시흥, 주민 주도 도시재생 추진사례와 방향

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머리말

‘지역 공동체가 주도하여 지속적으로 혁신하는 도시 조 성’, 도시재생 뉴딜이 지향하는 비전이다. 도시재생의 취지와 방향에 충실하고, 효과적이고 체감할 수 있는 도시재생 사업이 추진되기 위해서는 지역 공동체 주도 성이 토대가 되어야 한다는 경험적 공감이 새로운 도시 재생 정책의 첫머리에 제시되었다.

삶의 질 향상과 도시활력 회복, 일자리 창출, 공동체 회복과 사회 통합 등 도시재생 목표를 성취하기 위한 모든 기획과 추진, 결과의 과정마다 ‘주민, 지역, 공동 체’는 중요한 ‘화두’로 등장한다.

살기 좋은 지역을 만들기 위해서는 주민들의 마을 단위 자치 역량이 토대가 되어야 한다는 인식 아래 시 흥시는 일찍부터 주민 주도의 마을활동을 펼쳐왔다.

2010년부터 공동체 활성화와 마을 만들기를 위한 주민 활동 지원사업을 시작하였고, 2012년부터는 동 지역회 의를 중심으로 지방정부 예산의 편성과 실행에 참여하 는 동단위 주민 참여 예산사업도 적극적으로 추진했다.

특히 2011년에는 쇠퇴한 마을의 미래를 주민 스스로 결 김상신 | (재)시흥시도시재생지원센터장([email protected])

시흥, 주민 주도 도시재생 추진사례와 방향

<그림 1> 시흥시희망마을만들기 ‘마을의 날’ 행사

출처: 시흥시도시재생지원센터.

<그림 2> 시흥시도시재생지원센터 개소식

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사회적 경제 활성화를 위해 행정조직에 사회적경제팀 신설 및 사회적경제지원센터 설치(2011년), 주민 주도의 노후 일반주택지역 마을관리 터전 ‘동네관리소’ 사업 시작(2015년), 도시재생+마을 만들기 중간 지원조직으로서 도시재생지원센터를 재단법인으로 설립(2016년), 시흥시 자체사업으로 원도심 도시재생 소규모 주민공모 시범사업 시작(2017년) 등 주민 주도 도시재생의 토대를 닦기 위한 정책과 사업을 지속 적으로 추진하고 있다.

이러한 과정을 바탕으로 2018년에는 실질적인 주민 참여계획을 토대로 한 도시재생 뉴딜 사업을 준 비하여 ‘소래산 첫마을, 새로운 100년’(일반근린형)과 ‘햇살 가득 한울타리마을–공동체 중심의 녹색재 생’(우리동네살리기형) 등 두 개 지역이 선정되었다.

주민 주도 도시재생 현장 이야기

1. 주민계획을 통해 재개발에서 재생으로: 도일시장 도시활력 증진 지역개발 사업

시흥시 도일시장 지역은 시흥시와 안산시 경계인 거모동에 위치해 있다. 1970년대 이후 5일장인 도일시 장을 중심으로 번성했으나 상권의 변화, 건물 노후(40년 이상된 합벽건축물), 마을공동체 약화, 마을회 관의 기능 상실 등으로 쇠락하였다.

쇠퇴한 주거환경으로 인해 정비예정구역으로 지정되어 재개발을 모색하던 중 전국 최초의 도시정비사 업 주민계획가 활동(2011년)을 통해 재생으로 전환하였다. 특히 이 과정 에서 2년여 기간 동안 30여 회 이상 의 학습과 회의를 통해 마을의 발전 방향을 주민 스스로 결정했다는 데 의미가 크다.

이후 시흥시 희망마을 만들기 지 원사업의 일환으로 소규모 마을 만 들기 공동체 사업을 수행하였고 (2013~2015년), 경기도 맞춤형 정 비 사업 주민계획을 토대로 도시활 력 증진 지역개발 사업을 수행하였 다(2015~2018년). 주요 단위 사업은

<그림 3> 도일시장 마을주민 총회

출처: 도일시장 주민협의체.

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공동체 활성화(마을추억 사진전 및 어울림 마당, 생활문화교실, 도일마당 및 門 프로젝트, 도일아지타트, 마을카페 50, 도일비채나협동조합), 경관 개선 및 주거환경 정비(지역건축가협회를 통한 경관 개선 플랜 수립 등 추억의 길 조성, 경관개선 사업 및 상생협약, 건축물 생애 아카이브), 시장 활성화(장터축제 ‘소 풍 도일’, 디딤도일과 오늘가게, 도일시장 발전소, 상인회 구성 및 전통시장 등록) 등이 있다.

도일시장 도활사업을 통해 얻게 되는 시사점은 주거환경 정비방향 결정을 위한 주민계획가제도(숙의 형 마을계획을 위한 지방정부의 지원 역할), 마을 만들기 공동체 활성화 활동과 사업을 통해 도시재생 사 업으로 확장, 대를 이은 청년통장이라는 마을 리더에 대한 주민 신뢰(숙원사업 해결 및 공동자산 관리).

협업을 토대로 한 도시재생 추진체계[주민+상인+주민자치위원회, 주민+전문가(작가)+청년+지원센터, 지방정부 사업부서+동]의 필요 등이다.

<그림 4> 도일시장의 장터 축제 ‘소풍 도일’

<그림 5> 도일시장 마을회관의 전(좌), 후(우) 모습 출처: 도일시장 주민협의체.

출처: 도일시장 주민협의체.

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아파트에 있는 관리소가 일반주택지역에도 있으면 좋겠다는 바람에서 시작된 사업이다. 공동주택에는 관리사무소가 있어 기본적인 단지 관리는 물론 어느 정도의 커뮤니티 공간과 활동이 이루어지고 있지만 원도심의 일반주택지역은 마을 관리를 할 수 있는 거점을 갖고 있지 못해 여러 가지 불편과 문제에 대응 하지 못하는 현실이다. 이러한 현실을 개선하고자 주민이 주도하고 행정이 최소한으로 지원하는 마을관 리 거점으로서 ‘동네관리소’ 활동이 시작되었다.

동네관리소는 ‘노후 일반주택지역 사각지대 관리 및 주민불편 해소’, ‘취약계층 간단집수리 등 주거복 지’, ‘동네 속 작은 공간 거점을 통한 돌봄과 공동체 활동’, ‘공구 대여 · 일거리 나눔 등 공유경제’ 등의 기능 과 역할을 하고 있다. 운영 원칙으로는 주민 참여를 기반으로 주민 공동체가 스스로 운영 · 관리하고, 공 공서비스 유지 관리 및 지속성 · 전문성을 위해 공공에서 최소한의 예산 · 행정을 지원하는 것을 견지하고 있다.

2015년 시범사업을 시작으로 동네관리소는 원도심지역을 중심으로 11개소가 운영되었다(2018년 기준, 2019년은 동네관리소 지속운영 모델로의 전환 작업 중). 동네관리소의 선정과 운영방식은 먼저 주민이 공간을 발굴하고, 운영위원회 · 간사 · 수리기술자 등 추진조직과 체계를 구성하여 공모를 신청하면, 평가 선정을 통한 공공의 지원(공간리모델링비, 사업비, 운영비 일부 등)과 주민들의 자원봉사 활동이 결합되 어 사업을 추진하게 된다. 동네관리소의 공간은 공공이나 개인 소유 유휴공간 중에 무상사용 가능한 공 간을 발굴하여 활용하고 있다(2018년을 기준으로 개인 소유 네 곳, 철도청 유휴부지 한 곳, 마을회관 두 곳, 주민센터 네 곳).

도시재생 과정과 지속 관리에 있어서 ‘도시재생기업’, ‘커뮤니티비즈니스’ 등의 필요성이 제기되고 있

<그림 6> 동네관리소 이모저모

출처: 시흥시 동네관리소 운영협의회.

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고, 특히 최근 국토교통부에서는 ‘마을 관리 사회적 협동조합’ 육성 지원 정책 을 추진하고 있다. 이에 주민 주도의 마 을 관리 모델인 시흥 동네관리소 활동의 선경험을 통해 여러 시사점을 얻을 수 있을 것으로 생각된다.

첫째, 동네관리소의 ‘목적, 추진조직, 운영방식, 사업’ 등은 마을 만들기 · 사회 적 가치 구현 · 도시재생의 토대가 된다.

둘째, 주민 주도 운영 체계의 강점과 한계 (주민, 동네관리소 주민주체, 지방정부 등의 참여와 역할 방식)를 파악해야 한다.

셋째, 보조금 지원 제도의 틀이 갖는 한계, 공공서비스의 민간 위탁 수행체계와 방식을 모색해야 한다.

넷째. 마을(지역) 단위 공공 · 민간서비스의 한계를 보완할 수 있는 공공서비스 민간 위탁 사업의 적극 적인 개발과 유치, 운영조직과 체계 구축이 필요하다.

3. 실질적인 주민계획을 바탕으로 한 도시재생 뉴딜 추진

주민 주도의 도시재생을 위해서는 도시재생계획 수립과정에 주민들이 실질적으로 참여하는 것이 매우 중요하다. 시흥시에서는 오랜 기간에 걸친 주민활동과 주민계획 수립과정을 통해 도시재생 뉴딜 공모를 준비했고 2018년 최종 선정되었다. 현재 활성화계획 수립의 마지막 단계로 본격적인 사업 시행은 아직 이루어지지 않고 있지만 두 개 지역에서 추진된 주민 참여형 도시재생 뉴딜사업의 과정을 소개한다.

■ 햇살가득 한울타리 마을–공동체 중심의 녹색재생(우리동네살리기형)

대야동 한울타리 마을은 전형적인 노후 일반주택지역으로 2011년 주민투표를 통해 뉴타운 지역에서 해 제된 후 주민갈등이 심하고, 주거환경 쇠퇴가 가중되어왔다. 이를 극복하고자 2013년부터 작은 골목길을 중심으로 주민들이 자발적으로 모여 시흥시의 희망마을 만들기 주민지원사업 공동체 활성화 프로그램을 추진하였다. 이후 2015년부터 시흥시에서 주최한 도시재생아카데미를 통해 도시재생에 대한 이해를 높 인 후, 2016년 설립된 시흥시도시재생지원센터와 함께 도시재생을 위한 주민계획을 수립하며 도시재생 에 대한 의지를 모았다.

주민계획의 수립과정은 2017년 초부터 8개월여 동안 주민계획가 모집 → 설문조사 → 1단계 워크숍 → 제안사업별 행정 협의 → 2단계 워크숍 → 주민협의체 구성 → 주민총회 등으로 진행되었다. 이후 2017 년 말 도시재생 뉴딜 공모에서는 선정되지 못했지만 주민협의체가 매주 회의를 하면서 활동을 지속하였

<그림 7> 동네관리소, 2018 사회적가치 구현 경진대회 최우수상 수상

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고, 시흥 자체의 원도심 도시재생시범사업, 국토교통부 소규모 재생사업을 거쳐 2018년 도시재생 뉴딜사 업에 최종 선정되었다.

■ 소래산 첫마을, 새로운 100년(일반근린형)

시흥시 구시청길을 중심으로 도시재생을 펼치고 있는 소래산 첫마을 지역은 시흥의 행정 · 상업 · 문 화 · 교육의 중심지였으나 시외곽 택지 개발로 인한 인구 감소, 시흥시청을 비롯한 공공기관의 이전 등으 로 활력을 잃어가고 있는 쇠퇴지역이다. 100년된 초등학교의 학생수가 20년 만에 10분의 1로 줄어들 정 도로 지역 공동화 현상이 심각한 상황이다.

이에 2015년 도시재생아카데미를 수료한 수강생들이 시흥에서 가장 우선되어야 하는 도시재생지역으 로 이곳을 정한 후 주민들과 이 지역 소재 기관들이 함께 ‘대야동사람들’이라는 도시재생 모임을 만들었 다. 이후 자체적인 학습모임과 사례답사 등으로 지속적인 모임을 갖고, 특히 2016년에는 시흥시 주민 참

2011 2013

2016 2017

2018

뉴타운 해제

도시재생센터 설립

경기도 맞춤형 정비사업 지역계획 수립

녹색마을환경 조성 녹색공유거점 조성 녹색 공동체 활성화 2018년도 소규모

재생사업 주민공동체 형성

- 주민투표를 통해 뉴타운 해제

- 대야동 희망마을 만들기 - 뱀내장터길 조성 사업 추진

- 기초자치단체 최초 재단법인으로 설립 - 도시재생 아카데미 교육 실시

- 8개월에 걸쳐 주민과 행정 간 밀접한 의사결정 및 협력으로 계획 수립

주민 협의를 통해 수정보완

(5~6월 주민협의체 회의 4회) (주민이 정한 사업의 우선 순위)

- 주민협의체 회의 총 5회 진행 - 사전설명회 1차, 2차

- 사전 설명회 1회 - 주민협의체 회의 4회

•1차 의제 발굴 및 비전 설정

•2차 사업 선정 및 우선순위 결정

•3차 사업계획서 1차 검토

•4차 사업계획서 2차 최종 검토

한울타리마을 주민계획및 협력으로 계획 수립

(제안서) 공동체 중심의 마을 재생과 관리

(제안서) 한울타리 이루다

(제안서) 햇살 가득 한울타리 마을 주민협의체 구성

미선정

선정

2017. 2월 2~3월 3~4월 7~8월 8월 8~9월

사업

설명 설문

조사 사업

설명 1단계

워크숍 2단계

워크숍 사전

조정

1 주민커뮤니티+어린이 5 녹색골목길 2 주차장 조성 6 공원 쉼터 3 태양광주거 정비 7 한평정원 4 안심거리 조성

2017년 도시재생 뉴딜사업 공모

2018년 도시재생 뉴딜사업 공모 선정

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여 예산사업을 연계하여 주민 스스로 기획한 지역조사 사업을 6개월 여간 펼쳤다. 지역조사 활동으로는 청년연계 호현로 지역조사 및 상인 설문조사, 주민/상인 FGI 인터뷰, 대상지역 내 민관네트워크 구축, 도시재생 정책토론회 등을 진행하였다. 이러한 지역조사 결과를 토대로 주민워크숍 등을 통해 주민계획 을 정리한 후 도시재생 뉴딜제안서에 반영하여 공모를 신청한 결과 2018년 최종 선정되었다.

주민 주도 도시재생을 위한 제언

도시재생 현장에서 활동해오면서 주민 주도 도시재생의 지향을 사업 속에 구현해 나가는 일이 매우 힘들 다는 점을 여러 측면에서 직면하고 있다. 그렇지만 도시재생이 본래적 원칙과 의미에 충실하기 위해서는 어렵더라도 주민 주도의 거버넌스 실행체계가 실질적으로 작동될 수 있도록 각 주체들이 더욱 노력해야 할 것이다. 이를 위해 현장에서 느끼는 제언을 몇 가지 드리고자 한다.

<그림 9> 소래산 첫마을 도시재생 뉴딜 구상

가로주택정비사업 저층부 공공공간 조성

담장허물기 사업

학교 울타리 둘레길 & 맘껏놀이터 소래초 지역 역사관 조성

담장허물기 사업 담장허물기 사업

공점포 장기임대 운영

임시현장지원센터 조성 공점포 장기임대 운영

호현로 생활문화 대학운영 호현로 상인대학 운영 현장지원센터 조성

부모교육 운영

지하공영주차장 & 생존수영장 조성 사회주택 조성 소래초 복합문화체육시설

소래산 가는 길 테마가로 조성

삼호 가로주택정비사업 C-1

소래산 가는길 A-3

소래초100년 마을결합형 학교 A-1

문화예술 복합극장 문화예술 창업지원

시민자산화 ‘소래복합문화극장’

A-2

청년임대주택 조성 신혼부부임대주택 조성

청년·신혼부부 임대주택 ‘청신호’

B-2

A. 공동체 문화 거점 조성 소래초100년 마을결합형 학교

학교 울타리 둘레길 및 놀이터 조성 지하공영주차장 및 생존 수영장 조성 소래초 지역역사관 조성 소래초 복합문화체육시설 조성 A-1

시민자산화 ‘소래복합문화극장’

시민자산화 추진프로세스 운영 문화예술 복합극장 조성 문화예술 창업공간 조성 A-2

소래산 가는 길

소래산 가는 길 테마가로 조성 소래 100년 역사 갤러리 조성 A-3

C. 생활밀착형 상권재생

D. 호현로 동네 공동체 재생 청년·신혼부부 따복하우스

청년임대주택 조성 신혼부부 임대주택 조성 공공임대상가 & 공공시설 조성 B-2

노후주거지 정비사업

녹색건축물 정비지원사업(지자체) 노후불량주택 정비사업(공사) 담장허물기사업 B-3

동네백화점 통합 브랜딩

동네백화점 브랜딩 및 디자인가이드 동네백화점 간판정비사업 동네백화점 리모델링 지원사업 C-1

B. 살기 좋은 주거환경 재생 삼호 가로주택정비사업

저층부 공공공간 조성 가로주택 정비사업 B-1

동네백화점 가로환경 개선

보행환경 정비사업 도로안전 정비사업 C-2

공공상생상가 운영

공공임대상가 운영 공점포 장기임대 운영 C-3

호현로 마을대학

호현로 상인대학 호현로 생활문화대학 D-1

부모교육(주민제안)

퇴근 후 부모학교 놀이터 부모학교 D-2

현장지원센터 설치

임시현장지원센터 조성 신천동네관리소 법인화 D-3

동네백화점 점포 리모델링

동네백화점 브랜딩 및 디자인가이드 동네백화점 간판정비사업 동네백화점 리모델링 지원사업

C-1

동네백화점 가로환경 개선

보행환경 정비사업 도로안전 정비사업

C-2

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‘도시재생에 대한 주민인식 확산과 교육, 공 동체 활성화 프로그램을 비롯한 주민 주도의 작은 마을 만들기 사업, 실질적인 주민 참여 계획의 수립과 반영, 다양한 주민활동 경험의 도시재생 접목을 통한 통합재생 기반 조성’ 등 주민활동이 토대가 되는 도시재생 준비과정 과 노력이 매우 중요하다.

도시재생에 참여하는 주민 주체가 구역 내 토지건물 소유자와 상인 등에 국한되지 않

고, 연관한 주민자치조직과 사회적 경제주체, 마을활동가, 청년 등 다양한 주체들을 포괄할 수 있도록 하여 ‘공적 혁신가치 실현’과 ‘필요에 기인한 참여 동력’이 조화롭게 발현될 수 있도록 조율하는 것이 필 요하다.

도시재생 사업의 중요한 주체인 지방정부와 주민조직(협의체 등) 간 역할과 권한을 분명히 하고, 도시 재생추진협의회(운영위원회) 등 민관협치 거버넌스 체계가 의사 결정과 사업추진 과정의 중심이 될 수 있도록 운영되어야 한다.

커뮤니티와 지방자치단체 주도의 도시재생 사업이 되기 위해서 중앙정부는 보충성의 원칙에 따라 보 완적으로 개입하고 가능한 지역공동체 주도의 책임 있는 도시재생이 될 수 있도록 지원해야 할 것이다.

물론 효과적인 도시재생을 위해 불가피한 측면이 있고 점차 개선되고 있지만, 중앙정부 주도의 도시재생 계획과 사업추진 제반 절차(공모, 계획승인, 평가, 예산집행 등)는 여전히 매우 복잡하고 까다롭다. 이로 인해 상당한 시간과 비용이 초래되고, 주민과 지자체의 창의성과 현장성이 제약되는 결과로 이어지기도 한다.