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머리말
현재처럼 도시화가 진척되기 전 우리의 도시와 농촌지역에 살던 사람들은 대부분 그 지역에서 태어나 지역고유의 문화와 삶의 방식을 자연스럽게 배우면서 동질감 과 유대감을 형성하였다. 사람들은 별다른 거리낌 없이 이웃집을 방문하거나 이 웃사람들을 자기 집으로 불러 교제하였다. 길거리에서 만나도 자연스럽게 인사하 고 이야기를 나누면서 지역사회와 관련된 소식을 접할 수 있었고 지역의 관심사 와 행사에 적극적으로 참여하고자 하는 의지도 강하였다. 다른 지역으로 이주하 는 것도 현재보다 상대적으로 적었으며, 도시의 규모도 작고 일자리, 놀이공간, 학교, 휴식공간 등도 비교적 가까운 거리에 있어 대부분 걸어서 쉽게 이용할 수 있었다.
1960년 이후 산업화와 도시화과정을 거치면서 우리의 생활모습도 많이 달라졌
다. 사람들은 일자리나 교육기회, 경제적 부를 찾아 계속 도시로 몰려들었고, 특 히 대도시를 중심으로 지역에 기반을 둔 공동체의식은 급격히 약화되기 시작하였 다. 첫째, 도시로 이주하였거나 도시에 살던 사람들이 취업이나 교육, 직장이전 등의 다양한 사유로 도시 내 다른 지역이나 다른 도시로 이주하는 빈도가 증가하 면서 장기간 거주한‘토박이’의 수가 많이 줄어들게 되었다. 둘째, 승용차가 가장 보편적인 교통수단으로 활용되면서 다른 사람과 얼굴을 맞대고 만날 수 있는 기 회도 적어졌다. 셋째, 도시에서 가장 일반적인 주거공간으로 자리 잡은 아파트는 편리성과 익명성을 보장해주지만 지역사회의 공동체의식을 약화시키는 대표적인지역공동체 조성과 민관협력
이왕건｜국토연구원 책임연구원
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실체로 평가되고 있다.
현재 국민의 약 90% 가량이 거주하고 있는 도시가 시민들이 원하는 살고 싶은 생활공간으로 변모하기 위해서는 하부구조로서 지역공동체의 복원이 필수적이 다. 삶의 질을 개선하고자 하는 욕구가 높아지면서 사람들은 자신이 살고 있는 동 네에 관심을 가지게 되고 이를 새롭게 가꾸고자 하는 노력을 시도하게 된다. 이러 한 노력은 담장 허물기나 화단조성과 같은 소박한 접근부터 문화의 거리조성과 같은 보다 큰 규모로 진행되기도 한다. 지역주민, 주민조직, 전문가, 시민단체, 지 자체 등이 참여와 협력을 바탕으로 지역공동체를 복원하고 재생시키고자 하는 노 력은 살고 싶은 도시를 만들 수 있는 근본이 될 수 있을 것이다.
지역공동체 회복을 위한 노력
1. 지역공동체의 개념과 중요성
지역공동체란 일정한 지리적 영역 내에서 사회, 경제, 문화적 상호작용을 하며, 공동체의식을 가진 사람들로 구성되어 있어 인간의 기본적인 욕구를 대부분 충족 시켜주는 사회적, 지역적 조직단위라고 할 수 있다. 이러한 지역공동체에서 사람 들은 가정을 꾸미고 생계를 유지하며 자녀들을 양육하고 일상생활을 영위하게 된 다. 지역공동체는 마을, 촌락, 동네, 읍, 시, 대도시 등의 다양한 공간단위로 분류 할 수 있는데, 여기에서 말하는 지역공동체는 주민들의 일상생활을 위한 공동체 로서 커뮤니티나 근린(neighborhood)단위의 공간적 범역을 의미한다.
도시에서 약화된 지역공동체를 회복하고 건전하게 육성하고자 하는 노력은 살 고 싶은 도시를 만들어가는 중요한 초석이 될 수 있다. 부모의 교육수준이나 경제 력이 자녀들의 학업성취도에 영향을 미치듯이 도시의 하부조직인 소규모 지역공 동체의 생활환경은 개인의 복지와 삶의 질에 직, 간접적으로 영향을 미칠 수 있 다. 잘 계획되고 관리된 지역공동체에 사는 시민들은 일상생활에서 필요로 하는 상점, 학교, 공원, 일터와 같은 생활기초시설을 걷거나 자전거를 이용하여 접근할 수 있으며 자연스럽게 친구를 사귈 수 있게 된다. 이러한 과정에서 지역공동체는 개인에게 긍정적 영향을 미칠 수 있다.
지역공동체는 다양한 사회, 경제, 문화적 배경을 가진 이질적인 도시민들을 하 나로 결집시키는 데 중요한 역할을 할 수 있다. 이러한 결집력은 주민들에게 지역 에 대한 소속감, 긍지, 애향심을 느끼게 하는 공동체의식으로 발전할 수 있다. 또 한 지역공동체는 책임 있는 시민으로서의 역할을 수행하고 민주적인 절차와 방식
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1) 정석. 1999. 「마을단위 도시계획 실현 기본방향(I): 주민참여형 마을 만들기 사례연구」. 서울시정개발연구원
2. 마을 만들기 운동의 배경
현재 도시지역에서 소지역 단위의 공동체를 회 복하고 새롭게 가꾸기 위한 노력의 대표적인 사 례로서는‘마을 만들기’를 들 수 있다. 마을 가꾸 기, 동네 가꾸기, 마을 만들기 등 다양한 이름으 로 불리고 있는 마을 만들기 운동은 1990년대 후 반부터 주민운동을 중심으로 본격화하였다. 마 을 만들기 운동은 1970년대에 시행된 새마을운 동과 외형상으로는 비슷하나 접근방식에 있어서 는 근본적으로 차이점이 있다. 우선 새마을운동 은 관의 주도로 일방적 강요를 통해 이루어진 근 대화운동이라면 마을 만들기 운동은 주민의 자 발적인 참여를 바탕으로 추진되고 있다. 둘째, 새마을운동이 낙후된 농촌을 개발하는 사업에서 출발하였다면 마을 만들기 운동은 도시지역을 중심으로 주민들의 일상생활환경을 개선하기 위 한 노력에서 시작하였다고 할 수 있다.
1990년대 들어 마을 만들기 운동이 점차 확산
되기 시작한 이유는 우리 사회의 변화과정과 밀 접한 관련이 있다. 국민들의 소득수준이 향상되 고 삶의 질을 개선하고자 하는 욕구가 높아지면 서 사람들은 점차 자신이 살고 있는 지역의 생활 환경을 개선하는 데 관심을 가지게 되었고 이러 한 운동을 전개하는 개인이나 단체가 자연발생 적으로 늘어나게 되었다. 1995년 시행된 지방자 치제도의 실질적 부활도 마을 만들기에 기여하 였다. 지방자치제도가 시행되면서 주민들은 추 상적이고 거시적인 도시정책보다 지역의 현안에에 보다 많은 관심을 가지고 민감하게 대처하는 성향을 보였다. 한편 시민단체나 전문가집단도 마을 만들기 운동에 관심을 보이고 적극적으로 참여하고자 하는 노력을 증대하였다. 걷고싶은 도시 만들기 시민연대, 참여연대 등 시민단체가 지역의 생활환경을 개선하기 위한 사업과 활동 을 확대하였고, 경실련 도시개혁센터, 도시연대 등에 참여하는 전문가의 수도 늘어나고 지원활 동도 확대하고 있다.
3. 마을 만들기 운동의 유형
마을 만들기는 도시의 기초생활단위에서 이루어 지고 주민들의 일상생활과 관련한 다양한 욕구 를 충족시키기 위해 시행하는 사업이라는 특성 을 가지고 있다. 따라서 사업은 시행동기, 주체, 사업의 특성과 내용, 대상지역의 공간적 특성에 따라 매우 다양한 방식으로 진행되고 있음을 알 수 있다.1) 사업을 추진하게 된 동기는 생활환경 개선, 생존권 확보, 어린이들에 대한 배려, 지역 상권의 활성화, 공동체적 삶의 구현 등에서 출발 하였는데 주민들의 일상생활환경을 개선하기 위 해 출발한 것이 가장 다수를 차지하고 있고, 추 진사례도 계속 증가하고 있는 추세다.
사업을 진행하는 주체도 다양한데, 개인이나 소수의 주민들이 개인차원에서 실천 가능한 사업 을 먼저 진행하고 점차 이웃들의 공감을 얻어 사 업을 확대하는 방식으로 진행되기도 하고, 시민 단체, 외부전문가, 행정기관 등 외부의 제안이나
1) 정석. 1999. 「마을단위 도시계획 실현 기본방향(I): 주민참여형 마을 만들기 사례연구」. 서울시정개발연구원
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주도에 의해 추진되기도 한다. 그러나 대부분의 마을 만들기 사례는 아파트부녀 회, 입주자대표회, 상가번영회 등 기존의 주민조직이 주체가 되어 사업을 진행하 고 있다. 또한 주민조직과 행정기관, 주민조직과 시민단체 등 복수의 주체가 공동 으로 사업을 추진하기도 한다.
시행사업의 내용도 지역의 특성에 따라 매우 다양한데 크게 지역주민이나 상 인들이 필요로 하는 시설을 새롭게 도입하거나 기존시설을 정비하는 물리적 생활 환경의 개선에 치중하는 방식과 문화행사 개최, 주민조직 활성화와 같은 비물리 적인 프로그램을 발굴하거나 도입하는 방식으로 나뉘어져 진행되고 있다.
도시에서 이루어지는 마을 만들기 운동은 주거지역과 상업지역으로 나뉜다.
주거지역은 다시 아파트단지, 일반주택가, 재개발 또는 재건축이 진행되는 특수 주거지로 분류되고 있다. 아파트단지에서 이루어지는 활동으로는 주로 부녀회가 중심이 되어 주민 공용공간 만들기, 외부환경 가꾸기, 공동육아 또는 어린이 공간 만들기 등의 사업을 추진하고 있다. 단독주택과 연립주택이 중심이 된 일반주택 가에서는 주로 주민 스스로 사업을 진행하거나 지방자치단체와 공동으로 차 없는 골목 만들기, 어린이 통학로 개선, 골목 가꾸기, 소공원 만들기, 마을환경 조사 등 의 사업을 시행하고 있다. 재개발, 재건축지역에서의 마을 만들기 사업은 주민들 이 자선단체나 지자체의 도움을 받아 철거민을 위한 이주단지를 조성하거나 주민
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<표> 마을 만들기의 유형별 사례
자료: 정석. 1999
유형 활동내용
주거 지역
아파트 단지
� 주민 공용공간 만들기: 도서실, 체육시설, 회의실, 기타 문화공간
� 외부환경 가꾸기: 꽃길조성, 화단 정비, 수목식재, 벽면녹화, 생울타리 조성
� 공동육아 또는 어린이 공간 만들기 등
일반 주택가
� 차 없는 골목 만들기
� 어린이 통학로 개선
� 골목 가꾸기: 꽃길 조성, 화단 내놓기, 벽면녹화, 벽화 그리기, 담장 허물기
� 공원 만들기
� 마을환경 조사: 마을지도 그리기, 대기오염 조사, 녹지 실태조사, 가로환경 조사, 통학로 교통여건 조사 등 재개발,
재건축 지역
� 철거민 이주단지 조성
� 주민합의에 의한 저밀도 재건축 추진 등
상업
지역 상점가
� 특색 있는 거리 가꾸기: 차 없는 거리 조성, 문화공간 조성, 가로시설물 정비, 간판 또는 쇼윈도 정비
� 마을환경 조사: 역사문화 탐방, 어린이 눈으로 살펴보기
� 마을계획의 수립: 경동 약령시 정비계획 등
기타 � 공공시설물 가꾸기: 파출소 벽화 그리기
� 공공시설 계획과정 참여하기: 구청사 현상설계안 심사 등
상업지역의 상점가를 대상으로 이루어지는 마을 만들기 사업은 상가활성화를 위해 특색 있 는 거리를 조성하는 데 초점을 두고 있는데, 예를 들어 인사동과 같이 역사적인 공간에 대해 서는 주변에 산재해 있는 역사문화재와 각종 중 요시설물을 조사하거나 가로와 건물의 외관정 비, 축제개최 등의 프로그램도 도입하고 있다.
이외의 기타사업으로는 파출소, 구 청사, 학교 등 공공시설물 가꾸기, 공공시설 계획과정에 참 여하기 등의 사업이 있다.
4. 사업성과와 문제점
마을 만들기 운동이 시민들에게 아직까지 기초 생활권 단위의 보편적인 주민운동이나 사업으로 인식되거나 확산되지는 못하고 있지만 일부지역 을 중심으로 다양한 사업시행 주체가 문제를 제 기하고 이를 해결하려는 시도가 있었다는 점에 서 중요한 의미를 가진다. 이러한 마을 만들기 운동은 주민들이 살고 있는 지역에 애착을 가지 고 지방자치의 본질인 주민참여와 자치를 실질 적으로 실현시키면서 상호학습과 시행착오를 통 해 민주적인 절차와 과정을 배울 수 있게 하는 중요한 현장으로 이용될 수 있다.
마을 만들기 운동은 중앙집권적 권력구조와 관이 주도하는 하향식 접근방식이 아니라 주민, 시민단체, 전문가, 지역의 주민단체, 지자체가 상호 협력하여 건강한 생활공동체를 만들어가는 상향식 접근방식이라고 할 수 있다. 그러나 주민 들의 요구나 참여의식이 높지 않거나 일부 주체 에 의해 일방적으로 사업이 진행될 경우 일시적
집 앞의 화단 가꾸기, 골목 안의 생울타리 조성 등 사업의 범위가 제한적이고 적극성과 지속성 을 확보하기 힘들다. 주민조직의 참여를 통해 진 행된 사업의 경우 가시적인 성과를 얻을 수 있는 가능성이 높아지지만 리더십을 가진 사람의 헌 신적인 희생이 없거나, 조직내부의 갈등이 심각 하거나, 주민조직이 대표성을 가지지 못할 경우 에는 사업진행이 좌절되거나, 일과성에 그치기 도 했다. 추진하려는 사업이 주민들의 요구를 충 분히 반영하지 못하거나 참여의지가 미약한 상 태에서 시민단체나 전문가집단에 의해 일방적으 로 추진될 경우 오래 지속되지 못하였고, 시민단 체와 지역주민이 적극적으로 협력하더라도 지자 체의 의지나 지원이 부족할 경우 사업이 무산되 었다.
계획차원의 접근방식
1. 개선방향
마을 만들기 운동을 포함한 소규모 지역공동체 의 개선노력이 성공하고 살기 좋은 도시 만들기 와 연계되기 위해서는 주민들에 대한 의식개혁 이 선행되어야 한다. 도시민들은 일반적으로 자 신과 직접적인 이해관계가 없다고 판단되는 일 에 대해서는 관심이 적거나 참여가 저조한 성향 을 보여 왔다. 오랫동안 지속된 중앙집권적이고 관이 주도하는 공공행정에 익숙해진 사람들은 공공사업과 관련하여 계획을 수립하고 사업을 집행하는 주체는 행정기관과 전문가라는 인식을 가지고 있다. 최근 이러한 인식이 점차 변화되고
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있지만 주민들의 의식개혁을 위한 지속적인 노력이 필요하다.
한편 참여의식과 공동체 의식이 부정적인 방향으로 표출되기도 한다. 일부 지 역의 주민단체, 특히 아파트 단지 내의 부녀회 등은 아파트 가격을 담합하여 일정 가격 이하로는 보유 아파트를 매물로 내놓지 말자는 의견을 제시하고 일부는 부 동산중개업소를 대상으로 압력을 행사하기도 한다. 이러한 성향은 주민들이 아직 도 주택을 생활공간이 아니라 경제적 가치, 즉 재산증식의 수단으로 간주하는 성 향이 강하다는 사실을 입증하는 것이며, 자신의 이익을 위해서 다른 사람의 피해 나 희생을 강요하는 부정적인 결과로 나타나고 있다.
일부 주민단체의 부정적인 역할에도 불구하고 지역의 주민조직을 중심으로 공 동체를 회복하기 위한 주민운동은 활성화되어야 할 필요성이 있다. 이를 위해서 는 민주적인 절차를 거쳐 조직의 대표가 선출되고, 선출된 대표가 리더십과 희생 정신을 가지고 적극적으로 사업을 추진하여야 한다. 지역에 기반을 둔 주민조직 은 지역의 현안문제를 가장 잘 알고 있고 사회적 약자를 포함한 특정사회계층의 다양한 요구와 아이디어를 종합적으로 수용할 수 있다. 또한 주민단체는 집단의 힘을 이용해 개인적인 차원에서 대처할 수 없는 문제해결 능력을 가지고 있다.
소규모 지역공동체 사업은 지역의 역사, 문화, 환경 등을 종합적으로 고려하여 지역문제에 접근하여야 하며 주민들이 공감할 수 있는 비전을 먼저 제시할 수 있 어야 한다. 또한 사업진행은 구체적인 실천을 전제로 하고 있으므로 크고 거창한 계획을 제시하기보다 작고 손쉽게 해결할 수 있는 문제부터 우선적으로 해결될 수 있도록 하여야 한다. 지역민의 호응과 참여를 이끌어 낼 수 있는 사업이나 프 로그램을 발굴하는 것이 중요하다.
지역공동체 운동이 사업의 지속성과 실천성을 높이고 살기 좋은 도시와 연계 되기 위해서는 지방행정조직과 협력관계를 구축하는 것도 중요하다. 운동을 선도 할 수 있는 지역단체의 대표가 중심이 되어 지역주민과 시민단체, 전문가 집단의 자발적인 참여와 협조를 유도하고 지자체의 행정기관에서 도움을 받을 경우 사업 의 성공가능성은 높아진다. 지역의 주민단체는 사업의 기획단계부터 참여하여 행 정기관에 요구사항을 전달하고 비판보다 대안을 제시하는 데 주력하여야 할 것이 다. 주민 중심의 운동이 성숙할 경우 이러한 프로세스는 도시차원의 시민운동으 로 확대, 발전할 수 있다.
또한 지역공동체 사업은 마을중심의 폐쇄성을 극복하여야 한다. 지역공동체를 위한 사업이 도시의 발전방향과 연계성을 갖지 못할 경우 그들만의 배타적이고 폐쇄적인 공동체 발전에 머무를 가능성이 높다.
2) 인터넷이나 문헌을 통해 국내의 사례를 참고하는 것도 중요하지만 우리보다 앞서 시민이 주도하는 지역공동체 회복운동을 시행한 선진국 의 사례를 검토하는 것이 현재의 수준을 한 단계 높일 수 있는 중요한 계기가 될 것으로 생각됨
선하고자 하는 주민들의 관심이 높아지고 의식 의 변화가 있다고 하더라도 이를 실행하기는 쉽 지 않다. 주민과 지역단체들은 마을 만들기와 관 련된 전문지식과 정보가 부족한 상태이므로 참 고할 만한 많은 사례를 조사하여 자신이 속한 지 역공동체에 적합한 모델을 찾아 발전시키는 것 이 중요하다.
우리보다 앞서 주민주도의 지역공동체 회복 운동을 시행한 외국사례를 살펴보는 것도 의미 있는 작업이 될 것이다.2)가장 대표적으로 언급 되고 있는 사례는 일본의 마치즈쿠리(まちづく り) 운동이며 우리의 마을 만들기 운동에 크게 영향을 미쳤다. 마치즈쿠리는 1970년대 중반 이 후 약 30년간 지속되면서 일본전역으로 확대되 어 시행되고 있다. 사업의 영역도 주민들의 일상 생활에 필요한 시설을 정비하거나 확보하는 수 준에서 벗어나 지구단위의 도시정비사업이나 재 개발사업으로 확대되고 있다. 1990년대 이후 많 은 지자체에서 마치즈쿠리를 지원할 전담행정조 직을 신설하였으며 관련조례 제정, 정보센터 설 치, 기금마련, 활동조직간의 네트워크 형성이 이 루어졌다.
영국에서는 주민이나 기업이 도시환경을 개 선하기 위해 자금을 출자하는 시빅 트러스트 (Civic Trust)제도가 1957년부터 시행되었다. 이 제도는 자연보호나 환경개선의 필요성이 있음에 도 불구하고 공공이 재정적인 문제로 사업을 시
트는 첫째, 지역공동체의 환경개선을 위해 정부, 기업, 지역공동체간의 역동적 파트너십을 형성한 다. 둘째, 지역공동체에 근거를 둔 민간기업의 활 동을 지원하여 지역의 정체성을 높이도록 한다.
셋째, 도시환경의 지속가능성을 높이기 위한 설 계기준을 제시하고 매년 우수사례에 대해서는 시 상한다는 목표를 가지고 있다. 현재 시빅 트러스 트의 수가 900여 개, 회원수가 25만 명에 달한다.
미국의 거의 모든 도시에는 지역에 기반을 둔 다양한 근린단체(Neighborhood Association)와 커뮤니티 조직(Community Organization)이 설 치, 운영되고 있는데 근린단체는 시정부와 시민 들을 연결하는 가교이며 시민참여를 조직적으로 실현시키는 공식기구로서의 역할을 수행하고 있 다. 시민, 지역공동체 조직, 시 관련공무원, 이해 당사자(Stakeholders), 전문가 등이 참여하여 근 린단위의 계획(Neighborhood Plan)을 수립하거 나 변경하는데, 계획에는 개발수요, 목표, 도시 차원 계획과의 관계, 토지이용, 환경, 교통과 같 은 부문계획, 사업의 우선순위 선정을 위한 실행 전략, 공원, 학교, 교회와 같은 근린단위 공공시 설계획 등이 포함된다. 그러나 이러한 계획이 항 상 주변의 근린계획이나 도시계획과 조화를 이 루는 것은 아니기 때문에 시차원의 중재 또는 조 정위원회가 있어 의견을 조율한다. 한편 자동차 중심의 교통문화, 도시확산(Sprawl)이 진행되면 서 스마트성장, 뉴어바니즘(New Urbanism) 등
2) 인터넷이나 문헌을 통해 국내의 사례를 참고하는 것도 중요하지만 우리보다 앞서 시민이 주도하는 지역공동체 회복운동을 시행한 선진국 의 사례를 검토하는 것이 현재의 수준을 한 단계 높일 수 있는 중요한 계기가 될 것으로 생각됨
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이 매력적이고 효율적이며 살기 좋은 커뮤니티를 만들기 위한 계획 및 설계기법 으로 활용되고 있다.
계획수립의 기본방향
도시의 약화된 지역공동체를 복원하고 가꾸어가는 것이 살고 싶은 도시를 만드는 가장 기초적이며 효과적인 방법이 될 수 있다. 이를 위해서는 계획의 기본적인 접 근방법부터 달라져야 한다. 우선 정부는 지역주민과 지역공동체가 자신이 살고 있는 공간에 대해 가장 잘 알고 있다는 사실을 인정하고 이들의 목소리에 귀를 기 울여야 하며 후원자 내지 보조자로서의 역할을 충실히 수행하여야 한다. 둘째, 계 획수립 및 집행과정에서 중앙정부, 지자체, 주민, 전문가, 시민단체 등 다양한 주 체간의 건전한 협력관계 구축이 필수적이다. 셋째, 계획내용은 지역공동체의 경 제, 사회, 환경적 요인 등이 종합적으로 포함되어야 하며, 구체성을 띠게 하여 주 민들에게 지역에 대한 비전과 예측가능성을 제공하여야 한다.
도시는 고층건물과 자동차, 사람으로 가득 채워져 있지만 도시 안에서 바쁘게 살아가는 사람들은 자신의 정체성과 소속감을 잃어가고 있다. 도시민들은 다양한 이유로 수많은 사람과 만나게 되지만 한편에서는 고독과 소외감을 느끼고 있다. 지 역에 기반을 둔 소규모 공동체의 회복이야말로 도시에서 사람들이 편안함을 느끼 고, 현재의 도시를 살고 싶은 정주공간으로 만드는 데 기여할 수 있을 것이다.
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참고문헌
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