중추도시생활권 발전전략

특 집

중추도시생활권 발전전략

국민소득의 증가에 따라 지역정책에서도 삶의 질과 행복, 소프트 인프라와 문화적 콘텐츠, 지역 주도와 주민참여 등의 중요성이 커지고 있다. 아울러 저 성장 시대가 전개됨에 따라 대규모 신규 개발보다는 재생 및 적정 개발로의 전환도 요구되고 있다. 이같은 환경 변화는 지역정책의 공간단위와 콘텐츠 는 물론 거버넌스에서도 새로운 모델을 요구하고 있다. 이번 정부에서는 기 존의 지역정책이 갖고 있는 한계를 극복하고 변화된 환경에 대응하기 위하 여 지역행복생활권을 지역정책의 대표 브랜드로 설정하였다. 지역행복생활 권은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권의 세 가지 유형으로 구 분된다. 이번 호 특집에서는 이 중 중추도시생활권에 대해 집중 조명하고 중 추도시생활권의 목표와 정책방향에 대해 점검해본다.

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중추도시생활권은 지역행복생활권의 일환으로 추진되고 있다. 지역행복생활권 은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권의 세 가지 유형으로 구분된 다. 이 중에서 중추도시생활권은 전국의 주요 도시지역과 그 배후지역을 대상으 로 하며 모두 20개가 구성되어 있다. 중소도시와 인근지역을 대상으로 하는 도농 연계생활권은 13개, 대부분 농어촌 지역이고 일부 소도시를 포함하는 농어촌생활 권은 21개가 구성되어 있다. 이같이 지역행복생활권은 총 56개가 구성되어 있다.

박근혜정부에서 지역행복생활권을 지역정책의 대표 브랜드로 설정한 데는 다 음과 같은 이유가 있다. 먼저 기존의 지역정책이 갖고 있는 한계를 극복하기 위 해서다. 2000년대 이후의 지역정책을 보면, 참여정부에서는 국가균형발전을 기 치로 수도권 기능의 지방분산을 추진하였고, 이명박정부에서는 지역경쟁력 강화 를 위해 광역경제권 육성을 추진하였다. 지역정책의 핵심이 되는 공간단위는 참 여정부에서는 수도권과 비수도권, 이명박정부에서는 5+2 광역경제권이 되었다.

지역정책을 국가적･광역적 관점에서 접근한 결과 국민의 생활현장에서 정책 의 체감도가 떨어지는 문제가 발생하였다. 이를 보완하기 위해서 기초생활권 등 소규모 공간단위의 정책을 추진하였으나 제대로 시행되지 못하였다. 정책의 추진

중추도시생활권의 의의와 추진과제

이원섭 | 국토연구원 국토계획연구본부장 특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

방식도 중앙정부가 주도하여 지역의 참여 및 자 율성은 매우 제한적으로 발휘될 수밖에 없었다.

정책의 콘텐츠도 신도시, 인프라, 신산업 등 국 가가 추진해야 할 사업이 핵심이 되어 국민의 일 상에 필요한 의료, 복지, 문화, 교육 등 생활서비 스는 큰 관심을 끌지 못하였다.

2. 지역정책 및 도시지역의 여건 변화

지역정책을 둘러싼 환경이 변하고 있다는 점도 지역행복생활권을 도입하게 된 중요한 배경이 다. 국민소득의 증가에 따라 사회적 가치관이 변 하고 있어 지역정책에서도 삶의 질과 행복, Soft 인프라와 문화적 콘텐츠, 지역 주도와 주민참여 등의 중요성이 커지고 있다. 아울러 경제성장의 둔화, 저출산･고령화, 도시화의 정체 등 저성장 시대가 전개됨에 따라 대규모 신규 개발보다는 재생 및 적정 개발로의 전환도 요구되고 있다. 한 편, 교통인프라 개선에 따른 통근통학권 확대, 레 저 수요 증대 등으로 국민의 생활공간이 확대되 고, 지역 간 이동의 빈도도 지속적으로 증가하고 있다. 이같은 환경 변화는 지역정책의 공간단위 와 콘텐츠는 물론 거버넌스에서도 새로운 모델 을 요구하고 있다.

도시 내부에서 진행되고 있는 의미 있는 변화 도 새로운 정책적 접근이 필요한 요인이다. 지난 반세기 동안 진행되어 온 도시화가 정체기에 들 어서면서 많은 도시에서 쇠퇴현상이 발생하고 있다. 국토연구원의 조사에 따르면, 2005∼2010 년 동안 전국의 144개 시･구 중에서 96개 시･

구(66.6%)가 쇠퇴징후를 보이고 있으며, 55개 (38.1%)의 시･구에서는 상당 수준 쇠퇴가 진행

중인 것으로 나타나고 있어 도시쇠퇴를 방지하 고 지역의 중추기능 및 경쟁력을 확보할 필요성 이 커지고 있다.

지방 대도시 및 지방 중소도시의 인구감소에 대한 대응전략도 필요하다. 부산, 대구 등 지역 중심도시의 도심인구 이탈에 따른 쇠퇴문제에 대처하고, 산업기반이 취약한 지방 중소도시의 성장동력을 확충할 필요가 있다. 이같은 도시문 제는 개별 도시 차원에서 추진하기보다는 중심 도시와 주변도시를 묶어 광역적으로 대응하는 것이 효과적이다. 아울러 도시권의 공간적 확산 이 지속됨에 따라 중심도시와 배후지역을 연결 하는 교통인프라를 확충하고 주요 생활서비스 의 광역적 공급이용체계를 구축하는 것도 중요 한 정책수요로 등장하고 있다.

3. 해외 정책동향 및 시사점

중추도시생활권과 같이 행정구역을 넘어 추진되 는 정책의 역사가 일천한 우리나라와는 달리 선 진국에서는 오래전부터 도시권 지자체들이 협 력체를 구성하여 지역경제 성장과 삶의 질 향상 을 도모하고 있다. 영국의 도시권(City-region), 프랑스의 메트로폴(Metropole), 독일의 대도시 권(European Metropolitan Region), 미국의 도 시권 협의체[Council of Government(COG), Metropolitan Planning Organization(MPO)], 일본의 정주자립권 등은 공통적으로 개별 도시 가 아니라 동일한 생활권이나 경제권을 이루는 크고 작은 도시들이 협력체를 설립하고 도시권 전체의 발전을 위해 힘을 합치는 특징이 있다. 또 한, 이들 국가의 도시권 협력체는 설립과 운영을

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지역이 주도하고 중앙정부는 이에 필요한 제도적･재정적 지원을 제공하는 분권 화된 거버넌스를 구축하고 있다.

이제 우리나라에서도 그동안 축적된 지방자치제도의 성과를 토대로 도시권의 지자체들이 경쟁과 갈등을 넘어 협력을 통한 상생발전 노력을 강화해 나가야 할 때다. 중추도시생활권은 인구뿐만 아니라 경제, 문화, 교육, 행정 등의 중심기능이 집적하고 있는 국가의 중추공간이다. 국가경제의 지속적인 성장과 국민행복을 향 상시키기 위해서는 중추도시생활권의 성장기반을 확충하고 생활서비스의 질을 높여야 한다. 이에 따라 중추도시생활권 정책에서는 성장, 생활, 인프라의 3대 분 야를 균형 있게 발전시키는 것이 필요하다.

지역행복생활권과 중추도시생활권

1. 박근혜정부의 지역정책 비전과 전략

지역행복생활권은 박근혜정부의 지역정책을 대표하는 개념이다. 박근혜정부의 지역발전정책 방향은 2013년 7월 개최된 제1차 지역발전위원회에서 확정되었다.

여기서는 지역발전 정책기조를 지역주민의 삶의 질 향상에 초점을 두고, 정책의 비전은 국민에게 행복을, 지역에 희망을 주기 위한 ^‘지역희망(HOPE)프로젝트^’로 제시하였다. 지역희망(HOPE)프로젝트 추진을 위해 지역행복생활권 구현, 맞춤 형･패키지 지원, 지역 주도 및 협력 강화의 3대 전략을 설정하였다.

첫 번째 전략인 지역행복생활권 구현은 국민이 정책효과를 피부로 느낄 수 있 도록 실제 생활공간에 기반을 둔 ^‘지역행복생활권^’을 대상으로 교육･문화･복 지･환경 등 주민생활 관련 정책 및 사업을 중점 추진하는 것이다. 두 번째 전략 인 맞춤형･패키지 지원은 지역이 중심이 되어 생활권 사업을 자율적으로 결정하 고, 중앙정부는 관계 부처 간 협업을 통해 지역 단위의 패키지 형태로 지원을 제 공하는 것이다. 세 번째 전략인 지역 주도 및 협력 강화는 지역발전사업의 기획, 집행 등 전 과정에 걸쳐 지방자치단체의 자율성과 책임을 확대하는 것이다. 중앙 부처는 지역 간 유사･중복사업 조정 및 지역에서 담당하기 어려운 국책과제 등 대형 프로젝트 위주로 추진하게 된다.

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중추 도시 생활 권 발전 전략

2. 지역행복생활권과 중추도시생활권의 개념 및 유형

지역행복생활권의 개념은 전국의 어 느 지역에서나 양질의 기초인프라, 일 자리, 교육, 문화, 의료･복지 서비스를 향유할 수 있는 주민의 일상생활 공간 으로 정의된다. 지역생활권은 중추도시 생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권 의 세 가지 유형으로 구분된다. 중추도 시생활권의 개념은 지역경제 및 주민 생활의 중추기능을 수행하는 중심도시 및 이와 연계된 지역들이 해당 지역 전체의 발전 을 위해 상호 기능적 연계와 협력의지를 바탕으 로 자발적으로 구성하는 대도시형 연계협력 공 간으로 정의할 수 있다.

한편, 도농연계생활권은 지역의 거점기능을 수행하는 중소도시와 연계성이 높은 주변 농어 촌 지역으로 구성되는 중소도시 생활권이며, 농 어촌생활권은 농어촌 성격이 강한 지역으로 상 호 연계성이 높아 지역별로 기능별 특화 및 역

할분담이 중요한 시･군으로 구성되는 생활권 이다.

지역행복생활권의 구성 단위는 단일 시･군 이 아니라 지리적으로 인접하여 하나의 생활공 간을 구성하는 복수의 시･군이 자율적으로 구 성한다. 중심지체계 및 기능적 측면에서 보면 지 역생활권은 ^‘중심도시-농어촌 중심지-마을^’로 연결되는 공공･상업 서비스 이용공간을 기반 으로 설정된다. 중심도시는 고차서비스, 농어촌

<표 1> 지역행복생활권과 기초생활권, 광역경제권의 비교

구분 지역행복생활권 기초생활권 광역경제권

목표 지역주민의 삶의 질 향상 지역주민의 기본적인

삶의 질 향상 지역경쟁력 향상

목표달성 수단

일자리 및 교육·문화·복지·

주거·안전·환경 등의 생활기반 확충

기초생활서비스 개선 지역 간의 연계·협력

공간범위 복수의 시·군·구 개별 또는 2개 이상 시·군 개별 또는 복수의 시·도

권역 수 56개 163개 7개

권역설정

주체·방법 시·군·구가 협의하여 설정 개별 시·군: 권역설정 불필요 2개 이상 시·군: 합의에 따라 설정

중앙정부가 경제·산업권과 역사·문화적인 동질성 등을

고려하여 설정

<그림 1> 지역행복생활권의 개념도

자료: 지역발전위원회. 2013. 지역행복생활권 추진 가이드라인.

종합병원, 대학, 화장장, 쇼핑센터

A시

공장, 전문대학, 주택, 체육관

B군

농장, 가축분뇨센터, 요양병원, 레저타운

C군 지역행복생활권

이웃 시·군 간의 협력으로 주민이 불편함 없이 기초인프라, 일자리, 교육, 문화, 복지 서비스를

누릴 수 있는 일상생활의 공간

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이명박정부에서 추진된 광역경제권 및 기초생활권과 비교해서 지역행복생활 권은 정책성과의 주민체감도 중시, 지역 자율과 지자체 간 협력에 의한 권역 구성 및 사업시행, 맞춤형 사업추진 및 지원체제 구축과 같은 차별성을 지닌다. 지역행 복생활권은 목표와 공간단위, 추진주체 등에서 광역경제권보다는 기초생활권과 유사하다. 그러나 권역의 범위는 복수의 지자체가 참여하여 구성하는 지역행복생 활권이 개별 시･군으로 구성되는 기초생활권보다 넓다. 이 결과 지역행복생활권 은 권역 구성과 발전계획의 수립 및 집행에서 참여 지자체들의 협력이 필수적으 로 요구되고 이를 위한 거버넌스로 지역생활권협의체가 설치된다.

중추도시생활권은 중심도시의 규모 및 입지특성에 따라 대도시 중심형과 네트 워크 도시형으로 구분된다. 대도시 중심형은 광역시 등 지방 대도시와 인근지역 으로 구성되는 대도시 생활권으로, 최고차 기능을 수행하는 중심 대도시와 생활, 서비스, 생산 등의 기능을 수행하는 타 지역 간의 연계를 강화하는 데 중점을 둔 다. 대도시 중심형은 글로벌 도시권 간 경쟁에 대응하여 국내 도시지역의 경제･

사회적 경쟁력을 제고하는 것이 중요하다.

네트워크 도시형은 2개 이상의 중소도시가 연접하여 기능적으로 통합된 도시 권을 이루는 연담도시 생활권으로, 지역별로 특화된 중심기능의 분담을 통해 상 호 보완적 발전을 추진한다. 네트워크 도시형은 도시별 산업･문화･교육 등 특 화기능을 강화하여 지역의 성장･고용을 견인하는 것이 중요하다.

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중추 도시 생활 권 발전 전략

<그림 2> 지역행복생활권 및 중추도시생활권 유형 중추도시생활권

농어촌생활권 도농연계생활권 대도시 중심형 네트워크 도시형

자료: 지역발전위원회. 2013. 지역행복생활권 추진 가이드라인.

중소도시

군(郡) 소도시

대도시

중소도시

군(郡) 소도시

중소도시

군(郡) 소도시

중소도시 군(郡)

소도시

군(郡)

3. 중추도시생활권의 목표 및 전략

중추도시생활권의 목표를 도시권의 성장, 생활, 협력의 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 성장 측 면에서는 지방 중추도시생활권의 경제･산업･

문화 등 지역중심기능을 육성하여 지역경제 활 성화 및 일자리 창출을 촉진한다. 둘째, 생활 측 면에서는 중심도시와 배후지역을 연결하는 교 통･교육･의료･복지･환경 등 도시서비스를 확충하여 지역주민의 삶의 질을 제고한다. 셋째, 협력 측면에서는 도시권 지자체 간 연계협력을 촉진하여 지역통합을 선도하고, 중복투자 예방 및 인프라의 연계활용을 통해 행정 및 재정 효율 성을 제고한다.

중추도시생활권에서 중점을 두는 분야는 세 가지다. 첫째는 도시활력 회복으로 쇠퇴지역의 핵심 역량을 강화하고 근린생활권의 활력 회복 을 유도할 수 있도록 도심부의 복합기능 재생, 주거밀집지역의 정주여건 개선, 중심지역의 경 제･산업･의료･복지 등 중추기능 강화를 추진 한다. 둘째는 신성장동력 육성으로 지역별 잠재 력에 기반한 미래창조산업을 육성하고 산업단지 를 R&D 등이 복합된 창조클러스터로 전환하기 위해 고부가가치･도시형산업 육성과 더불어 인 근지역의 산업과 연계･협력을 강화한다. 셋째 는 생활인프라 조성으로 도시권 주민들의 생활 불편을 해소하고 일상에서 체감할 수 있는 인프 라 조성을 위해 중심도시와 인근지역 간의 접근 성 개선 및 광역시설 공동 이용･관리, 문화･복 지서비스 공급 효율화 등을 추진한다.

중추도시생활권 발전을 위해 지역정책의 추 진체계를 개편하였다. 먼저 지역에서는 시･군

이 중추도시생활권의 공간범위 설정, 발전계획 수립, 사업추진 등을 주도하고, 시･도는 이에 관련된 지자체 간의 관련 업무를 조정･지원하 는 역할을 담당한다. 지역거버넌스로서 중추도 시생활권 시･군이 공동으로 설립하는 ^‘중추도 시생활권발전협의회^’와 시･도별로 설립하는

‘시･도 중추도시생활권발전협의회^’를 도입하였 다. 중앙정부에서는 지역발전위원회가 지역행복 생활권 정책의 컨트롤 타워로서 중추도시생활 권 사업 선정, 예산 반영 및 평가 등에 관한 부처 간 협업 및 총괄조정 기능을 수행하도록 하였다.

중추도시생활권의 주요 정책과제

1. 지역특성을 반영한 정책 추진

지역행복생활권 정책은 전통적인 지역발전 전 략과 비교하여 주민생활이나 삶의 질에 대한 비 중이 큰 대신 지역경제, 경쟁력 등은 상대적으로 소홀하다는 의견이 제기되고 있다. 대도시, 중소 도시, 농어촌 등 지역유형별로 지역정책에 대한 요구 수준 및 내용이 다르므로 각각 차별화된 정 책을 추진할 필요가 있다. 대부분의 선진국에서 도시정책의 공통적인 목표는 살기 좋고, 지속가 능하며, 생산적인 도시를 만드는 것이다. 중추도 시생활권 정책에서도 지역발전을 이루는 세 가 지 핵심 요소인 성장･일자리(생산), 삶의 질(생 활), 인프라(SOC)에 관해 균형 있는 접근이 필 요하다. 특히 경제, 산업, 혁신 등 창조경제 육성 을 위한 기반 구축과 지역중심기능 강화에 역점 을 두는 등 중추도시생활권의 특성을 반영한 시 책이 추진되어야 할 것이다.

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정부의 지역행복생활권 가이드라인에서는 중추도시생활권의 중점 추진방향 을 도시권 중심기능의 연계 및 경제적･사회적 활력 강화, 일자리 창출 및 창조 적 발전기반 구축으로 제시하고 있다. 그러나 지자체에서 제안한 사업은 생활권 유형별로 대동소이하여 중추도시생활권의 특색이 미약한 실정이다. 이같은 문제 를 개선할 수 있도록 계획 수립 과정에서 관련 부처의 역할을 강화할 필요가 있 다. 중추도시생활권의 경우 국토교통부가 중심이 되어 도시활력 회복, 신성장동 력 확보, 생활인프라 조성 등 3대 전략별 실천방안을 마련하여 지원하는 것이 바 람직하다.

2. 지역별 맞춤형 지원체계 구축

지역행복생활권 가이드라인에서는 맞춤형 지원을 표방하고 있으나 이를 실현하 는 방법은 선택적 규제 완화 및 지자체 간 갈등 조정 등을 제시하는 수준에 그치 고 있다. 지자체에서 수립한 발전전략을 시행하는 데 필요한 중앙정부의 재정, 행 정, 기술지원을 지역맞춤형으로 제공하는 것은 현실적으로 쉽지 않지만 모든 지 원을 일률적으로 제공하지 않고 필요에 따라 제공하는 것은 한정된 자원의 효율 적 배분에도 유용한 방법이다. 참고로 영국에서는 중앙정부와 도시권 지자체가 1:1 협상(City Deal)을 통해 도시권 발전에 필요한 정부지원 시책을 맞춤형 패키 지 방식으로 제공한다. 도시권별로 차별화된 계획 수립은 물론 계획을 시행하는 데 필수적인 실천수단까지 맞춤형으로 제공하며, 정부의 재정긴축에 따라 중앙정 부 권한이양을 통한 간접적인 지원방식도 폭넓게 활용하고 있다.

중추도시생활권에 대한 맞춤형 지원은 2단계로 구분하여 접근할 수 있다. 먼 저 계획수립 단계에서는 중앙에서 제시한 가이드라인을 토대로 도시권별 특색이 반영된 목표 및 전략 설정, 사업 발굴, 추진체계 구축 등이 이루어지도록 유도한 다. 다음으로 계획집행 단계에서는 지역생활권 발전계획의 시행에 필요한 제도개 선, 재정지원, 추진체계 등을 권역별로 차별화하여 맞춤형 지원을 제공하도록 한 다. 무엇보다 중추도시생활권 단위로 맞춤형 지원을 제공할 수 있도록 지역역량 과 재정력 등 지역여건 진단과 행･재정 권한 이양, 선별적 규제 완화 등에 관한 제도정비 등 시스템 구축이 필요하다.

중추도시생활권 사업에 대한 재정지원을 위해서는 우선 지역발전특별회계와 의 연계를 강화할 필요가 있다. 지역발전특별회계의 생활기반계정은 지역생활권 과 명시적 관계를 규정하고 있으나 경제발전계정은 지역생활권과의 관계가 불분

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명하다. 그러므로 중추도시생활권의 경쟁력 강 화를 위한 사업에 경제발전계정이 활용될 수 있 도록 하는 등 재정지원의 불확실성을 해소해야 할 것이다. 아울러 지역행복생활권 가이드라인 에서 제시하는 바와 같이 부처별 예산의 일정 비 율(10∼20%) 이상을 지역생활권 발전사업에 의 무적으로 지원하도록 부처 및 지자체의 예산편 성 지침에 규정하고 지역발전위원회가 이행 여 부를 확인하는 것도 중요한 과제다.

3. 부처 간 협력 및 지역거버넌스 강화

중추도시생활권 사업에 대한 범부처 통합지원 체계의 실효성을 높이는 방안이 필요하다. 지역 발전위원회의 부처 간 조정･평가 기능 등 컨트 롤 타워 기능이 의도대로 작동할 수 있도록 부처 의 협조가 원만하게 이루어져야 하고, 과거와 같 은 부처 간 주도권 경쟁 및 영역다툼이 발생하 지 않도록 해야 할 것이다. 특히, 중추도시생활권 의 발전계획 수립과 집행 과정에서 부처 간 칸막 이를 제거하고 협력을 강화할 수 있도록 범정부 차원의 협력적 지원체계를 구축할 필요가 있다.

아울러 지역거버넌스의 강화도 필요하다. 현 재의 지역거버넌스는 지역의 자율성이 발휘되기 어려운 구조다. 중추도시생활권 지자체로 구성 되는 협의회는 행정협의회 방식으로 운영되어 독 자적인 의사결정 권한이나 예산과 인력이 없는 태 생적 한계가 있다. 그러므로 선진국과 같이 도시 권 거버넌스가 독자적인 기능을 수행할 수 있도록 지역거버넌스의 권한을 강화할 필요가 있다. 초기 단계에서는 지자체 간 협의회 방식으로 거버넌스 를 운영하되, 본격 추진단계에서는 독자적인 예

산과 인력을 확보한 민관 합동의 상설기구로 개 편할 필요가 있다. 궁극적으로는 미국의 MPO, 영국의 LEP(Local Enterprise Partnership) 등 과 같이 중추도시생활권의 계획 수립 및 사업집 행 권한을 보유한 상설 거버넌스 기구의 설립방 안을 추진할 필요가 있다.

참고문헌

국토교통부. 2014. 도시권 육성전략 마련을 위한 연구.

지역발전위원회. 2013. 국민에게 행복을, 지역에 희망을-지역희망(HOPE) 프로젝트(제1차 지역발전위원회 회의 안건, 2013.7.18).

_____. 2013. 지역행복생활권 추진 가이드라인.