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특집 | 새 정부에 바란다 special issue인구감소로 인한 지역 위기, 4차 산업혁명, 코로나19로 인한 비대면 활동과 온라인 서비스 확대 등으로 인해, 앞으로 전국 도시 간의 공간·경제·사회적 격차는 계속 가속화될 것으로 전망된다. 그간 균형발전과 지역위기 극복을 목표로 다양한 정책이 발굴되어 점차 확대되고는 있지만, 여전히 중·장기적 시각의 정책보다 단기적인 수 요 대응에 더욱 집중해 왔다는 것은 아쉬움으로 남는다.
특히 그동안 추진되었던 주택공급 및 부동산 정책들은 급속히 변화하는 여건 변화 에 대응하기 위한 노력이었던 것으로 이해된다. 그러나 한편으로는 도시정책의 장기 적 비전이나 국가균형발전 등을 고려하지 않은 채 단기적인 상황 수습을 목적으로 추 진되었고, 그 대상 역시 수도권 등 일부 지역에 한정되는 경향이라는 비판도 있었다.
그 결과 2010년대 초에 설정한 ‘향후 대규모 신도시 공급은 없을 것이며 앞으로는 도 시재생의 관점에서 점진적 도시 정비를 본격화할 것’이라는 정책 기조에 상당한 훼손 이 있었다는 지적도 있다. 도시 공간 및 경관에 대한 장기적 비전이나 안목, 기반시 설 영향 등 도시계획과 관련한 근본적 고려도 미흡하다는 비판도 따랐다. 특히 수도 권 전역에 높은 밀도의 주택을 공급하는 대규모 개발사업을 시행함에 따라, 전국적인 인구감소에도 불구하고, 수도권의 인구집중은 가속화되고 지방의 도시들은 경쟁력을 상실하고 있는 실정이다. 주택과 일자리, 기존 주택과 신규 주택의 균형이 확보되지 않은 상태에서 신속한 개발과 공급에만 치중하였다. 결국 기존 중소도시의 주택들이 상당수 빈집으로 방치되고, 기존 원도심은 인프라 정비의 당위성 및 재원을 확보하기 어려워 쇠퇴와 경쟁력 상실이 가속화되었다.
따라서 언급한 문제들이 지속되지 않도록 새 정부에서는 장기적인 시각을 갖고 문 제를 진단하여 도시정책의 중·장기적 틀을 명확히 설정하여 견지하고, 이에 맞춰 인 구감소를 비롯한 다양한 환경 변화에 대응하는 효과적 도시관리를 수행하기를 희망 한다. 이 글에서는 도시정책의 중·장기적 방향성과 도시관리를 위한 정책 개선에 대 해 제안하고자 한다.
모두를 위한 도시,
국가적 도시 비전 정립
김상조 국토연구원 도시연구본부장 ([email protected])
최근 여건 변화와
그간 정책의
부분적 한계
no.486 | 2022 April
13 국가 차원의
중·장기적 도시정책 방향과 기준 설정부터 출발
도시관리 수단으로서의 도시재생 활용과 선택과 집중형 추진
물론 정부의 입장에서는 단기적으로 시급한 국민적 요구를 해결하기 위해 일부 정책 적 수요가 집중된 곳에 적시 처방을 내리는 것이 가장 중요하다. 그러나 국가적 차원 에서 정책의 기준점을 견지하고, 정책이 가져올 중장기적 폐해를 검토하여 최소화하 려는 노력도 병행하는 것이 중요하다. 때문에 새 정부는 당면한 국민적 요구를 해소 하는 것 외에도 모든 도시정책의 기준이 될 중장기적 비전을 설정하는 것에 우선 노 력을 기울일 필요가 있다. 최소 10~20년을 내다보는 도시정책의 근본적 틀을 재정립 할 필요가 있으며, 이 정책적 틀이 정립되면 시장의 단기적 수요에 흔들리지 않고 유 지하는 노력을 해야 한다. 현재의 국가적 상황을 고려하면 새 정부에서 견지해야 하 는 도시정책의 중·장기적 방향은 다음 세 가지 정도로 정리할 수 있다.
첫째, 도시개발과 재생, 도시경제와 산업을 아우르는 국가 차원의 도시정책 방향에 대한 원칙과 기준을 마련해야 한다. 특히, 인구감소와 4차 산업혁명 등의 영향으로 가속화될 인구 및 경제 규모 격차를 고려하여 수도권과 지방, 대도시와 중·소도시의 균형적 발전을 꾀할 수 있는 도시정책의 방향을 정립하는 것이 중요하다. 무분별한 도시 간 경쟁에서 벗어나 역할과 기능, 공간을 서로 분담하고 상생할 수 있는 도시정 책의 원칙과 방향 설정이 필요하다.
둘째, 4차 산업혁명과 코로나19에 따른 활동 변화를 수용하는 동시에 도시라는 장 소에 대해 국민이 기대하는 공간·기능·활동의 질적 수요를 충족할 수 있도록 도시 계획·사업 경향을 ‘적정’·‘재생’·‘전환’ 중심으로 재정립해야 한다. 선진국의 품격에 맞는 도시공간과 도시적 삶의 질을 확보하고, 나아가 미래 세대에게 그들만의 도시계 획과 활용을 위한 여지를 남겨주기 위해서는 중·장기적 관점에서 미래 수요와 기존 공간의 전환 가능성에 대한 진지한 고민이 필요하다.
셋째, 도시공간 안에서 양산되는 다양한 불평등 문제에 적극적으로 대응해야 한다.
도시 간의 일자리 및 공공·문화·생활 서비스 격차뿐 아니라 도시 안에서의 주택 및 인프라 접근성에 따른 공간적 불균형과 격차 역시 국가 차원에서 해결해야 하는 중요 한 과제이다. 이를 해결하기 위해서는 모든 도시에 획일적으로 적용되는 국가적 지원 과 제도적 체계를 지역적 상황에 맞게 유연화하는 작업이 필요하다. 또한, 도시공간 안에서 이루어지는 개발·정비의 혜택이 일부 소수에게 귀속되어 불평등이 확대되지 않도록, 도시공간을 모든 이들이 공유하는 공공재로 인식하고 개발 이익이 재투자되 어 다수를 위해 활용될 수 있는 체계를 확보해야 한다.
최근의 도시정책을 대표하는 핵심 어젠다는 도시재생이다. 국가적 인구감소와 함께 기존 도시에는 노후건축물이 크게 증가하고 있으며, 사업체 수와 종사자 수는 경기 둔화로 현상 유지되는 추세임을 고려할 때 도시쇠퇴는 여전히 우리 도시가 당면한 큰 과제임이 분명하다. 도시재생의 필요성을 나타내는 주요 지표 중 하나인 도시쇠퇴 수 준을 살펴보면, 읍·면·동에 기준할 때 2014년 65.2%에서 2020년 68.8%로 소폭
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특집 | 새 정부에 바란다상승하였다. 2017년 도시재생 뉴딜 로드맵을 수립하고 5년간 500여 곳의 사업 시행 과 국가적 거버넌스 구축에 힘써왔다. 그 결과, 2014년에 13곳에서 이루어지던 도시 재생사업은 2022년 초 현재 총 534곳으로 크게 확대되었다.
지난 5년간 혹은 2010년대를 관통하며 성숙해 온 도시재생의 많은 노력과 성과를 제대로 꽃 피우기 위해서는, 도시재생은 계속하여 추진해야 할 과제임은 분명하다.
그러나 반성해보면 빠른 추진과 양적 확대에 집중한 나머지, 사업대상의 선정방식이 나 국비지원에 의존하는 사업 확대, 획일적 공모방식 추진이라는 한계도 인정해야 한 다. 무엇보다 앞서 언급한 도시정책의 중·장기적 방향성에 맞춰 도시재생의 방식을 재검토할 필요가 있다.
구체적으로 도시재생을 단순한 국비 지원 지역사업이 아니라 효과적인 도시 관리 의 수단으로 활용해야 한다. 그간의 도시재생은 도시재생 활성화지역이라는 특정 공 간에 지나치게 집중하여 공간체계에 대한 정합성 확보나 주변 지역과의 연계 등을 소 홀히 한 경향이 있다. 공공의 마중물 지원을 통한 장소 중심적 통합 재생을 표방하였 으나 역으로 해당 공간에 매몰되어 버린 것이다. 따라서 법적 요건을 만족하는 특정 지역에 한정된 전략을 수립하기보다는 전체적인 도시 공간 차원에서 쇠퇴지역을 바 라보고 접근하는 도시 관리 측면의 재생 전략을 마련하는 것이 시급하다. 또한 성장 시대에 시행한 도시 외곽의 대규모 개발사업을 최소화하고 필요한 도시기능은 기성 시가지에 입지하도록 유도하는 실행수단 마련도 필요하다. 도시공간구조와 신도시 등 개발지와의 관계 속에서 위계와 정합성이 확보된 도시재생사업을 추진하고 연계 하여야 하며, 모든 지역에서 획일적인 사업을 수행하기보다는 입지와 규모 등 여건에 맞게 서로 다른 방식을 취해야 한다.
선정개수 쇠퇴비율(%)
2014 2016 2017 2018 2019 2020 500
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
70.00
69.00
68.00
67.00
66.00
65.00
64.00
63.00 13
65.17
69.19
68.40 68.59
68.77
46
114
214
330
447
* 행정구역 변화가 있었던 세종특별자치시 제외
** 선정건수 누적
66.08
그림 1 도시쇠퇴 수준 변화와 도시재생사업 선정 현황(누적)
자료: 박정은 2021.
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이를 실천에 옮기기 위해서는 공공 지원 사항과 사업 추진 사항이 혼재된 현재의 도시재생을 도시 관리 관점에서 재정비하는 제도적 개선 노력이 중요하다. 도시계획 과 도시재생 간의 정합성을 강화할 수 있는 제도적 연계 구조를 분명히 하고, 무분별 한 신규 개발보다는 쇠퇴 지역의 재생을 통해 필요한 개발 수요를 우선 확보할 수 있 는 도시계획적 검토가 우선되어야 한다. 그리고 도시재생의 다양한 사업대상과 주체 들이 각자 강점을 가진 장소와 내용에서 역량을 발휘할 수 있게 하는 수 있도록 선택 과 집중 방식의 추진이 보다 강화될 필요가 있다. 도시차원에서 발전 거점을 조성하 려는 노력은 도시재생에 한정 짓지 말고 다양한 범부처적 정책·사업을 결합한 형태 로 좀 더 확대하는 노력이 필요하다. 그리고 그 기획과 운영의 주체가 민간이 되어야 한다. 정부는 좀 더 마중물 마련의 역할에 집중할 필요가 있으며, 민간의 수요가 없거 나 자립이 어려운 지역을 대상으로 현재보다 강화된 공공지원 방안을 마련하여 변화 에 대응하고 불평등을 완화하며 사회안전망을 갖추는 등 노력을 계속 견지할 필요가 있다.도시는 다양한 삶의 터전이자 용광로이고, 국가 성장의 산실이자 미래 혁신의 장소이 다. 도시는 특정한 목적이나 대상을 위해 단기간에 만들 수 있는 것이 아니며 한번 형 성되면 다른 형태로 변화하기 어렵고, 무엇보다 해당 도시와 관계된 다수에게 지대한 영향을 주는 공적 영역이다. 국가와 국민 다수의 편익을 담보하면서도 미래 발전을 가능케 하는 도시정책을 마련하기 위해서는 긴 호흡과 균형 잡힌 시각으로 도시를 둘 러싼 갖가지 요구에서 옥석을 가려내는 것이 중요하다.
새 정부의 도시정책은 국가적 차원에서는 도시 간 균형과 상생의 모색, 도시적 차 원에서는 사회 변화에 대응한 공간 활용 방식의 전환과 수용, 경제·사회적 차원에서 는 공간 및 사회적 불평등 완화를 위한 맞춤형 제도와 도시를 둘러싼 다양한 제도 간 정합성 강화라는 틀에서 접근될 수 있기를 희망한다. 그리고 모두를 위한 도시의 미 래를 목표로 국가 차원의 오롯한 비전을 세우면서도, 아직 여물거나 꽃 피우지 못했 을지도 모르는 그간의 많은 도시정책과 사업들에 대해서도 발전적 개선 노력을 계속 이어가 주길 바란다.
참고문헌
박정은. 2021. 도시재생사업 성과와 향후 추진방향. 국토연구원-대한국토·도시계획학회 공동 정책세미나 자료. 11 월 24일, 세종: 국토연구원.
