제3장∙조직유형론

제 3 장 ∙ 조직유형론

제 1 절 조직유형론의 중요성

1. 조직유형론의 의의

조직개념의 분명한 이해를 돕기 위해 비교조직론의 한 분야로써 발전한 조직유형론은, 개념의 명료화를 위한 이론적 목적과 실재의 조직을 보다 잘 관찰하고 적용하여 이를 연구하기 위한 실천적 목적을 지니고 있다.

본래 개념의 뜻하는 바를 명확하게 이해하기 위해서는 한정하거나 분류 하는 방법을 사용하는데 유형론(typology)은 후자에 속하며, 보다 복잡하 고 광범위한 현상을 다루고자 할 때 주로 이용된다.

현대의 조직현상은 일반 사회현상만큼이나 복잡하고 광범위하며, 그 목 적과 구조, 활용기술, 관리방법 등이 다양하므로 명확한 개념정의 보다는 보다 넓은 적용가능성을 가진 유형분류의 기준을 개발하고 이를 활용하는 것이 보다 적실성이 높다고 하겠다.

따라서 단지 비교조직론의 영역에 한정하는 유형론의 전개가 아닌, 통합 적 관점과 상황적응적 접근방법을 모색하는 유형론의 발전은 현대조직학의 또 다른 과제이다.

기존에 전개되었던 유형론의 일반적 범주는 이론적․연역적 유형론과 경 험적․귀납적 유형론으로 나누어지며, 이론적 근거에 따라 주요 변수로 취급 되는 조직의 국면이나 속성을 다루는 전자의 경우가 보다 널리 활용되어 왔 다.

1) 목표 기준

조직의 평가와 비교기준으로 사용되어진 조직의 고유목표는 주로 기능주 의자들에 의해 주요 변수로 파악되었다. Parsons는 조직의 목표를 사회적 기능으로 파악하고, 조직이란 사회적 요구를 충족시켜 주는 기능을 수행하 는 사회체계(social system)라 규정하고(T. Parsons, 1960: 45-46), 목표 유형에 따른 조직유형을 네 가지로 분류하였다.

2) 구조 기준

조직구조는 유형론의 초기부터 주목받았던 주요 변수이다. 조직 구조 (organizational structure)의 차이는 조직 자체의 성격과 강한 상관관계 를 지닌다. 권한의 종류를 세 가지로 구분한 Weber는 이에 상응하는 관료적 구조를 유형화하였다(M. Weber, 1947: 219-221).

3) 과정 기준

조직과정의 차이 또한 조직의 성격에 차이를 가져온다.

Gouldner는 조직 내에서 어떤 집단이 규칙을 만들고 시행하느냐의 기준 에 따라 관료제 유형을 ① 대표적 관료제(representative bureaucracy),

② 징벌중심적 관료제(punishmentcentered bureaucracy), ③ 명목적 관료 제(mock bureaucracy)의 세 가지로 구분하였다(A. W. Gouldner, 1954:

131-139). 또한 Clark와 Wilson은(P. B. Clark & J. Q. Wilson, 1961:

129-166) 각 조직이 그 구성원들에게 제공하는 주요 유인에 따라 세 가지 유형으로 분류하였다²⁶⁾.

4) 기술 기준

비교적 근래에 와서 주목받게 된 기술변수는 조직의 구조와 활동에 영향 을 미치며, 조직이 채택하는 기술에 따라 조직의 성격이 달라진다.

26) 공리적 조직, 연대적 조직, 목표중심적 조직이 그것이다.

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광범위하게 보면 조직의 과정이나 기술 기준에 의한 유형론은 구조 기준 에 포함시킬 수 있으나, 이 중에서 기술은 그 독자적 위치가 점점 부각되는 시점에 있다(오석홍, 2003: 82-83).

5) 조직관련인 기준

조직의 구성원이나 고객 등 인적 요소도 조직과 어떠한 관련을 맺고 있는 가 혹은 그 개인들의 동기, 목표, 전문성 등이 어떠한가에 따라 조직의 주 요 속성에 영향을 미친다.

특히 근래에는 조직 내의 공식․비공식 소집단의 속성과 활동에 주목하여 조직의 성과 또는 유효성을 설명하려는 시도가 이루어지고 있다.

Lefton와 Rogengren은 조직과 고객의 관계를 네 가지로 분류하고 이에 속하는 조직을 예시하였다(M. Lefton & W. R. Rogengren, 1966: 802-810).

조직과 고객의 관계는 사회적 공간과 사회적 시간의 두 국면으로 나뉘어 분 류되는데, 사회적 공간은 조직의 고객에 대한 관심의 폭을 의미하며, 사회 적 시간은 서로 관계 맺는 시간상의 지속성을 의미한다.

이러한 두 국면의 차이에 따라 고객의 계속적 확보, 조직성원의 의사통 합, 조직간 협조체제 유지 등 조직의 중요문제를 해결하는데 다른 양상을 보이는 것으로 나타났다.

6) 교호적 환경 기준

조직의 속성에 영향을 주는 환경은 정치․법․기술․경제․문화 등 모든 사회적 조건들이 포함되지만, 그 보다는 직접적인 연관을 맺고 있는 구체적 환경 과의 교호 작용에 의해 더욱 영향을 받는다.

현대사회의 특성상, 국적 없는 시장경제체제가 작동하고 기술과 문화가 거센 조류를 타고 교류되는 상황에서, 한 조직이 처한 환경은 정태적인 것 이 아니라 동태적인 것일 수 밖에 없다.

7) 공 ․ 사 기준

변수인 공적(public) 조직과 사적(private) 조직의 분류는 또 다른 유형론 의 기준이 된다.

정부조직과 민간조직의 구별기준에 대한 분류는 H. G. Rainey, Robert W. Backoff, C. Levine 등의 학자들이 시도하였으며(H. G. Rainey, R. W.

Backoff, & C. Levine, 1976: 233-242), 환경적 요소․조직과 환경 간 교호 작용․내부구조와 과정 등 세 가지 범주에 따라 공․사 조직으로 분류하였다.

제 2 절 조직의 유형

1. Amitai Etzioni의 분류

Etzioni는 조직의 내부적 속성을 기준으로 분류하였다. 특히 조직구성원 의 조직에 대한 복종(compliance)의 성질에 착안하여 그것을 기준으로 조 직을 유형화하였다(A. Etzioni, 1961: 12-67). 복종이란 지배자가 행사하 는 권력(power)에 대하여 그 구성원들이 어떻게 관여(involvement) 하는 가, 즉 권력을 행사할 때 복종하는 자가 무엇에 근거하여 심리적인 구속감 을 갖고 복종하는가를 의미한다.

그리하여 그는 권력과 복종의 형태를 각각 셋으로 나누고 이 양자를 조합 하여 <표 2>과 같은 9가지 조직 중 의미 있는 세 가지 조직을 설정하였다.

권력에는 강제적 권력(coercive power), 보수적 권력(remunerative power), 규범적 권력(normative power)이 있다. 강제적 권력이란 물리적인 강제적 수단에 의하여 행사되는 권력을 말하고, 보수적 권력이란 물질적인 수단에 의하여 행사되는 권력을 말하며, 규범적 권력이란 상징 내지 도덕 적 가치를 바탕으로 하여 행사되는 권력을 말한다.

복종(compliance)은 소외적 복종(alienative compliance), 타산적 복종 (calculative compliance), 도덕적 복종(moral compliance)이 있다. 소외 적 복종은 권력의 행사에 대하여 자발적인 복종을 하지 못하고, 조직에 대

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한 애착이나 소속감을 갖지 못하며 어쩔 수 없이 복종함으로써 조직에 소속 되는 것을 말한다. 타산적 복종은 조직이 행사하는 권력에 따라서 자신이 받을 수 있는 혜택이 무엇인가 하는 것을 고려하여 이해타산적인 관점에서 복종하게 되는 것을 의미한다. 또 도덕적 복종이란 조직의 임무와 자기가 맡은 일을 가치있는 것이라고 생각하고 충심으로 조직의 요구에 순응하는 태도를 말한다.

<표 2> 권력과 복종의 유형 복종

권력 소 외 적 타 산 적 도 덕 적

강 제 적 ★

보 수 적 ★

규 범 적 ★

① 강제적 조직(coercive organization)

강제적 조직은 강제적 권력의 사용과 소외적 복종의 관계에 있는 조직이 다. 즉 구성원을 통제할 때 강제적 수단에 기초를 둔 강제적 권한이 주로 쓰이며, 구성원은 조직에 대하여 강한 소외감을 가지고 있는 조직을 말한 다. 이러한 유형에 해당하는 조직의 예로서 교도소, 강제수용소, 보호감호 적 정신병원 등이 있다.

② 공리적 조직(utilitarian organization)

공리적 조직은 보수적 권력의 사용과 타산적 복종의 관계에 있는 조직이 다. 즉 구성원을 통제할 때 보수, 부수입, 근무조건 등 물질적 보상에 기초 를 둔 보수적 권력이 주로 쓰이며 구성원은 자기에게 돌아오는 이익을 타산 하여 그 만큼만 조직에 기여하려고 하는 조건이 성립되어 있는 조직을 말한 다. 이러한 유형에 해당하는 조직의 예로서 사기업, 경제단체, 이익단체 등이 있다.

③ 규범적 조직(normative organization)

다. 즉 구성원의 통제에 원칙적으로 규범적 권력이 행사되고 그에 대응하 여 구성원은 조직에 강한 충성심(high commitment)을 보이는 조직을 말한 다. 이러한 유형에 해당하는 조직의 예로서 종교단체, 정치조직, 일반병 원, 대학 등이 있다.

2. P. M. Blau와 W. R. Scott의 분류

Blau와 Scott는 조직의 주요한 수익자가 누구인가를 기준으로 하여 네 가지 조직유형을 제시하였다(P. M. Blau & W. R. Scott, 1962: 40-45).

조직의 주요수익자에는 ① 조직구성원 일반, ② 조직의 소유자나 관리 자, ③ 조직을 찾는 고객, ④ 일반대중으로 대별하고 이에 따라 네 가지의 조직유형, 즉 ① 호혜적 조직(mutual-benefit associations), ② 사업조직 (business concerns), ③ 봉사조직(service organizations), ④ 공공복리 조직(commonweal organizations)으로 나누었다.

① 호혜적 조직

호혜적 조직이란 조직의 구성원이 주된 수익자인 조직을 말하며 정당․노 동조합․ 전문직업단체․종교단체 등이 이에 속한다.

② 사업조직

사업조직이란 조직의 소유자나 관리자가 주된 수익자인 조직을 말하며 사기업․경제단체 등이 이에 속한다.

③ 봉사조직

봉사조직이란 조직과 직접적인 관계가 있는 고객집단이 주된 수익자인 조직을 말하며, 사회사업기관․병원․학교․법률상담소 등이 이에 속한다.

④ 공공복리조직

공공복리조직이란 일반대중이 주된 수익자인 조직을 말하며 일반행정기 관․ 군대 등이 이에 속한다.

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3. T. Parsons의 분류

Parsons는 조직이란 사회적 요구를 충족시켜 주는 기능을 수행하는 사회 체체(social system)로 보고 이에 따라 조직을 분류하였다(T. Parsons 1960: 45-46).

사회체제가 유지되고 존속하기 위한 네 가지 기능은 다음과 같다. 즉, ① 목표달성기능(goal attainment), ② 적응기능(adaptation), ③ 형상유지 기능(pattern maintenance), ④ 통합기능(integration)이다.

이러한 기능에 따라 조직을 ① 정치조직(organizations oriented to political goal), ② 경제조직(organizations oriented to economic production), ③ 체제유지조직(pattern maintenance organizations), ④ 통합조직(integrative organization)으로 각각 나누었다.

① 정치조직

정치조직은 목표달성기능을 수행하며 이것은 사회 내에서 권력을 창출․

분배하며 사회가 바람직한 목표를 달성할 수 있도록 보장하려는 조직이다.

<예 : 정당>

② 경제조직

경제조직은 적응기능을 수행하며 이것은 사회가 소비하는 재화․용역을 생산하는 조직이다. <예 : 기업>

③ 체제유지조직

체제유지조직은 체제유지기능을 수행하며 이것은 교육․문화 등의 활동을 통해서 사회적 지속성을 유지하려는 조직이다. <예 : 학교, 교회>

④ 통합조직

통합조직은 통합기능을 수행하며 이것은 사회내의 갈등을 해결하고 사회 의 부분들이 공존․협동할 수 있게 하며 제도적 기대의 실현에 기여하도록 동기를 유발하는 기능을 수행한다. <예 : 사법기관, 경찰, 정신병원>

행정조직은 각국의 정치적․역사적․사회적 환경에 따라 구성․발전되는 것 이기 때문에 각 국가에 따라 서로 다르며 한 국가에 있어서도 이러한 환경 의 변화에 따라 여러 가지 다른 형태를 가지고 있다(이상규, 1988:

35-37).

그러나 이와 같이 변전(變轉)되는 행정조직은 몇 가지 유형으로 나눌 수 있는 바, ① 집권형과 분권형, ② 권력통합형과 권력분산형, ③ 관치행정 형과 자치행정형, ④ 직접민주형과 간접민주형, ⑤ 독임형과 합의형 등이 그것이다.

1) 집권형과 분권형

이것은 행정조직을 상위층과 하위층, 또는 중앙정부와 지방정부간의 권 력분배관계를 기준으로 분류한 것이다.

집권형(centralization)이란 행정조직 내부에서는 의사결정권한을 포함 한 행정권력을 상위층에서 보유하며, 지역이나 조직간 관계에 있어서는 행 정권력의 행사를 중앙정부나 상위행정기관에서 담당하는 형태이다.

반면 분권형(decentralization)은 행정권력을 하위층, 지방자치단체, 하위행정기관에 분산시키는 행정조직을 말한다.

이와 같이 집권과 분권이 사용되는 의미를 구분하여 정리하면 다음과 같 다(유종해, 1995: 360).

첫째, 집권과 분권은 행정조직에서 또는 정부 전체에서 최고책임자에게 권한이 집중되어 있느냐, 그렇지 않느냐에 따른 계층상의 집권과 분권이 있다.

둘째, 지역적으로 중앙과 지방의 관계에서 중앙행정관청이 지방자치단 체에 대하여 강한 지휘감독권을 가지느냐 여부에 따라 중앙집권과 지방분 권이 된다.

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셋째, 어떤 기능(인사․구매 등)이 한 기관에 집중되어 있느냐, 분산되어 있느냐에 따른 기능상의 집권과 분권이 있다.

2) 권력통합형과 권력분산형

이것은 같은 지위, 또는 단계에서 병렬하는 기관 사이에 행정권을 될 수 있는 대로 하나의 행정기관에 통합할 것인지 또는 분산시키는지에 따르는 분류로써 전자를 권력통합형, 후자를 권력분산형이라 한다.

권력통합형 행정조직은 행정이 강력한 일원적 수행에 이바지할 수 있는 것인데 대하여, 권력분산형 행정조직은 행정의 전문화와 권력에 상호견제 의 요청에 부합하는 것이라 할 수 있다.

3) 관치행정형과 자치행정형

관치행정형은 국가가 그 스스로의 기관에 의하여 행정을 수행하도록 하 는 것인데 대하여, 자치행정형은 국가 밑에 별도로 독립된 인격을 가지는 단체를 설치하여, 그에게 일반적․포괄적 권한을 부여함으로써 그 단체로 하 여금 일정한 행정기능을 자체 기관에 의하여 고유사무로 처리토록 하는 행 정조직이다.

관치행정형은 집권형 행정의 획일적인 실시를 위하여 널리 확충되며, 자 치행정형은 분권형의 지역적․ 직능적 단체에 의한 자율적 행정의 실시에서 많이 볼 수 있다.

4) 직접민주형과 간접민주형

이것은 행정의 운영을 직접 국민의 의도에 따라서 하는지, 또는 간접적 으로 국민의 대표자를 통하여 하는지에 의한 분류로써 전자를 직접민주형, 후자를 간접민주형이라고 한다.

행정기능이 복잡화한 현대의 행정에 있어서는 간접민주형을 채택하는 것 이 보통이나, 행정이 국민으로부터 지나치게 유리되는 것을 막기 위하여 국민소환제와 같은 직접민주형적인 요소를 채택하는 경우가 있다.

독임형은 단독의 공무원에게 행정기관으로써의 권한을 부여하여 그의 책 임 아래 행정을 수행토록 하는 행정조직이며, 합의형은 다수로 구성되는 합의체에 행정권한을 부여하여 그 복수의 공무원의 합의에 의하여 행정을 하도록 하는 행정조직이다.

책임의 소재를 분명히 하며 신속하고 통일적인 사무의 처리를 위하여는 독임형이 적합하고, 판단의 신중․공정성과 이해의 공평한 조화를 도모하기 위하여는 합의형이 적당하다.