1. 서 론
1.1 연구의 배경 및 목적
본 연구에서는 김일성 시기 도시-농촌 연계 이론을 바탕으로 계획된 북한 농촌의 공간 구조를 파악하고 계획상 주요 특징을 규명한다. 북한은 현재까지 농가인구 비중이 40% 가까이 육박 하고,1) 국내 총생산에서 농업의 비중이 25%를 차지할 정도로2) 여전히 농업이 중요한 비중을 차지한다. 이와 같은 중요성에 따 라 지금까지 경제학, 행정학, 도시 및 건축계획학 등 다양한 분 야에서 북한 농업을 다뤘다. 경제학이 주로 북한의 농업 및 식 량 관련 통계치 추정에 집중했다면, 행정학은 북한의 지방행정 체계를 바탕으로 농촌을 분석하여 군(郡) 내부의 조직체계 및 행정집행 방식에 초점을 맞췄다.3) 이에 반해 도시 및 건축계획 학의 경우, 도시 농촌 간의 인구이동이나 행정구역 상 동(洞)의 신설 과정 추적을 통해 북한의 도시화를 추정하는 작업을 진행
* 국토연구원 책임연구원, 공학박사
(Corresponding author : Korean Peninsula & East Asia Research Center, Korea Research Institute for Human Settlements, [email protected])
1) 통계청, 2018 북한의 주요통계지표, p.75 (UN세계도시화전망에 따름) 2) 통계청, 2018 북한의 주요통계지표, p.144 (2017년 기준)
3) 특히 김병로의 경우 북한이 군(郡)이라는 행정구역을 편성하면서 자급자족이 가능한 지역자립체계를 수립했다고 규정했다.
하거나, 북한 농촌의 노동 조직과 농촌부락과의 관계에 초점을 두고 북한의 농촌건축을 해석하는 작업을 수행해 왔다. 본 연구 에서는 이러한 연구 결과들을 기반으로 북한의 농촌공간을 도 시-농촌 연계 이론에 맞춰 재조명한다는 목적에 따라 북한 농촌 의 공간계획적 차원에 집중하여 북한의 농촌 관련 원전들을 재 해석하고 주요 특징을 도출했다.
일반적인 자본주의 도시와 다르게 사회주의 북한의 도시는 도시영역과 농촌영역이 공존한다는 특징을 갖는데, 도시에 대 한 이러한 인식의 차이가 농촌공간을 조성할 때도 반영되었다.
예를 들어 북한에서는 농촌의 도시화를 위해 농촌영역 한가운 데 산업시설을 포함한 인구 3만명 내외의 읍을 위치시키고 이 것을 도시로 분류했다. 이러한 차이는 북한의 통계에도 영향을 미쳐서 도시화율 통계의 경우, 공식적인 UN통계에서는 북한에 서 자체적으로 도시로 분류된 지역이 모두 포함되기 때문에 60% 정도의 도시화율을 나타내지만, 우리가 일반적으로 도시 로 인식하는 북한의 주요 27개 도시 만을 기준으로 도시화율을 추정하면 40% 내외로 감소한다.4) 이처럼 도시와 농촌이 혼재 하는 공간계획의 차이는 북한의 공간구조를 이해하는 데 핵심 적인 요소이다.
따라서 본 연구에서는 도시-농촌 연계 이론을 바탕으로 북한 농촌의 공간구조를 파악하고 이것의 특징을 도출했다. 이를 위 4) 라이너 도멜스, 북한 도시의 내부구조에 관한 연구, 북한학연구 제12권 제2호,
2016, p.41-42
북한의 농촌 공간계획의 특징에 관한 연구
- 김일성 시기 도농연계이론을 바탕으로 -
A Study on Characteristics of Rural Planning in North Korea
- Focused on the Urban-Rural Integration Strategy in Kim Il-Sung Era -
1) 김 민 아* Kim, Mina
Abstract
This study aims to identify the rural spatial structure and to establish the planning characteristics based on urban-rural connections strategy of North Korea. For this purpose, they were collected such as documents and drawings including primary data related to rural planning in North Korea, and the rural space were classified into three elements in order to analyze them by the rural planning's point of the view. Unlike generalized capitalist cities, socialist North Korean cities are characterized by the coexistence of urban and rural areas. This distinct feature of the city is also reflected in creating rural space in North Korea. Thus, The urban-rural integration in spatial planning is a key factor in understanding the spatial structure of North Korea. This study firstly examines the characteristics of the county(gun), the administrative and economic unit established in the post-war period, secondly, examines the planning method of town(eup) which can be called the urban center in rural areas, and lastly grasps the planning method of rural village focusing on collectivization and identifies how they are connected to the town for the shake of urban-rural integration. As a result, the characteristics of rural planning in North Korea has revealed that it has a comprehensive rural planning established with the goal of strengthening the self-sufficiency of the rural area by the means of the create of rural spatial hierarchy in the whole country.
주 요 어 : 북한 농촌 공간, 농촌 계획, 군 생활권, 읍 도시, 협동농장
Keywords : North Korea Rural Space, Rural Planning, Rural Life Sphere(Gun), Town(Eup), Cooperative Farms
http://dx.doi.org/10.14577/kirua.2019.21.4.9
해 먼저 체제구축기 당시 신설된 행정단위이자 경제단위인 ‘군 (郡)’의 성격을 파악하고, 농촌 속의 도심지라고 할 수 있는 ‘읍’
의 계획 방식을 살펴보며, 농촌 집단화를 위해 설계된 ‘농촌부 락’ 계획의 내용 및 이들과 읍의 연계 방식을 살펴보았다.
연구주제 주요연구결과
지방 행정체계
∙ 김병로, 북한의 지역자립체계, 통일연구원 연구총서, 1999.
∙ 심익섭, 북한의 국가기관체제와 지방행정, 동국대학교 행 정대학원 행정논집 21권 1호, 1993.
∙ 임도빈･안지호･현주, 북한 지방행정기관에 대한 연구: 지 방인민위원회와 협동농장경영위원회를 중심으로, 행정논 총 제53권 제4호, 2015.
∙ 임도빈･신혜영･안지호, 북한의 지방행정 두텁게 이해하기, 한국지방자치학회보 제24권 제3호, 2012.
∙ 안지호･조충희･현주, 북한의 지방행정 두텁게 기술하기, 한국행정연구 제27권 제3호, 2018.
인구이동 ∙ 이상림, 고난의 행군기 이후의 북한 내 인구이동: 도시-농 촌 간 인구이동, 통일문제연구 제25권 2호, 2013.
도시화 추정
∙ 라이너 도멜스, 북한도시의 내부구조에 관한 연구, 북한학 연구 제12권 제2호, 2016.
농촌부락과 노동조직
∙ 이왕기･오영식, 북한의 농촌 마을 배치 및 주거 계획에 관 한 연구, 한국농촌건축학회논문집 제1권2호, 1999.
∙ 김신원･허준, 북한의 농촌마을 계획에 관한 연구, 농촌계 획 제6권 2호, 2000.
Table 1. Preceding Studies of Rural Areas in North Korea
1.2 연구의 범위와 방법
본 연구는 주로 문헌 조사에 의해 이뤄졌다. 먼저 북한 내부 에서 발간된 농촌에 관한 경제 이론들을 공간구조에 초점을 맞 춰 검토했다. 북한의 도시 농촌 연계에 관한 경제이론은 1964년 2월 25일 김일성이 농촌문제에 관한 테제를 발표한 이후 집중 적으로 논의되었다.5) 현재 북한에 적용된 공간계획은 같은 시 기 소련, 독일 등 사회주의 국가의 다양한 이론을 도입하여 현 지화 시킨 것이다. 따라서 공간계획적 차원에서 북한의 국토공 간은 사회주의적 가치를 재검토 할 수 있는 사례로 여겨진다. 이에 따라 본 논문에서는 농촌 공간계획의 요소를 군, 읍, 농촌 부락으로 분류하여 관련 문헌 및 도면들을 수집하고 계획 방식 을 분석했다.
이것은 공간 스케일 별로 다른 문헌에 대한 접근을 요구하는 데 군 단위에서는 한국의 평화문제연구소와 북한의 조선고장이 름사전편찬위원회가 공동으로 편찬한 <조선향토대백과(2003 년)>에 실린 행정구역도와 북한의 중앙통계국이 발간한 <조선 민주주의인민공화국 인구일제조사 전국보고서(2008년)>를 활 용하였다. 읍과 농촌부락 단위에서는 <건축과 건설(1955~ 1963 년)>, <조선건축(1991~현재)> 등 북한에서 발간되고 있는 정기 간행물 및 단행본 <농촌부락계획(1991년)>의 내용을 참고하였 5) 김일성의 농촌테제 발표 이후 북한에서 발간된 농촌 관련 이론서는 다음과
같다. (1) 김승준, 우리나라에서의 농촌문제해결의 역사적 경험, 1965. (2) 사회과학원경제연구소, 도시와 농촌의 차이를 없앨데 대한 문제, 1969. (3) 사회과학출판사, 사회주의 건설에서 군의 위치와 역할, 1969. (4) 김승준, 우리나라 농촌문제해결의 역사적 경험, 1988. (5) 김춘성, 도시와 농촌의 경제적 련계 실현 경험, 1989.
다. 또한 이와 같은 공간계획들의 실제 적용여부를 확인하기 위 해 현재 시점(2019년)의 위성사진과 대조하는 작업도 진행하였 으며 이를 통해 북한 농촌계획의 의미를 도출했다.
공간요소 연구방법 주요참고자료
군 문헌조사 조선향토대백과 행정구역도(2003) 인구일제조사전국보고서(2008)
읍 문헌조사
건축과 건설(1955~1963) 조선건축(1991~현재) 농촌부락계획(1991) 위성사진대조 구글 위성사진
리 문헌조사
건축과 건설(1955~1963) 조선건축(1991~현재) 농촌부락계획(1991) 위성사진대조 구글 위성사진
Table 2. Research Methods and References of the Study
2. 김일성 시기 도농연계이론에 따른 농촌개발의 내용
소련의 반(反)도시화 정책은 자본주의 도시의 인구과밀화에 대응하기 위해 제안되었다. 하지만 북한과 같은 개발도상국의 신생 사회주의 국가들은 사회주의라는 이념적인 이유보다는 현 실적인 이유로 이 원칙을 따랐다. 이들은 자본주의 발전단계를 거치지 않은 상태에서 국가 전체가 일시에 사회주의 체제로 전 환되었다. 그래서 낮은 산업화에도 불구하고 신속하게 도시화 를 진행해야 하는 상황에 처했다. 이에 따라 도시 기반 시설에 대한 대규모 투자비용을 줄이기 위해 도시 종주화를 회피하고, 도시와 농촌의 요소가 함께 있는 중소도시형 복합지역의 건설 을 국가 발전전략으로 채택했다.6) 이것은 지방 소도시를 건설 하고 이를 중심으로 자족적 공간단위를 계획하는 방식으로 구 체화되었다.
2.1 지방 소도시 건설
북한은 도시의 팽창을 부정적으로 인식하고 억제하는 반(反) 도시 정책을 펼쳤다. 김일성은 도시의 규모를 키우고 인구를 한 곳에 집중시키는 것이 18-19세기에 하던 낡은 자본주의 방법이 라며 매우 부정적이었다. 그는 자본주의 사회에서는 인구가 특 정 도시에 집중되었기 때문에 상대적으로 농촌이 낙후되었다고 생각했다. 그래서 도시를 크게 계획하지 않도록 요구했고7) 이에 따라 북한의 도시개발 정책은 다수의 소도시를 분산시켜 건설하 는 형태로 진행되었다. 당시에 이러한 개발방식은 지역 간 차이, 도시 농촌 간의 차이를 해소하고 지방의 모든 경제적 잠재력을 합리적으로 이용할 수 있게 한다고 여겨졌다.8) 이후 1977년 채 택, 1999년 수정된 북한의 토지법 15조 2항에서는 국토건설총계 획을 세우는 원칙 중 하나로 ‘도시의 규모를 너무 크게 하지 말며 작은 도시 형태로 많이 건설하도록 한다’를 명시하였다.9) 이에 6) 이상림, 고난의 행군기 이후의 북한 내 인구이동: 도시-농촌 간 인구이동,
통일문제연구 제25권 2호, 2013, p.34-35
7) 김일성, “국토관리사업을 강화할데 대하여(1964년 2월 10일)”, 김일성저작집 제18권, 조선로동당출판사(평양), 1982, p.17
8) 리화선, 조선건축사III, 도서출판 발언, 1993, p.49 9) 조선민주주의인민공화국 법전, 법률출판사, 2012, p.776
따라 북한의 소규모 도시들은 농촌지역이 대부분인 각 지방에서 주요 거점으로 기능하며 대도시의 인구 과밀화를 억제하고 도시 와 농촌의 격차를 줄이는 기능을 맡게 되었다.
2.2 자족적 공간단위 계획
지방 공간계획에 있어서 북한은 경제적으로는 도시기능과 농 촌기능이 연계되어 기능하는 자족적인 하나의 지역 단위를 만들 되, 동시에 정치적으로는 국가 차원에서 농촌의 생산물과 노동력 을 통제할 수 있는 강력한 관리 시스템을 구축하는 방식을 취했 다. 이에 따라 북한은 기존의 혈연 중심의 전통적 농촌마을 조직 을 관리 및 통제가 용이한 협동조합 기반의 근대적 노동조직으로 변화시켰고, 반도시정책에 따라 분산시킨 소도시들을 주변 농촌 과 연계시켜 자립적인 경제 단위가 되도록 했다.10)
이를 위해 자족적인 경제단위이자 행정구역인 ‘군’이 신설되 었다. 북한에서 농촌은 도시의 지원에 의해 발전해 나가되 점차 도시를 닮아가며 격차를 줄여야 하는 공간으로 정의되었다.11) 그래서 도시와 농촌의 시설을 모두 포함하는 일정 규모의 ‘군’
을 조직하는 것이 도시와 농촌의 격차를 줄일 수 있는 방안으로 여겨졌다. 이것은 농촌 테제12)에서 김일성이 북한 농촌공간의 가장 큰 문제점으로 분산성, 낙후성을 지적하면서13) 이를 해결 하고 사회주의 계획경제를 실현할 수 있는 농촌공간 조성 아이 디어로 제시한 것이다.
이에 따라 하나의 ‘군’은 농촌과 도시의 격차를 줄이기 위해 생산 수단으로서 농지뿐 아니라 각종 지방공업시설, 문화시설 들을 포함하고 또 이들을 운영하기 위해 일정 수준 이상의 인구 와 면적을 갖도록 정해졌다.14) 이와 같은 계획은 ‘군‘을 단위로 하여 전국 각지에 공업 및 문화 시설을 고르게 배치하면 도시로 의 인구 집중을 방지하고 인구가 고르게 분포되면서 모든 주민 이 균등한 조건을 누릴 수 있다는 의견에 따른 것이다. 공간적 으로는 ‘군’ 내부에 군 소재지인 읍 도시를 설치하고 군 전체를
10) 이러한 개조는 체제구축기 초기 토지개혁을 통한 강제적인 농지 국유화 및 농업 협동화 추진이라는 농업 구조 개혁을 바탕으로 이뤄졌다. 북한은 비슷한 시기의 남한의 농촌과는 다르게 기존의 농지가 모두 국유화되면서 물리적으로 새로운 공간 조직을 구축하는 것이 가능했던 것이다.
11) 사회과학원경제연구소 정치경제학연구실, 도시와 농촌의 차이를 없앨데 대한 문제, 사회과학출판사(평양), 1969, p.28~38
12) 김일성은 “우리나라 사회주의 농촌문제에 관한 테제(1964.2.25.)” 발표를 통해 향후 북한의 농업 관련 정책 수행의 기본 원칙, 방향 및 실행 방법 등을 제시했다.
13) 북한 농촌의 분산성, 낙후성을 주요 문제점으로 다룬 주요 문헌들은 다음과 같다. (1) 군의 역할을 높이며 지방 공업과 농촌 경리를 더욱 발전시켜 인민 생활을 획기적으로 향상시키자(김일성, 1962.8.8.), (2) 우리나라 사회 주의 농촌문제에 관한 테제(김일성, 1964.2.25.), (3) 사회주의 건설에서 군의 위치와 역할(사회과학원 경제연구소 농업경제연구실, 1969), (4) 도시 와 농촌의 차이를 없앨데 대한 문제(사회과학원 경제연구소 정치경제학연구 실, 1969)
14) ‘군’의 크기는 다음과 같은 조건을 만족해야 한다. (1) 현대적 기계설비수단 의 종합적 이용이 가능해야 한다. (2) 지방의 원료원천에 의거 지방주민의 공업제품에 대한 수요를 충족시킬 수 있는 중소규모의 공업의 운영이 가능해 야 한다. (3) 농촌지역 주민들의 문화수요 충족을 위한 문화시설 건설 및 운영이 가능해야 한다. 이에 따라 군은 평균 1만 정보(100 ㎢) 내외의 경지, 20여개의 협동농장을 포괄하는 규모가 적절한 것으로 여겨졌다. (출처:
도시와 농촌 간의 차이를 없앨데 대한 문제, 1969, p.232~234)
읍 도시와 이것의 하위 농촌 조직인 리(협동농장), 로동자구로 구성하고 이것을 경제적으로 연결시켜서 하나의 지역 단위로 기능하도록 했다.15)
이처럼 군의 기능과 역할에 대한 이론이 정립되고 전국적인 행정체계 개편을 통해 군이 신설되었다. 1948년 헌법에 의한 도, 군(시), 면(읍), 리의 4단계 행정구역체계가 1952년 도, 군 (시), 리의 3단계로 변경되면서 기존 97개의 군이 168개로 증가 하였고,16) 약 10여 차례의 개편 끝에17) 2008년 현재에는 145개 의 군을 두었다. 특히 각 군의 읍에는 군청에 해당하는 ‘군민위 원회’를 하나씩 두고 읍 도시로 칭하면서, 농촌 내 도시 기능을 수행하는 역할을 맡았다.
3. 북한 농촌 공간계획의 특징
북한의 농촌 공간계획은 대도시에 반대하는 사회주의적 관 점을 반영하고 있다. 북한은 도시가 반드시 공업부문으로만 이 뤄져서는 안되고, 반대로 농촌도 반드시 농업으로만 이뤄져서 는 안된다는 인식을 바탕으로 도시와 농촌의 차이를 줄이는 공 간계획을 마련했다. 직할시나 특급시의 대도시 안에 농업 지역 인 군을 포함시킨다거나, 기본적으로 농업지역인 군 내부에 도 시의 역할을 하는 읍 도시를 포함시키는 것은 이러한 맥락에서 이해될 수 있다. 즉, 도시와 농촌이라는 상반된 공간의 융합을 시도한 것이다.18) 이 장에서는 이러한 관점을 바탕으로 북한의 농촌 공간이 크기에 따라 ‘군’, ‘읍’, ‘농촌부락’ 등으로 어떻게 구체화 되었는지 살펴본다.
3.1 군(君) 신설을 통한 자족적 생활권 조성
‘군’은 행정구역 단위이자 지방 경제발전의 종합적 단위로 설계되었으며, 이에 맞춰 북한의 농촌부락들은 ‘군’을 기본 단 위로 해서 관리되었다. 따라서 북한에서 ‘군’은 대도시 거주자 들을 제외한 나머지 대다수 주민들의 모든 일상생활에 관련되 는 하나의 생활권으로 이해된다.
군 소재지의 공간계획 기준은 1963년에 처음 등장했다. 이 때 군들은 대체로 3-6만명 정도의 인구와 1만 정보 내외의 농경 지를 포함하도록 요구되었다.19) 또한 원료 원천지나 제품 소비 지 인근(주로 읍)에 지방 산업공장이 배치되었다.20) 남북공동협 력사업의 일환으로 평화문제연구소가 발표한 <조선향토대백과
15) 조선로동당 중앙위원회 직속 당력사연구소, 김일성저작선집 3, 조선로동당 출판사, 1975, p.333~334.
16) 평화통일연구소 편, 북한개요, 1991, p.31-33
17) 심익섭, 북한의 국가기관체제와 지방행정, 동국대학교 행정대학원 행정논집 제21권 1호, 1993, p.12.
18) 김두섭･최민자･전광희･이삼식･김형석, 북한 인구와 인구센서스, 통계청, 2011, p.176
19) 김철수, 군 소재지 계획, 건축과 건설, 공업출판사(평양), 1963(10), p.33 20) 군의 지방산업공자은 지방의 원자재를 활용해 물품을 생산하고 이것이 지방의
제품 수요를 충족시키도록 계획되었다. 이들은 해당 지역의 천연자원을 활용한 중공업 기반의 지방공업기업소(기계공장, 화학공장, 건재공장, 유리공장, 팔프 및 제지공장, 중소규모 탄광, 광산, 발전소 등)와 소비품 생산을 담당하는 경공업 공장과 기업소(식료공장, 방직 및 피복 공장, 일용품공장, 종이공장 등)들로 구성된다. (출처: 윤복녀, 군을 단위로 하는 지방공업의 합리적 배치를 위한 중요방도, 경제연구, 과학백과사전출판사(평양), 1992(3), p.18-19)
(2003년)21)>에 수록된 행정구역도와 <조선민주주의인민공화국 인구일제조사 전국보고서(2008년)>를 활용하여 실제 군의 공간 적 특성을 도출할 수 있었다. 이에 따르면, 북한의 9개 도는 평 균 16개의 군을 갖는데 <Fig 1>에서 살펴보는 것처럼 군 중심지 인 읍은 전국적으로 고르게 분포되었다. 또한 지역 특성에 따라 편차는 존재하나 일반적으로 하나의 군은 <Table 3>와 같은 특 징을 갖는다.22)
군 내부에서 도시와 농촌의 구체적인 연계 방안은 생산적 연 계와 소비적 연계라는 경제적 차원에서 논의되었다. 생산적 연 계는 읍 도시의 공업과 농촌의 농업을 직접적으로 연계시켜 농 업 생산량을 증가시키는 정책이다. 이에 비해 소비적 연계는 농 업 생산에 필요한 공업적 생산 수단을 국가가 제공하는 대신, 협동농장에서 발생된 공동의 농업생산물을 국가가 정한 가격에 기초하여 수매기지를 통해 수매하는 간접적인 방식으로 실행된 다.23) 이를 종합하면, 지방산업공장과 군협동농장경영위원회를 통한 농촌에 대한 도시의 투자활동, 식량수매기지와 농촌상점 망을 통한 농촌에 대한 도시의 수익활동을 통해 북한의 농촌은 도시와 경제적 연계를 이룬다. 그러나 경제적 단위로서 군이 각 시, 군의 자력갱생을 강조하는 북한의 생산기능의 분산화 정책 에 의해 비교적 독립적인 것으로 의도된 것에 비해, 정치적 단 위로서 군은 중앙의 정책방향을 지방에 전달하고 집행하는 수 단으로서 지방통치를 위한 당의 관리거점으로 기능하기 때문에 자율성이 있다고 보기 어려운 모순적 측면을 나타낸다.24)
3.2 읍 도시 중심의 정주체계 재편
북한에서 읍은 군에서 요구하는 도시적 기능을 수행하도록 집적된 거점공간이다. 읍은 읍 도시로도 불리는데, 대도시에 갈 수 없는 농민들이 읍 도시를 왕래하면서 자연스럽게 도시의 문 화와 생활풍습을 학습하도록 의도되었다. 읍이 일찌감치 도시 로 계획되었다는 사실은 1960년대 발표된 계획이론에서 확인할 수 있다. 건축과 건설 1962년 10월호에 실린 백완기의 <읍계획 (1)>에서 읍은 도시로 정의된다. 백완기는 “읍을 주민들의 생활 에 가장 편리하고 위생-문화적으로 꾸리며 공산주의적 내용을 가진 도시로 계획하기 위해서는 해당 군의 역할과 특성을 정확 히 파악하여 기술, 경제적으로 분석한 데 기초하여 읍의 발전 전망을 규정하여야 한다.”25) 고 언급하였다.
21) 북한은 1966년부터 국가적 사업으로 ‘조선지명총정리사업’을 추진하였다.
사업의 결과물로서 ‘조선고장이름사전편찬위원회’가 <조선고장이름사전>
을 발간하였는데, 이것을 남한의 평화문제연구소가 남북공동편찬위원회를 구성하여 2003년 10월에 <조선향토대백과>라는 이름의 자료집으로 출판하 였다.
22) 구체적인 사례를 통해 군의 공간구조를 파악파려면 다음의 논문을 참조.
(1) 안지호･조충희･현주, 북한의 지방행정 두텁게 기술하기: 평안남도 ㅇㅇ 군의 공간분할을 중심으로, 한국행정연구 제27권 제3호, 2018.
23) 김춘성, 도시와 농촌의 경제적 련계 실현 경험, 사회과학출판사(평양), 1989, p.72~74.
24) 임도빈･신혜용･안지호, 북한의 지방행정 두텁게 이해하기, 한국지방자치학 회보 제24권 3호, 2012, p.7
25) 백완기, 읍계획(1), 건축과 건설, 공업출판사(평양), 1962(10), p.22.
Fig. 1. The Location of Counties(Gun) and Towns(Eup) in 9 Provinces(Do) of North Korea
(출처: 국토교통부 국토지리정보원(2017) 행정구역도)
인구 평균 8만명 면적 평균 770.5㎢
도시 한 개의 읍 도시 포함
농지 평균 100.0㎢ 내외 경지, 20여개 협동농장(리) 포함
구 성 요 소
중 심 영 역
읍 도 시
거주지역
교양중심(혁명사적지) 교육중심(교육및문화시설) 행정중심(공공기관) 거주중심(주택소구역) 산업지역
(소비지입지형)
중앙공업지구 지방산업공장지구
주 변 영 역
산업지역(원료지향입지형) 지방산업공장지구
협동농장
중심부락(리) 작업반부락 분조부락
로동자구 도시형부락
(출처: 김철수,1963; 라인원,1967, 김광윤･백완기,1994; 남성욱,2016 종합해 저자 정리)
Table 3. The Spatial Organization of North Korea's County(Gun)
Fig. 2. The Spatial Organization of Munduck-County(Gun) (출처: 조선향토대백과(2003)의 행정구역도를 바탕으로 저자 수정)
특히 읍은 이러한 도시적 성격 때문에 향후 북한 농촌이 성 장하는데 중요한 거점으로 여겨졌다. 일반적으로 읍 인구는 전 체 군 인구의 15-35% 정도를 차지하도록 계획된다. 하지만 향 후 읍 도시의 공업이 발전하거나 농촌부락에서 공업화 수준이 높아지면 읍의 인구가 더 증가할 수 있고, 이것이 주변에 영향 을 주어 인근 로동자구나 농촌부락을 증가시킬 수 있을 것으로 전망했다. 즉, 읍과 농촌부락과의 관계가 앞으로 농촌이 성장하 는데 큰 영향을 미치기 때문에 읍 계획시 주변 부락에 영향을 줄 수 있는 적절한 이용 반경을 고려해 위치를 선정했다. 이에 따라 읍을 중심으로 대체로 반경 20km 내에 농촌부락들이 위치 하고, 읍과 농촌 부락은 도보나 자전거를 통해 서로 연결(반경 5-12km 이내)되도록 했다.26)
본격적으로 읍을 설계할 때에는 인구 수에 따라 읍을 구분하 고 계획했다. 읍은 인구 수에 따라 크게 (1) 1만명 이하, (2) 1-3 만 명 등 두 가지 유형으로 구분되는데, 이러한 구분에 따라 읍 내 주민의 직업 구성 비율,27) 읍의 크기 및 주거 조직 체계,28) 읍 내 건물의 층수 구성29) 등 읍 계획과 관련된 많은 사항들이 결정되었다. 이후 각 지역들을 거주지역, 생산지역, 중심지역 등 기능적으로 분류하고 이것을 도시계획적으로 어떻게 조합할 지를 결정했다.30) 특히 읍의 거주지역과 산업･생산지역과의 관 계를 중요하게 고려했다. <Fig 3>에서 보듯이 당시 계획가들은 도시영역이 지나치게 커지지 않으면서 주민이 도보로 통근 가 능하도록 철도, 도로에 인접해 거주지역과 산업･생산지역을 배 치하는 다양한 방식을 제안했다. 이 때 읍에 건설되는 지방산업 공장은 주로 읍 내 거주하는 여성노동력을 활용해 경공업 물품 들을 생산하기 때문에 이들을 효과적으로 활용하도록 읍 내 산 업지역의 배치기준을 마련했다.31) 이처럼 계획인구수나 가용 노동력을 기반으로 도시계획의 세부사항들을 미리 결정하는 방 식은 철저히 계획경제를 기반에 둔 북한식 도시계획 방식이라 고 볼 수 있다.
26) 김광윤･백완기, 군소재지의 합리적인 계획구조, 조선건축, 공업출판사(평 양), 1994(1), p.10.
27) 백완기, 읍계획(1), 건축과 건설, 공업출판사(평양), 1962(10), p.23.
28) 리순건, 읍계획(3), 건축과 건설, 공업출판사(평양), 1963(2), p.31. 주택소구 역 및 주택 구역의 정확한 정의에 대해서는 ‘김민아, 북한의 주택 소구역 계획에 관한 연구:1955-1967년 단지계획을 중심으로, 한양대학교 박사학위 논문, 2018.’ 참고.
29) 백완기, 읍계획(1), 건축과 건설, 공업출판사(평양), 1962(10), p.23.
30) 김광윤･백완기, 군소재지의 합리적인 계획구조, 조선건축, 공업출판사(평 양), 1994(1), p.10-11.
31) 예를 들어 주택구획 안에는 여성 노동력 위주의 비교적 유해하지 않은 공장들(피복 및 직물공장, 일용품공장)을 배치했고, 도시입구 주변에는 여성 노동력을 어느 정도 활용하면서 다소 유해한 공장들(가구공장, 토기공 장, 농기구공장)을 배치했으며, 여성 노동력과 상관없이 물 사용량이 많고 유해성이 높은 공장들(화학공장, 섬유공장)은 읍과 독립된 지역에 배치했다.
(출처: 라인원, 군소재지(읍도시)계획에서 지방공업의 배치, 건축과 건설, 공업출판사(평양), 1967(1), p.21)
1만명 이하 1~3만명
주거조직 주택 소구역 1개 (인구 4,000~8,000명)
주택 구역 1개 (인구 20,000~30,000명)
건물구성 단층 50~70% 단층 20~30%
2~3층 30~50% 2~3층 70~80%
직업 구성
생산직: 32~33%
서비스직: 14~15%
비경제활동: 52~53%
생산직: 30~33%
서비스직: 15~17%
비경제활동: 52~53%
(출처: 백완기,1962; 리순건,1963 종합해 저자 정리)
Table 4. The Planning of Town(Eup) by Population Size
Fig. 3. Arrangement between Residential and Industrial Area when Planning Town(Eup)
(출처: 라인원,1967)
읍 계획안 현재(2019)
창 성 읍
향 산 읍
삭 주 읍
(출처: 원중희,1990; 원중희･김영복,1991; 황찬수,1992) Table 5. Comparison of Town Plannings with Current Satellite Pictures
3.3 협동농장을 활용한 하향식 조직체계의 공간화 2차 세계대전 이후 신생 사회주의 국가는 모두 엄격한 계획 경제 원칙을 고수했고 북한도 예외는 아니었다. 북한은 경제에 대한 철저한 계획과 통일된 지도 및 추진이 사회주의 경제발전 을 위한 필수 전제조건이라 여겼다. 이러한 원칙은 농업에서도 그대로 적용되어 협동농장을 통해 공간적으로 구현되었다. 북 한은 협동농장을 말단 행정단위인 리와 일치시키고 새로운 부 락설계를 도입하여 군당위원회가 각지에 흩어진 협동농장의 노 동력을 용이하게 통제하도록 했다.
북한의 농촌공간은 1954년 11월 김일성이 농업집단화를 강 행한 이래, 내각결정 105호(1957.10.30) ‘농촌 및 읍들에서 인민 적 운동으로 진행되는 생산적 건설 및 주택, 학교, 문화시설들 의 건설사업을 보장할 제 대책에 관하여’ 가 채택되면서 새로운 농촌부락설계를 기반으로 기존 자연취락을 이전하거나 노동조 직을 개편하는 농촌집단화가 시작되었다.32) 이후 1960년 농촌 집단화 정책이 완료될 때까지 북한 정부는 기존에 흩어져 있던 농촌부락을 말단 행정단위인 리와 일치시켜 3,736개의 농촌부 락으로 통합시켰다.33) 그러나 내부 구성원들을 일일이 관리, 감 독하려면 이보다 더 세부적인 조직체계가 필요했기 때문에 행 정단위인 리의 하부 생산조직으로 작업반과 분조라는 기본조직 을 설정했다.34) 이에 따라 하나의 리, 즉 협동농장은 조직 위계 와 동일하게 ‘중심부락(리)-작업반부락(작업반)-분조부락(분조)’
이라는 3단계 공간위계를 갖는다.35) 특히 이들 부락은 각 단계 별로 규모, 교통 인프라 등이 다르기 때문에 이에 맞춰 서비스 시설(봉사시설)이 다르게 배치되었다.36)
실질적으로 협동농장을 계획할 때에는 다음과 같은 원칙을 준수했다. 먼저 협동농장의 부락들을 (재)배치할 때는 반경 2km 내에서 생산 경작지로 접근할 수 있어야 하며, 경작지를 최대한 확보하기 위해 평지는 최대한 경작지로 사용하고 주거지는 경 사지에 조성한다는 원칙을 따랐다. 평균적으로 하나의 협동농 장은 총 350-400호의 농가와 550-750ha의 경지로 구성된다.37) 협동농장을 부분별로 좀 더 자세히 살펴보면 <Table 8>과 같다.
특히 협동농장의 중심부락 내부에 교육, 문화, 보건, 상업시설 등을 포함하면서 하나의 협동농장은 도시의 주택소구역과 같은 압축된 형태는 아니지만 기능적으로 이와 유사한 자기완결적인 생활공동체를 지향할 수 있었다. 또한 중심부락 내부에 지방산 업공장의 분점들을 배치하였는데, 이것은 군소재지(읍)에 지방 산업공장을 배치하여 읍과 주변 협동농장들과의 연계를 높이려
32) 리화선, 조선건축사II, 도서출판 발언, 1993, p.118 33) 조선중앙통신사, 조선중앙연감, 1960.
34) 북한은 농업협동화를 실현한 이후 협동농장 관리의 생산성 향상을 위해 1965년 협동농장 분조관리제를 도입했다. 핵심내용은 작업반의 인원을 줄여 작업과 관리의 효율을 높이는 것이다. 1965년 5월부터 분조는 작업의 기본 단위가 되어 노동, 농기구 분배 등이 분조를 중심으로 이뤄졌다. 1966년 에는 분조관리제가 북한 전체 협동농장에 도입되었다.(출처: 안문석, 북한 현대사 산책 3, 인물과 사상사, 2016, p.99-100)
35) 경우에 따라 2~3개의 리가 공간적으로 하나의 생활단위조직을 이룰 경우, 상위 조직으로 지구중심부락이 추가되어 ‘지구중심부락-중심부락-작업반 부락-분조부락’의 4단계 공간 위계를 이뤘다. (출처: 김룡철 외, 농촌부락계 획, 공업종합출판사(평양), 1991, p.20.)
36) 김룡철 외, 농촌부락계획, 공업종합출판사(평양), 1991, p.20~21.
37) 남성욱, 현대 북한의 식량난과 협동농장 개혁, 한울아카데미, 2016, p.126
고 했던 것처럼, 협동농장 내 공장분점들을 배치하여 중심부락 과 작업반부락, 분조부락 사이의 연계를 강화하기 위해서이 다.38) 결과적으로 북한의 농촌공간은 북한 특유의 하향식 의사 결정체계를 기반으로 군이라는 지방자치단위부터 농촌주택에 이르는 군-읍-리(중심부락-작업반부락-분조부락)의 하향식 조직 체계를 그대로 드러내는 공간구조를 갖게 된다.
협동농장 (1개)
2 단계
3 단계
협동농장 (2~3개)
3 단계
(출처: 김광윤,1962.1; 김룡철 외 5인,1991)
Table 6. Phased Spatial Network of North Korea's Cooperative Farm(Ri)
평지대
중간지대
산간지대
(출처: 김룡철 외 5인, 1991)
Table 7. Arrangement of Cooperative Farms by Topographical Features
38) 윤복녀, 군을 단위로 하는 지방공업의 합리적 배치를 위한 중요방도, 경제연 구, 과학백과사전출판사(평양), 1992(3), p.19
구분 구성 특징
협동 농장 (리)
중심부락 1~2개 작업반부락(100~200가구) 합작농장관리 위원회 소재지 1,500~2,000㎡ 경작지
작업반부락 1개 자연부락(100가구 내외) 협동농장의 기본 생산단위 분조부락 10가구 내외
(출처: 이왕기･오영식,1999; 남성욱, 2016 종합해 저자 정리) Table 8. The Components of North Korea's Cooperative FarmIRi)
중심부락 계획안 현재(2019)
새날 협동농장
석하리 양지마을
마전 협동농장
룡이리 마을
하송마을
(출처: 정광원･김춘익, 1992.2; 최익주, 1995.3; 한재권, 1996.1; 한념, 1996.1;
김병희, 1997.1)
Table 9. Comparison of Central Village Plannings with Current Satellite Pictures
위치 분조 규모
(세대) 작업반 분조
구릉지(1) 8~12
구릉지(2) 6~10
깊은
골짜기 6~12
얕은
골짜기 10
(출처: 평양도시계획설계연구소 농촌부락계획설계실, 1967.5; 이왕기･오영 식, 1999)
Table 10. Plannings of Work Unit(Jageopban) Village and Unit(Bunjo) Village
4. 결 론
본 연구를 통해 북한의 도시는 산업 공장을 포함한 지역으로
‘일부 군을 포함한 시’뿐 아니라 ‘군 내 읍 지역’이 해당되며, 북 한의 농촌은 계획이론상 군 단위를 기준으로 읍과 리(협동농장) 를 연계한 도농복합형의 공간구조를 갖는다는 사실을 확인하였 다. 더불어 군-읍-리(협동농장)-작업반-분조로 내려오는 하향식 의사결정체계가 북한 농촌 공간구조를 결정하는데 중요한 영향 을 끼친 사실도 확인했다.
이에 따라 북한의 농촌 공간계획은 다음과 같은 특징을 갖는 다. 첫째, 농촌을 도시의 나머지 영역으로 인식하지 않고 도시 와 함께 동시에 관리해야하는 대상으로 여긴 결과, 전 국토 차 원에서 이를 관리할 수 있는 종합적인 공간체계를 만들었다. 둘 째, 초기부터 농촌의 자생력 강화를 전제로 공간계획을 수행했 기 때문에 생활권 설정, 정주체계 재편, 농촌마을 정비 등 각 부 분별 사업이 서로 연계된 종합적 농촌 계획이 이뤄졌다.
이처럼 북한의 모든 군에서 읍 도시를 중심으로 분산된 리 (협동농장)가 수렴하는 동일한 공간 구조가 적용된 것은 경제적 으로는 균형개발이라는 국토개발 전략 하에 지역별 자력갱생의 원칙을 추진하고, 정치적으로는 효율적인 농촌 노동력 관리를 위해 조직체계를 정비한 결과이다. 이 같은 상황은 북한의 경우 1960년대에 도시와 농촌을 연계한 농촌 종합계획을 완성한 반 면, 남한에서는 도시화 초기에 농촌에 대한 종합적 계획을 수립 하지 못한 채 1990년대에 이르러서야 우르과이라운드 등 대내 외적 환경 변화의 대응책으로 종합적 공간계획을 추진한 것과 대비된다.
물론 현재 평양 중심의 종주도시화가 진행되고 있으며, 상대 적으로 지방 및 농촌이 계속해서 열악해지고 있는 현실에 비추
어볼 때, 이러한 전략은 지역별 특성을 고려하지 않고 군이라는 작은 단위에서 자립경제를 운용한다는 현실적인 한계로 인해 실패한 것으로 평가받는다.39) 그러나 비록 북한의 종합적 농촌 계획이 농업 집단화를 뒷받침하기 위해 마련되었고, 경제적 관 점에서 비효율성이 존재하더라도 공간계획적 측면에서 향후 북 한 국토개발 시 활용될 수 있는 방안을 적극적으로 검토할 필요 가 있다.40)
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40) 예를 들어 군 계획에서 산업시설과 농촌을 연계한 자족단위를 형성한 것, 읍 도시를 통해 농촌에서 도시의 기능을 충족하고 공간 위계를 설정한 것, 농촌부락별 봉사 건물 배치를 통해 최소한의 주거 기준을 충족시킨 것 등을 활용하는 것을 고려해 볼 수 있다.
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2019. 09. 18 2019. 11. 12
