K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
‘2013 문화국토포럼·2013-1차 이코포럼(ICO-FORUM)’ 주요 내용
국토 및 도시개발과 매장문화재 보존의 갈등관리 방안
김남희 | 국토연구원 책임연구원(정리)
국토연구원 문화국토연구센터와 도시재생지원센터는 지난 3월 28일 국립고궁박물관 본관 강당에서 이코모스 한국위원회와 공동으로 ‘2013 문화국토포럼·2013-1차 이코포럼(ICO-FORUM)’을 개최 하였다. 이날 포럼의 주제는 ‘국토 및 도시개발과 매장문화재 보존의 갈등관리 방안’이었고, 유병권 부 산지방국토관리청장이 ‘국토개발과 역사·문화적 지속가능성’에 대해, 김선덕 서진문화유산보존연구 소장이 ‘지속가능한 발굴유구 활용을 위한 보존 방안’에 대해, 채미옥 국토연구원 문화국토연구센터장 이 ‘국토개발과 발굴문화재 보존의 갈등 해소 방안’에 대해 발표하였다.
이날 행사는 박양호 국토연구원장의 개회사와 이혜은 이코모스 한국위원회 위원장의 환영사, 박인숙 국회의원의 축사로 시작되었으며, 송인호 이코모스 한국위원회 사무총장의 사회로 진행되었다. 주제 발표 후 이혜은 이코모스 한국위원회 위원장을 좌장으로 하여 배기동 국제박물관협의회 한국위원회 위원장(이코모스 한국위원회 위원), 유재윤 국토연구원 도시재생지원센터장, 이광표 동아일보 차장, 이재영 경기도시개발공사장, 정채효 경동엔지니어링 부사장(전 도시계획기술사회장), 최재헌 한국도 시지리학회장(이코모스 한국위원회 집행위원) 등 국내 전문가들이 패널로 참가하여 발표자들과 함께 국토 및 도시개발과 매장문화재 보존의 양립을 위한 제도 기반 마련 방안에 대하여 심도 있는 토론을 나누었다. 다음은 이번 포럼의 발표내용 및 토의내용을 요약·정리한 것이다.
1. 국토개발과 역사·문화적 지속가능성(유병권 부산 지방국토관리청장)
그간 우리 사회의 지속가능성에 대한 논의는 주로
‘개발과 환경의 조화’에 맞추어져왔으나, 국토개발 은 문화 형성의 주체인 국민의 삶터를 중심으로 이 루어지고 있으며, 우리 국토 어디든 역사적 의미를 가지지 않은 곳이 없으므로 문화적 지속가능성의 개념은 별도로 논의되어야 한다.
부산국토관리청은 전 국토 면적의 32.2%인 경 상남북도의 도로사업, 하천사업 등을 계획·관리 하는 대표적인 사회간접자본 건설기관이다. 이에 부산국토관리청은 국토의 문화적 지속가능성 확보 를 위해 경영인식을 다음의 세 가지로 바꾸었다. 첫 째, 하드웨어 구축에 치중했던 의사결정 방식을 지 역의 역사·문화적 가치를 반영하는 방식으로 바 꾸고 제도화한다. 둘째, 현재 사회간접자본이 주로 선적(線的) 시설인 만큼 공간적 가치를 중요시하는 통합적 관점을 유지하도록 한다. 셋째, 협력적 네트 워크 구축으로 의사결정 후에도 지역의 피드백을 유지하도록 한다.
사회간접자본의 역사·문화적 가치 제고는 사 회간접자본과 경관관리 및 사회간접자본과 문화재 보전 측면으로 살펴볼 수 있다. 「경관법」 개정을 통해 사회간접자본시설의 경관관리에 대한 인식제 고 및 사업별로 특성화된 경관개선으로 지자체의 경관정책을 수행하도록 하며, 경관훼손을 최소화 하면서 사회간접자본을 확충하도록 해야 한다. 그 러나 경관보전에는 많은 사회적 비용이 필요하므 로 단계별로 경관계획과 관련된 지원이 이루어져
립 중이며, 7번국도 문화적 리모델링 추진, 남해~
화개 117km 문화로드 조성, 국도변 자투리땅을 테 마공간으로 조성하는 사업 등 8가지 대표적 사업 을 추진하였다.
사회간접자본 개발과정에서 문화재를 장애물 로 인식하는 입장과 문화재의 원형보존에 치중하 려는 입장이 충돌한다. 그러나 이제는 문화재 발견 을 지역자산의 추가로 인식하여 사회간접자본 건 설과 문화재보전을 조화롭게 이루기 위한 새로운 시각이 필요하다. 사회간접자본 건설과정에서 경 관과 역사·문화적 가치를 조화시키기 위해서는 관련 당사자 간의 협력네트워크 강화와 경관 문화 재 활용으로 지역이 발전할 수 있다는 긍정적·신 축적 사고가 필요하다. 또한 종합적인 공간계획의 틀 속에서 경관과 문화재를 이해하는 것이 필요하 며, 수요자 입장에서 이를 바라볼 필요성이 있다.
2. 지속가능한 발굴유구 활용을 위한 보존 방안(김선덕 서진문화유산보존연구소장)
과거 매장문화재가 단순히 문화유산의 가치를 지 니고 학술적 자료로 인용되었다면 최근에는 보존 을 통한 지역주민의 문화적 인식 투영 및 소통과 휴식공간으로서의 역할이 중요해지고 있다. 그러 나 도시계획이나 개발공사 등으로 인해 노출된 유 적들은 원형 보존에 어려움을 겪고 있다. 그동안의 시행착오와 외국의 사례들을 바탕으로 최근 새로 운 시도들이 늘어나고 있는데, 공공기관 건물과 전 시라는 콘텐츠가 결합한 발굴유적 보존, 규모가 큰 유구 보호시설과 전시시설을 함께 시공하는 방법,
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유적 자체를 테마공원화하는 방안 등이 있다.
발굴유구의 보존 유형은 크게 기록보존, 현상보 존, 이전복원으로 나뉜다. 실제로 유적 가운데 67%
가 유구의 보호를 위한 복토 후 원형보존방안을 활 용하고 있으며, 이를 제외한 나머지 유적은 노출 원형보존이나 이전복원을 통하여 보존·활용하고 있다. 현상보존 방법 중 복토를 마무리하는 방법 이 86%로 가장 많으며, 이전보존은 유적 내 이동 이 39%, 유적 외 이전이 56%, 모형복원 및 전시가 4%를 차지한다.
발굴유구의 보존과 활용계획 수립은 복합적 영 역으로서 고고학, 역사학, 건축학 등 이론 전문가와 보존과학 전문가, 전시·콘텐츠 전문가 등 다양한 분야의 전문가 의견이 반영되어야 한다. 유적환경 의 분석은 현재 유적을 둘러싸고 있는 교육·문화 환경, 통계학적인 환경, 자연환경 등을 분석해야 하 고, 유적공원 접경도시의 성격과 구성원의 라이프 스타일 및 생활수준, 문화의식, 소득수준 등의 인문 학적 환경을 분석해야 한다. 인접지역의 역사·문 화적 요소와 연계한 교육 및 문화공간으로 활용할 수 있도록 지역주민뿐만 아니라 지역 내 학교와 인 접한 경우는 학교 교육의 장으로 활용해야 하며, 계 획을 수립함에 있어 토지이용의 효율성을 제고하 여 단지 내 휴식공간과 연계성 안에서 생태, 문화, 교육의 친환경 공원으로 계획해야 한다.
이를 위해 구속력 있는 제도적·행정적 지침이 나 원칙들을 만들되, 어느 일방의 희생을 강요해서 는 안 된다. 또한 가장 중요한 것은 유구의 진정성 보장을 전제로, 활용방안과 보존계획, 시공계획, 관 리계획과 같은 지속가능한 유구보존을 위해 최소 한의 항목들이 함께 포함되어야 한다.
3. 국토개발과 발굴문화재 보존의 갈등해소 방안 (채미옥 국토연구원 문화국토연구센터장)
매장문화재는 예측 불가능성의 특성을 갖고 있고 대부분 사유지를 개발하는 과정에서 발굴되어, 개 발과 보존의 첨예한 갈등 가운데 있다. 각 도시에 서 추진하고 있는 도시개발 및 재정비사업들은 발 굴문화재를 고려하지 않은 상태로 사업계획이 수 립되어, 설사 발굴을 하더라도 발굴문화재의 역사 성과 역사·문화환경이 훼손되는 개발계획을 변경 하기 어렵다.
국토개발과 발굴문화재의 양립을 위해서는 발 굴조사제도의 개선, 발굴문화재 유관 개발제도의 보완 개선, 발굴비용 부담체계 개선 및 재원확보 등 관련 분야의 제도개선 방안이 함께 고려되어야 한다. 지표조사 공영제를 실시하여 공공이 선제적 으로 지표조사를 실시하고, 도시재정비, 재개발구 역 등 개발이 예정된 지역에 대한 발굴계획을 수립 하여 선발굴을 실시함으로써 개발계획과 발굴문화 재가 공존할 수 있는 완충장치를 마련하고, 발굴비 용의 사후정산제를 실시하여 발굴된 유적의 보존 처리 정도에 따라 공공과 개발자가 발굴비용을 분 담하는 등 과다한 발굴부담을 해소할 필요가 있다.
대지 내 조경 및 공개공지 규정, 야외미술품 설 치 규정 등에 발굴문화재 활용 전시를 추가하여 문 화재 보존과 생활공간의 양립 기반을 마련하고, 고 밀개발 지향 관점으로 지정된 도심재정비 및 재개 발구역 등을 문화의 시대에 맞게 정비하여 문화재 개발과 보존 간의 갈등 최소화 방안을 모색해야 한 다. 또한 발굴 및 매장문화재 보존도 기부채납으 로 인정하는 등 공공기여 패러다임을 문화 지향적 으로 확장하여 매장문화재 보존재원을 간접적으로
시하여 발굴문화재의 특성과 관리실태 등을 입체 적으로 분석하도록 한다. 이를 통해 일관성 있는 발굴문화재 관리지침을 마련하여 발굴문화재 관리 의 효율성을 높이고, 다양한 발굴문화재와 유무형 의 문화재, 문화관광시설과 연계한 활용계획을 마 련하여 발굴문화재의 활용도를 높일 필요가 있다.
세계 각국은 자국민의 문화적 자긍심과 관광 경 쟁력을 높이기 위해 역사·문화자산을 보존하고 활용하는 데 많은 정책적 노력을 기울이고 있고, 이 를 통해 지역의 문화관광 가치를 높이고 도시를 활 성화시키는 성과를 거두고 있다. 대부분의 역사적 실체가 땅 밑에 있는 우리나라에서는 실체가 있는 유적만 가지고 도시의 역사적 정체성과 문화 경쟁 력을 높이는 데 한계가 있으므로, 매장문화재의 가 치와 의미를 제대로 보존하고 활용하는 제도적 기 반을 갖추어 매장문화재가 개발현장에서 사라지는 문제점을 해소하고, 도시의 문화경쟁력을 높여가 는 정책적 노력과 지원이 폭넓게 이루어져야 한다.
종합토론
■ 배기동(국제박물관협의회 한국위원회 위원장): 이제 땅에 대한 패러다임이 단순히 자산이 아니라 우리 의 문화가 있는 삶터로서의 가치를 중요시하는 방 향으로 바뀌고 있다. 오늘 채미옥 박사가 제시한 개 발과 발굴의 시기조정 문제, 개발경비 부담에 대한 현실적 대안들이 빠른 시일 내에 제도화되도록 해 야 하며, 이를 뒷받침할 수 있는 사회적 여론이 형 성되어야 한다. 발굴 대상의 경우 3만m2 이상뿐 아 니라 1천m2 미만의 땅이라도 발굴 가치가 있을 수
장 등 현대 서울의 물질문화 역사의 보존도 필요하 다. 보존의 원칙과 실제 실행에 있어서 유적의 가치 별로 판단할 수 있는 학술적 시스템을 구축하고 기 준을 만들 수 있는 제도가 필요하며, 보존과 활용이 하나의 체계 안에서 이루어질 수 있도록 제도적 장 치를 정비해야 한다.
■ 유재윤(국토연구원 도시재생지원센터장): 최근의 국토정책은 도시중심, 생활밀착형 정책으로 전환 되고 있으며 도시재생이 핵심 정책수단이다. 도시 재생은 구시가지에 관심을 두고 물리적 수단뿐 아 니라 사회, 경제, 문화를 종합적으로 고려하여 기존 주민을 포용하고 문화재를 보존하는 등의 점진적 개발을 지향하며 개발과 같은 관점이 아니라 친문 화적이며 역사성과 문화성, 특히 장소성을 중시해 야 한다. 그간 역사는 시간성만 강조하였는데, 이제 는 어느 장소에서 역사가 이루어졌는지도 중시해 야 한다. 즉, 장소를 제대로 알고 역사를 제대로 아 는 것이 그 지역의 자산이 되고 당위적 가치가 되 도록 해야 한다. 또한 유구뿐 아니라 그 도시의 역 사적 맥락을 파악한 도시계획을 실시해야 그 도시 의 장소적 가치가 상승된다. 매장문화재의 경우 불 가측성으로 개발계획 시 딜레마가 있으므로, 선제 적인 발굴 프로그램을 마련하여 그에 상응하는 개 발계획 수립 방안을 모색해야 한다.
■ 이광표(동아일보 차장): 청진동 개발로 피맛골이 사라졌다. 도심에 과연 똑같은 고층 건축물만 들어 서야 하는가? 지난 20여 년간 너무 이상적인 대안 들만 내놓아 보존과 개발의 첨예한 갈등만 초래하
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였으므로 이제는 현실적인 대안이 필요하다. 거대 담론보다는 상대적으로 쉽게 해결될 수 있는 것들 을 우선 해결해야 한다. 오늘 발표한 방안들은 큰 틀에서의 개선만이 아니라 약간의 제도 개선 노력 으로도 효과를 거둘 수 있고 당장 실천이 가능한 대 안들이라는 점에서 중요한 의의를 갖는다. 이를 구 체적으로 정책화·제도화하는 노력이 후속 작업으 로 추진되었으면 한다. 아울러 도심 역사유적의 활 용이 매력적임을 체험을 통해서 체득할 수 있도록 알리는 노력이 필요하고, 이를 통해 역사·문화환 경 보존의 중요성에 대한 여론을 조성해야 한다. 시 민들이 보존하는 것이 결국 (관광)자원이 된다는 것을 제대로 알 수 있는 사례 만들기가 필요하다.
■ 이재영(경기도시개발공사장): 사업시행자의 경우 매장문화재 때문에 막대한 영향을 받게 되는데, 문 화재 관련 조사들을 환경영향평가처럼 먼저 할 수 있다면 예측이 가능할 것이다. 지표조사의 경우 지 구지정 시점에 앞당겨서 하는 것이 좋겠으나, 토지 매입 후 지표조사가 가능한 현 제도상 이를 해결하 기가 어렵다. 발굴조사 시 발굴면적이 시행자 입장 에서는 납득이 안 될 정도로 넓은 경우가 많은데 발 굴조사에 대한 매뉴얼화가 필요하다. 문화재 관련 발굴조사 비용 및 유지관리 비용까지 모두 사업시 행자가 부담하는 현 규정은 요즘 같은 소규모 개발 사업에서는 부담하기 어렵다. 국가가 미리 지표조 사를 하는 방안을 모색해야 한다. 특히 도심재생은 소규모 단위로 이루어지므로 이를 해결할 수 있는 제도개선이 이루어져야 한다.
■ 정채효(경동엔지니어링 부사장): 우리나라는 유구 한 역사의 구릉지형으로 어느 지역을 개발하든 유
구가 출토된다. 토지는 유용을 해야 하고 유물이 안 나오는 곳은 없으므로 이를 집단화하여 보존·활 용할 토지를 구분할 필요성이 있다. LH의 경우는 예정지구 지정 전에, 지자체는 타당성 조사 전에 지 표조사를 앞당겨 실시하는 것이 타당하다. 면적 개 발은 문화재가 나와도 해결방안이 있으나, 선적 개 발은 대안 마련이 어려우며, 도시 및 주거환경정비 구역 등은 기존 거주자 때문에 현재 사전에 조사하 기도 어려운 실정이다. 따라서 제도를 개선하되 단 기와 장기로 나누어 접근방법을 다양화해야 한다.
우선 규모와 상관없는 전략문화재지표조사를 도입 하고, 규모에 따라서 발굴조사 기간을 법적으로 규 정할 필요가 있다. 유적지에 대한 절대적 보존만이 아니라 역사·문화보전지구 지정 등 종합적 해결 방안 제시가 필요하다.
■ 최재헌(한국도시지리학회장, 이코모스 한국위원회 집행위원): 우리 국토 5천 년의 층위를 알 수 있는 것 이 매장문화재다. 문화재에 대한 사전평가를 제도 적으로 정착시킬 필요성이 있으며, 문화재 잠재성 조사를 우리 국토 전체에 걸쳐 실시하여 잠재성지 수 등을 작성하는 방안도 고려될 필요가 있다. 예를 들어, 과거 고지도들을 활용하여 경기도를 분석해 본 결과 문화재 지표조사의 필요성이 높은 지역을 추 출할 수 있었다. 각 시대는 그 시대의 테크놀로지로 입지를 결정한다. 과거의 기록과 자료를 토대로 현대 의 테크놀로지를 통해 학문적 분석을 한다면 문화재 출토 예상지역을 사전에 검토해볼 수 있을 것이다.
모든 유적은 이전하는 순간 진정성이 훼손되므로 이 전이 아닌 site museum을 확대해야 하며, 매장문화 재의 지속가능성을 어떻게 담보할 것인지에 대한 논 의가 지속적으로 이루어져야 한다.
