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머리말이 글은 도시를 살리기 위한 방안을 모색하기 위한 것이다. 그 방안으로는 우선 책임행정의 필요성을 다루었다. 도시의 활력을 살릴 수 있는 조직의 단위가 존재 하지 않으면, 이는 정책수립과 집행에 심각한 문제를 야기하게 된다. 또한 도시를 살리기 위한 방안은 크게 일터와 삶터, 두 가지 영역을 살리는 것으로 귀착된다.일터에서의 일자리 감소와 노동강도의 강화는 과거의 경제활동 고도화와 더불어 새로운 경제활동의 모색, 그리고 일터 바깥에서의 에너지 충전이 가능한 환경의 조성이라는 과제를 제기하고 있다. 생활공간 역시 비교와 경쟁의 격화, 개별화된 가족, 양극화된 생활양식, 노인인구의 증대로 인해 보다 안전하고 공동체적인 요 소를 강조하는 환경을 필요로 하고 있다. 따라서 일터와 일상생활공간의 변화에 기반하여 도시에 거주하는 사람들이 과연 무엇을 필요로 하고 있는가를 심층적인 분석을 통하여 나타내려고 시도하였다. 마지막으로 도시의 매력을 돋보이게 할 수 있는 구체적인 영역들을 제시하였다.
의존적 도시계획
정책은 정책을 세우는 실행 단위가 정책의 영향을 받는 이들에게 직접 책임질 수 있는 단위와 일치해야 효과가 있다. 만일 지역의 정책을 수립할 수 있는 정책수단 과 능력이 없는 지방자치단체에게 정책을 세우라고 한다면, 책임 있는 정책이 나
일자리 창출과 인구정착
이은진｜경남대학교 사회학과 교수 특
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권을 중앙정부가 보유하고 있는 상황에서 지방정 부가 항구와 해양개발을 할 수 없고, 하천관할권 을 중앙정부가 갖고 있다면 지방정부는 강을 이 용한 지역정책을 세우기 어려울 것이다. 그린벨 트 규제, 국가관리공단, 군사시설과 규제 등이 이 에 해당된다.
따라서 현재 지역정책에 대해서는 중앙정부의 강력한 권한이 유지되는 가운데 지역발전에 대한 장기계획이 세워지긴 하지만 집행되지 않고 있으 며, 모든 계획은 중앙정부의 재정지원을 받기 위 한 수단이기 때문에 지역주민들이 이끌어갈 수 있는 계획이 수립되지 않고 있다.
아울러 중소도시에 대해, 외국의 사례를 우리 나라에 적용하려고 하여도, 중소도시에 대한 개 념이 차이가 나서 사실상 정책화시키기 어렵거 나, 행정단위 또는 자치단위의 규모가 매우 다르 기 때문에 정책입안이 어려운 형편이다. 즉 동이 나 통 정도의 단위에서 계획하고, 결정하고, 집 행하여야 할 사안들을 기초자치단체에서 일일이 간섭하는 경우, 그 효과와 효율성은 떨어질 수밖 에 없다. 즉 뒷골목 정비사업, 주정차, 거리 정 비, 작은 규모의 공공시설 관리 등은 동이나 통 단위의 행정단위에서 계획을 세우고 집행하는 것이 알맞은 사업이다. 그러나 이러한 사업조차 지자체에서 일률적으로 시행하다 보니, 지역실 정에 맞는 사업이 추진될 수가 없다. 즉 동이나 통단위의 행정은 시단위의 행정에 의존적인 성 격을 띨 수밖에 없다.
개별 집에 대한 정책, 통단위 정도의 동네에 대한 정책, 동 정도의 규모를 염두에 둔 정책, 시
의 통, 인구 3만 명 정도의 동, 인구 30만 명 정 도의 시단위를 염두에 두어야 한다. 외국의 도시 정책 사례들은 대개 인구 3만 명 정도, 대도시의 경우에는 인구 30만 명 정도를 염두에 둔다. 우 리나라의 현행 지방자치단위는 외국 대도시의 정책수준을 따라야 하는 것이다. 우리가 논의하 는 도시활력에 대한 정책의 상당부분은 실은 동 정도의 수준에서 정책이 수립되고, 집행되어야 하는 것들이다. 대도시 규모의 현행 행정단위에 서 동단위의 정책을 수립하여야 하기 때문에 정 책의 타당성, 효율성에서 많은 문제점이 나타나 고 있다. 일자리 창출은 대도시 수준, 도시매력 에 대한 것은 동단위 수준의 정책이라고 볼 수 있다.
이동과 장소감
중소도시의 인구정착을 위한 정책은 아직 성공 사례가 없는 것 같다. 왜냐하면 현재까지도 서울 과 수도권 지역의 도시를 제외한 대부분의 대도 시와 중소도시에서 인구감소를 경험하고 있기 때문이다. 필자가 소재한 경상남도의 상황도 역 시 마찬가지다. 마산, 창원, 진해 등 모든 도시에 걸쳐서 인구가 감소하고 있다. 이 글에서 인구를 늘리거나 적어도 인구가 줄어들지 않을 정책을 말한다는 것은 필자의 능력을 벗어나는 일일 것 이다.
그러나 인구이동만 놓고 본다면, 인구이동 사 유는 분명히 존재한다. 일차적으로는 직장이나 소득을 얻을 수 있는 곳으로 이동한다. 물론 노
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동시장의 범위에 따라 다르지만, 국지적 노동시장을 벗어나 광역적, 전국적, 세계 적 노동시장에서 활동하는 이들은 소득과 직장을 위해 쉽게 이동할 것이다. 특히 고학력자, 신규 취업자들은 당연히 전국적인 수준의 노동시장에서 움직일 것이 다. 이러한 인구는 적어도 전체 인구의 5% 정도에 달하는 것으로 추정된다.
가족단위의 이동은 아니지만, 개별적인 이동 또는 가족의 일부가 집단적으로 이동하는 경우는 교육이 목적일 경우가 많다. 즉 고등학교 진학은 주로 농촌지역 에서 인근 도시지역으로 통학하거나 자취, 하숙을 하면서 이동하게 되지만, 대학 진학은 전국적으로 이동한다. 하지만 여전히 지방도시의 고등학교 졸업생들은 외 부의 대학을 선택하는 비율이 거주하는 도시 내의 대학을 선택하는 비율보다 높 은 것이 사실이다. 즉 고등학교 졸업생의 상당수가 외부로 이출된다는 것이다.
우리나라 사람들의 이동성향을 보면 매우 이사가 빈번하다는 점을 지적할 수 있다. 이유가 어떠하건, 이동의 빈번함은 사회적 연대감이 형성되기 어렵다는 점 을 의미하고, 상대적으로 장소에 대한 고착성이 적다는 점을 의미하기도 한다 (Sampson and Morenoff, 1999). 이는 사회관계, 역사, 정체성의 상실을 의미한다.
혹자들은 극단적으로 장소상실이라고 표현하고 이러한 현상은 세계를 비인간화 한다고 지적한다.
따라서 인구정착 방안은 개인들에게 장소감을 주고, 인간화를 지향하는 정책 이라고 말할 수 있으며, 이는 세 가지로 나눌 수 있다. ① 지역의 산업체가 현재 고 용하고 있는 인원을 계속 고용하고, ② 신규로 배출되는 취업대기자들을 전원 고 용하고, ③ 지역의 대학들이 지역의 고교 졸업생들을 모두 받아들이면 된다. 그러 면 적어도 외부로의 유출은 중지될 것이다. 그리고 인간성을 회복한 개인들을 만 들어낼 것이다.
일터의 변화
일자리 창출은 의도적인 정책적 개입으로 일자리 창출과 동시에 유효수요를 늘리 는 정책으로 이해된다. 다른 측면에서의 일자리 창출은 경제활동 활성화의 결과 로 나타날 수도 있다. 공공정책의 측면에서 보면, 공공사업 부문에 정부가 의도적 으로 고용을 창출하는 경우다. 이런 경우 대개의 일자리는 일시적인 성격을 띠고 있고, 대개 그 효율성은 낮다. 그러나 양질의 노동력을 장기간 고용하고 효율적인 사업을 진행하기 위한 방법도 있다. 물론 지방정부의 업무에 대한 새로운 접근, 양질의 노동력을 훈련시키는 것이 전제되어야 한다. 즉 시민노동이라고 부를 수
박물관, 사회교육) 등에 추가 고용이 가능할 것 이다. 그러나 여기에는 시민노동이나 문화사업 에 적합한 인재들을 훈련시켜야 하는 과제가 있 다. 따라서 훈련까지도 하나의 공공사업이 될 수 있다.
현실에서는 줄어드는 일자리에 대한 방안이 더 큰 주제다. 현재 지역의 공장설비들은 해외로 이전하고 있으며, 전자산업이나 첨단산업이라고 불리는 산업들은 수도권으로 이전하고 있는 형 편이다. 고용된 인원들조차 감원되고 있는 상황 에 처해 있다. 어찌 보면 이들 저임금 단순노동 분야의 쇠퇴는 고부가가치 분야를 생산하기 위 한 산업고도화의 한 과정이라고 볼 수 있다. 그 러나 현재의 과정이 산업 고도화 과정으로 이행 하기 위해서는 정보화, 지식화, 네트워크화라는 추세를 이들 생산과정에 결합시키고, 지역 내에 서 생산서비스 분야를 발전시켜야 하는 과제가 남아 있다.
비수도권 도시들은 수도권 도시들에게 관리, 통제되고 연구개발 기능을 의존해 왔으며, 이는 지금도 계속되고 있고 변화되지 않고 있다. 따라 서 지방의 중소도시들은 수도권에 위치한 기업의 분공장적인 성격을 지니고 있다(이성균∙권오 혁, 2004). 비수도권 도시들이 발전하기 위해서 는 이러한 종속관계를 탈피할 수 있는 능력을 지 녀야 한다.
이와 같은 맥락에서 요즈음 산업클러스터, 혁 신도시 등의 정책들이 나오고 있다. 중요한 것은 분공장적인 성격을 탈피하지 못한다면 산업공동 화나 해외이전 문제를 해결하지 못하고, 지역의
의 증대, 작업장간 물류소통의 원활화를 확대하 였고, 시간단위 동작분석, 불량률을 줄이는 전 략, 생산 유연화 전략, 주5일 근무제의 도입 등은 작업자들의 업무상 노동강도를 강화하는 요인으 로 나타나고 있다. 따라서 일터는 작업자가 거주 하는 곳과 가까워야 하고, 교통이 원활해야 한다 는 조건이 중요하다. 반면 작업자의 삶의 상태를 보면 노동강도의 강화는 보다 편안하고 쾌적한 일터와 삶터의 환경을 요구하는 셈이다.
생산 서비스 분야는 기존의 산업과는 다른 새 로운 산업을 창출하여야 하는 과제를 담고 있다.
새로운 산업의 내용은 일단 기존의 제조업 분야 가 아니라고 판단하고 있다. 이에 대해서는 각 도시마다 자신이 지닌 유리한 생산요소들을 점 검하여야 할 것이다. 건강과 쾌적성, 경관의 수 려함과 독특성, 도시의 역사와 문화성, 영상, 자 연 체험의 가능성(접근성), 소프트 산업 등의 새 로운 상품들이 나타나고 있고 이를 이용한 경제 활동이 가능하다.
따라서 자연, 문화, 역사, 거주민들의 성품 등 이 모두 상품으로 바뀔 수 있다. 최근 산업단지 로 조성된 도시들이 위기를 겪으면서도 새로운 활력을 찾지 못하는 반면, 과거에 산업단지로 낙 후되었던 지역에서는 제조업이 아닌 새로운 산 업으로 활력을 찾고 있다.
그러나 이러한 결정은 도시 내의 모든 이해당 사자들이 장기적인 이해와 관심을 갖고 양보와 타협을 하여야 가능한 것이기 때문에 모든 도시 에서 가능한 것은 아니다. 즉 한 도시를 재활성 화하기 위해서는 이해당사자들의 이해를 넘어서
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서 공공적인 이익을 추구하는 세력들이 정책을 주도할 수 있는 정치적인 문화와 제도가 있어야 가능하다(조형제, 2004).
삶터의 매력
도시환경의 매력적인 요소에는 역사와 문화, 사회관계는 물론, 자연과 건조환경 을 포함한다(에드워드 랠프, 2005). 매력이란 일차적으로 감각적인 것이다. 그리 고 사회관계적인 것이다. 소음이 심한 곳에서 사는 사람에게‘감각적’인 것은 소 음이 없는 적막함이, 아주 조용한 곳에서만 사는 사람들에게는 매우 심한 소음이
‘감각적’일 수 있을 것이다. 최근 주거지를 구하는 기준 중 가장 중요한 것으로 소 음이 없는 곳을 꼽고 있다. 이는 불협화음적 소음이 인간에게 매우 강한 불쾌감, 스트레스를 주는 것을 의미한다. 따라서 조용함, 적막함, 협화음적인 음이 가득찬 도시는 매력적인 도시가 된다.
두 번째, 시각적인 매력이 중요하다. 이는 역시 주거지를 선택하는 두 번째 요 소이기도 한다. 시각은 인간의 능력으로 지루하지 않으면서 어느 정도의 움직임 을 갖고, 자연적인 변화와 조화를 갖추고 있는 것, 자연의 다양성과 안정된 색채 를 보여주는 것, 어느 정도의 구도를 갖고 미적인 균형을 이루고 있는 시각요소를 갖추어야 한다. 도시 전체의 경관을 구성할 때는 중요한 자연요소인 산, 바다, 강, 호수, 숲 등을 중요한 경관요소로 설정하고, 이를 모든 이들이 향유할 수 있도록 조치하는 것이 바로 매력을 만드는 것이다.
세 번째, 햇볕이 들어오는 공간을 유지하는 것이 중요하다. 햇볕은 모든 활동 에너지의 공급원이다. 그리고 인간의 생물학적 구조는 햇볕을 통하여 에너지원을 공급받고, 삶을 활기차게 영위하는 것이다. 따라서 상대적으로 햇볕을 많이 받는 사람들은 낙관적이고, 너그러우며, 적극적인 사고방식을 갖는다. 햇볕은 바로 도 시민의 활력의 원천이다. 그러므로 햇볕을 모든 도시의 거주민들이 공유할 수 있 다면, 그 도시는 매력적인 도시가 될 것이다.
매력적인 도시의 공간적 범위는 대부분 하루일과가 진행되는 범위 내에서 결 정된다. 일터, 가정, 그리고 일터와 가정을 오가는 통로에서 매력이 발생한다. 즉, 일터, 가정과 이를 둘러싼 거주환경, 통로 주변의 거리에서 매력이 발생할 수 있 다는 점을 의미한다. 특히 거리의 중요성을 강조한다. 교통수요가 적은 곳, 교통 시간이 적게 걸리는 곳, 교통이 안락한 곳이 바로 도시사람들이 느끼는 행복의 중 요한 요인이라고 한다(Medical News, Oct. 18, 2004).
최소화하는 방식 중의 하나는 주상복합 건물을 광범위하게 허용하는 것이다. 주거지와 상업지, 그리고 공업지의 분리는 산업혁명 초기에 공업 지가 공해발생지이기 때문에 주거지에서 분리한 것이다.
현재의 공장들은 공해유발적인 요소가 적고 오히려 서비스적인 요소가 강하므로, 서비스 활 동입지는 주거지와 공존하여도 공해를 유발할 소지가 적다. 최근에는 공장지역에서도 생산성 향상을 위해 공장 어메니티의 개념을 사용하고 있다(전영옥, 2003).
도시의 매력
도시의 매력을 이해하기 위해서는 도시들간에 상 대적인 측면을 이해하여야 한다. 예를 들어 공업 지역이 밀집해 있는 곳에서는 타 공업지역이 매 력적일 수 없다. 그러나 농촌지역 가운데 공업단 지가 하나 들어서 있다면 공업단지로 주변요소를 끌어들일 수 있는 요인이 된다.
따라서 매력은 스스로 결정하는 것이 아니라, 주변지역과의 상대적인 강점으로 부각되는 것이 다. 이는 도시의 정체성을 언급할 때도 해당된다.
도시의 정체성은 내가 나의 정체성을 드러내는 것이 아니라 외부 사람들이 그 도시의 특징을 말 하는 것이다. 이에 따라 도시의 정체성은 내부의 논의가 아니라 외부의 논의를 통해서 나타난다.
즉 외부에서 그 도시를 어떻게 평가하고 있는지 알아내어 그 중에서 미래지향적이면서 도시의 능 력으로 가능한 것을 발견하여 개념화하고 구체적
면 이에 의거하여 도시환경의 다양한 요소들이 선정된 정체성과 일치하도록 도시계획을 수립하 면 된다. 이는 도시계획의 측면뿐만 아니라 도시 거주민들의 일상적 경험도 구조화하는 경향을 띤 다(Low, 1996: 401).
도시의 매력은 단순히 외부의 사람들이 그 도 시의 매력을 평가하고, 판단하는 것만이 아니라, 도시에 거주하는 사람들이 도시를 매력 있게 느 껴야 한다. 도시 내부의 거주자들이 매력적이라 고 표현하는 것은 정착요인과는 차원이 다르다.
정착은 1차적으로 소득원이 있는 곳, 그리고 근 린 생활편의시설이 좋은 곳을 찾지만, 매력의 요 인을 찾기 위해서는 거주민들의 직장과 생활상 의 욕구를 분석하여야 한다. 분명한 것은 도시의 경제생활이 점차 불안정해지고 있고, 경쟁이 치 열해지고 있으며, 양극화 현상이 심화되고 있다 는 점이다.
이런 점에서 도시의 매력 포인트를 찾기 위해 서는 안전과 안정, 공동체성, 평등성 등을 강조 하는 매력 포인트를 찾아야 한다. 이것은 물적인 요소에서 나타날 수도 있고, 인적인 요소, 이벤 트, 제도적인 요소 등에서 나타날 수 있다. 물적 인 요소는 도시의 자연, 문화, 역사적인 것을 되 살리고 형상화하는 것이 해당될 것이다. 인적인 요소는 사람들의 친절함, 독특한 행동양식이나 언어, 몸짓 등에서 나타날 것이고, 이벤트적인 요소는 축제, 거리의 행사, 문화 행사 등에서 표 출될 것이다. 제도적인 요소는 독특한 도시 시설 물과 관련된 조례들, 신화나 전설 등을 통해 나 타날 수 있다.
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따라서 매력은 인구를 끌어 들이는 역할을 하는 것은 아니지만 인구가 유출되 는 것을 어느 정도 방지하는 역할, 그리고 도시를 기억하고 도시의 특성을 전파하 는 역할을 담당한다. 그리고 매력이 있는 도시에서는 일터에서의 스트레스를 해 소시켜 생산성 향상, 창의적이고 협조적인 사회관계를 유도하는 한편, 참여적이 고 공동체 유대적인 생산관계를 발전시켜 경제활동의 고도화를 촉진시키는 기제 가 되기도 한다.
매력은 단순히 일터에서만 관련되는 것이 아니라, 가정에서도 매력의 포인트 를 찾을 수 있다. 현대의 가정은 심리적으로 안정적인 곳이 아니라, 남편과 아내, 아이들과 부모들이 매우 바쁜 일상을 보내는 곳이다. 가정도 이제는 심리적으로 편안한 곳이 되지 못한다. 따라서 가정의 바깥인 시장, 자연과 공공시설에서 안락 함을 찾으려는 경향이 강해지고 있다.
이는 남편, 아내, 아이들 모두에게 해당되는 것이기도 하다. 특히 주부들의 경 우 가정 내에서보다는 바깥에서 이웃들과 상업적인 공간인 목욕탕, 시장, 찜질방, 헬스센터, 사회교육, 문화활동 등에서 보다 편안함과 안락함을 찾으려는 경향이 강해지고 있다. 물론 자연을 찾는 것도 마찬가지다. 따라서 도시가 매력적이기 위 해서는 주부들을 위한 문화활동, 체육활동, 교육활동, 공동체활동을 장려하는 프 로그램이 설치되어 있어야 한다.
도시 내의 거주민들도 어느 정도는 소득과 경제활동의 내용에 따라 차별된 생 활양식이 나타난다. 따라서 차별적인 생활양식을 허용하면서 도시의 매력을 만들 어 가는 것이 필요하다. 예를 들어 저소득층은 낮은 노동강도, 낮은 경쟁성에 종 사하므로 상대적으로 일자리 창출이나 경제적인 면을 강조하는 도시구조를 매력 적으로 느낄 것이다. 반면에 노동의 강도가 강한 일에 종사하는 고소득층에게는 도시의 매력으로서 쾌적함과 공동체적인 속성을 강조하는 것이 필요할 것이다.
맺음말
도시의 환경이 인위적인 환경으로 바뀌면서, 인위적인 환경이 보건과 건강, 사회 관계, 개인의 내면적 능력에 미치는 영향에 대한 관심이 촉구되고 있다. 즉 차량 통행보다는 보행을 장려하는 거리구조, 미세먼지의 정도, 소음이나 햇볕 등의 정 도는 거주자들의 건강과 보건에 영향을 준다. 또한 거주지나, 거리의 구조가 적대 적인 상호 감시적인 느낌을 주는가 아니면 상호 교호작용을 하는가(Plas and
Lewis, 1996; Leyden, 2003), 개별적인 사생활이 어느 정도 보호될 수 있는 도시
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는 것으로 분석된다(Bell: 1997: 831). 친자연적 인 환경은 독창성, 개인의 내면적 포용력, 상상 력을 개발하는 것으로 나타나고 있다. 따라서 이 제 도시환경의 차이는 건강, 사회관계, 개인의 성격에 중요한 영향을 미칠 수 있다는 점을 강조 하고 있다.
도시의 활력은 건축적인 관점에서 해결될 수 없다. 왜냐하면 매력과 활력은 집단 심리적인 표 현이기 때문이다. 아직까지 학문의 영역에서도 도시의 매력을 보여주는 요인에 대해서는 잘 분 석되어 있지 않다. 도시의 매력은 인간이 처한 일터와 가족생활, 이웃생활에 대한 분석, 그리고 이에 대처할 수 있는 행정이나 자치체계의 능력 이 고려되어야 한다.
도시의 매력은 결국 일터와 삶터에서 나온 거 주민들의 대응을 욕구의 측면에서 파악하여 대 안이 나와야 한다. 이 글에서는 피상적이기는 하 지만, 간과하기 쉬운 일터와 삶터의 통합적인 대 안으로서 도시의 매력에 대한 정책을 제시해보 려고 시도한 셈이다.
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