土地管理行政의 體系化에 관한 硏究
A Study on the Systematism of Management Administration in Land
柳 海 雄
成 素 美
연 구 위 원 柳 海 雄 연 구 원 成 素 美
이 보고서는 국토개발연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없음을
밝혀 두는 바입니다.
토지관리행정은 경제․사회의 발전과 여건변동에 따라 많은 변화가 요구되고 있다. 국민들의 행정수요는 여러 부문에 걸쳐 늘어나고 있으 나, 관리행정은 이러한 요청을 수용하지 못하고 있다. 이는 토지관리행 정이 체계를 이루지 못하여 능률과 효율이 떨어지고, 국민에게는 아직 불편요인으로 작용하고 있어 신뢰를 얻지 못하기 때문이다.
정부는 80년대후반부터 규제완화를 위해 노력을 거듭하여 이제 여러 부문의 불필요한 규제가 크게 완화되었다. 그러나 규제완화가 민원인이 만족할만한 수준에 이르지 못하여 효과를 거두지 못하고 있다. 이는 이 제까지 규제완화가 단편적으로 이루어져 왔고, 토지관리행정의 체계화를 위한 노력이 부족하였기 때문이다. 토지관리행정은 제도와 운영이 체계 를 이루고 상호 연계되지 못하면 제대로 기능하지 않을 뿐만 아니라 성 과를 가져올 수 없음을 간과하여서는 안될 것이다.
토지관리행정은 국민의 불편요인을 제거하고, 관리의 능률화에 이바지 할 수 있는 방향으로 모색되어야 한다. 이를 위해서는 먼저 토지관리행 정의 절차와 운용이 민원인의 불편을 최소화하고 행정의 능률을 제고시 킬 수 있는 방향으로 개선되어야 한다. 절차의 간소화는 불필요한 절차 를 제거하고, 민원서류의 정비를 통해 이루어질 수 있다. 또한 토지관리 행정의 조직과 업무분담은 토지관리의 효율화를 위해 조정되어야 한다.
지방자치단체가 자주적이고 창의적으로 업무를 수행할 수 있도록 토지 관리행정의 지방화가 이루어지고, 토지관리행정을 전담할 수 있는 기구 가 설치되는 것이 이상적이다. 이와는 달리 토지관리행정은 토지가 갖는 공공성에 비추어 실효성을 지닐 수 있도록 하여야 한다. 실효성을 확보 하는 수단이 지나치게 당해 행정의 목적만을 강조하기 보다 전체로서 체계를 이루면서 실질적으로 기능할 수 있도록 하지 않으면 안된다.
따라서 토지관리행정은 체계화와 운영의 효율화가 당면과제로 되고
어야 하고, 대국민관계에서 편익성이 추구되어야 한다. 이를 위해서는 지금까지의 고정관념을 깨뜨리고 전혀 다른 시각에서 접근할 필요가 있 다. 그러나 토지관리행정의 체계화가 현실을 무시하거나 실현 가능성을 염두에 두지 않는다면 아무런 의미가 없다는 것도 지나쳐서는 안될 것 이다. 따라서 본 연구는 토지관리행정의 당면과제를 실천가능한 범위에 서 개선을 모색하기 위하여 추진되었다.
본 연구는 사회․경제적 여건변동에 부응하는 토지관리행정의 체계화 를 통해 행정의 능률성과 효율성을 도모하고, 국민생활의 불편요인을 최 소화하는 것을 목적으로 한다. 이와 같은 연구목적을 달성하기 위하여 정책수단별로 절차의 체계화를 도모하고, 행정조직 및 역할분담의 체계 화를 도모하며, 행정의 실효성 확보를 위한 강제수단의 체계화를 도모하 는 데 초점을 두고 있다.
이 연구에서 제시하고 있는 토지관리행정의 체계화방안은 단지 현안의 문제를 치유하는 것은 물론 보다 미래지향적인 정책의사의 결정에 활용 가치가 있을 것으로 생각한다. 절차의 단순화나 서식의 간소화는 국민불 편을 해소하기 위해 고려되어야 하고, 권한의 지방이양은 지방화에 맞추 어 계속 추진되어야 하며, 위반행위에 대한 제재수단은 관리행정의 실효 성을 확보하기 위하여 균형을 이루어야 할 것이다. 그러나 이들 정책대 안이 채택되기 위해서는 보다 심층적인 연구와 검증과정을 거치는 것이 바람직할 것이다.
이 연구는 토지관리행정에 대한 실천연구를 하였다는 점에서 그 의의 를 찾을 수 있다. 연구의 범위가 넓어 연구진이 깊이있게 연구를 행하지 못한 아쉬움이 있다. 앞으로 분야별로 구체적인 연구가 수행된다면 부족 한 부분을 보완해 나갈 수 있을 것으로 생각한다. 이 연구를 수행한 연 구진에게 감사를 드리며, 이 보고서가 정책자료로 활용될 수 있기를 기 대한다.
1998년 12월 31일 국토개발연구원 원장 洪 哲
토지관리행정은 경제․사회의 발전과 여건변동에 따라 많은 변화가 요구되고 있다. 행정수요는 여러 부문에 걸쳐 늘어나고 국민들의 행정서 비스에 대한 요구도 커가지만 행정청은 이러한 요청을 수용하지 못하고 있다. 이는 토지관리행정이 체계를 이루지 못하여 능률과 효율이 떨어지 고, 행정절차나 서식이 국민에게 불편요인으로 작용하고 있기 때문이다.
정부는 80년대후반부터 규제완화를 위해 노력을 거듭하여 이제 여러 부문의 불필요한 규제가 크게 완화되었다. 그러나 규제완화가 민원인이 만족할만한 수준에 이르지 못하여 효과를 거두지 못하고 있다. 그 원인 은 이제까지의 규제완화가 단편적으로 이루어져 왔고, 토지관리행정의 체계화를 위한 노력을 하지 않았기 때문이다. 토지관리행정은 제도와 운 영이 체계를 이루고 상호 연계되지 못하면 제대로 기능하지 않을 뿐만 아니라 성과를 가져올 수 없다는 것을 이해할 필요가 있다.
토지관리행정은 국민의 불편요인을 제거하고, 관리의 능률화를 도모할 수 있는 방향으로 개선되어야 한다. 이 보고서는 이와 같은 당면과제를 해결하기 위하여 토지관리행정의 절차와 운용이 민원인의 불편을 최소 화하고 행정의 능률을 제고시킬 수 있는 방향을 모색하고, 토지관리행정 의 조직과 업무분담은 토지관리의 효율화를 위해 조정하며, 토지관리행 정의 실효성을 확보하기 위한 수단의 체계화를 내용으로 하고 있다.
첫째, 토지관리행정은 절차를 간소화하고, 민원인의 편익이 우선하는 행정운용이 도모될 수 있도록 한다. 절차의 간소화는 불필요한 절차를 제거하고, 민원서류의 정비를 통해 이루어질 수 있다. 민원행정이 불필 요한 절차를 과감히 틀어내고, 복잡하고 중복되는 관계 서류를 간소화하 며, 첨부하여야 하는 서류도 최소화할 때 민원인의 불편요인은 줄여갈 수 있다. 또한 민원인의 편익을 증진시키기 위해서는 원스톱행정이 널리 채용되어야 하고, 토지종합전산망을 조속히 구축하여 토지관리행정에 널
둘째, 토지관리행정의 조직과 업무분담은 토지관리의 능률화와 효율화 를 위해 조정한다. 토지관리행정의 업무배분은 지방자치단체의 자주성과 창의성이 발휘될 수 있도록 조정되어야 한다. 이를 위해서는 중앙정부의 권한을 위임하기 보다 이양되어야 한다. 또한 지방자치단체는 토지관리 행정을 담당할 수 있는 전담기구가 설치되어야 한다. 그리고 토지관리행 정의 효율화를 위하여 민간과 공사에 업무위탁의 범위를 확대하고, 장기 적으로는 전담기구를 설치하는 방안도 고려할 필요가 있다.
셋째, 토지관리행정의 실효성 확보수단이 체계를 이루고, 제재정도는 위반행위간에 균형을 이루어야 한다. 토지관리행정은 금지와 제한을 정 책의 일반적인 수단으로 하고, 인허가를 통하여 규제를 해제 또는 완화 하고 있다. 이와 같은 규제가 실효성을 갖도록 하기 위해서는 의무위반 에 대한 제재조치는 불가피하다. 그러나 제재수단이 체계를 이루지 못하 고 있을 뿐만 아니라 지나치게 당해 행정목적만을 강조하고 있다. 토지 관리행정이 실효성을 확보하기 위해서는 제재수단이 다양화되어야 하지 만 체계가 이루어져야 하고, 제재정도는 위반정도에 맞추어 같은 수준으 로 정해져야 한다.
이 보고서는 이상과 같은 내용을 6개 장으로 구성하고 있다. 제1장에 서는 서론으로 문제제기와 연구목적, 연구방법 등을 정하고, 제2장에서 는 토지관리행정의 기초이론을 정리하고 있다. 제3장에서는 토지관리행 정에 관한 법제도를 체계적으로 정리하고, 제4장에서는 이 제도들과 운 영실태를 분석하여 문제점을 정리하고 있다. 그리고 제5장에서는 토지관 리행정이 지니고 있는 문제점을 해소하기 위하여 행정절차와 운용의 개 선방향, 행정조직과 업무분담의 개선방향, 행정의 실효성 확보수단의 개 선방향으로 구분하여 대안을 제시하고 있다. 제6장에서는 이와 같은 정 책대안을 결론으로 정리하고, 정부에 대하여 토지관리행정의 체계화를 위한 정책건의를 하고 있다.
目 次
第 1 章 序 論 ··· 15
1. 問題의 提起 ··· 15
2. 硏究의 目的과 範圍 ··· 17
1) 硏究의 目的 ··· 17
2) 硏究의 範圍 ··· 17
3. 硏究의 方法 ··· 19
1) 文獻硏究 ··· 19
2) 法制分析 ··· 19
3) 實態調査 ··· 20
4) 代案提示 ··· 20
第 2 章 土地管理行政의 基礎理論 ···
231. 土地管理行政의 意義와 分類 ··· 23
1) 土地管理行政의 意義 ··· 23
2) 土地行政과 土地管理行政의 分類 ··· 24
2. 土地管理行政의 法律關係와 當事者 ··· 28
1) 土地管理行政의 法律關係 ··· 28
2) 土地管理行政의 當事者 ··· 29
3. 土地管理行政의 機關과 權限 ··· 31
1) 行政機關의 意義와 種類 ··· 31
2) 行政廳의 權限 ··· 34
3) 行政廳의 相互關係 ··· 37
4. 土地管理行政의 節次 ··· 39
1) 行政節次의 意義와 必要性 ··· 39
2) 行政節次의 手段 ··· 41
5. 土地管理行政의 實效性 確保手段 ··· 43
1) 代執行 ··· 43
2) 行政罰 ··· 44
3) 기타 義務履行確保手段 ··· 45
第 3 章 土地管理行政의 制度와 內容 ··· 49
1. 土地管理의 行政節次 ··· 49
1) 農地所有管理 ··· 49
2) 土地利用管理 ··· 57
3) 土地去來管理 ··· 96
4) 土地情報管理 ··· 103
5) 負擔金管理 ··· 134
6) 雜種財産管理 ··· 154
2. 土地管理의 業務와 組織 ··· 163
1) 土地行政에 관한 法的根據 ··· 163
2) 中央과 地方自治團體의 土地行政事務 ··· 165
3) 土地管理行政事務의 權限配分 ··· 167
3. 土地管理行政의 實效性 確保手段 ··· 172
1) 農地所有에 있어서 實效性 確保手段 ··· 172
2) 土地利用에 있어서 實效性 確保手段 ··· 174
3) 土地去來에 있어서 實效性 確保手段 ··· 183
第 4 章 土地管理行政의 運用實態와 問題點 ··· 193
1. 土地管理行政業務와 節次 ··· 193
1) 土地管理行政業務別 運用節次 ··· 193
2) 土地管理行政의 節次 簡素化 ··· 231
2. 土地管理行政에 관한 業務와 運用組織 ··· 235
1) 土地管理行政의 業務現況 ··· 235
2) 土地管理行政業務의 配分實態 ··· 236
3) 地方自治團體의 行政組織과 土地管理行政業務의 分掌 ··· 243
3. 土地管理行政의 實效性 確保手段 ··· 256
1) 實效性 確保手段의 構成比較 ··· 256
2) 實效性 確保手段의 問題點 ··· 261
第 5 章 土地管理行政의 改善方案 ··· 265
1. 土地管理行政의 體系化를 위한 基本方向 ··· 265
1) 土地管理行政 節次와 運用의 改善을 위한 基本方向 ··· 265
2) 土地管理行政 組織과 業務分擔의 改善을 위한 基本方向 ··· 266
3) 土地管理行政의 實效性 確保를 위한 制度改善의 基本方向 ···· 267
2. 土地管理行政 節次와 運用의 改善方案 ··· 268
1) 農地所有管理 ··· 268
2) 土地利用管理 ··· 271
3) 土地去來管理 ··· 277
4) 土地情報管理 ··· 279
5) 負擔金管理 ··· 283
6) 雜種財産管理 ··· 284
3. 土地管理行政의 業務分擔과 組織의 改編方案 ··· 288
1) 中央政府와 地方自治團體間 業務配分 ··· 288
2) 地方自治團體의 行政組織과 土地管理行政業務의 分掌 ··· 301
4. 土地管理行政의 實效性 確保를 위한 制度改善方案 ··· 305
1) 行爲違反別 懲役 및 罰金의 區分調整 ··· 305
2) 行爲違反別 過怠料의 調整 ··· 308
3) 其他 實效性 確保手段의 改善 ··· 310
第 6 章 結論 및 政策建議 ··· 313
1. 土地管理行政 節次와 運用의 改善方向 ··· 314
1) 節次 및 民願書類의 簡素化 ··· 314
2) 원스톱行政體系의 構築 ··· 317
3) 土地管理行政에 관한 一般節次와 計劃節次의 法制化 ··· 318
2. 土地管理行政 組織과 業務分擔의 改善方向 ··· 320
1) 中央政府와 地方自治團體間 業務配分 ··· 320
2) 法定受託事務로의 轉換摸索 ··· 321
3) 土地管理行政 專擔機構의 設置 ··· 322
4) 土地情報管理의 現代化 ··· 323
5) 土地管理行政業務의 委託擴大 ··· 323
3. 土地管理行政 實效性 確保手段의 改善方向 ··· 324
1) 實效性 確保手段의 調整 ··· 324
2) 特別法의 制定 ··· 326
ABSTRACT ··· 329
表 目 次
<표 3-1> 지적공부의 열람 및 등본교부 수수료 ··· 119
<표 3-2> 지적공부정리수수료 ··· 128
<표 4-1> 농지소유제한을 위한 절차 ··· 194
<표 4-2> 농지의 처분명령과 매수청구 절차 ··· 197
<표 4-3> 토지이용계획의 수립․결정절차 ··· 201
<표 4-4> 국토이용관리의 내용과 절차 ··· 203
<표 4-5> 농지 및 산지의 전용절차 ··· 206
<표 4-6> 토지거래규제의 절차 ··· 210
<표 4-7> 표준지공시지가 및 개별공시지가의 산정절차 ··· 215
<표 4-8> 지적공부의 등록절차 ··· 220
<표 4-9> 지적공부의 관리절차 ··· 222
<표 4-10> 지적정리의 절차 ··· 223
<표 4-11> 부동산중개업의 허가절차 ··· 224
<표 4-12> 부담금의 부과․징수절차 ··· 227
<표 4-13> 국공유지의 현황(1997) ··· 228
<표 4-14> 국유잡종재산의 관리절차 ··· 230
<표 4-15> 국유잡종재산의 대부실태 ··· 231
<표 4-16> 토지관리행정의 업무분담 실태 ··· 237
<표 4-17> 토지행정사무의 역할분담실태 ··· 239
<표 4-18> 토지관리행정의 실효성 확보수단: 징역 ··· 257
<표 4-19> 토지관리행정의 실효성 확보수단: 벌금(정액) ··· 258
<표 4-20> 토지관리행정의 실효성 확보수단: 벌금(가액) ··· 259
<표 4-21> 토지관리행정의 실효성 확보수단: 과태료 ··· 259
<표 4-22> 토지관리행정의 실효성 확보수단: 기타 ··· 260
<표 5-1> 농지소유관계 민원서류의 간소화 내용 ··· 270
<표 5-2> 토지이용계획확인서 ··· 276
<표 5-3> 토지관리행정 배분조정의 기준 ··· 288
<표 5-4> 형식적․실질적 기준에 의한 업무배분 조정안 ··· 290
<표 5-5> 형식적 기준과 실질적 기준에 의한 업무배분조정의 효과 ··· 294
<표 5-6> 토지관리행정업무의 위임기준 ··· 295
<표 5-7> 위임기준에 의거한 위임여부의 판정 ··· 296
<표 5-8> 위임기준에 의한 위임여부 판정의 효과 ··· 299
<표 5-9> 행위위반의 정도 및 균형을 고려한 행정벌의 개선대안 ··· 307
<표 5-10> 행위위반의 정도 및 균형을 고려한 과태료의 개선대안 ··· 309
그 림 目 次
<그림 1-1> 연구의 체계와 진행과정 ··· 21
<그림 4-1> 경기도의 토지관리행정업무 분담조직 ··· 244
<그림 4-2> 대구광역시의 토지관리행정업무 분담조직 ··· 246
<그림 4-3> 안양시의 토지관리행정업무 분담조직 ··· 248
<그림 4-4> 안양시 각구의 토지관리행정업무 분담조직 ··· 249
<그림 4-5> 광주군의 토지관리행정업무 분담조직 ··· 252
<그림 4-6> 양평군의 토지관리행정업무 분담조직 ··· 254
<그림 5-1> 토지공부 관장기관의 일원화 체계 ··· 281
1. 問題의 提起
최근 경제․사회의 여건변동으로 말미암아 토지행정은 많은 변화가 요구되고 있다. 토지행정이 체계를 이루지 못하여 능률과 효율이 떨어지 고, 대국민관계에서 신뢰를 얻지 못하고 있기 때문이다. 이는 시대의 변 천과 함께 경제환경이 급격히 변동하고, 사회적 요구도 크게 달라지고 있으나 토지행정은 이러한 사정변경을 수용하지 못하고 여전히 60년대, 70년대의 틀에서 벗어나지 못하고 있기 때문이다.
그 한 예로서 토지에 관한 규제완화를 들 수 있다. 80년대후반부터 일 기시작한 규제완화가 토지행정에도 영향을 미쳐 여러 부문에서 불필요 한 규제가 완화되기도 하였다. 그러나 규제완화가 대국민관계에서 효과 를 거두지 못하고 있다는 비판은 계속되고 있다. 토지행정의 틀은 그대 로 유지하면서 단편적으로 하나 하나의 규제수단만을 대상으로 해 왔기 때문이다. 규제완화는 토지행정의 체계와 연계되지 못하면 그 실효를 거 둘 수 없음을 간과하여서는 안될 것이다. 따라서 여건변동에 부응할 수 있는 토지행정의 재구성이 당면과제로 되고 있다해도 과언이 아니다.
토지행정은 대개의 경우 토지관리를 목적으로 한다. 토지관리가 토지 의 소유, 이용, 개발, 보전 등 모든 분야에 걸쳐 있기 때문이다. 토지행 정의 재구성은 관리행정을 중심으로 이루어질 수밖에 없는 것은 이런 연유에서 이다. 이하에서 토지관리행정의 재구성 필요성을 그 예로 들어 살펴보도록 한다.
토지관리행정의 재구성은 무엇보다도 업무와 조직을 연계하는 것에서 비롯되어야 한다. 조직만을 앞세우면 불필요하고 비효율적인 행정업무가 여전히 존치할 수밖에 없다. 어떤 업무가 필요충분조건을 구비할 때 그 업무를 담당할 조직이 요구된다. 그러나 부처간, 부서간 고유업무를 고
집하면 조직은 다원화될 수밖에 없다. 따라서 업무와 조직의 연계는 능 률과 효율을 추구하면서 행재정상의 비용지출이 최소화되어야 하고, 국 민의 불편요인이 되지 않도록 하여야 한다.
둘째는 토지관리행정의 절차를 체계화하는 것이다. 그동안 토지관리행 정에 관한 규제완화는 주로 절차를 중심으로 이루어져 왔다. 그러나 토 지관리행정의 업무가 분산되고 제각기의 절차를 고집하기 때문에 규제 완화는 크게 나타나지 않고 있다. 하나의 행정처분이 여러 부처 또는 부 서와 관련을 지니고 있을 때 민원인은 원스톱으로 처리되기를 기대한다.
그러나 인허가의 과정에서 많은 시간이 소요되고, 구비하여야 하는 서류 도 많다는 불편이 남아있다. 이는 아직 행정절차를 일반화하지 못하고, 절차 그 자체를 간소화하지 못하고 있기 때문이다. 따라서 토지행정은 비록 권력적 행정행위를 바탕으로 한다 하더라도 능률성과 효율성이 강 조되어야 하고, 대국민관계에서 결코 불편요인으로 작용하지 않도록 하 여야 할 것이다. 그러나 규제완화가 토지관리행정의 본질자체를 유명무 실하게 하여서는 안될 것이다.
셋째, 토지관리의 효율화를 위한 실효성 확보수단의 체계화이다. 최근 토지관리행정의 실효성을 확보하기 위한 수단은 다원화되고 있으나, 행 정벌이 아직 중심이 되고 있다. 그러나 행정벌은 규제효과만을 앞세워 최소침해의 원칙에 반하는 수준에 이르는 경우가 늘어만 가고 있다. 그 러한 나머지 행정벌은 저마다 달라 체계를 이루지 못하여 형평을 잃고 있다는 지적을 받고 있다. 따라서 토지관리행정은 실효성이 확보될 수 있어야 하지만 행정벌간 체계화가 이루어져야 하고, 의무이행 확보수단 도 효율성을 갖도록 하여야 할 것이다.
이상과 같은 우리의 실정을 감안할 때 토지관리행정은 그 체계화가 당면과제라 할 수 있다. 토지관리행정의 체계화는 행정측면에서 능률성 과 효율성이 강조되어야 하고, 대국민관계에서 편익성이 추구되어야 한 다. 이를 위해서는 지금까지의 고정관념을 깨뜨리고 전혀 다른 시각에서 접근할 필요가 있다. 그러나 토지관리행정의 체계화가 현실을 무시하거 나 실현 가능성을 염두에 두지 않는다면 아무런 의미가 없다는 것도 간
과하여서는 안될 것이다. 따라서 본 연구에서는 토지관리행정의 당면과 제를 실천가능한 범위에서 개선대안을 모색하도록 하는 것이 긴요하다 고 할 수 있다.
2. 硏究의 目的과 範圍
1) 硏究의 目的
본 연구는 사회․경제적 여건변동에 부응하는 토지관리행정의 체계화 를 통해 행정의 능률성과 효율성을 도모하고, 국민생활의 불편요인을 최 소화하는 것을 목적으로 한다.
본 연구는 이와 같은 연구목적을 달성하기 위해 다음과 같은 실천력 있고 보편화 할 수 있는 정책과제를 연구의 대상으로 한다.
ㅇ토지관리행정에 관한 정책수단별 절차의 체계화를 도모한다.
ㅇ토지관리행정의 조직 및 역할분담의 체계화를 도모한다.
ㅇ토지관리행정의 실효성 확보를 위한 강제수단을 체계화한다.
2) 硏究의 範圍
본 연구는 토지행정의 체계화를 통하여 토지관리의 능률성과 효율성 을 도모하고 국민생활의 불편요인을 최소화하는 데 주안점이 두어져 있 다. 이를 위해서는 토지관리행정의 조직․역할분담, 절차, 실효성 확보수 단의 개선이 당면과제로 된다. 따라서 본 연구는 다음과 같은 연구범위 와 대상을 설정하여 행하도록 한다.
ㅇ연구의 범위
-토지관리행정의 범위는 규제행정, 정보관리행정, 부담금관리행정,
국공유지관리행정으로 구분하여 행함
* 연구대상 토지관리행정의 범위
1. 토지관리행정업무와 절차
(1) 토지관리행정별 업무절차의 분석 및 간소화 : 농지소유, 토지이용, 토지거래, 토지정보, 부담금, 잡종재산관리
(2) 원스톱 토지관리행정의 도입
2. 토지관리행정에 관한 업무와 운용조직
(1) 토지관리행정의 배분조정 : 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체 (2) 지방자치단체의 행정조직과 토지관리행정업무의 분장사례 : 경기
도, 대구광역시, 안양시 및 구, 광주군 및 양평군
(3) 토지관리행정 전담기구의 재구성 및 토지관리행정업무의 위탁 확 대
3. 토지관리행정의 실효성 확보수단
(1) 실효성 확보수단의 구성비교 : 징역, 벌금, 과태료, 기타 (2) 실효성 확보수단별 수준조정
ㅇ연구의 대상
-건설교통부가 관장하고 있는 토지관리행정을 중심으로 하고, 이와 연계되어 있는 타부처 관장의 토지관리행정을 예외적 대상으로 한 다.
-토지관리행정조직은 토지관리업무를 관장하고 있는 중앙정부(건설 교통부등)와 지방자치단체를 대상으로 하고, 토지관리행정의 역할 분담은 중앙정부와 지방자치단체를 중심으로 한다.
-토지관리행정의 절차는 토지의 규제행정, 토지정보의 관리행정에 관한 일반절차만을 대상으로 한다.
-토지관리행정의 실효성 확보를 위한 수단은 주요 토지관리행정의
행정벌과 과태료 및 기타 의무이행 확보수단을 대상으로 한다.
3. 硏究의 方法
본 연구는 기초이론의 연구와 함께 법제분석과 실태조사를 통하여 토 지관리행정의 문제점을 파악하고, 사회․경제적 여건변동에 부응할 수 있는 보다 발전된 개선대안을 설정하는 방식에 의거한다.
1) 文獻硏究
ㅇ토지관리행정에 관한 기초이론 -토지관리행정의 의의와 분류 -토지관리행정의 법률관계와 당사자 -토지관리행정의 기관과 권한 -토지관리행정의 절차
-토지관리행정의 실효성 확보수단
2) 法制分析
ㅇ23개의 토지에 관한 법률의 분석․정리
-토지관리행정의 절차: 농지소유관리, 토지이용관리, 토지거래관리, 토지정보관리, 부담금관리, 잡종재산관리
-토지관리행정별 주체: 중앙정부 부처별, 지방자치단체(광역, 기초) -토지관리의 실효성 확보수단: 행정벌과 과태료, 기타 의무이행확보
수단
3) 實態調査
ㅇ토지관리행정의 절차 간소화 사례조사(청주시) -공장설립간소화지원제도
-중소기업 창업 및 공장설립 선승인제
ㅇ지방자치단체의 토지행정 운용실태 조사를 통하여 토지관리업무의 전담부서 파악
-경기도․대구광역시의 토지행정 전담부서 -안양시․광주군 및 양평군의 토지행정 전담부서 ㅇ토지관리행정 전담자의 의견청취
-토지관리행정의 업무분장상 문제점
-토지관리행정의 능률화․효율화를 위한 업무분장 대안
4) 代案提示
ㅇ토지관리행정의 조직과 역할분담, 절차, 실효성 확보수단에 관한 법 제분석과 실태조사를 토대로 제도개편의 기본방향을 설정하고 구체 적인 대안을 제시한다.
-토지관리행정의 절차: 토지관리행정의 능률화․효율화를 위한 행정 절차의 체계화․간소화, 국민생활의 불편을 최소화하는 행정절차로 의 전환
-토지관리행정의 조직과 역할분담: 토지관리행정조직의 체계화, 지 방화시대에 부응하는 중앙과 지방의 역할분담
-토지관리행정의 실효성 확보: 토지관리행정의 실효성을 보장하고 행정간 형평성이 도모될 수 있는 행정벌로의 체계화 도모, 의무이 행을 확보할 수 있는 다양한 수단의 채용
연구범위를 이와 같이 설정하고, 위와 같은 방법으로 연구를 추진한다 고 할 때 본 연구의 체계와 진행과정을 도식화하면 아래의 <그림 1-1>
에서 보는 바와 같다.
<그림 1-1> 연구의 체계와 진행과정 토지관리행정의 체계화
토 지 관 리 행 정
행정절차
행정조직
․업무
실효성 확보
토지행정의 기초이론 정리
토지관리 행정의 실태분석
토지관리 행 정 의 문제점
제도개편 의 기본 방향설정
행 정 절 차 의 체계화
의 무 이 행 확 보 수 단 의 확대
행 정 의 능률화․
효율화 토지관리
행정의 법제분석
중앙과 지 방의 역할 분담 행 정 조 직 의 체계화
행정벌의 체계화
국 민 불 편 요인 의 제거
사회․경제의 여건변동에 부응 하는 토지관리행정으로 전환
1. 土地管理行政의 意義와 分類
1) 土地管理行政의 意義
토지관리란 행정청이 대국민관계나 내부관계에서 정책적 목적을 달성 할 수 있도록 행하는 제반행위이며, 토지관리행정은 이와 같은 행위를 행하는 행정활동이 대상이 된다. 토지행정을 통상 토지정책의 목표를 달 성하기 위한 정책수단의 운용이라 개념정의되고 있다.1) 토지관리행정이 란 개념은 토지관리와 토지행정을 복합하여 구성할 수 있을 것이다. 즉, 토지관리행정은 행정청의 권한과 국민의 협력을 바탕으로 토지정책의 목표를 실현하기 위해 대국민관계에서 행하는 토지관리활동이라 할 수 있다.
토지관리행정은 행정의 개념을 통해 다음과 같은 공통적 특성과 징표 를 갖는 것으로 볼 수 있다.2)
첫째, 토지관리행정은 공익실현을 그 본질로 한다. 공행정은 국가 또 는 지역사회 및 그 구성원을 대상으로 하여 질서를 유지․형성하는 작 용이기 때문이다. 따라서 토지관리행정이 공익실현작용이라는 점에서 공 법상 특권인 일방적 의무부과, 행정강제, 의무이행확보수단 등의 근거를 찾을 수 있다.
둘째, 토지관리행정은 장래에 대한 능동적인 형성작용이다. 토지관리 행정은 기본적으로 법에 규정된 내용을 현실적․구체적으로 실현하는 작용이다. 행정청은 법률의 한계내에서 자발적으로 독자적 판단에 의해 활동하나, 창조적 활동성에 의해 그 정책목적의 실현에 이바지 한다.
1) 柳海雄외 2인, 지방화시대의 토지행정운용방안, 국토개발연구원, 1995, 23면.
2) 金東熙, 行政法Ⅰ, 博英社, 1998, 6∼7면 참조.
셋째, 토지관리행정은 통일성과 계속성을 바탕으로 한다. 토지관리행 정이 개별적․구체적 작용의 형식으로 행해지나, 국가 또는 지역사회의 질서를 유지․형성하는 작용이라는 점에서 그 전체로서는 통일성과 계 속성이 요구된다. 이는 대국민관계에서 토지행정의 신뢰성을 확보하고, 국민상호간의 형평성 제고에 이바지 한다.
넷째, 토지관리행정은 구체적 처분에 의하여 그 목적을 실현하는 행정 작용이다. 토지관리행정은 공익을 목적으로 하는 처분을 통해 실현된다.
그러나 일반적․추상적 성질을 가지는 계획에 의거하는 경우도 있으나, 이는 어디까지나 예외에 불과하다. 토지관리행정이 대국민관계에서 처분 을 통해 정책목적을 실현하는 것이 전형이라 할 수 있다. 그러나 예외적 으로 권고등 행정지도에 의하는 경우도 있다.
이와 같이 개념을 포괄적으로 정의하면 사실상 토지관리행정은 토지 행정의 범주와 거의 동일하게 된다. 토지행정이 대부분 토지관리를 내용 으로 하기 때문이다. 그러나 엄격하게 말하면 토지행정은 토지에 관한 제반 행정활동의 총체이나 토지관리행정은 그 가운데 관리만을 대상으 로 한다는 점에서 차이가 있다. 양자의 구별은 협의적로 파악할 때 실익 이 있을지는 몰라도 광의적로 파악하면 아무런 실익이 없다고 할 수 있 다.
토지행정이나 토지관리행정은 내부관계를 제외하면 주로 행정청이 대 국민관계에서 우월적 지위를 통해 실현된다. 토지관리행정이 권력적 행 정행위를 중요한 수단으로 하는 것은 이를 말해주는 것이다. 그러나 토 지관리행정이 단순히 권한행사에만 의존하는 것은 아니며, 때로는 비권 력적 작용을 통해서도 실현된다. 또한 행정청의 토지관리는 일반적으로 규제수단에 의거하지만, 때로는 대국민관계에서 이익을 주는 수익적 행 정작용이나 적극적․소극적, 법적․사실적 행정작용에 의거하는 경우도 있다.
2) 土地行政과 土地管理行政의 分類
행정은 관점에 따라 다양하게 분류되고 있으며,3) 행정법 이론은 일반 적으로 목적에 따라 질서행정․급부행정․유도행정․계획행정․공과행 정․조달행정으로 분류하고 있다.4) 토지행정은 그 성격상 규제의 인허 가를 내용으로 하는 질서행정과 토지이용계획등 다양한 계획을 내용으 로 하는 계획행정이 중심을 이루고, 그 밖에 유도행정이나 공과행정에 의거하는 경우도 있다.
(1) 土地行政의 分類
토지행정은 토지정책의 목적을 중심으로 하는 것과 토지정책의 기능 을 중심으로 하는 것으로 구분할 수 있다.5) 전자는 행정의 성질에 따른 구분이나 후자는 정책의 기능에 따른 구분으로, 양자간에는 다소의 차이 를 보이고 있다. 이러한 구별은 실무에서 토지행정을 어떻게 이해하고 활용할 것인가의 점에서 제각기 유용성을 갖는다.
첫째, 토지정책의 목적을 중심으로 하는 분류이다. 이에 의거하면 토 지행정은 계획행정, 규제행정, 집행․관리행정으로 구분할 수 있다.
① 계획행정: 국토공간의 개발과 정비계획, 토지이용계획 등
② 규제행정: 토지소유제한, 토지이용규제, 토지거래규제, 개발이익환 수 등
③ 집행․관리행정: 토지개발과 공급, 공적 토지취득과 보상, 국공유지 관리, 토지정보관리, 토지관련조세의 부과․징수 등
둘째, 토지정책의 기능을 중심으로 하는 분류이다. 이에 의거하면 토 지행정은 토지정책별로 다음과 같이 구분할 수 있다.
① 토지소유에 관한 행정: 택지소유제한, 농지소유제한 등
② 국토공간의 개발과 정비에 관한 행정: 국토계획, 수도권정비계획, 제주도개발특별계획 등
3) 일반적으로 행정은 주체, 대상, 목적, 수단 또는 형식에 의한 분류되고 있다.
4) 金道昶, 一般行政法(上), 1988, 81면이하 참조; 金東熙, 行政法Ⅰ, 16면이하 참조.
5) 柳海雄외 2인, 地方化時代의 土地行政運用方案, 24∼25면 참조.
③ 토지이용과 관리에 관한 행정: 토지이용계획, 토지이용강제, 국공유 지의 관리 등
④ 토지의 개발에 관한 행정: 택지 및 공업용지의 개발과 공급, 재개 발사업 등
⑤ 토지시장의 관리에 관한 행정: 토지거래규제, 부동산중개업의 관리, 지가변동관리 등
⑥ 공적토지취득과 보상에 관한 행정: 토지수용과 보상, 선매, 매수청 구토지의 매수 등
⑦ 토지정보의 관리에 관한 행정: 지적, 등기, 지가, 거래정보 등 ⑧ 개발이익의 환수에 관한 행정: 개발부담금, 토지초과이득세 등 ⑨ 토지관련조세에 관한 행정: 취득세, 등록세, 종합토지세, 도시계획
세, 양도소득세 등
(2) 土地管理行政의 分類
토지관리행정은 토지행정의 정책목적별 분류에 의거할 때 규제행정과 관리행정이 그 대상이 되며, 정책기능별 분류에 의거할 때 정책 전반에 걸쳐 있다고 할 수 있다. 토지관리행정은 광의로 파악할 때 그 범위가 넓고 대상도 많아 토지행정의 범위와 같아지나, 협의로 파악할 때 국공 유지의 관리, 토지이용관리, 토지거래관리, 토지정보관리 등이 대상으로 된다. 따라서 협의로는 토지관리행정에 국토공간의 개발과 정비계획이나 토지의 개발, 공적토지취득과 보상 그리고 토지관련조세는 포함되지 않 는 것으로 이해할 수 있다.
이와 같이 토지관리행정의 범위를 한정하는 것은 토지행정을 축소한 것과 같아 양자는 차별화가 나타난다. 그 범위를 협의로 파악하는 것은 토지관리에 중점을 두고 실무와 결부하여 파악하기 때문이다. 그러나 논 자에 따라서는 이보다 확대하여 이해할 수도 있고, 심지어는 토지행정과 같은 범위로 보아야 한다는 주장도 있을 수 있다. 그러나 토지관리행정 은 그 개념과 결부하여 파악하더라도 협의로 범위를 설정하는 것이 타
당할 것이다.
토지관리행정은 토지정책의 기능과 목적에 따라 대체로 다음과 같이 구분할 수 있다.
첫째, 토지관리행정은 토지정책의 기능에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다. 이 분류는 토지관리행정이 토지정책별로 분류하기 때문에 정책수 단이 잘 나타나지만 지나치게 제도중심으로 분류된다는 단점이 있다.
① 토지소유에 관한 행정: 농지소유관리, 국공유지관리
② 토지이용에 관한 행정: 용도지역․지구․구역 등에서의 토지이용관 리, 농지 및 산지의 전용관리, 토지이용의 강제,
③ 토지거래 및 시장에 관한 행정: 토지거래관리, 부동산중개업관리 ④ 토지정보에 관한 행정: 공시지가관리, 지적 및 등기공부관리
⑤ 개발이익환수에 관한 행정: 개발부담금의 부과․징수, 개발부담금 의 배분
둘째, 토지관리행정은 토지정책의 목적에 따라 다음과 같이 구분할 수 있다. 이 분류는 정책목적에 따라 분류하기 때문에 대분류가 체계를 갖 지만 소분류에서 다양한 정책수단이 함께 묶어져 약간 혼란스러운 감이 없지 않다. 또한 국공유지의 관리행정이 크게 부각됨으로써 관리행정의 분류간에 형평이 맞지 않는 단점이 있다.
① 토지의 규제행정: 농지소유관리, 토지이용관리(용도지역등의 지정 및 규제, 이용강제 등), 토지거래관리
② 토지정보의 관리행정: 공시지가관리, 지적 및 등기공부관리, 부동산 중개업관리
③ 부담금의 관리행정: 개발부담금의 부과․징수 및 배분관리, 농지조 성비 및 전용부담금관리, 대체조림비 및 전용부담금관리
④ 국공유지의 관리행정: 행정재산 및 보존재산의 사용․수익, 잡종재 산의 관리
⑤ 토지공급관리: 택지개발예정지구관리, 산업입지관리
2. 土地管理行政의 法律關係와 當事者
1) 土地管理行政의 法律關係
토지관리행정의 법률관계는 행정상 법률관계가 그대로 타당하다. 따라 서 토지관리행정의 법률관계는 행정조직법적 관계와 행정작용법적 관계 를 포함하며, 후자는 다시 공법관계와 사법관계를 포함한다.
(1) 行政組織法的 關係
행정조직법적 관계는 행정기관 상호간 또는 행정기관의 내부적 관계를 말한다. 즉, 상하관청이나 대등관청간의 관계와 같이 행정기관 상호간의 관계나 기관위임사무에 있어 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장과 의 관계가 행정조직법적 관계이다. 이들 관계는 권리주체간의 관계가 아 니기 때문에 권리의무관계는 아니며, 직권권한에 관한 관계이다.
(2) 行政作用法的 關係
행정작용법적 관계는 행정주체와 국민간의 관계로서 공법관계인 권력 관계와 관리관계, 사인과 동일하게 사법에 의하여 규율되는 사법관계(국 고관계)가 있다.
① 權力關係: 이는 행정주체가 공권력의 주체로서 우월적인 지위에서 국민에 대하여 일방적으로 명령․강제하는 관계이다. 따라서 이는 대등 한 사인 상호간의 이해조정을 목적으로 하는 사법관계와 구별된다.
권력관계는 대국민과는 부대등관계이기 때문에 행정주체의 행위에 대 하여 법률상 우월한 효력(公定力, 確定力, 强制力 등)이 인정되고, 이에 대한 불복은 항고쟁송의 방법에 의한다.
② 管理關係: 이는 행정주체가 공권력의 주체로서가 아니라 재산 또는 사업의 관리주체의 지위에서 국민을 대하는 관계이다. 예를 들어 행정주 체가 공물․공기업 등을 관리․경영하는 것과 같은 관계이며, 사인의 행 위와 유사하다.
그러나 이는 공행정작용으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련을 지니 며, 그 한도내에서 특별한 공법적 규율을 받게 된다. 따라서 이 관계에 특수한 공법적 규율이 인정되기 위해서는 법률에 명문의 규정이 있거나, 순수한 사경제적 관계와는 다른 공익성이 실증되어야 한다.
③ 國庫關係: 행정주체가 그 일방당사자인 경우에도 우월한 공권력의 주체로서가 아니라, 국고의 주체(사법상 재산권의 주체)로서 국민을 대하 는 경우에는 사법관계로 보게 된다. 그것은 같은 성질의 관계는 같은 법 률로 규율되어야 하기 때문이다. 예를 들어 국가가 청사․도로․교량 등 의 건설도급계약을 하거나, 국유재산(잡종재산)을 관리․매각하는 관계가 이에 해당한다.
이러한 국고관계에 있어서도 국가등은 국민을 위하여 활동하는 것이기 때문에 그에 대하여는 공정성 담보의 견지에서 일정한 제한과 규제를 가 하게 된다. 예를 들어 국유재산법이 잡종재산의 관리를 위하여 계약의 방법․상대방․내용 등에 일정한 제한이 가하여지는 것 등이 그러하다.
2) 土地管理行政의 當事者
(1) 行政主體와 私人
행정권을 행사하고, 그의 법적 효과가 궁극적으로 귀속되는 당사자를 행정주체 또는 행정권의 주체라고 한다.
토지관리행정도 법률관계이기 때문에 권리․의무의 귀속주체로서 대립 하는 당사자가 있다. 행정주체란 행정권의 담당자인 당사자를 말하고, 행
정권의 행사를 통한 법적 효과가 궁극적으로 귀속되는 자이다. 이에는 국가를 비롯하여 공공단체(지방자치단체, 공공조합, 영조물법인, 공법상 재단 등)가 있으며, 행정사무를 위임받은 사인도 이에 포함된다. 이와는 달리 행정주체의 상대방으로서 행정권 발동의 대상이 되는 자를 행정객 체라 한다. 행정객체는 통상 사인이나, 국가가 행정주체로 되는 경우에는 공공단체 또는 일반사인이 된다.
(2) 行政主體로서 國家와 地方自治團體
대국민관계에서 전형적인 행정주체는 국가와 지방자치단체이다. 이 경 우 행정주체와 구별하여야 할 것에 행정기관이 있다. 행정주체는 스스로 의 이름으로 행정권을 행사하고, 그의 법적 효과가 자기에게 귀속되나 행정기관은 마치 법인에 있어서의 기관과 같이 행정주체를 위해 권한을 행사하고 그 법적 효과는 기관이 아니라 행정주체에 귀속하는 점에 양자 는 구별된다.6) 이는 행정사무의 기관위임에서 잘 나타나고 있다.
전형적인 행정주체인 국가와 지방자치단체에 대하여 살펴보면 다음과 같다.
① 國 家: 국가는 시원적(始原的)으로 존재하는 지배권으로서 행정권 을 가지며, 가장 대표적인 행정주체이다. 국가의 행정작용은 일반적으로 국가의 행정조직을 통하여 행사되며, 국가를 위해 행정사무를 담당․수 행하는 자를 행정기관7)이라 한다. 국가는 모든 권한을 스스로 행하지 않 고, 그 일부를 지방자치단체나 그 밖의 공공단체에 위임하기도 한다.
② 地方自治團體: 지방자치단체는 국가영토의 일부를 구성단위로 하며, 그 지역안의 주민을 통치하는 포괄적 자치권을 가진 단체이다. 지방자치
6) 金南辰, 行政法Ⅰ, 法文社, 1992, 126면.
7) 행정기관은 어떠한 권한을 행사하느냐에 따라 다시 행정관청․보조기관․자문기 관․의결기관․집행기관 등으로 나누어진다.
단체는 그의 지배권이 시원적 행정주체인 국가와 구별된다. 지방자치단 체가 가지는 자치권은 자치단체의 고유한 권한이라고 보는 견해도 있으 나, 국가로부터 전래된 권한이라고 보는 것이 일반적이다.8) 따라서 지방 자치단체는 국가로부터 감독을 받는다. 지방자치단체의 기관에는 의결기 관이 있으며, 이들 기관을 통하여 자치사무와 위임사무를 처리한다. 의결 기관에는 시․도의회가 있고, 집행기관으로는 시장․도지사가 있다.
3. 土地管理行政의 機關과 權限
1) 行政機關의 意義와 種類
(1) 行政機關의 意義
실정법상 행정기관이라는 용어는 두가지의 다른 의미로 사용되고 있 다. 하나는 정부조직법에서 “중앙행정기관의 종류와 명칭은 ․․․원․
부․처․청 및 국(외국을 포함한다.)으로 한다고 규정하고 있는 것이다 (동법 제2조2항). 다른 하나는 지방자치법에서 특별시장․광역시장․도지 사․시장․군수 및 구청장을 지방자치단체의 집행기관으로 하고(동법 제 85조), 부지사․부시장․부군수․부구청장을 보조기관으로 하고 규정하 고 있다(동법 제101조1항).
이 두 경우에 있어 행정기관은 다음과 같이 각각 다른 의미로 사용되 고 있다. 그러나 행정기관의 관념은 이처럼 두가지 다른 의미로 사용되 고 있으나, 양자는 대립적인 것이 아니라 상호 보완적인 의미를 가지고 있다.9)
① 權限配分單位로서의 行政機關: 권한배분 단위로서의 행정기관이란
8) 金東熙, 行政法Ⅰ, 75면.
9) 金東熙, 行政法Ⅱ, 博英社, 1998, 8면이하 참조.
행정사무를 담당하는 지위를 말한다. 행정결정과정의 최종단계에서 행정 주체의 의사를 결정하고 이를 국민에 대하여 표시할 수 있는 권한과 책 임을 가지는 기관을 통상 행정청이라 부르고 있다. 지방자치법이 집행기 관과 보조기관으로 구분하는 것은 권한배분단위로서의 행정기관 관념에 입각한 것이다.
② 事務分配單位로서의 行政機關: 사무분배단위로서의 행정기관은 일 정한 행정사무를 분담하는 조직으로, 행정청을 중심으로 하고 그에 부속 된 보조기관등을 포함하는 총합체로서이 부(部)․처(處) 등의 조직체를 말한다. 정부조직법이 중앙행정기관을 부․처․청 및 국으로 한다고 규 정하고 있는 것은 사무분배단위로서의 행정기관의 관념에 입각한 것이 다.
(2) 行政機關의 種類
행정기관은 기준에 따라 다양하게 분류할 수 있다. 행정기관의 분류에 서 의미를 가지는 것은 행정사무의 귀속주체를 기준으로 하는 것과 권한 을 기준으로 하는 것이다. 전자는 국가의 행정기관․지방자치단체의 행 정기관․공공조합의 행정기관으로 구분되고, 후자는 행정(관)청․보조기 관․참여기관․자문기관․집행기관․의결기관 등으로 구분된다.
이와 같은 분류에서 토지관리행정과 의미를 가지는 것은 권한을 기준 으로 하는 행정기관의 분류이다.
① 行政廳: 행정청10)은 행정주체를 위하여 그 의사를 결정하고 이를 국민(주민)에 대하여 표시하는 권한을 갖는 행정기관을 말하며, 각부장 관․지방자치단체의 장이 이에 해당한다. 행정청은 행정기관 중에서 가
10) 국가의 행정청은 행정관청이라 하고, 지방자치단체의 기관도 포함하는 경우에는 행정청이라고 하는 것이 보통이나, 이러한 구분은 엄격하게 지켜지는 것은 아니 다(金東熙, 行政法Ⅱ, 11면).
장 중심적 지위를 차지하며, 다른 행정기관은 행정청과의 관계에서 그 위치 또는 지위가 결정된다.
② 補助機關: 보조기관은 행정조직의 내부기관으로서 행정청의 권한행 사를 보조하는 것을 임무로 하는 행정기관이다. 행정 각부의 차관․차관 보, 국장․과장, 계장이나 지방자치단체의 부지사, 부시장, 과장 등이 이 에 해당한다.
③ 諮問機關: 자문기관은 행정청의 자문에 따라 또는 자진하여 행정청 에 대하여 의견을 제시함을 그 임무로 하는 행정기관이다. 자문기관의 의견은 행정청의 의사를 구속하지는 않으나, 법률상 자문절차가 규정되 어 있는 경우에는 이를 거치지 않으면 그 행위는 절차상 하자있는 행위 가 되며, 그 하자는 원칙적으로 취소사유에 해당한다. 자문기관에는 위원 회․심의회․조사회 등의 명칭이 붙는 것이 보통이다.
④ 議決機關: 의결기관은 행정주체의 의사를 결정함에 그치고 이를 외 부에 표시할 권한은 없는 기관을 말한다. 이는 행정청이 의사결정을 하 기 위한 전제요건으로서 의결을 하며, 이에 기하여 국가등의 의사가 결 정․표시되는 의미에서 국가의 의사결정에 참여하는 기관이다. 그의 의 결이 없으면 유효한 국가의 의사결정은 행해질 수 없다. 이에는 행정심 판위원회, 도시계획위원회 등이 있다.
⑤ 執行機關: 집행기관은 행정청의 결정의사를 실력으로써 구체적으로 집행하는 기관이다. 그 예로서 경찰공무원, 세무공무원, 무허가철거반원 등을 들 수 있다. 그러나 집행기관이라는 말은 의결기관의 의결을 실시 하는 기관, 즉 지방의회에 대해 지방자치단체의 장 및 그 소속기관을 가 리키는 의미로도 사용되나, 여기서 말하는 집행기관과는 그 의미를 달리 한다.
2) 行政廳의 權限
(1) 權限의 意義와 設定
행정청의 권한이란 행정청이 유효하게 직무를 수행할 수 있는 범위를 말한다. 권한은 관할 또는 직무권한이라는 용어로도 사용된다. 행정청의 권한의 범위는 행정청을 설치하는 근거법규에 의해 정해지며, 구체적으 로는 법률 또는 이에 의거한 명령(법규명령)이나 조례등으로 결정된다.
(2) 權限의 限界
행정청은 그의 권한, 즉 직무의 범위가 정해져 있으므로 그 직무의 범 위내에서 권한을 행사하지 않으면 안되며 이를 권한의 한계라 한다. 권 한의 한계는 다음과 같이 구분된다.
① 事項的 限界: 권한은 그 목적과 종류에 따라 각 행정청에 배분되어 있으므로 사항적으로 일정한 한계가 있다. 따라서 사항적 한계란 상호 대립하는 행정청의 횡적 관계에서 다른 행정청의 권한에 속하는 사항을 처리할 수 없는 것을 말한다. 행정관청 사이의 종적 관계에 있어서도 법 령에 특별한 규정이 없는한, 상급행정청은 하급행정청의 권한행사를 지 휘․감독할 수 있으나, 그 권한을 대신 행사할 수 없는 한계를 갖는다.
② 地域的 限界: 지역적 한계란 행정청의 권한이 지역적으로 한정되어 미치는 범위를 말한다. 그 권한이 전국에 미치는 경우를 중앙관청이라 하고, 일부 지방에 한정되는 경우를 지방관청이라 한다.
③ 代人的 限界: 대인적 한계는 행정청의 권한이 미치는 인적 범위를 말한다.
④ 形式的 限界: 행정청의 권한행사에 일정한 행위형식이 규정되어 있 는 것을 말한다. 국무총리와 각부장관은 모두 행정입법권이 있으나, 그 권한행사는 총리령과 부령의 형식에 의하도록 되어 있는 것이 그 예이 다.
(3) 權限의 效果
① 外部的 效果: 행정청이 그 권한의 범위내에 행한 행위는 곧 행정주 체인 국가 또는 지방자치단체 등의 행위로서의 효력을 가진다. 따라서 그 행위의 법적 효력은 행정청 구성자의 교체 내지는 당해 행정청의 폐 지․변경에 의해서도 영향을 받지 않는다.
그러나 행정청이 권한외의 행위를 하였을 때 권한없는 행위에 해당되 어 행정주체의 행위로서 효력을 가지지 못한다.
② 內部的 效果: 행정청의 권한은 법규에 의하여 설정되기 때문에 행 정청 상호간의 관계에서 행위의 한계를 획정해 준다. 또한 동급의 행정 청 사이에서는 물론이고 상하관청 사이에서도 법규의 명시적 규정이 없 는 한, 상급행정청이라 하더라도 하급행정청의 권한에 속하는 행위를 직 접 행할 수 없다.
(4) 權限의 委任
행정청의 권한위임이란 행정청이 권한의 일부를 다른 행정청(주로 하 급행정청)에 위양하여 그 수임기관의 권한으로 행사하게 하는 것을 말한 다. 권한위임이 있으면 그 권한은 위임의 범위안에서 수임기관의 권한으 로 되고, 수임기관은 자기의 명의와 책임하에 이를 행사하게 된다.
권한위임은 법령에 의해 부여되어 있는 권한의 변경을 가져오게 되므 로 법적 근거를 요한다. 권한위임에 관하여는 정부조직법 제5조11)와 그 에 의거한 행정권한의위임및위탁에관한규정(대통령령)이 일반적으로 규
정하고 있고, 개별법상으로는 다른 행정기관 또는 지방자치단체의 장에 대한 인․허가권의 위임에 대하여 규정하고 있는 경우가 많다. 또한 지 방자치법 제95조12)는 지방자치단체장의 권한위임에 관하여 일반적으로 규정하고 있다.
권한위임의 형태 토지관리행정과 관련할 때 다음과 같이 분류할 수 있 다.
① 補助機關․下級行政廳에 대한 委任: 보조기관이나 하급행정청에 대 한 위임은 위임청의 일방적 위임행위에 의하여 성립하고, 수임기관이 동 의를 요하지 않는다. 또한 이 경우에는 위임청이 본래 이들 기관을 지 휘․감독할 수 있는 지위에 있으므로 위임사무에 대하여도 지휘․감독할 수 있다(행정권한의위임및위탁에관한규정 제6조).
② 對等行政廳 기타 다른 行政機關에 대한 委任: 권한위임은 위임청과 대등한 위치에 있거나 지휘계통을 달리하는 행정청에 대하여도 할 수 있 다. 이 경우를 특히 권한의 위탁이라고 하기도 한다. 이러한 형태의 위임 은 특히 민원사무에 있어 당해 위임행정청 소속의 특별지방행정기관이 없는 중앙행정기관의 행정사무와 관련하여 주로 행해지고 있다.
③ 地方自治團體 또는 그 機關에 대한 委任: 국가는 그 권한의 일부를 지방자치단체나 그 기관에 위임할 수 있다. 국가행정사무의 권한위임에 있어 지방자치단체 그 자체에 대한 위임을 단체위임이라 하고, 그 기관
11) 정부조직법 제5조(권한의 위임 및 위탁) ① 행정기관은 법령이 정하는 바에 의하 여 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임하거나 다른 행정기 관․지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 잇다. 이 경우 위임 또는 위탁을 받은 기관은 특히 필요한 때에는 법령이 정하는 바에 의하여 위임 또는 위탁받은 사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 재위임할 수 있다.
12) 지방자치법 제95조(사무의 위임등) ① 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정 하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또 는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하 는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사무소․출장소를 포함한다.)에 위임 또는 위탁할 수 있다.
에 대한 위임을 기관위임이라 한다. 지방자치법은 지방자치단체의 관할 구역내에서 시행하는 국가행정사무는 법령에 다른 규정이 없으면 당해 자치단체의 장에게 위임하여 행하도록 하고 있으며(동법 제93조), 현재 행해지고 있는 위임의 대부분은 이러한 기관위임이다.
3) 行政廳의 相互關係
행정조직은 행정책무를 실현하기 위하여 그 전체가 하나로 되어 계층 을 이루며 행정기관 상호간에 있어서 상하관계를 갖는다. 따라서 상하행 정청 상호간에는 계통성을 유지하기 위하여 감독관계가 필요하며, 대등 행정청 상호간에는 행정의사의 조정을 위하여 상호간에 협의가 요구된 다.
상하행정청간에는 권한위임관계․권한대리관계․권한감독관계가 있으 나, 토지관리행정과 관련하여 의미를 갖는 것은 권한위임관계와 권한감 독관계이다. 한편 대등행정청 상호간에서는 토지행정과 관련하여 상호협 력관계로서 협의, 사무의 촉탁(위탁), 행정응원이 일반적으로 채용되고 있다.
(1) 上下行政廳間의 關係로서 權限의 監督
권한의 감독이란 상급행정청이 하급행정청의 권한행사의 적법성과 타 당성을 확보하기 위하여 행하는 통제적 작용을 말한다. 행정의 통일적 수행을 위하여 행정조직은 상명하복(上命下服)의 기관계층체적 구성이 필요하며, 감독권에 대하여는 법적 근거를 요한다.
감독권의 범위는 행정청의 종류와 사무의 성질에 따라 다르나, 상급행 정청의 감독수단으로 통상적으로 인정되고 있는 것으로는 감시․인가․
훈령․취소 또는 정지와 권한쟁의의 결정이 있다.
① 監 視: 감시는 상급행정청이 하급행정청의 사무처리상황을 파악하
기 위하여 보고를 받거나 사무감독 등을 행하는 것을 말한다. 이는 토지 관리행정에서 업무처리에 대한 보고를 요구하거나 조사하는 것이 이에 해당한다.
② 訓 令: 훈령이란 하급행정청 또는 보조기관의 권한행사를 일반적 으로 지휘하기 위하여 사전에 발하는 명령을 말한다. 사무관리규정에서 훈령은 협의의 훈령, 지시, 예규, 일일명령으로 나누고 있다. 이들 중 토 지관리행정에서 널리 채용되고 있는 수단으로는 상급기관의 직권 또는 하급기관의 문의에 의하여 하급기관에 대하여 개별적․구체적으로 발하 는 명령인 지시, 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시하는 예규 등이 있다.
훈령은 특별한 법적 근거를 요하지 않고, 하급행정기관의 권한행사를 지휘함에 그친다. 따라서 수명하급기관은 훈령에 기속되나 훈령에는 원 칙적으로 법규성이 인정되지 않으므로 수명기관이 그에 위반하더라도 징 계사유가 될 뿐, 그 위반행위가 위법한 것으로 되지는 않는다.
(2) 對等行政廳間의 關係
대등행정청간의 관계는 권한존중관계와 상호협력관계로 구분되나, 토 지관리행정과 관련하는 것은 상호협력관계이다. 상호협력관계에는 여러 가지의 협력수단을 내용으로 하나 협의가 전형적인 것이라 할 수 있다.
협의는 대등한 권한관계에 있는 행정기관 사이에 의사통일을 도모하는 방법이다. 특정사항이 둘 이상의 대등한 행정청의 권한에 관련될 때 이 수단이 일반적으로 채용되고 있다. 예를 들어 대국민관계에서 인허가사 무를 처리하면서 다른 부처나 부서의 업무와 관련을 가질 때 주로 협의 절차에 의거하고 있다. 행정절차법은 일반원칙으로서 행정청은 행정의 원활한 수행을 위하여 서로 협조하여야 함을 규정하고 있다(동법 제7조1 항).
그밖에 다른 행정청에 대한 사무처리의 촉탁(위탁), 직무수행상 필요한
특정행위등의 협력요구(예, 장부서류의 제출)와 같은 행정응원이 있다.
행정절차법은 다른 행정청이 관리하고 있는 문서․통계 등 행정자료가 직무수행을 위하여 필요한 경우에 행정응원을 요청할 수 있다고 규정하 고 있다(동법 제8조1항).
4. 土地管理行政의 節次
1) 行政節次의 意義와 必要性
(1) 行政節次의 意義
행정절차란 행정청이 공권력을 행사하여 행정에 관한 결정을 함에 있 어 요구되는 외부와의 일련의 교섭과정이다. 이는 종국적 행정처분의 형 성과정상에서 이루어지는 절차로서 외부관계에서 거쳐야 하는 일련의 과 정이다. 그러므로 토지관리행정의 절차는 토지관리를 위해 행해지는 일 련의 절차라 할 수 있다. 따라서 토지관리를 위한 행정절차는 대국민관 계에 직접적인 영향을 미치게 된다.
(2) 行政節次의 必要性
행정권은 실정법에서 그 요건과 효과 등이 구체적으로 규정되어 있고, 그 적법성 보장수단으로서 재판통제가 보장되어 있다. 그럼에도 불구하 고 행정작용을 다시 절차적 측면에서 규제하고 있다. 따라서 행정절차는 주로 규제를 내용으로 하기 때문에 국민의 권익보장이나 행정작용의 신 속성․능률성의 요청에 반하는 것이라고 할 수 있다.
그러나 오늘날 행정절차법이 제정되어 있을 뿐만 아니라 토지에 관한 모든 법률에서 행정절차에 대하여 규정하고 있는 경향을 보이고 있다.
행정절차가 행정의 민주화, 행정작용의 적법화, 행정의 능률화, 사법기능 의 보완에 이바지 하기 때문이다.13)
첫째, 행정의 민주화이다. 국민의 권리․의무에 지대한 영향을 미치는 행정처분등을 하기 전에 공청회나 고지․청문 등의 절차를 통해 관계자 를 그 형성과정에 참여시키는 것이 행정의 민주화이다. 따라서 토지관리 행정은 민주화를 위해 행정절차를 불가결로 한다. 행정절차법에서 청문 등의 절차를 규정하고 있는 것도 이러한 이유에서이다.
둘째, 행정작용의 적정화이다. 행정절차는 행정의 적정화를 보장하는 실효적 수단이다. 행정처분을 함에 있어 그 상대방에게 미리 이를 통지 하고 의견등을 제출하도록 하는 것은 행정의 실현성을 더 높이는 데 이 바지 할 것이기 때문이다. 따라서 토지관리행정은 그 적정화를 도모하고 객관적인 실현성을 높이기 위해 행정절차가 불가결하다.
셋째, 행정의 능률화이다. 행정이 처분을 하기 전에 고시․청문․의견 진술 등의 절차를 거치도록 하는 것이 행정의 능률성에 반하는 것으로 이해할 수도 있다. 그러나 적정한 행정절차가 상대방의 능동적인 참여와 신뢰를 통한 협력을 기대할 수 있게 된다면 한층 행정의 능률화를 기할 수 있다. 따라서 토지관리행정의 능률을 높이기 위해서도 일련의 행정절 차를 두고 있다.
넷째, 사법기능의 보완이다. 행정처분을 하기 전에 의견진술등의 절차 를 두는 것은 국민의 권리․이익에 대한 사전적 권리구제의 기능을 수행 하는 의미를 갖는다. 토지이용계획의 수립절차에서 지역주민이 직접 참 여하는 공청회나 의견진술은 사전적 권리구제의 기능을 발휘하고 있다.
토지이용계획이 결정된 후 계획에 대하여 불복할 때 사법심사에 의거하 나, 계획이 미치는 영향을 고려한 사정판결로 말미암아 권리구제는 만족 할 만큼 이루어질 수 없다. 또한 토지이용계획이 결정됨으로 인하여 손 실이 발생하였다 하더라도 보상을 통한 권리구제가 용이하지 않다. 따라 서 토지관리행정에서 정하고 있는 절차는 국민의 사전적 권리구제에도
13) 金東熙, 行政法Ⅰ, 317면이하 참조.
