수요자 중심 규제개혁 평가 및 개선 방안

수요자 중심 규제개혁 평가 및 개선 방안

연구책임자

이 종 한 박 선 주

선임연구위원 부 연 구 위 원

1. 연구배경 및 필요성

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◦ 기존의 규제개혁이 정부중심으로 운영･평가되고 있다는 문제제기 - 현재 규제개혁 평가는 정부업무평가기본법의 특정평가의 절차에

따라 규제조정실 주도하에 이루어짐

- 규제개혁 평가는 규제개혁위원회 위원과 민간 전문가가 포함된 민 관합동 규제개혁평가 지원단에 의해 실시

- 규제개선, 규제심사, 규제시스템, 규제개혁체감도의 네 가지 항목 을 기준으로 평가하며, 중점과제 중심으로 평가지표 구성 - 평가지표 대부분이 부처의 실적위주로 구성되어있으며, 규제개혁

수요자 입장이 고려되거나, 평가에 참여할 수 있는 지표는 규제개

총체적 규제관리(regulatory management)로 전환

- 규제영향분석제도와 더불어 이해관계자 참여와 규제사후평가에 대 한 중요성이 부각됨. 특히, 피규제자 및 이해관계자의 정책과정 단 계별 참여와 실효성을 제고하기 위한 관리시스템에 대한 연구의 필요성 증대

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◦ 본 연구는 규제개혁 추진에서 나타나는 수요자 참여의 제도적･실질적 문제점을 발굴하여 제도와 운영상의 개선방안을 제시함으로써 규제 개혁에의 수요자 참여와 만족도를 제고하는 데 목적을 두고 있음

◦ 첫째, 규제개혁 평가모형을 개선하여 정부의 실적 중심 평가에서 국민 과 기업의 정책만족도를 반영하고, 실효성을 강화할 수 있도록 수요자 중심 규제개혁 평가모형 및 지표의 개발과 운영방안 제시

◦ 둘째, 지속적인 수요자 중심 규제개혁을 위해 규제개혁 추진 과정상의 수요자 참여보장과 단계별 관리를 위하여 행정규제기본법, 정부업무 평가기본법 등 법적 제도적 개선방안 모색

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◦ 주요 연구내용 및 방법론

2. 이론적 검토

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◦ OECD의 규제정책 평가틀은 정책평가에 일반적으로 사용되는 논리 모형(logic model)을 규제정책의 과정에 적용

◦ 규제개혁 평가와 관련된 연구는 대체로 정부의 규제개혁 전반을 평가 대상으로 하며, 일반적인 정책평가 방법을 적용

- 설문에 의한 인식조사로 측정가능한 정성적 지표를 많이 사용

◦ 최근 OECD를 중심으로 규제개혁 추진에 있어서 이해관계자 참여의 중요성이 강조되고 있음

- 이해관계자 협의의 형식적･실질적 집행정도는 양적 지표로 포함하 고, 정부신뢰, 규제품질, 투명성, 접근성 등에 대해서는 이해관계자 의 인식조사를 통해 평가하는 등 양적･질적 지표를 고루 포함할 것을 제안

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◦ 규제개혁으로 규제부담이 감소하거나 규제의 편익을 직･간접적으로 누리는 수혜자를 ‘규제개혁을 요구하는’ “수요자”로 정의할 수 있음 - 우리나라에서는 행정서비스 분야와 규제를 포함한 공공정책 분야 에서 “수요자”라는 용어를 널리 사용하는데 반해, 해외문헌에서는 소비자(consumer), 고객(client), 이해관계자(stakeholder), 대 중(the public) 등 다양하게 쓰임

- 규제정책과 관련해서 최근에는 피규제자부터 시민까지 직･간접 영 향집단을 포괄하는 광의의 이해관계자(stakeholder)라는 용어를 가장 널리 사용

- 본 연구에서 말하는 수요자는 “규제개혁의 수요자”로서 규제개혁

을 요구하는 자로 정의할 수 있으며, 규제개혁을 요구하는 자는 규 제개혁으로 규제부담이 감소하거나 규제의 편익을 직･간접적으로 누리는 규제의 이해관계자 즉, 규제개혁의 수혜자로 정의

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◦ 일반정책평가와 규제개혁 평가에 보편적으로 사용되어온 논리모형 (logic model)을 적용하여 규제개혁 추진과정의 단계별로 수요자 참 여에 대해 논의

- 규제분야에 따라 수요자의 범위와 특성이 다르므로, 참여수준 (levels of engagement)과 평가모형이 그에 따라 맞춤형으로 고려

◦ Wilson(1980)의 규제정치이론(the politics of regulation)을 분석 틀로 규제개혁 수요자의 특성을 분석하며, 그 결과 수요자 유형에 따 라 규제개혁 평가모형과 제도적 개선방안을 중층적으로 제시

3. 규제개혁 평가 및 수요자참여 제도

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(1998-2003)

노무현 정부 (2003-2008)

이명박 정부 (2008-2013)

박근혜 정부 (2013-2016)

∙규제개혁위원회 (규제개혁조정관실)

∙ 행정규제기본법 제정

∙규제개혁위원회 (규제개혁조정관실)

∙규제개혁위원회 (규제개혁실):

신설･강화 규제 심사 중심

∙규제개혁위원회 (규제조정실): 규제 개혁정책 총괄

- ∙ 총리주재 규제개혁장관회의

∙국가경쟁력강화 위원회: 덩어리 규제 개혁 및 규제정책 관 련 대통령 보좌

∙대통령주재 규제개혁장관회의

∙국무총리 주재 규제개혁 현장점검 회의

- ∙규제개혁기획단

: 덩어리규제 개혁

∙민관합동규제개혁 추진단: 기업 현장 규제애로 개선

∙민관합동규제개선 추진단: 손톱 밑 가 시 등 기업 규제애 로 해소

∙규제신고센터 :규제민원 처리

∙규제신고센터

: 규제민원 처리 - ∙규제개혁신문고 : 규제민원 처리

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◦ 규제개혁 수요자가 직접 참여하여 규제개혁 또는 개선을 건의할 수 있는 창구는 크게 오프라인과 온라인 플랫폼으로 구분할 수 있음 - 오프라인 플랫폼은 규제 소관부처, 국무조정실, 피규제자 및 이해

관계자 등이 규제개혁과제에 대해 논의하고 의견수렴할 수 있는 통로로 볼 수 있으며, 규제개혁장관회의를 비롯하여 규제개혁 현장 점검회의, 민관합동규제개선추진단, 중소기업 옴부즈만, 신산업투 자위원회가 대표적임

- 온라인 플랫폼은 규제개혁신문고가 대표적인 규제개선 건의 창구 로서 규제정보포털을 온라인 플랫폼으로 삼음. 중앙부처 홈페이지 및 지방자치단체 홈페이지를 통해 규제개혁신문고로 연계되거나 자체 제안창구 운영

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◦ 현재의 규제개혁 평가는 정부업무평가 중 특정평가부문에 포함되어 규제조정실이 주도하여 시행됨

- 규제조정실 총괄과에서 규제개혁 평가항목 및 지표를 작성, 규제개 혁위원회를 거쳐 정부업무평가위원회에서 조정･의결

- 민관합동 규제개혁 평가지원단에 의해 평가 실시

4. 규제개혁 수요자 분석결과

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◦ 규제개혁 수요자 분석(stakeholder analysis) 방법

- 현재 개선규제(신설･강화, 폐지･완화) 사례의 전체 모집단에 대한 정보획득이 어려운 관계로 2016년 규제개혁백서에 제시된 신설･

강화규제(689개 규제법령)를 분석대상으로 함

- Wilson(1980)의 규제정치모형을 적용하여, 규제개혁의 (1) 비용 부담자와 편익수혜자를 구분하고, (2) 비용과 편익의 분산정도를 식별하여 피규제자 및 이해관계자 집단의 특성 분석

◦ 수요자 분석 결과

- 경제･사회부처 규제 신설･강화 규모의 비교

규제 소관부처 구분 심사 법령수 심사 규제수 법령수 백분율(%)

경제부처 357 762 51.8

사회부처 332 729 48.2

전체 689 1,491 100

- Wilson의 규제정치모형을 적용한 규제개혁 수요자 특성 분류 편익

집중 분산

비용

집중 이익집단정치

127 (18.4%)

기업가적 정치 497 (72%)

분산 고객지향적 정치

4 (0.6%)

다수결의 정치 21 (3%)

- 규제개혁의 비용부담･편익수혜 집단 구분 (단위: 법령수)

구 분 비용부담 편익수혜

사업주 566 77

정부 72 5

근로자 21 51

소비자/고객 17 355

다중이용자 12 37

국민 1 123

총합계 689 689

- 산업분야별 규제개혁 비용･편익 분산 (단위: 법령수)

산업분야

비용부담자 편익수혜자

법령수 % 법령수 %

농업, 임업 및 어업 24 3.5 34 4.9

광업 3 0.4 3 0.4

제조업 68 9.9 3 0.4

전기, 가스, 증기 및 공기조절 공급업 19 2.8 5 0.7 수도, 하수 및 폐기물 처리, 원료 재생업 19 2.8 2 0.3

건설업 31 4.5 6 0.9

도매 및 소매업 32 4.6 4 0.6

운수 및 창고업 56 8.1 6 0.9

숙박 및 음식점업 2 0.3 0 0　

정보통신업 30 4.3 4 0.6

금융 및 보험업 72 10.4 9 1.3

부동산업 15 2.2 8 1.2

전문, 과학 및 기술 서비스업 27 3.9 11 1.6 사업시설 관리, 사업지원 및 임대 서비스업 7 1 0　 0

공공 행정, 국방 및 사회보장 행정 73 10.6 5 0.7

교육 서비스업 25 3.6 2 0.3

보건업 및 사회복지 서비스업 57 8.3 10 1.4 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업 22 3.2 11 1.6 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업 24 3.5 1 0.1

여러 산업에 해당 63 9.1 29 4.2

해당없음 20 2.9 535 77.8

5. 전문가 질적조사 및 해외제도 검토 결과

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◦ 규제개혁 과제선정 및 추진과정 단계에서 수요자참여와 협의수준의 적절성

- 규제개혁 과제선정 단계에서 이해관계자 협의를 통한 과제 발굴 절차가 존재하나, 피규제자 입장에서 절차상 형식적으로 의견수렴 이 이루어지고 있음을 지적

- 공식적 수요자 참여 협의채널 구축의 필요성에 대해 공감 - 부처에 직･간접 의견제출시 공식적 피드백 제도 미흡(피규제자 요

청에 의해 부처에서 제공하거나, 입법예고를 통해서만 접근가능).

단, 규제개혁신문고의 경우 제도화됨

- 소수의 전문가와 정부, 목소리 큰 이해당사자 중심으로 의견이 반 영되어 참여자의 대표성 문제제기

◦ 규제개혁 결과평가 및 사후관리단계에서 수요자 규제순응 및 규제개 혁 평가에 대한 이해

- 과도한 수준과 빈도의 규제 개선에 따른 규제 순응 문제 제기 - 사후 평가제도(모니터링) 도입의 필요성

- 규제개혁 효과에 대한 성과 평가 및 평가지표 보완의 필요성 - 수요자를 규제개혁 파트너로 인식전환 필요

◦ 수요자 참여와 역할

- 수요자에 대한 명확한 정의 필요성에 대한 동의 - 부처 및 규제분야별 수요자 행태 분석의 선행 - 피규제자 및 이해관계자의 참여 필요

- 업종별 주체 참여 회의 및 협의회의 상설화 - 피규제자와 이해관계자간 형평성 유지의 노력

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◦ 미국과 영국, 캐나다, 호주의 규제개혁 평가 및 수요자 참여제도 검토 - 규제개혁 과정은 공통적으로 규제개혁의 설계/개발에서 시작되어

향후 평가를 포함하는 모델에 기반

- 규제개혁 평가에 공통적으로 고려되는 지표 : 접근성(Accessibility), 명확성(Clarity), 편익 및 비용(Benefit-Cost), 대안(Alternatives), 협의/자문(Consultation)

- 해외의 규제개혁 과정에서 피규제자/이해관계자의 역할이 무엇보 다 강조되고 있음

- 규제 이해관계자 참여의 기회를 제공하는 구체적인 방법과 지침제공 - 규제분야와 사안별로 규제 이해관계자의 종류와 범위가 달라지고,

부처와의 관계성도 다르므로 그에 따라 이해관계자 참여의 수준과 방식이 다르게 단계별로 설계하여 운영

6. 수요자중심 규제개혁 평가모형 개발

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◦ 선행연구 검토를 통해 수요자 중심 규제개혁 평가항목 풀(item bank pool) 작성

- 기존문헌 검토를 통해 정리한 평가항목은 규제정책의 속성과 규제 개혁 과정의 속성으로 구분되는데, 이 가운데 과제기반 규제개혁

요도와 만족도를 포함하여 총 23개의 수요자중심 규제개혁 평가항 목 리스트(item bank pool)를 작성

◦ 1, 2차 전문가 델파이 조사를 통해 최종 수요자 중심 규제개혁 평가모 형 확정

- 규제개혁 단계별 평가문항, 평가주체별 평가지표, 추진단계별 평가 시기, 그리고 수요자 집단(편익수혜자, 비용부담자) 간 가중치 결정 하여 최종모형 도출

규제개혁

단계 평가항목 평가주체 가중치

과제선정단계

적절성 공무원, 전문가

참여성 편익수혜자, 비용부담자 가중치 설정

규제비용 비용부담자, 공무원 가중치 설정

중요도 편익수혜자, 비용부담자, 공무원, 전문가 가중치 설정 만족도 편익수혜자, 비용부담자, 전문가 가중치 설정

추진단계

효과성 편익수혜자, 비용부담자, 전문가 가중치 설정

참여성 편익수혜자, 비용부담자 가중치 설정

투명성 편익수혜자, 비용부담자, 전문가 가중치 설정

수용성 편익수혜자, 비용부담자 가중치 설정

책임성 공무원, 전문가

만족도 편익수혜자, 비용부담자, 전문가 가중치 설정

사후관리

효과성 편익수혜자, 비용부담자, 전문가 가중치 설정

참여성 편익수혜자, 비용부담자 가중치 설정

투명성 편익수혜자, 비용부담자, 전문가 가중치 설정

규제비용 비용부담자, 공무원 가중치 설정

적절성 공무원, 전문가

만족도 편익수혜자, 비용부담자, 전문가 가중치 설정

- 평가 결과는 규제정치 유형에 따라 편익수혜자와 비용부담자에 부 여된 가중치에 따라 조정

비용-편익 분산정도 규제정치유형 평가 가중치 비용부담자 편익수혜자 합계

비용집중-편익집중 이익집단 정치 0.6 0.4 1

비용집중-편익분산 기업가적 정치 0.5 0.5 1

비용분산-편익집중 고객지향적 정치 0.6 0.4 1

비용분산-편익분산 다수결의 정치 0.5 0.5 1

7. 결론 및 정책대안

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◦ 현재의 부처별 평가에서 과제중심 평가로 전환하고 평가대상 과제의 선정기준에 대한 보완 및 선정된 평가대상 과제의 이해관계자 분석 체계화

- 평가기관의 분석역량 강화와 규제개혁 전문가 풀 구축 및 전문연구 기관과의 협력강화

◦ 과제중심의 평가와 과제별 이해관계자 분석결과를 활용하기 위한 규 제개혁 평가계획서의 작성 및 관리

- 과제선정, 추진 및 사후관리 등 과제추진 단계별 일정제시 - 과제별, 추진단계별 평가항목, 평가지표 및 평가패널 구축 - 과제별 수요자 분석결과 검증체계 마련

◦ 참여적 평가체계를 강화하기 위한 정부-수요자-전문가의 협력체계를 구축하고 이해관계자의 관심과 참여 촉구를 위한 다양한 채널의 정보 공개와 홍보

- 수요자가 쉽게 인지할 수 있도록 규제개혁 평가관련 제출자료 및 평가과정 등을 충실히 공개

- 제출 자료에 대한 의견수렴 수준 및 내용의 정확성 등에 대한 수요 자 검증 필요

- 평가결과의 환류를 통한 규제기관의 관심 및 의지 제고

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◦ 현행 규제개혁 평가를 수요자중심 평가로 전환하기 위한 법제개선은 특정평가의 자체평가화, 규제개혁을 특정평가에 명시하고 규제개혁

위원회에로 평가권 위임하는 방안, 그리고 현행 규제개혁 만족도 개선 방안의 세 가지 방안 고려

◦ 특정평가로 이루어지는 규제개혁 평가를 부처 자체평가로 전환 - 이를 위해서는 부처의 정부업무평가계획에 규제정책을 포함하여

중장기 전략 및 계획을 포함하고 시행계획을 수립하여 부처의 규제 개혁 관리를 강화

- 반면 부처의 규제개혁 역량강화가 전제되어야 하는 단점

◦ 다음으로 정평법을 개정하여 규제개혁을 특정평가에 포함하고 규제개 혁위원회가 평가권한을 가지고 자율적으로 평가실시

- 이를 위해서는 행정규제기본법에도 규제개혁 평가를 위한 평가의 목적과 원칙, 주체, 범위와 방법, 평가수단 등의 조항을 신설･강화 해야 함

- 현재보다 평가가 체계화되고 수요자중심으로 보다 용이하게 전환 할 수 있으나 규개위의 실무역량 강화가 요구됨

◦ 마지막으로 현재의 규제개혁 만족도 평가를 개편

- 규제개혁 과제별, 추진단계별로 규제개혁 이해관계자분석에 따른 수요자 참여를 확대

- 최소의 개편으로 단기에 효과를 거둘 수 있으나 근본적 대안으로 보기는 어려움

8. 기대효과

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◦ 수요자 참여형 규제개혁 추진을 위해 행정규제기본법, 정부업무평가 기본법에 규정된 수요자 참여 및 규제개혁 평가에 관한 조항의 개정 및 신설 고려

◦ 수요자중심 규제개혁 평가모형 및 운영 방법을 구체적으로 제시함으 로써 정부 실적 중심 평가에서 국민과 기업의 정책만족도를 반영하고, 규제개혁의 실효성 강화할 수단 제시

◦ 규제개혁 단계별 수요자 참여 방안과 참여적 규제개혁 평가 운영을 위한 실무적 지침 및 규제 담당자의 업무지원을 위한 방법과 절차 제시

◦ 규제개혁 추진과정에서 발생할 이해관계자의 정치적 구조 및 행태를 예측하여 대응할 수 있도록, 규제정치유형에 기반한 수요자 분석 방법 과 활용방법 제시