서울시 공공사업 정책효과의 분석

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서울시 공공사업 정책효과의 분석

공공임대주택과 국공립 어린이집 사례 -

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연구책임

박희석 시민경제연구실 연구위원

연구진

신지현 허지선

시민경제연구실 연구원 시민경제연구실 연구원

이 보고서의 내용은 연구진의 견해로서 서울특별시의 정책과는 다를 수도 있습니다.

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요약 / i

요약

공공임대주택 사업은 서민 주거비 경감 기여 국공립 어린이집 사업은 보육환경 개선 이바지

임대주택 만 호 공급사업은 서민 주거수준 향상에 기여 목적8

서울시는 민선 기 기간 중 임대주택 만 호를 공급하였다 임대주택 만 호 공급사업 의 기5 8 . 「 8 」 본 정책방향은 서민의 주거비 경감과 주거수준 향상을 위해 다양한 형태로 공공임대주택 만 8 호를 공급한다는 것으로 장기적으로는 서울 공공임대주택의 재고수준을 현재 6%에서 8%로 확대하는 것을 목표로 한다.

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[ 1] 서울시 공공임대주택 사업의 개요

민선 기에 이어 민선 기에도 5 6 6+2만 호의 임대주택을 추가로 공급할 계획이며 기존 공급방식 에 비해 공동체 임대주택 공급 민간임대주택 활성화 지속적인 맞춤형 임대주택 공급 규제완, , , 화를 통한 임대주택 공급 등에 역점을 두고 시행되고 있다.

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ii 서울시 공공사업 정책효과의 분석 / - 공공임대주택과 국공립 어린이집 사례

국공립 어린이집 확충사업은 보육 공공성 강화 등이 정책방향

서울시는 2012년부터 2014년까지 국공립 어린이집 296개소를 확충하여 운영 중이며 2018년 까지 1,000개소를 추가 확충할 예정이다 서울시 국공립 어린이집 . 「 1,000개소 확충사업 은 보」 육의 공공성 강화 재원부담의 최소화 민간부문과의 상생 이용자의 실질적인 만족도 제고를 , , , 기본 정책방향으로 시행되고 있다 서울시는 . 2012년부터 2014년까지 296개소의 국공립 어린 이집을 확충한 데 이어 민선 기 기간 중 추가로 6 1,000개소를 확충하여 현재 12.2%인 국공립 어린이집 비율을 2018년까지 전체 시설의 28%까지 높일 계획이다.

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[ 2] 서울시 국공립 어린이집 사업의 개요

효과성 효율성 영향평가 가지 기준으로 사업의 정량적 분석

‘ , , ’ 3

서울시 공공사업의 정책효과를 분석하기 위해 효과성 효율성 정책영향의 세 가지 가치기준을 , , 설정하고 이에 대응하는 분석방법을 각각 설문조사 비용 편익 분석 투입 산출 분석을 통해 , - , - 실증적으로 분석하였다.

서울시 공공임대주택과 국공립 어린이집 사업의 정책 효과성을 분석하기 위해 임대주택 500가

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요약 / iii

구 입주자 국공립 어린이집 이용자 , 500명을 대상으로 설문조사를 실시하였다 설문조사의 기. 본 내용은 앞에서 살펴본 바와 같이 임대주택 만 호 공급사업 과 국공립 어린이집 「 8 」「 1,000개 소 확충사업 에 대한 정책방향을 위주로 구성하였다 임대주택 만 호 공급사업 의 주요 설문」 . 「 8 」 내용은 주택거주 일반현황 거주 안정성 평가 주거비 현황 주거만족도 주거 관련 삶의 질 , , , , 등으로 구성되어 있다 국공립 어린이집 . 「 1,000개소 확충사업 은 어린이집 이용행태 어린이집 」 , 이용현황 서비스 만족도 보육환경 만족도 학부모 행태 변화로 구성되어 있다, , , .

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[ 3] 서울시 공공임대주택과 국공립 어린이집 사업의 정책평가 설문조사 개요

정책의 효과성에 이어 서울시 공공임대주택과 국공립 어린이집 사업의 정책의 효율성과 영향평 가를 알아보기 위해 비용 편익 분석과 투입 산출 분석을 병행하여 정량적 분석을 실시하였다- - . 비용 편익 분석은 기본적으로 총사업비와 운영비를 비용으로 간주하고 시설이용에 따른 편익- 을 현재가치화하여 분석하였다 분석 과정에서 전체 운영기간을 년 사회적 할인율을 . 30 , 5.5%

로 가정하였다 투입 산출 분석은 각 사업의 총 소요예산을 산출하여 최종수요로 가정하고 서. - 울지역 산업연관표에서 세부예산이 소요되는 산업에 적용하여 생산유발효과 부가가치유발효, 과 고용유발효과를 계산하였다, .

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iv 서울시 공공사업 정책효과의 분석 / - 공공임대주택과 국공립 어린이집 사례

그림

[ 4] 공공사업의 비용 편익- (BC) 분석 절차

그림

[ 5] 공공사업의 투입 산출- (IO) 분석 절차

공공임대주택은 월 임대료가 인근 유사주택보다 37.3~50% 낮아

임대주택 만 호 공급사업 의 설문조사는 정책 만족도에 초점을 맞추어 진행되었다 설문내용8 .

「」

은 서민 주거안정 거주비 부담 거주 안정 과 주거수준 향상 내부환경 만족도 외부환경 만족( , ) ( , 도 이웃관계 만족도 의 두 개의 정책목표를 중심으로 구성되었다, ) .

서민 주거안정에 해당하는 정책만족도 설문조사 결과 주택 유형에 따라 공공임대주택 입주가 구의 평균 월 임대료는 인근 유사 주택 대비 37.3~50.0% 정도 낮아 주거비 경감에 기여한 것으로 조사되었다 이전에 거주한 주택 대비 주거비 수준도 주택공급 유형별로 공공원룸형 . 전세임대 다가구매입형 감소하였다 특히 취약계층의 주거비는 감

45%, 42%, 38% . , 9~27%

소하였으며 세부적으로 국민기초생활보장가구는 27%, 장애가구는 9%, 한부모가구는 9% 정 도 주거비 부담이 감소하는 효과가 있는 것으로 나타났다.

(8)

요약 / v

그림

[ 6] 서울시 공공임대주택 사업의 주택유형별 주거비 경감액

주거만족도의 경우 모든 임대주택 수혜자 집단에서 이전 거주 주택에 비해 전반적으로 , 22.3%

가 높아진 것으로 나타났다 세부적으로 주택내부환경이 . 19.7%, 주택외부환경이 19.6%, 이웃 관계가 12.2% 증가한 것으로 조사되었다 주택유형별 거주만족도도 . 1.6~33.8% 상승하였으 며 특히 취약계층의 만족도는 , 15.2~24.7%로 이 중 고령가구와 장애가구의 거주만족도가 크 게 향상된 것으로 나타났다.

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[ 7] 서울시 공공임대주택 사업의 주거만족도 조사 결과

생산유발효과는 114,938억 원… 부가가치유발효과는 51,662억 원

민선 기 서울시 임대주택 만 호 공급사업 의 건설투자에 대한 생산유발효과 부가가치유발5 「 8 」 , 효과 고용유발효과를 분석하기 위해 연도별 투자액을 계산한 후 한국은행에서 작성한 지역산, 업연관표를 이용하여 경제적 파급효과를 분석하였다 분석 결과 전체 사업기간 중 총사업비 토. ( 지보상비 제외 대비 생산유발효과는 ) 114,938억 원 부가가치유발효과는 , 51,662억 원 고용유, 발효과 연인원 기준 는 ( ) 23,640 /명 년으로 추정되었다.

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vi 서울시 공공사업 정책효과의 분석 / - 공공임대주택과 국공립 어린이집 사례

그림

[ 8] 서울시 공공임대주택 사업의 경제적 효과

국공립 어린이집 보육환경 만족도는 4.28로 민간 보다 ‘ ’ 18.9% 높아

국공립 어린이집 1,000개소 확충사업 의 전반적인 보육 만족도는 4.28(5점 척도 기준 로 민간 )

「」

어린이집 대비 18.9% 더 높은 것으로 나타났다 세부적으로 보육환경 만족도가 . 4.19로 서비스 만족도보다 높은 것으로 조사되었다 이러한 조사결과는 예전에 민간 어린이집을 다닌 경험이 . 있는 이용자의 만족도와 비교해 보면 높은 수치이다 유형별 서비스 만족도. (10개 항목 와 보육) 환경 만족도 개 항목 의 조사 결과 서비스 만족도에서는 보육교사 보육시간 보육비용 의 (5 ) ‘ ’, ‘ ’, ‘ ’ 순으로 만족도가 높게 나타났고 보육환경 만족도에서는 내부분위기 안정감 친밀감 이 가장 ‘ / ’ 높게 나타났다.

그림

[ 9] 서울시 국공립 어린이집 사업의 보육만족도 조사 결과

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요약 / vii

생산유발효과는 11,400억 원… 부가가치유발효과는 4,707억 원

국공립 어린이집 1,000개소 확충사업 이 서울시에 미치는 경제적 파급효과는 투입 산출 분석-

「」

을 통해 추산하였다. 2005년 기준 한국은행 지역산업연관표를 이용하여 총사업비 7,245억 원 에 대해 전체 확충기간 중 생산유발효과는 11,400억 원 부가가치유발효과는 , 4,707억 원 고, 용유발효과는 12,109명인 것으로 분석되었다.

그림

[ 10] 서울시 국공립 어린이집 사업의 경제적 효과

공공임대주택 지속 공급확대로 사회적 약자 주거복지 확대 필요,

서민들의 주거안정과 주거수준 향상을 위한 서울시 임대주택 만 호 공급사업 은 민선 기에 「 8 」 5 만 호를 초과하여 공급한 이후 민선 기에도 추가적으로 만 호를 공급할 계획이며 임대주

8 , 6 8

택에 관한 정책적 시사점은 다음과 같다 첫째 공공임대주택 정책은 지속적인 임대주택 공급. , 을 통하여 장기적으로 공공주택 부족 해소에 기여하고 있다 서울시의 전체 주택 대비 공공임. 대주택의 비율은 OECD 국가의 평균 수준에도 미치지 못하고 있다 지속적인 공공임대주택의 . 공급 확대는 서울시 임대주택 부족분을 해소함으로써 사회적 약자의 주거복지를 증진하는 데 긍정적인 효과가 있다 둘째 다양한 유형의 임대주택을 공급하여 정책의 활용도 및 효율성을 . , 높이고 있다 현재 서울시는 임대주택을 직접 건설하여 공급하기에는 택지 부족 등의 문제가 . 있다 따라서 공공건설형 임대주택과 같이 대규모 택지개발을 통한 공급뿐만 아니라 전세금 . 지원형 등과 같은 다양한 정책수단을 활용하고 있다.

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viii 서울시 공공사업 정책효과의 분석 / - 공공임대주택과 국공립 어린이집 사례

국공립 어린이집 입소대기 시간 더 줄이고 질적 관리도 병행해야,

안심하고 맡기는 서울시 국공립 어린이집 「 1,000개소 확충사업 은 민선 기에 계획보다 」 5 296개 를 초과하여 확충한 이후 민선 기에도 추가적으로 , 6 1,000개소를 확충할 계획이다 서울시 국. 「 공립 어린이집 1,000개소 확충사업 에 관한 정책적 시사점은 다음과 같다 첫째 국공립 어린」 . , 이집 추가 확충은 입소대기자의 대기기간을 줄이는 데 기여하고 있다 시설부족으로 국공립 . 어린이집에 입소하기까지는 1~3년의 대기기간이 소요되어 왔다 민선 기 때 확충된 국공립 . 5 어린이집에 대한 설문조사 결과에 따르면 국공립 어린이집의 실제 대기기간은 평균 9.7개월이 었다 학부모들이 생각하는 국공립 어린이집의 예상 대기기간은 . 18.8개월로 예상 대비 대기기 간이 9.1개월 줄어든 것을 확인할 수 있었다 이를 통해 민선 기의 국공립 어린이집 확충사업. 5 이 국공립 어린이집에 대한 초과수요를 일부분 해소하는 데 기여했다고 판단할 수 있으며 여, 전히 추가적인 국공립 어린이집 확충이 필요함을 시사하기도 한다 둘째 양적 확충뿐만 아니. , 라 질적 관리가 병행되어야 한다 최근에 어린이집 교사의 아동학대와 관련된 이슈가 사회적으. 로 대두된 이후 어린이집의 질적 관리에 대한 관심과 필요성이 더욱 커졌다 이는 설문조사 , . 결과에서 국공립 어린이집을 이용하면서 느낀 변화 중 자녀안전에 대한 안도감이 , 97.2%로 가장 큰 비중을 차지한 것을 통해서도 알 수 있다 서울시는 확충사업 후 늘어난 국공립 어린. 이집에 대한 품질 관리 시스템 구축 및 지원을 통해 지속적인 관리에 힘쓰고 있다.

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목차 / ix

표

표 한국개발연구원 의 정책 평가체계

[ 2-1] (KDI) 10

표 한국지방행정연구원의 정책 평가체계

[ 2-2] 11

표 서울특별시의 정책 평가체계

[ 2-3] 13

표 정책 분석 기법

[ 2-4] 14

표 공공임대주택 수요 추정 분석 결과

[ 3-1] 23

표 서울시 민선 기 임대주택 만 호 공급 계획 및 실적

[ 3-2] 5 (2010.7~2014.6) 8 24

표 임대주택 만 호 설문조사 항목

[ 3-3] 8 25

표 임대주택 만 호 설문조사 개요

[ 3-4] 8 26

표 임대주택 만 호 설문조사의 표본 구성

[ 3-5] 8 26

표 임대주택 만 호 설문조사 가구의 사회 경제적 특성

[ 3-6] 8 · 28

표 영구임대주택 공공건설형 의 임대료

[ 3-7] ( ) 29

표 영구임대주택 공공건설형 의 주거관리비

[ 3-8] ( ) 30

표 영구임대주택 공공건설형 의 주거안정성

[ 3-9] ( ) 30

표 영구임대주택 공공건설형 의 주거만족도

[ 3-10] ( ) 33

표 장기전세주택 공공건설형 의 임대료

[ 3-11] ( ) 34

표 장기전세주택 공공건설형 의 주거관리비

[ 3-12] ( ) 34

표 장기전세주택 공공건설형 의 주거안정성

[ 3-13] ( ) 35

표 장기전세주택 공공건설형 의 주거만족도

[ 3-14] ( ) 37

표 국민임대주택 공공건설형 의 임대료

[ 3-15] ( ) 38

표 국민임대주택 공공건설형 의 주거관리비

[ 3-16] ( ) 38

(14)

목차 / xi

표 국민임대주택 공공건설형 의 주거안정성

[ 3-17] ( ) 39

표 국민임대주택 공공건설형 의 주거만족도

[ 3-18] ( ) 41

표 공공건설형 임대주택의 임대료

[ 3-19] 42

표 공공건설형 임대주택의 주거관리비

[ 3-20] 42

표 공공건설형 임대주택의 주거안정성

[ 3-21] 43

표 공공건설형 임대주택의 주거만족도

[ 3-22] 45

표 정비사업 매입형 임대주택의 임대료

[ 3-23] 46

표 정비사업 매입형 임대주택의 주거관리비

[ 3-24] 46

표 정비사업 매입형 임대주택의 주거안정성

[ 3-25] 47

표 정비사업 매입형 임대주택의 주거만족도

[ 3-26] 49

표 다가구 매입형 임대주택의 임대료

[ 3-27] 50

표 다가구 매입형 임대주택의 주거관리비

[ 3-28] 50

표 다가구 매입형 임대주택의 주거안정성

[ 3-29] 51

표 다가구 매입형 임대주택의 주거만족도

[ 3-30] 53

표 전세임대주택의 임대료

[ 3-31] 54

표 전세임대주택의 주거관리비

[ 3-32] 54

표 전세임대주택의 주거안정성

[ 3-33] 55

표 전세임대주택의 주거만족도

[ 3-34] 57

표 공공원룸의 임대료

[ 3-35] 58

표 공공원룸의 주거관리비

[ 3-36] 58

표 공공원룸의 주거안정성

[ 3-37] 59

표 공공원룸의 주거만족도

[ 3-38] 61

표 공공임대주택 전체가구의 임대료

[ 3-39] 62

표 공공임대주택 전체가구의 주거관리비

[ 3-40] 63

표 공공임대주택 전체가구의 주거안정성

[ 3-41] 63

(15)

xii 서울시 공공사업 정책효과의 분석 / - 공공임대주택과 국공립 어린이집 사례

표 공공임대주택 전체가구의 주거만족도

[ 3-42] 65

표 공공임대주택 전체 유형별 효과성 평가

[ 3-43] 67

표 임대주택 만 호 사업의 경제성 분석을 위한 전제 조건

[ 3-44] 8 68

표 임대주택 만 호 공급유형별 호당 비용 산출

[ 3-45] 8 70

표 임대주택 만 호 공급유형별 호당 편익 산출

[ 3-46] 8 70

표 공공건설형 국민임대 임대주택의 호당 경제성 분석 결과

[ 3-47] ( ) 71

표 다가구 매입형 임대주택의 호당 경제성 분석 결과

[ 3-48] 71

표 공공원룸 매입형 의 호당 경제성 분석 결과

[ 3-49] ( ) 72

표 주택임차 전세임대 임대주택의 호당 경제성 분석 결과

[ 3-50] ( ) 72

표 민선 기 임대주택 만 호의 연도별 총 사업비

[ 3-51] 5 8 74

표 민선 기 임대주택 만 호의 서울시 경제적 파급효과

[ 3-52] 5 8 75

표 어린이집 유형별 정원 현황 년 월 말 개원 기준

[ 3-53] (2014 10 ) 78

표 서울시 국공립 어린이집 설문조사 개요

[ 3-54] 79

표 서울시 국공립 어린이집 설문조사의 주요 내용

[ 3-55] 80

표 서울시 국공립 어린이집 응답자 표본 특성

[ 3-56] 81

표 전 비국공립 현 국공립 어린이집 서비스 만족도

[ 3-57] ( ) 前 vs ( ) 現 83

표 전 비국공립 현 국공립 어린이집 보육환경 만족도

[ 3-58] ( ) 前 vs ( ) 現 87

표 전 비국공립 현 국공립 어린이집 종합 만족도

[ 3-59] ( ) 前 vs ( ) 現 90

표 연간 항목별 평균 비용

[ 3-60] 92

표 연간 평균 편익

[ 3-61] 93

표 서울시 국공립 어린이집 비용 편익 분석 결과

[ 3-62] - 93

표 서울시 국공립 어린이집 확충 및 운영에 따른 경제적 파급효과

[ 3-63] 95

(16)

목차 / xiii

그림

그림 연구의 흐름도

[ 1-1] 4

그림 평가기준에 따른 정책 평가의 종류

[ 2-1] 16

그림 정책 평가체계의 재조직

[ 2-2] 18

그림 서울시 공공임대주택과 국공립 어린이집 사업에의 적용

[ 2-3] 19

그림 공공임대주택 재고율

[ 3-1] 22

그림 영구임대주택 공공건설형 의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-2] ( ) 31

그림 장기전세주택 공공건설형 의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-3] ( ) 35

그림 국민임대주택 공공건설형 의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-4] ( ) 39

그림 공공건설형 임대주택의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-5] 43

그림 정비사업 매입형 임대주택의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-6] 47

그림 다가구 매입형 임대주택의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-7] 51

그림 전세임대주택의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-8] 55

그림 공공원룸의 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-9] 59

그림 공공임대주택 전체가구 중 주거이동 계획이 없는 가구의 이유

[ 3-10] 63

그림 임대주택 만 호 사업의 경제적 타당성 분석 절차

[ 3-11] 8 68

그림 임대주택 만 호의 서울시 경제적 파급효과 추정

[ 3-12] 8 73

그림 임대주택 만 호의 경제적 파급효과의 가치 소나타 생산 기준과 비교

[ 3-13] 8 ( ) 76

그림 국가별 국공립 어린이집 비율 년 말

[ 3-14] (2013 ) 77

그림 서울시 국공립 어린이집 설문조사 내용

[ 3-15] 79

그림 전 비국공립 현 국공립 어린이집 서비스 만족도

[ 3-16] ( ) 前 vs ( ) 現 82

(17)

xiv 서울시 공공사업 정책효과의 분석 / - 공공임대주택과 국공립 어린이집 사례

그림 전 비국공립 현 국공립 어린이집 서비스 세부 항목별 만족도

[ 3-17] ( ) 前 vs ( ) 現 84

그림 국공립 어린이집 권역별 서비스 만족도

[ 3-18] 84

그림 국공립 어린이집 맞벌이 유무별 서비스 만족도

[ 3-19] 85

그림 국공립 어린이집 서비스 개선 인식

[ 3-20] 85

그림 국공립 어린이집 서비스 개선 이유

[ 3-21] 86

그림 국공립 어린이집 서비스가 개선되지 않는 이유

[ 3-22] 86

그림

[ 3-23] 전( ) 前 비국공립 vs ( ) 현現 국공립 어린이집 보육환경 만족도 86 그림

[ 3-24] 전( ) 前 비국공립 vs ( ) 현現 국공립 어린이집 보육환경 세부 항목별 만족도 88 그림 국공립 어린이집 권역별 보육환경 만족도

[ 3-25] 88

그림 국공립 어린이집 맞벌이 유무별 보육환경 만족도

[ 3-26] 88

그림 국공립 어린이집 보육환경 개선 인식

[ 3-27] 89

그림 국공립 어린이집 보육환경 개선 이유

[ 3-28] 90

그림 국공립 어린이집 이용 후 학부모 행태 변화 정도

[ 3-29] 91

그림 국공립 어린이집 확충단계 경제적 파급효과

[ 3-30] 95

그림 국공립 어린이집 연간 경제적 파급효과

[ 3-31] 96

(18)

01 연구의 개요

연구의 배경 및 목적 1_

연구의 내용 및 방법 2_

(19)

2 서울시 공공사업 정책효과의 분석/ - 공공임대주택과 국공립 어린이집 사례

01

^ㅣ

연구의 개요

연구의 배경 및 목적 1_

최근 년간3 (2012~2014 ) 년 우리나라 경제성장률은 3%대로 저성장 기조를 유지하고 있고, 국세수입 결손액은 연평균 약 7.5조 원에 이른다 저성장세 지속과 국가재정 적자 증가가 . 예상되는 가운데 사회의 다양성 증가와 불확실성 증대로 지방정부의 역할이 확대되고 있, 는 실정이다 특히 복지 사회 경제 등 여러 분야의 정책수요 증가로 재정사업의 영역이 . , , 확대되고 있다 정책수요 증가와 정부의 재정적자가 동시에 증가하는 상황에서 한정된 . 지방자치단체의 재원을 효율적으로 운영할 필요가 있다 이러한 시점에서 지방자치단체 . 공공사업의 타당성을 사전에 검증하고 종결된 사업에 대해서도 사후 평가를 할 필요성이 , 제기된다 왜냐하면 대부분의 사업은 종결 후에도 승계 과정을 거쳐 다음 정책에 영향을 . , 미치기 때문이다 현재 우리나라에서 정책 분석의 근거가 되는 국가재정법 및 지방재정. 「」「 법 에 따라 시행되는 사업 분석은 사전 타당성 분석의 성격이 강하다 그러나 사전에 사업」 . 의 타당성을 분석할 때 적용되는 기준은 사후에 사업 타당성을 분석할 때 적용되는 기준 과는 다르다 따라서 정부에서 시행하는 정책을 사전 사후적으로 평가할 체계를 검토함으. · 로써 궁극적으로 재정 효율성 제고에 기여하게 된다.

이 연구의 목적은 지방자치단체의 공공사업을 평가함에 있어 사전 사후적으로 적용 가능· 한 평가체계를 제안하여 서울시 공공사업의 평가에 적용하는 것이다 즉 첫 번째 목적은 , . , 정책 및 사업 평가에 대한 대안적인 분석체계를 제안하는 것이다 기존의 사업 평가는 사. 업 시행 전 타당성 분석에 초점을 맞추고 있어 이러한 평가체계에서는 정책이 추구해야 할 가치를 반영하지 못한다 두 번째 목적은 도출된 분석체계에 따라 서울시 공공사업을 . 평가하는 것이다 서울시는 복지정책의 일환으로 임대주택 만 호 공급정책을 지난 민선 . 8 기에 시행했을 뿐만 아니라 민선 기에서도 이를 승계하여 임대주택 만 호를 추가 공급

5 6 8

하고 있다 또한 저출산 및 고령화 문제를 해결하기 위하여 국공립 어린이집 . , 1,000개소 추가확충사업을 시행하고 있다 이러한 서울시 공공임대주택 사업과 국공립 어린이집 사. 업에 대해 이 연구에서 제시한 분석체계에 따라 평가하고자 한다.

(20)

연구의 개요

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한 가지 고려할 점은 이 연구가 모든 정책 평가의 준거가 되기에는 부족하며 추가적인 , 후속 연구가 필요하다는 것이다 이 연구에서 제시하는 대안적인 분석체계는 각 기관이 . 자체적으로 정책을 사전 사후적으로 평가할 필요성이 있는 경우 가이드라인으로서 역할을 · 수행할 수 있을 것이다.

연구의 내용 및 방법 2_

이 연구는 현재 우리나라에서 시행하고 있는 정책 및 사업 평가체계를 검토하는 것으로부 터 출발한다 현행법상 우리나라에서 이루어지는 사업 평가는 중앙정부 차원의 사업과 지. 방정부 사업으로 나누어 볼 수 있다 두 가지 차원에서 이루어지는 사업의 타당성 분석 . 기준을 기관별로 검토하고자 한다 연구의 배경에서 설명한 바와 같이 정책이 구체화된 . , 사업의 경우 사업 시행 전에 이루어지는 타당성 분석뿐만 아니라 사업 시행 후 이루어지는 사업 평가 역시 중요하다 따라서 사업 시행 전 후에 적용 가능한 정책 평가체계를 주요 . · 기관별 기준을 참고로 새롭게 제안하고자 한다 이렇게 도출된 대안적인 평가체계에 따. 라 서울시에서 시행한 민선 기와 기의 대표적인 사업 중 임대주택 만 호 공급사업 과 , 5 6 ‘ 8 ’

국공립 어린이집 개소 추가확충사업 을 평가해보고자 한다

‘ 1,000 ’ .

이 연구의 분석방법은 세 가지 단계로 이루어진다 첫째 문헌연구의 경우 중앙정부 및 . , 지방정부 자체 혹은 위임을 받은 기관이 사업 타당성 분석을 하는 데 기준이 되는 문헌을 분석한다 주요 기관별 평가체계 검토를 위해 한국개발연구원 한국지방행정연구원 서울. , , 특별시의 사례를 분석하였다 둘째 문헌 분석을 통해 정책이 구체화된 사업이 달성해야 . , 할 가치를 고려하여 대안적인 평가기준을 제안하였다 셋째 새롭게 제안된 평가분석에 . , 따라 서울시에서 시행 중인 임대주택 만 호 공급사업 과 국공립 어린이집 추가확충사업‘ 8 ’ ‘ ’ 에 대해 평가하였다 평가는 두 가지 사업 모두 정책성과. (policy outcome)에 대해 효과 성 평가 설문 분석 효율성 평가 경제성 분석 를 실시하고 정책영향( ), ( ) , (policy impact)에 대해서는 경제적 파급효과 분석(I-O 분석 을 수행하였다) .

(21)

그림

[ 1-1] 연구의 흐름도

(22)

02 정책 분석 및 평가체계 검토

정책 분석 및 평가의 의의 1_

현행 정책 분석 및 평가제도 검토 2_

정책 분석 및 평가체계 도출 3_

(23)

02

^ㅣ

정책 분석 및 평가체계 검토

정책 분석 및 평가의 의의 1_

평가란 어떠한 활동에 대한 가치판단의 과정으로 정책 평가, (policy evaluation)는 효율 성 효과성 공평성 등과 같은 다양한 기준에 따라 정책을 검토하고 판단하는 일련의 과정, , 이다 그러나 실제 정책 평가를 수행할 때에는 집행기관에 의해 정책을 구체화시킨 사업.

에 대해 평가가 이루어지는 것이 대부분이다

(program) .

그 이유는 사업은 정책집행을 위하여 구체화된 정책수단인 경우가 대부분이며 경우에 따, 라서는 하위수준의 정책과 동일한 의미로 사용되기 때문이다 즉 정책 및 사업에 대한 . , 사후적인 차원에서의 가치판단 작용이 엄밀한 의미의 정책 평가이다.

정책 분석(policy analysis)은 세 단계로 이루어진다 첫째 정책문제의 어떤 측면을 정책. , 목표로 삼을지 검토하여 그 결과를 예측한다 둘째 예측된 결과를 일정한 정책대안의 비. , 교평가기준에 따라 평가한다 셋째 비교 평가된 정책대안 중에서 최선의 대안을 선택한. , 다 정책 분석은 이상과 같은 일련의 의사결정 과정이다 정책 평가와는 달리 정책 분석은 . . 정책 혹은 사업을 시행하기 전에 이루어지는 것이 대부분이다 그러나 구체화된 정책으로. 서의 사업에 대한 평가와 최선의 정책을 선택하기 위한 정책 분석 과정에서 일부 유사한 정책 분석 기법이 사용되기도 한다.

정책 평가의 경우 종래에는 정책의 결과에 대한 총괄평가(summative evaluation)가 주 를 이루었지만 최근에는 정책과정에 대한 평가도 이루어지고 있는 추세이다 총괄평가의 , . 경우 정책의 직접적인 효과뿐만 아니라 부수적인 효과나 부작용까지 포함하여 정책이 사, 회에 미친 영향(impacts)까지도 알아보는 것이다.

정책 분석 기법이란 정책의 평가와 분석 과정에 있어 사용되는 각종 조사기법을 의미한, 다 평가 및 분석을 수행함에 있어 통계학적 논리기법 실험적 방법 및 준실험적 방법 등과 . , 같은 사회과학적 방법을 사용한다 예를 들면 이 연구에서 사용된 비용 편익 분석. , -

설문 분석 투입 산출 분석 계층화 분석

(Cost-Benefit Analysis), , - (Input-Output Analysis),

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(Analytic Hierarchy Process) 등은 정책의 분석 및 평가 과정에서 활용될 수 있는 기법이다. 현재 우리나라의 정책 분석 및 평가체계를 검토해 보면 주로 사전적인 분석의 성격을 띤, 다 국가재정법 시행령을 보면 대규모 개발사업 등에 대한 예비타당성조사 제 조 를 . 「」 , ( 13 ) 실시할 것을 규정하고 있다 예산규모가 크고 사회적 파급효과가 큰 정책에 대하여 사전. 적으로 여러 가지 정책대안들을 다양한 분석 기법으로 비교 검토한 다음 사업의 결정 여 부 및 최적 대안의 선택을 위한 일련의 활동을 규정하고 있다 즉 정책 및 사업에 대한 . , 사후적인 평가의 개념보다는 사전 분석의 성격을 띤다고 볼 수 있다 이하에서는 우리나. 라의 현행 정책 분석 및 평가제도에 대해 살펴보고자 한다.

현행 정책 분석 및 평가제도 검토 2_

정책 분석 및 평가 현황 1)

대규모 재정사업에 대한 타당성 분석은 재정운영의 효율성을 기하기 위한 필수 절차이다.

지방재정법 에 의하면 재정사업에 대한 예산 편성 시 사업 타당성에 대한 평가를 하도록 ,

「」

규정한다 국가 차원에서는 한국개발연구원. (KDI)의 분석 기준과 지방행정연구원의 지방재 정 사업에 대한 심사 기준 지방정부 차원에서는 서울시 지방재정 투융자사업 심사 지침 , 등이 사업 타당성 분석에 활용된다 현행 평가제도는 국가재정법 등의 조항에 따라 사업 . 「」 착수 전에 시행하는 사전 분석의 성격을 지닌다.

이하에서는 한국개발연구원의 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정 보완연구 한「 · 」, 국지방행정연구원의 지방재정 투융자사업 심사 매뉴얼 지방자치단체인 서울시의 지방「」, 「 재정 투융자사업 심사 지침 을 살펴봄으로써 현행 정책 평가체계를 검토한다.」

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기관별 정책 분석 및 평가체계 검토 2)

한국개발연구원 (1) (KDI)

한국개발연구원에 의해 수행되는 예비타당성조사는 국가재정법 제 조 및 동법 시행령 「」 38 제 조 규정에 따라 대규모 신규 사업에 대한 예산 편성 및 기금운용 계획을 수립하기 13 위해 기획재정부장관 주관으로 실시하는 사전적인 타당성 검증 평가이다 대규모 재정사. 업의 타당성에 대한 조사를 통해 재정사업의 신규투자를 결정함으로써 예산낭비를 방지 하고 재정운영의 효율성을 제고하는 데 목적이 있다.

예비타당성조사의 대상사업은 첫째 총사업비가 , 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모 가 300억 원 이상인 건설사업 정보화사업 국가연구개발사업이다 둘째 중기재정지출이 , , . ,

억 원 이상인 사회복지 보건 교육 노동 문화 및 관광 환경보호 농림해양수산 산

500 , , , , , , ,

업 및 중소기업 분야에 해당하는 사업이다 셋째 국가직접시행사업 국가대행사업 지방. , , , 자치단체보조사업 민간투자사업 등 정부 재정지원이 포함된 모든 사업이다 넷째 도로, . , , 철도 등 중장기계획과 같이 해당계획에 포함된 개별사업 간에 상호연관성이 높고 우선순 위에 영향을 미칠 가능성이 있는 경우 계획에 포함된 개별사업 역시 예비타당성조사의 대 상사업이다 다만 국가재정법 시행령 제 조 제 항에 해당하는 사업 기금사업 중 여. , 「」 13 2 , 유자금 등을 활용하여 수입증대를 목적으로 하는 사업의 경우 예비타당성조사를 면제한다.

예비타당성조사의 대상사업은 기획재정부장관이 중앙 관서의 장의 요구에 따라 또는 직 권으로 선정한다 기획재정부장관은 대상사업을 선정기준에 따라 검토한 후 재정사업평가 . 자문회의를 거쳐 대상사업으로 선정한다 이후 기획재정부장관의 요청에 의해 한국개발연. 구원 산하 공공투자관리센터(PIMAC)에서 총괄 수행한다 단 순수 국가연구개발사업은 . , 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서 조사를 총괄 수행한다.

타당성 분석 과정은 사업의 개요 및 기초자료 분석 경제성 분석 정책적 분석 지역균형발, , , 전 분석, AHP 기법을 활용한 종합평가로 이루어진다.

첫째 사업의 개요 및 기초자료 분석은 조사대상사업의 추진 배경 목적 경위 계획된 사, , , , 업내용 파악 등 제공된 기초자료를 검토하여 조사의 쟁점을 도출하는 단계이다.

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둘째 경제성 분석은 사업의 국민경제적 효과와 투자적합성을 분석하는 핵심적 조사과정, 으로 비용 편익 분석- (Cost-Benefit Analysis)이 기본적인 조사기법으로 활용된다 각종 . 분석모형과 자료 직접조사 등으로 해당사업의 결과물에 대한 수요를 추정한다 계량화된 , . 비용과 편익을 기준으로 비용 편익 비율- (B/C ratio), 순현재가치(Net Previous Value), 내부수익률(Internal Rate of Return)을 산정하는 경제적 타당성 평가가 이루어진다 또. 한 개별 사업주체의 입장에서 실제의 금전적 비용과 수입 현금흐름 을 추정하고 이에 따( ) , 른 재무적 수익성을 계산하는 재무성 분석이 시행된다.

셋째 정책적 분석은 경제성 분석에는 포함되지 않으나 사업 수행의 타당성을 평가하는 , 데 필요한 중요한 평가항목들을 분석한다 정책의 일관성 및 추진의지 항목으로 사업의 . 추진의지 상위계획과의 연계성 사업의 준비정도 추가 평가항목 등을 고려한다 또한 사, , , . 업추진상의 위험요인 항목으로 재원조달 가능성 환경성 평가 추가 평가항목 등을 평가, , 한다 해당사업의 특수한 쟁점으로 고려해야 할 경우 사업 특수 평가항목도 포함된다. . 넷째 지역균형발전 분석은 지역 간 불균형 현상을 방지하고 지역균형발전이라는 상위의 , 국가정책을 평가에 반영하여 사업의 타당성을 평가한다 지역낙후도 지역경제 파급효과. , , 추가항목 평가로 구성된다.

다섯째 이상의 기준에 따른 분석결과를 바탕으로 조사팀의 의견을 수렴하여 사업의 종합, 타당성을 평가하는 계층화 분석(AHP: Analytic Hierarchy Process)이 시행된다 다기준 . 분석(Multi-Criteria Analysis) 방법의 일종인 계층화 분석을 통해 사업의 적절성을 계량 화된 수치로 도출한다 사업의 추진 여부 사업 간 투자 우선순위 등을 결정하고 사업의 . , 최적 대안과 추진시기 등에 대한 정책적 제언이 이루어진다.

(27)

분석 과정 항목 내용

절 차 1

사업의 개요 및

기초자료 분석 조사쟁점 도출

조사대상사업의 추진 배 경 목적 경위 계획된 사, , , 업내용

절 차 2

경제성 분석 경제적 타당성 분석 B/C 비율 순현재가치, 내부수익률 (NPV), (IRR)

재무성 분석 수익성지수(PI)

정책적 분석

정책의 일관성 및 추진의지

사업의 추진의지 상위계, 획과의 연계성 사업의 준, 비정도 추가 평가항목, 사업추진상의 위험요인 재원조달 가능성 환경성 ,

평가 추가 평가항목, 사업 특수 평가항목 해당사업에서 특수하게

고려해야 할 항목

지역균형발전 분석

지역낙후도

- 지역경제 파급효과

추가항목 평가 절

차 3

종합타당성 평가 계층화 분석(AHP)

사업의 추진 여부

- 사업 간 투자 우선순위

정책적 제언

자료 한국개발연구원: (KDI)의 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정 보완연구 정리「 · 」 표

[ 2-1] 한국개발연구원(KDI)의 정책 평가체계

한국지방행정연구원 (2)

한국지방행정연구원은 지방재정법 제 조 제 항에 따라 타당성 조사 전문기관으로 한「」 37 2 국지방행정연구원 육성법에 따라 설립되었다 행정자치부는 지방투자사업의 투자결정체. 계에 대한 합리성과 결과에 대한 신뢰성 문제가 제기되어 이에 대한 해결방안의 일환으로 지방재정법을 개정하였고 중앙정부 투자사업에 대해서 KDI 공공투자관리센터(PIMAC)와 같은 사전 타당성 조사 전문기관을 설치하게 되었다 이에 . 2014년 월 일 한국지방행12 18 정연구원 산하에 지방투자사업관리센터를 신설하게 되었다 현재 지방투자사업관리센터.

(28)

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는 지방재정의 효율적 운영과 재정의 건전성을 확보해 나가기 위해 지방투자사업의 사전 적 관리 역할을 수행하고 있다.

총사업비 500억 원 이상 사업 지방재정법 및 시행령에 근거하여 행자부에 일괄 신청되거, 나 중앙투융자심사위원회로부터의 의뢰 사업 등에 대해 행자부장관 지정고시의 전문기관 인 한국지방행정연구원이 타당성조사를 하도록 의무화되어 있다 이외에도 사업추진 시 . 대상규모가 증가한 사업 년간 추진 지연 혹은 보류 사업 사업여건 변동으로 수요예측, 3 , 치 감소가 예상되는 사업 등에 대해 타당성 재조사를 진행한다 또한 민간투자사업 추진 . 사회기반시설 교통 환경 교육시설 등( , , ) 15개 분야 개 시설 사업 계획의 적격성을 조사50 한다 투자심사 사후평가에 필요한 조사 및 성과평가를 진행한다. .

정책 분석 및 평가에는 정책환경 사업 타당성 위험관리 항목이 있다 정책환경 항목에서, , . 는 사업 성격 사전절차 이행 여부 중장기계획 연계성을 확인하며 사업 타당성 항목에서, , , 는 주민수혜도 및 필요성 사업 시급성 사업 타당성을 검토한다 위험관리 항목에서는 , , . 주민 전문가 의견수렴 여부와 추진과정의 위험성과 법적 제약사항을 확인하는 등 정책 , 고려사항을 평가한다 세부 평가 지표는 표 . [ 2-2]와 같다.

분석 과정 항목 내용

절차 1

경제성 및 재무성 분석 경제성 분석 B/C 비율 순현재가치, (NPV), 내부 수익률(IRR)

재무성 분석 재정수지 전망

정책적 타당성 분석 기본 평가항목

재원조달 가능성 지방재정 파급효, 과 사업의 준비정도 투자 우선순, , 위 규모의 타당성,

지역균형발전 분석 기본 평가항목 당해 사업의 시급성 및 필요성 지, 역낙후도 지역경제 파급효과, 절차

2 종합 타당성 평가 정책적 제언 경제성 정책 분석 지역균형발전 , , 전반을 종합적 고려

자료 행정자치부의 지방재정 투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼 정리: 「」 표

[ 2-2] 한국지방행정연구원의 정책 평가체계

(29)

서울특별시 (3)

지방자치단체인 서울시에 의해 수행되는 지방재정 투 융자심사제도는 지방재정법 제 조· 「」 36 , 제 조 제 조의 및 동법 시행령 제 조 제 조 지방재정 투자사업 심사규칙 서울37 , 37 2 41 , 64 , , 특별시 투자사업 심사에 관한 규칙 지방재정 투자사업 심사 및 타당성조사매뉴얼 행정자, ( 치부 규정에 따라 서울시의 주요 투자사업 및 행사성 사업에 대해 시행하는 사전적인 ) 타당성 검증 평가이다.

평가의 목적은 첫째 국가계획과 지방계획이 연계된 건전하고 생산적인 지방재정 운영, , 둘째 한정된 지방재원을 효율적 계획적으로 운영 셋째 지방자치단체 주요 투자사업의 , · , , 타당성 사전 검증 넷째 중기지방재정계획과 연계된 계획재정 운영이다, , .

지방재정 투 융자심사의 대상사업은 첫째 세출예산서의 투자사업비에 해당하는 일반 투· , 자사업이다 형식적으로 지방자치단체가 사업 시행 주체가 아니라 하더라도 실질적으로 . 지방재정 투자사업비로 지출되는 결과가 수반되는 사업 역시 평가대상이다 둘째 지방자. , 치단체가 예산을 지원하는 모든 행사성 사업이다 셋째 지방자치단체 청사 신축사업이. , 다 넷째 문화예술진흥법 제 조 제 항 제 호의 문화시설과 체육시설의 설치 이용에 관. , 「」 2 1 3 「 · 한 법률 제 조의 전문체육시설의 신축사업이다」 5 .

투 융자심사의 대상사업은 자체심사와 의뢰심사로 나뉜다 자체심사는 자치구와 서울시· . 에서 수행되는 심사이다 의뢰심사는 총사업비가 억 원 이상 . 40 100억 원 미만 자치구 신 규 투 융자사업 등에 대해 서울시로 의뢰하는 심사와 시 또는 자치구의 총사업비 · 300억 원 이상 신규 투 융자사업에 대해 자치구 혹은 서울시에서 서울시 재정담당관을 거쳐 행정· 자치부에 의해 수행되는 중앙심사로 구성된다.

투자심사 절차를 살펴보면 기본설계 전 사업부서에서 투 융자사업 심사분석 의뢰서를 제· 출한다 이후 서울공공투자관리센터로 담당분야 검토를 의뢰한 후 서울시 재정담당관에. 서 의견을 취합한다 투 융자심사위원회에서는 취합된 의견을 토대로 투자 여부를 최종 . · 결정한다.

투 융자심사는 경제성 분석 정책적 분석과 이를 토대로 한 종합평가로 이루어진다· , . 첫째 경제성 분석은 서울연구원 내 서울공공투자관리센터에 의뢰하여 수행한다 사업규, .