어진다 할 수 있다.
우리나라의 경우와는 문화적인 차이라 볼 수 있 을 것이다. ‘GIS를 활용한 난개발 상시감시체계 구 축방법 연구’에서 사용된 학교에 대한 검토방법은 본 연구에서도 적용이 가능할 것으로 생각된다. 예 를 들면, 학교의 경우 평가대상 학교의 이용권을 설정해서 개발제한구역 내 입지여부를 판단하는 기준으로 사용할 수 있을 것이다.
■ 임은선(국토연구원 책임연구원): ‘GIS를 활용한 난개발 상시감시체계 구축방법 연구’와 관련해서 본 연구에서도‘난개발 유발지표’라는 지표를 검 토해 볼 필요가 있다. 개발제한구역에 어떤 시설물 이 들어왔을 때 난개발을 일으킬지 어떨지를 검토
하는 지표로서 적용가능할 것이다.
■ 최영국(국토연구원 국토환경∙문화연구실장): 본 연구는 지금까지 대상 시설물을 결정하고, 선행연 구조사, 실태조사, 평가지표 선정작업 등을 해왔 다. 이제는 실제 대전지역을 대상으로 각 시설물별 시뮬레이션을 하면서 해당되는 평가지표를 결정하 고자 한다. 개발제한구역 내 시설물 입지결정단계 에서 앞의 발표에서 제시한 퍼지함수 적용방법도 사용가능할 것으로 생각된다.
단계별로 점수화하여 그 점수를 기준으로 허가, 불허를 선택하도록 하는 것이 아니라 최고, 최하 기준만을 설정하고 그 가운데의 범위 내에서는 신 축적으로 검토하여 결정하도록 할 수도 있을 것이 라 판단된다. 이종열 국토정보연구센터장이 제시 한 국토난개발 감시를 위해 선정된 지표와 과정 등 은 개발제한구역 내 시설물 입지평가지표 선정에 활용할 수 있는 좋은 방안이라 사료된다.
K R I H S F O C U S