전문가 초청 특강
공공갈등 예방 및 해소기법
발표｜신창현(환경분쟁연구소장) 정리｜김광구(국토연구원 책임연구원)
머리말
공공분쟁 전문가인 Susskind와 Cruikshank는 1987년에 출간한 자신들의 책 첫 줄에서 다음과 같이 미국 행정실태를 일갈하고 있다1).
“미국은 현재 교착상태에 빠져 있다. 어떤 조치가 마땅히 취해져야 할 상황에서도 공무원들은 아무런 조치를 취할 수 없는 상태에 빠져 있다(In the United States, we are at an impasse. Public officials are unable
to take action, even when everyone agrees that something needs to be done).”
바로 이 무렵부터 우리 사회도 유사한 사회적 교착상태에 빠져들기 시작했다. 1980년대 말 권위주의적 정치행정문화가 민주적 정치행정문화로 이행함에 따라 억압되어 있던 사회문제들에 대한 시민들의 목소 리가 분출되기 시작하였다.
1990년대 초기의 커다란 사회적 문제들은 주로 영호남간의 지역갈등과 같은 정치적 갈등에서부터, 지
지난 8월 11일 국토연구원 3층 중회의실에서는‘공공갈등의 문제점과 개선방향’에 대한 환경분쟁 연구소 신창현 소장의 특별강연회가 있었다. 다음은 이번 강연에서 발표된 내용을 보충, 정리한 것 이다.1) Susskind, Lawrence, and Jeffrey Cruikshank. 1987. 「Breaking the Impasse: Consensual Approaches to Resolving Public Disputes」. Basic Books. p3
역불균등 발전, 부와 소득불균형, 입지갈등, 계층 갈등, 노사갈등 등 경제적 동인에 의한 갈등이었 다. 그리고 최근에는 환경보호에 대한 인식의 증가 로 환경을 둘러싼 갈등으로 갈등의 이슈가 확대되 고 갈등정도가 심화되고 있는 실정이다.
따라서 많은 사회적 갈등은 경제적 보상문제에 의해 야기되는 갈등과 함께 합의도출이 힘든 가치 관의 대립에 의해 야기되는 경우가 더욱 빈번해지 고 있다.
우리 사회는 현재 권력이 일극에 독점되던 시대 인 수직적 사회문화에서 권력이 불특정 다수에게 공유되는 수평적 사회문화로 이행하고 있다. 그러 나 사회문화의 이행과정에서 우리는 아직까지 새 로운 의사결정방식, 새로운 사회문제 해결방식을 찾고 있지 못하다. 우리는 오래 전부터 거버넌스 (governance)라는 단어에 친숙해져 있지만 아직 이 거버넌스가 어떻게 작동해야 하는지에 대한 사회 적 합의를 찾고 있지는 못하다.
문민정부, 국민정부 그리고 현재 참여정부에 이 르면서 중앙정부뿐만 아니라 지방정부의 정책들이 과거 관주도 행정편의주의적 의사결정과정에 의해 서 더 이상 결정될 수 없게 되었다. 기존의 권위주 의적 의사결정방식은 의사결정과정에서 소외되어 오던 직∙간접적 이해관계자들의 거센 저항에 직 면하게 됨에 따라 새로운 의사결정방식, 더 나아가 새로운 사회문제해결 제도를 모색할 필요성이 높 아지고 있다.
2003년 참여정부의 출범과 함께 우리 사회는 심
각한 사회갈등을 경험했다. 만성적인 노동분쟁 및 물류대란에 이어 사패산 터널공사, 고속철도 천성 산∙금정산 터널공사, 새만금 사업, 부안 방사성폐기물처리장 건설 등 여러 국책사업이 갈등에 의해 교착상태에 빠지게 되었다.
또한 많은 지방자치단체는 다양한 지역개발사 업 및 도시계획사업이 보상문제 및 환경파괴 등의 이유로 교착상태에 직면했다. 이러한 국책사업 및 지역사업의 갈등은 더 이상 수용할 수 없는 사회적 비용을 초래하게 되었고 심각한 사회적 문제로 체 계적이고 종합적이며 제도적인 해결장치의 도입이 필요하게 되었다.
이에 2003년 12월부터 기존의‘대통령자문 지 속가능발전위원회(이하 지속위)’하에‘갈등관리정 책 전문위원회’를 설치하고 갈등이 있을 때 어떤 방법으로 접근하고 또 해결해 나가야 하는지, 그리 고 이를 어떻게 예방할 수 있는지, 그리고 어떻게 제도와 법으로 정착시킬 수 있는지 연구를 시작하 였다.
2004년 현재 지속위는‘(가칭)사회적합의촉진
기본법’의 제정을 통해 공공갈등의 예방 및 관리에 대한 법적 장치 마련, 공공갈등의 유발소지가 있는 법∙제도의 개선, 갈등관리지원센터 건립 등 갈등 에 대응할 수 있는 시스템 구축을 시도하고 있다.그렇다면 사회적 갈등을 사전에 예방하고 관리 할 수 있는 실천적 수단들은 어떤 것이 있는 것일 까? 갈등은 갈등발생의 분야, 갈등의 전개과정, 갈 등당사자의 유형과 범위 등에 따라 구분할 수 있다 고 판단된다.
이 글에서는 갈등의 유형 중 중앙정부, 지방정부 그리고 주민들이 갈등당사자가 되는 공공갈등을 중 심으로, 갈등 발생 전과 후에 활용할 수 있는 갈등 관리기법들의 종류에 대해서 알아보기로 한다.2)
사전갈등예방기법
복잡다기한 현대사회에서 갈등은 불가피한 일상적 인 현상이다. 그렇지만 갈등관리에 있어서 갈등의 원인을 사전에 제거하여 갈등을 예방하는 것이 최 선일 것이다. 갈등이 발생하기 전에 활용할 수 있는 예방기법으로는 규제협상(negotiated regulatory rule-
making), 갈등영향평가(conflict impact assessment),
시나리오 워크숍(scenario workshop), 합의회의 (consensus conference), 시민배심원(citizen jury), 공론조사(deliberative polls) 등이 있다.1. 규제협상
규제협상
(negotiated regulatory rule-making)
은 행정 기관이 입안을 예정하고 있는 규제법안에서부터 영향받을 이해관계자들과 사전 협상을 통해 규제 법안을 제정하는 기법이다. 이 기법을 활용하여 교 통, 환경, 안전 등 규제관련 행정기관은 규칙제정 에 대한 순응을 확보하고 이해당사자들의 소송제 기 가능성을 저감할 수 있다.규제관련 행정기관은 입법예정인 규제법안에 대해 협상을 실시한다. 우선 담당기관은 변호사, 갈등조정 전문가, 협상 전문가를 주최자(convener) 로 위촉하여, 규제협상의 적용가능성을 검토한다.
주최자는 예상되는 이슈를 파악하고 이해관계자들 을 선정해 규제협상에 참여의사를 타진하고 참여 를 유도한다. 또한 주최자는 협상가능성 평가, 협 상절차 설계, 협상위원회 구성, 협상위원회 운영규 칙 초안 작성 등을 담당한다.
주최자는 이해당사자들에게 참여신청을 30일 이상 공고하고 신청접수 후 이해관계자 대표성 여 부를 심사하여 협상위원회를 구성한다. 협상위원 회는 정부, 지자체, 기업, 주민, 환경단체, 종교단 체, 노조대표 등 각 이해관계를 대표하는 25명 정 도로 구성한다. 이때 복수의 정부기관 대표는 이해 관계별로 1명만 인정하고 다른 위원들과 동등한 지 위를 부여한다. 또한 중립성과 공정성을 갖춘 전문 사회자(facilitator)를 두어 전체 협상진행과 회의를 주재하고 협상활동을 지원하며 회의록 등 자료를 관리하도록 한다.
본격적인 협상위원회를 개최하기 이전에 협상 위원회의 운영규칙(ground rules)에 대한 사전합의 가 필요하다. 보통 협상 본회의 개최 1�2주 전에 협상위원회 운영규칙, 진행절차, 쟁점별 소위원회 구성, 공동현장조사 일정 등에 대해 합의한다. 운 영규칙에 대한 합의가 이루어지면 본격적으로 협 상위원회가 가동된다. 회의 횟수, 기간, 의제 등 미 리 정해진 절차가 없으나 보통 4�8개월 정도가 소 요되고 이 기간 동안 여러 차례의 협상 회합이 개 최되며 한 회합은 보통 1�2일의 작업이 소요된다.
전체회의 외에 소위원회, 작업반, 코커스를 운영하 여 본회의의 효율성을 높이도록 한다.
협상위원회에서 합의안을 도출하면 이를 바탕 으로 규제법안을 작성하고 의견수렴 과정을 거친 후 규제법안을 공포하게 된다. 이 규제협상은 직접 이해관계자의 참여를 통해 이루어지기 때문에 갈 등예방 효과가 높다고 할 수 있다. 그러나 첨예한 가치의 대립이 동반되는 이슈는 합의도출이 어려
2)대통령자문 지속가능발전위원회. 2000∙4.「갈등관리시스템구축방안 연구보고서」
울 수 있고 협상참여자 중 권력이 강한 이해관계자가 참여하는 경우 이의 영 향을 배제하기 어렵다는 단점이 있다.
2. 갈등영향평가
갈 등 영 향 평 가 (conflict impact
assessment)는 공공정책 결정과정에서
특정 정책이 직∙간접 이해관계자 및 사회에 미치게 될 영향을 사전에 평가 하는 기법이다. 특정 정책이 사회에 갈 등을 유발할 가능성을 체계적으로 분 석하고 사전에 대책을 수립하여 대응 능력을 제고하는 데 그 목적이 있다.구체적으로 갈등영향평가는 객관적 이고 중립적인 전문평가자가 예상되는 정책의 이해관계자들과 직접적인 면담 을 통해, 예상되는 갈등원인을 파악하 여, 협상가능성을 평가하고, 협상가능 성이 있다고 판단되는 경우 협상절차 와 추진일정을 설계하게 된다.
갈등영향평가 기법은 하나의 독립 적인 갈등예방 및 평가기법이자 타 기 법의 핵심 내용을 이루는 기법이다. 특 히 규제협상과정 중 주최자는 규제협 상의 적용가능성을 평가할 때 갈등영 향평가를 하게 된다.
갈등영향평가의 대상이 되는 정책 은 사회적으로 갈등을 야기할 가능성
이 있는 모든 정책이며, 정책입안 단계에서 필수적 으로 갈등영향평가를 수행하도록 한다. 갈등영향 평가는 정책을 입안하는 중앙 및 지방정부의 담당
부처 자신이 수행할 수도 있고, 객관적이고 중립적 인 갈등영향평가 전문기관이나 전문가 등 제3자에 게 의뢰하여 수행할 수도 있다.
<그림 1> 규제협상의 단계별 진행과정
규
규제제협협상상 적적용용 탐탐색색
- 이슈의 선정과 이해관계자 파악 - 행정기관의 참여의사 확인 - 주최자 선정
협
협상상위위원원회회 구구성성 준준비비
- 이해관계자와 논의: 협상참여의사, 이슈 등 - 사회자/중재자 선정
- 15�25명 범위의 협상위원회 참여자 예비선정
협
협상상위위원원회회 구구성성 확확정정
- 이해관계자들의 협상참여 공약 확보 - 행정기관의‘협상의향성’발표, 의견수렴 처리 - 협상위원회 참여자 조정 및 추가
- 협상위원회 운영규칙, 진행절차 확정을 위한 예비모임
협 협상상 진진행행
- 협상위원회 운영규칙, 진행절차 확정 - 작업반, 소위원회 설치
- ‘합의’의 정의
- 회합일정 결정, 회합 통보와 공고 - 가용한 정보와 이슈 검토
협 협상상 후후
- 규칙내용에 대해서 합의될 경우,
행정기관이 규칙초안을 작성, 위원회 내외에 알림 - 합의가 안된 경우, 행정기관 주도로 규칙제정과 진행 - 규칙초안에 대한 의견수렴 위해 공식적인 공고 실시 - 제출된 의견을 협상위원회 등에 송부
- 행정기관이 규칙초안을 개정(필요한 경우) - 최종 규칙 확정, 공포
갈등영향평가는 주로 6단계로 구성된다.3)제1단 계는 이해관계자들을 파악하기 위한 준비단계다.
입안예정인 정책에 직∙간접 이해관계자들을 파악 하기 위해 관련 공무원 및 전문가들의 자문을 구하 여 이해관계자들의 범위를 선정한다. 예상되는 이 해관계자들이 선정되면 이들과의 면담일정을 정하 게 된다. 면담을 위해서 사전에 설문을 준비하게 되는데, 이 설문에는 정책입안의 배경, 예상되는 쟁점, 갈등원인 및 영향, 면담대상자의 의견, 갈등 협상에의 참여의지 등을 포함하게 된다.
제2단계는 전문 평가자가 1 대 1 개별면담을 통 해, 정책에 대한 이해당사자의 의견을 파악하고 개 인적인 신뢰를 구축한다. 가능하면 많은 이해관계 자들과 면담하며, 면담중에 파악된 여론주도자 (층)나 핵심관계자들은 주로 후반부에 면담하도록 한다. 면담은 중립적인 장소에서 30분 내외로 2인
1조의 대화로 이루어지는데, 이때 가능하면 녹음기
는 사용하지 않는다.면담시에는 주로 갈등사안에 대한 면담대상자 의 직접개입 여부, 갈등상대방에 대한 인식, 갈등 의 원인 및 해결방안, 자주 언급되는 여론주도자 (층) 및 조직적 연대관계, 언론보도에 대한 면담대 상자의 생각, 갈등영향평가에 대한 관심, 면담대상 자의 조직 내 위상 등이 핵심 내용을 이룬다.
제3단계에는 협상가능성을 평가한다. 면담대상 자 또는 소속별 쟁점들을 분류하여 면담결과를 요 약하고, 다수의견과 소수의견을 구분하고, 합의가 능한 쟁점과 불가능한 쟁점을 분류표로 정리한다.
또한 이해관계자별 쟁점의 우선순위 또한 분류표
로 정리한다.
협상가능성을 평가하는 요소로는 갈등당사자끼 리 협상가능한 차순위 쟁점여부, 이해관계자들의 협상참여 의사, 갈등해결대안의 존재여부, 이해관 계자들간의 힘의 균형, 협상에 대한 행∙재정적 지 원, 합의에 대한 사회적 압력 등이다.
제4단계는 예상되는 협상을 위한 협상절차를 설 계하는 단계다. 합의가능한 이슈, 토론가능한 쟁 점, 협상참여자의 선정, 협상일정표의 작성, 쟁점 별 토의순서, 공동조사 일정, 기타 행정사항 등에 대해 설계한다. 이 단계에서 가장 중요한 작업은 협상절차를 진행하기 위한 운영규칙(ground rules) 초안을 작성하는 것이다. 운영규칙에는 합의의 정 의, 참여자들의 역할과 책임, 당자간의 교류 (interaction)규칙, 언론접촉원칙, 소위원회 및 실무 자회의 운영규칙, 보고서 배포규칙, 비밀보장규칙 등을 정하게 된다.
제5단계는 갈등영향평가서 초안을 작성한다. 협 상가능성을 평가하여 결과를 보고하고, 설계된 협 상절차도 보고하게 된다. 갈등영향평가서 초안에 는 갈등영향평가 착수 배경, 의뢰자와 평가자의 신 원, 평가목적, 평가진행의 경과, 면담대상자의 현 황, 면담대상자 의견간의 공통점 및 차이점, 면담 대상자별 요구사항과 우려사항, 갈등당사자간 협 상가능한 쟁점, 협상가능성에 대한 평가자의 의견, 협상절차 설계안 등이 포함된다.
제6단계는 평가서 배포의 단계다. 평가자는 작 성된 평가서 초안을 모든 면담대상자들에게 공개 하여 평가내용과 합의절차 설계안에 대한 의견을
3)대통령자문 지속가능발전위원회. 2004∙7. 「사회통합을 위한 갈등관리정책 워크숍」. pp101-103
수렴한다. 수렴된 의견을 바탕으로 초안을 수정∙
보완하여 최종평가서를 작성하여 배포한다. 협상 절차 진행에 대한 광범위한 여론의 지지가 필요한 경우 정치인, 언론인 등 최종 보고서 배포의 범위 를 폭넓게 선정한다.
3. 시나리오 워크숍
시나리오 워크숍(scenario workshop)이란 주로 지 역의 정부나 의회가 지역발전계획 등을 입안하는 경우, 시민들을 포함한 일련의 관계자들이 토론을 통해 서로의 의견을 수렴하여 지역의 미래상을 수 립하는 기법이다. 구체적으로 특정 주제에 대해 일 련의 시나리오를 작성하여, 각각의 시나리오에서 미래에 발생할 문제들을 사회적, 기술적, 조직적 측면에 대하여 서술하고 이에 대한 해결방식을 모 색하는 기법이다.
지방정부나 의회는 약 5�6명으로 구성되는 운 영위원회를 두어 워크숍 일정, 진행방법, 진행관 리, 참가자 초청 및 결정 등 워크숍을 준비한다. 운 영위원회는 전문 진행자를 선임하여 워크숍의 사 회 및 토론 등을 진행하게 한다. 시나리오 워크숍 에서는 주민, 정책결정자, 과학기술전문가, 기업∙
산업관계자 등 네 개의 역할그룹을 각 4�6명 정도 로 구성하고 주제에 대한 각 그룹의 비전과 견해를 개발하여 다른 그룹과 토론을 하게 된다. 이를 통 해 공유가능한 비전과 그렇지 못한 비전을 밝혀내 어 최대한 합의를 이끌어 내고 실천적인 실행계획 을 제시한다.
시나리오 워크숍은 통상적으로 이틀간 진행된 다. 워크숍 첫 날은 전체 공개회의로 워크숍의 목 적을 소개하고, 이슈에 관련된 정보를 제공하게 된
다. 또한 4개의 역할그룹을 구성하여 각 그룹별로 각각의 시나리오를 작성한다. 각 시나리오를 전체 회의에서 종합하여 토론과 합의를 통해 단일 시나 리오를 작성하게 된다.
워크숍 둘째 날은 4개 역할그룹의 멤버를 혼합 하여 주제별 그룹회의 구성과 주제별 실행계획 작 성이 이루어진다. 또한 전체회의를 개최하여 주제 별 실행계획을 종합하고 우선순위를 선정한다. 이 틀간의 워크숍 이후에는 합의된 시나리오와 실행 계획을 지역의 여론주도자들에게 전달하고, 공청
<그림 2> 시나리오 워크숍 진행과정
정책권고안 전달 의제설정
운영위원회 구성
참가자 및 진행자(facilitator) 선정
시나리오 작성
워
워크크숍숍 첫첫째째 날날
- 전체세션: 주제, 목표, 관련 자료, 기본 시나리오 제시 - 역할그룹별 세션: 그룹별 시나리오 작성 - 전체세션: 전체토론을 위한 공동의 시나리
오 수립
워
워크크숍숍 둘둘째째 날날
- 주제그룹별 세션: 주제별 실행계획 수립 - 전체세션: 공동의 시나리오 수립 및 권고안
작성
회 등을 통해 시나리오 워크숍 결과를 사회적으로 공론화시킨다.
이 시나리오 워크숍의 핵심은 각 역할그룹간의 대화를 통해 서로의 경험과 지식을 공유하여 새로 운 비전을 개발하는 것으로 시민들로 하여금 지역 개발과 관련된 정책입안 과정에 직접 참여기회를 제공하고, 사회적 합의를 기반으로 갈등을 예방하 는 기법이다.
4. 합의회의
합의회의(consensus conference)는 일반 시민들로 구성된 시민패널이 사회적으로 가치의 대립 등 논 란이 되고 있는 과학기술, 환경 또는 사회윤리적 이슈에 대해 전문가들로 구성된 패널들에게 질 의∙토론한 후 언론보도를 통해 시민패널의 합의 를 공론화하는 기법이다.
이러한 합의회의는 정부뿐만 아니라 과학기술 학술단체, 대학, NGO 등이 개최할 수 있으며, 주 최기관은 합의회의 진행과정 및 결과에 어떠한 영 향을 미치지 않도록 중립을 유지해야 한다. 주최기 관은 프로젝트관리자를 두어 합의회의 준비과정을 총괄하고, 선정된 주제에 대해 전문지식을 가진 전 문가 3�5명으로 구성된 독립적인 자문위원회를 설치하여, 프로젝트관리자에게 조언 및 자문을 해 주고, 관련 자료를 제공하며, 선발된 시민패널을 인준하고, 전문가패널을 추천한다.
시민패널은 선정된 주제에 대해 전문적인 지식 과 특정한 이해관계가 없고, 다양한 계층을 대표할 수 있는 일반시민들 중 10�16명으로 구성한다. 시 민패널은 1차와 2차에 걸친 예비모임에서 얻은 지 식을 기초로 전문가 패널에게 할 질문을 선정하고,
본회의에서 전문가들과 질의응답을 거친 후, 자체 토론을 통해 합의안을 작성하게 된다.
전문가패널은 선정된 분야의 전문가와 함께 윤 리학 및 종교학 등의 인문학자, 정부대표자, 시민 단체 등 다양한 이해관계를 대표하는 10�15명으 로 구성된다. 이들은 본회의 첫 날에 시민패널이 선정한 질문에 응답하고 둘째 날에는 시민패널의 추가적인 질문에 응답하며 토론에 참여한다. 하지 만 전문가 패널은 시민패널이 내린 최종 합의안에 대해 어떠한 영향을 미칠 수 없다.
프로젝트 관리자, 자문위원회, 시민패널, 전문 가패널 등을 제외하고 합의회의 과정중 예비회의 와 본회의의 사회 및 시민패널의 자체토론을 진행 하는 전문 사회자나, 조정전문가를 자문위원회의 인준을 거쳐 위촉한다. 이 시민패널 진행자는 공정 하고 객관적인 입장을 견지하고 시민패널의 원활 한 토론을 이끌 수 있어야 한다.
합의회의는 준비기간이 통상적으로 6개월 정도 가 소요되며, 본회의는 2박 3일 또는 3박 4일이 된 다. 본회의 마지막 날엔 시민패널이 합의한 합의안 을 기자회견을 통해 발표하여 사회적 공론화를 유 도하고, 최종합의안은 관련기관에 송부하여 정책 에 반영하도록 한다.
합의회의는 사회적으로 논란이 되고 있는 이슈 들에 대해 일반 시민들이 다양한 전문가 의견을 청 취한 후 정부가 취해야 할 기조를 권고형태로 제출 하는 것이다. 이 권고를 통해 정책결정자는 시민들 의 삶에 영향을 미치는 공공정책에 일반인들의 인 식을 반영하여 사회갈등을 예방하는 기능을 수행 한다.
5. 시민배심원
시민배심원(citizen jury) 기법은 사회적으로 논란 이 되는 이슈에 대한 여론형성, 또는 공공문제에 대 해 보통시민의 의견을 반영하기 위해 활용된다. 이 기법은 주로 각급 정부에서 활용할 수 있으며, 경 제∙행정∙환경, 지역개발 등 다양한 정책적 이슈 에 적용가능하다.
이 기법은 정부의 의뢰로 주로 비영리 전문기관 이 주최가 되어 수행한다. 배심원은 다양한 직업과
경험을 갖는 시민들을 여러 지역에서 무작위로 선 정하여 보통 12�24명으로 구성하고, 이렇게 선별 된 시민들이 4�5일간 만나서 특정 이슈에 대해 심 사숙고의 과정을 거친다. 주최기관은 전문 사회자 를 위촉하여 사회 및 진행을 담당하게 하고 중립적 인 입장을 견지하고 다양한 의견이 논의될 수 있도 록 유도한다.
또한 자문위원회를 두어 선정된 주제에 대해 시 민배심원들에게 다양한 시각을 제공하고, 중립적 인 결정을 할 수 있도록 전문가적인 견해를 표명하 도록 한다. 이 자문위원회는 공무원, 교육자, 대학 교수, 시민단체 등 해당 주제에 대한 전문가들로 구성한다.
시민배심원 기법에서 중요한 구성요소는 바로 증인단이다. 시민배심원들이 선정된 주제를 해결 하는데 상반된 시각을 제시함으로써 문제의 다양 한 측면을 이해시키게 되는데, 증인은 보통 해당 주제에 대한 이해관계자, 정치인 및 정책전문가로
<그림 3> 합의회의 진행과정
언론을 통해 정책권고안 발표 의제설정
운영위원회 구성(4�5명)
본회의에서 제기될 질문 확정
전문가패널 확정 시민패널 1차 예비모임:
전문가의 강의와 다양한 자료 제공
시민패널 2차 예비모임:
전문가의 강의와 다양한 자료 제공
본회의 개최(2박 3일):
전문가 패널과 질의응답 및 토론
시민패널: 최종보고서 작성 시민패널 선방(20명 이하) 및
전문가 패널 후보 선정
<그림 4> 시민배심원 기법의 진행과정
의제설정
운영위원회 구성(4�5명)
정책권고안 발표 배심과정:
가치평가를 위한 오리엔테이션, 증인채택, 사회자 선정, 증인청문, 결론 도출
시민배심원 무작위 선발 (20명 이하)
구성한다. 증인단 구성은 문제의 모든 측면들을 공 정하게 다루도록 하기 위해 다양한 의견간의 균형 을 맞출 수 있도록 설계되어야 한다.
시민배심원 기법은 보통 4�5일간 진행되며 배 심원 회의 첫째 날은 회의목적 및 배심원기법, 회 의의 기본절차와 토론방식을 소개한다. 또한 선정 된 주제에 대한 주요 쟁점 및 전문용어 등 배경지 식을 배심원들에게 제공한다. 배심원 회의 둘째 날 부터 넷째 날은 이슈에 관한 자문위원의 의견과 증
인들로부터 증언을 청문하고 배심원간의 숙의과정 을 진행한다. 이 과정에서 진행자는 배심원들에게 진행과정을 주지시키며 대립되는 의견을 정리하여 제공한다. 배심원회의 마지막 날에는 시민배심원 의 숙의결과로 도출된 최종결과를 정책권고안의 보고서 형태로 제출되며, 언론에 내용을 발표한다.
6. 공론조사
공론조사(deliberative polls)는 통계적 확률표집을 통해 다양한 계층의 국민들을 대표할 수 있는 시민 들을 선발하고, 이들에게 선정된 이슈에 대한 정보 를 충분히 제공하여 심사숙고하게 한 후, 시민들의 의견을 조사하는 기법이다. 일반적인 여론조사와 는 달리 심도 있는 의견을 수렴할 수 있는 장점이 있다.
이 기법은 중앙 및 지방의 각급 정부의 다양한 정책이슈에 대해 전문 여론조사기관을 통해 시민 들을 무작위 표본추출하여 의견을 조사하고 분석 을 담당하게 한다. 또한 선발된 시민들로 이루어지 는 소집단 토론과 전체 토론을 원활하게 진행하기 위해서 전문 사회자나 갈등조정 전문가를 진행자 로 둔다.
공론조사는 보통 2�3개월이 소요된다. 1차 의 견조사에서는 무작위로 추출된 약 천 명에서 2천 명의 표본을 대상으로 사전정보 제공이나 토론 없 이 일반적인 여론조사와 같은 의견조사를 실시하 고, 이들 중에서 나이, 성별, 지역 등을 대표할 수 있도록 비례할당추출방법을 통해 약 200�300여 명의 대표성 있는 최종 참가자를 선정한다.
이렇게 선정된 최종참가자들은 해당 이슈에 대 한 찬반 주장 등 다양한 정보를 제공하여 참가자들
<그림 5> 합의회의 진행과정
언론을 통해 정책권고안 발표 의제설정
운영위원회 구성(4�5명)
시민패널 선정(20명 이하) 및 전문가 패널 후보 선정
시민패널 1차 예비모임:
전문가의 강의와 다양한 자료 제공
시민패널 2차 예비모임:
전문가의 강의와 다양한 자료 제공
본회의에서 제기될 질문 확정
전문가패널 확정
본회의 개최 (2박 3일):
전문가 패널과 질의응답 및 토론
시민패널: 최종보고서 작성
이 해당 이슈를 충분히 이해∙숙지할 수 있도록 하 고, 전문가들과의 질의응답과 토론을 실시한다. 이 토론회는 소그룹으로 편성하여 진행한다. 소그룹 토론회가 종료되면 전체회의를 개최하여 전문가패 널과 토론하고, 이 회의에는 일반 시민들도 참여한 다. 전체회의 직후 일반참여자들을 대상으로 다시 한 번 해당 이슈에 대한 2차 의견조사를 실시하고 결과를 발표하여 공론조사를 마치게 된다.
이 공론조사의 의의는 일반 시민의 의견이나 선 호가 충분한 정보의 제공과 토론을 통해 변화될 수 있으며, 이러한 공론화 과정을 거치면 일반 시민들 이 더욱 합리적인 의사결정 및 선택을 할 수 있다 는 데 있다. 따라서 1차 의견조사의 결과는 2차 의 견조사의 결과와 다를 수 있다. 즉 정부는 사전에 철저한 의견조사 과정을 통해 정책을 홍보하여 정 책의 의도와 목적에 대한 이해를 높임에 따라, 시 민들의 정책수용성을 제고하게 되어 갈등의 가능 성을 낮출 수 있다.
사후갈등해소기법: 조정제도
조정제도는 갈등예방 및 갈등당사자간의 협상이 실패하여 갈등이 발생한 후 객관적이고 중립적인 제3자의 조정 및 중재 등으로 갈등당사자들간의 대 화와 타협을 통해 합의를 도출하여 갈등을 해결하 는 기법이다. 이 기법은 갈등의 해결에 많은 시간 과 경비를 들여 법원에서 판결을 내리더라도 당사 자간의 진정한 수용을 이끌어 내지 못하는 여러 단 점을 극복하기 위한 대안이다. 따라서 대안적 분쟁 해결(Alternative Dispute Resolution: ADR)로 불리 기도 한다.
조정제도의 성공여부는 객관적이고 중립적이며 전문적인 제3자의 선정이다. 그러나 중요한 것은 갈등당사자들이 조정자가 중립적이고 객관적이라 고 생각하느냐에 좌우된다. 따라서 갈등당사자들 의 인식을 어떻게 심어주느냐가 관건이다. 이 조정 자의 역할은 우선적으로, 감정의 골이 깊은 갈등당 사자들이 감정을 다스리고 스스로 협상대안을 도 출할 수 있도록 유도하는 데 있다. 또한 협상대안 을 도출할 수 있도록 조정자는 갈등당사자들의 의 사를 정확히 파악하여 갈등원인을 정리하고 확인 하여야 한다. 조정자의 주요한 역할의 하나로는 갈 등으로 인하여 붕괴된 인간관계를 복원시킬 수 있 도록 노력하는 것이다.
조정과정의 원칙은 갈등조정자가 아닌 갈등당 사자들 스스로 갈등의 원인, 갈등당사자간 유사점 과 차이점을 파악할 뿐만 아니라 대안도출 및 합의 를 시도한다. 또한 철저하게 사전에 약속된 운영규 칙(ground rules)을 지키면서 조정 5단계에 따라 조 정을 진행한다.
갈등당사자가 자신들의 갈등원인을 진술할 때 주의할 점은 조정자가 일방적으로 진술순서를 정 하지 않고 진술순서도 운영규칙에서 정하도록 해 야 한다. 조정자는 갈등당사자가 갈등원인에 대한 유사점과 차이점에 대한 진술을 들으며 갈등원인 을 정리하고 유사한 갈등원인은 당사자들의 의견 일치로 보고 당사자들의 동의를 얻어 유사 갈등원 인으로 정리하게 된다.
상이한 갈등원인에 대해서는 갈등당사자들이 상대방 의견에 대해 자신의 생각을 개진토록 하고 그 차이를 재정리한다. 상이한 갈등원인에 대한 유 사점이 발견되고 갈등의 원인에 합의할 때까지 이
과정을 반복한다. 합의된 원인을 중심으로 갈등당 사자들 스스로 중재우선 순위를 결정하도록 한다.
정해진 우선순위에 입각해 갈등당사자들이 원인별 로 갈등해결 대안을 도출하고, 평가하여 선택하고 합의한다.
갈등조정제도는 갈등이나 분쟁을 법정에서 해 결함으로써 소요되는 시간과 비용을 절감할 수 있 고, 갈등당사자가간의 조정으로 갈등이 공개되지 않을 수 있는 장점이 있다. 또한 조정을 통해 갈등 당사자들은 충분한 대화와 토론을 통해 서로를 이 해할 수 있어 인간관계를 복원 및 유지할 수 있기 도 하다.
맺음말
지금까지 사전갈등예방법과 사후갈등해소법을 살 펴보았다. 그러나 문제는 이러한 기법이 얼마나 우 리 사회에 현실적용력이 있느냐다. 이러한 갈등예 방 및 해소기법들이 현실 속에서 활용되기 위해서 는 적절한 환경이 갖추어져야 할 것이다. 가장 먼 저 갈등에 대한 인식을 전환하는 것이다. 현대와 같은 복잡다기한 사회에서 갈등은 불가피한 현상 이고 매일 매일 일어나는 일상이기도 하다. 따라서 갈등을 회피하거나 억압할 것이 아니라 적절한 절 차를 통해 예방하고 관리할 수 있어야 한다는 인식 을 가질 필요가 있다.
정부의 정책실패로 인해 정부 스스로 권위를 상 실하고 있고 정부 정책에 대한 불신과 저항의 사태 가 빈발하고 있다. 이는 정책결정과정에 참여하려 는 높은 시민욕구를 반영하지 못하는 일방적, 행정 편의적, 권위적 정책결정과정에서 그 이유를 찾을
■ 제3단계(실제 원하는 것 찾기) - 갈등해결 제2원칙 적용: 주장 아닌 실제
원하는 것 초점
① 겉으로 주장하는 것 (position)과 실제 원하는 것(interest) 구분
② Chunking 기법의 활용
■ 제4단계(해법을 찾기 위한 Brainstorming) - 갈등해결 제3원칙 적용: 상생적이고 호혜적
대안창출
- 갈등해결 제4원칙 적용: 객관적 기준적용과 합리적 선택
① 원인별 대안 탐색
② 원인별 대안 평가
③ 원인별 대안 선택
④ 원인별 구체적 대안실행계획 수립
■ 제5단계(합의하기) - 갈등해결 제4원칙 적용: 객관적 기준적용과
합리적 선택
① 합의안 작성
② 합의안에 대한 재점검
③ 갈등당사자들과 조정자 서명
<그림 6> 조정의 5단계
■ 제1단계(조정시작)
- 갈등해결 제1원칙 적용: 사람과 문제의 분리
① 조정 요청 접수 및 승인
② 갈등당사자들의 의사확인
③ 친근감 쌓기
④ 조정에 대한 설명
⑤ 조정진행을 위한 사전 약속
⑥ 질의 및 응답
■ 제2단계(갈등원인 찾기) - 갈등해결 제1원칙 적용: 사람과 문제의 분리
① 갈등당사자별 갈등원인 정리
② 갈등원인의 상이점 정리
③ 상이한 갈등원인 재분석
④ 조정 우선순위 결정
수 있다. 경직된 정책결정과정을 과감하게 개혁하 여 정책의 입안 초기부터 시민들이 참여할 수 있는 실질적인 기회를 제공하여야 할 것이다.
시민이나 시민단체들도 비합리적이고 무리한 보상요구나 대안 없는 저항에서 벗어나 합리적이 고 공익적인 시각에서 대안을 제시할 수 있는 성숙 한 자세를 가져야 할 것이다. 시민들은 발달한 정 보통신 문화 속에서 정부의 활동을 면밀히 감시하 고 실시간으로 제공되는 국내외 정보를 활용하여 정부정책에 대안을 제시할 수 있어야 한다.
더 나아가 갈등예방 및 해소기법들이 활용될 수 있기 위해서는 우리의‘모 아니면 도’, ‘죽기 아니 면 살기’식의 이분법적 인식문화도 극복하여야 하 고, 합의가 존중되는 문화를 만들어야 할 것이다.
또한 우리의‘빨리빨리문화’는 다양한 소수자의 의견을 듣고 배려하는 여유를 주지 못해 소외를 발 생시켜 결국 갈등을 초래한다. 문제가 발생하면 철 저하게 문제를 해결할 수 있도록 시간적 압박감을 벗어날 수 있어야 한다.
더 이상 갈등은 이상한 현상이 아니라 일상적인 현상이다. 정부는 적극적인 정책마케팅(policy
marketing)으로 사회적인 공론화 과정을 거쳐 사전
에 갈등의 소지를 제거하여야 할 것이다. 하지만 갈등은 불가피한 현상으로 발생된 갈등을 합리적 으로 해소하기 위한 인프라가 갖추어져 있어야 한 다. 가장 먼저 갈등관리 전문가를 양성하여 공정하 고 객관적으로 갈등을 조정∙중재할 수 있어야 할 것이다.따라서 대학 등 전문교육기관에서는 갈등관리 전문가 양성프로그램을 개발∙운영하여야 한다.
또한 정부 내에 또는 준정부적 기구로서 공공정책
에 의해 유발되는 갈등을 전담관리하는 갈등관리 기구도 설치할 수 있을 것이다.
참고문헌
Susskind, Lawrence and Jeffrey Cruikshank. 1987. Breaking the Impasse: Consensus Approaches to Resolving Public Disputes. Basic Books
Dotson, Bruce, David Goldshalk, and Jerome Kaufman. 1989. The Planner as Dispute Resolver: Concept and Teaching Materials. National Institute for Dispute Resolution Kaner, Sam, Lenny Lind, Catherine Toldi, Sarah Fisk and Duane
Berger. 1996. Facilitator's Guide to Participatory Decision- Making
대통령자문 지속가능발전위원회. 2004∙4. 갈등관리시스템 구축방안 연구 보고서
대통령자문 지속가능발전위원회. 2004∙7. 사회통합을 위한 갈등관리정책 워크숍
