공유경제의 출현과 그로 인한 다양한 공유플랫폼의 등장은 소비자 선택권 확대, 교통혼 잡 완화, 환경보호 등 긍정적 측면을 가지고 있고 대중 소비자들로부터 많은 관심을 받고 있다. 또한 드론, 자율주행 차량, 3D 프린팅 기술 등 4차 산업기술의 발전과 활용에 대한 기대도 갈수록 커져가고 있다. 그러나 우리의 생활모습 자체를 변화시킬 신기술과 신경 제체제는 기존 유통체제와 고용구조의 변화 등으로 인해 구경제체제와의 충돌을 피할 수 없을 것으로 예상된다.
4차 산업혁명이 몰고 올 신산업체제와 기존 산업계의 이해관계 충돌은 일찍부터 예견 되어왔으며 우리 사회는 그 전조(前兆)를 목도하고 있다. ‘카풀’ 서비스, ‘타다’ 서비스 등 차량공유 서비스의 도입 논의 중에 벌어지고 있는 극단적 선택과 대결의 모습은 그러한 예상과 걱정이 기우(杞憂)가 아니었음을 보여주고 있다. 4차 산업혁명과 함께 다가올 사 회적 갈등에 적절히 대비하지 못한다면, 4차 산업혁명을 통한 우리 사회의 효용 증대를 기대하기 어려울 수 있다. 4차 산업혁명과 관련된 규제개혁 논의에서도 사회적 공론화와 갈등조정이 필수적으로 요구된다.
비단 신산업의 등장으로 야기되는 사회갈등뿐만 아니라 정부 정책의 정당성을 확인하 고 정당성이 확인된 정책의 추진력을 확보하기 위해서는 정책 수요자의 동의를 확보하여 정책의 추진 동력을 확보하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 사회 구성원들의 ‘참(眞)’ 의 견을 확인하고 공유하기 위한 잘 설계된 공론화 절차의 설계와 조심스런 운용이 필요하 다. ‘사전적’ 공론화 절차와 ‘사후적’ 갈등조정의 차이를 이해하고 이를 실현하기 위한 방 법론과 로드맵에 대한 범정부 차원의 대비가 절실하다.
머리말 : 4차 산업혁명 시대와 사회갈등
4차 산업혁명 시대의
사회갈등 양상과 갈등관리의 중요성 1)
채종헌 | 한국행정연구원 사회통합연구실장 ([email protected])
1) 이 논문은 “채종헌. 2019. 신산업의 등장과 갈등관리의 중요성. 이슈페이퍼 77호. 서울: 한국행정연구원”을 수정, 보완한 내용임.
제463호 2020 May
4차 산업혁명의 도래와 신ㆍ구 경제체제의 충돌
신산업의 등장과 사회갈등
수많은 미래학자들 역시 이를 예견하고 있듯이 4차 산업혁명 시대와 함께 출현할 신산업 은 기존 경제 · 사회 체제와의 충돌을 피할 수 없다. 최근의 카풀 서비스 도입에 따른 사회 적 갈등은 ‘신 · 구 경제의 충돌’의 전조이며, 향후 더 다양하고 많은 사회적 갈등이 뒤따 를 것으로 보인다. 신경제체제가 어떻게 정착될지는 정확히 예측할 수 없으나 구경제 체 제에서 신경제체제로 넘어가는 과정에서의 사회적 갈등은 필연적이며 이를 분야별로 구 체적으로 예견하고 대비하여야 할 필요가 있다.
향후 정부 정책의 정당성을 확인하고 정당성이 확인된 정책의 추진력을 갖추기 위해서 는 정책 수요자의 동의를 확보하여 정책의 추진 동력을 확보할 필요가 있으며, 이를 위해 서는 잘 설계된 갈등관리와 공론화 절차가 요구된다. 이미 발생한 갈등에 대해서는 이를 잘 조정하고 조율할 수 있는 협의의 갈등관리 제도와 역량이 필요하며(사후적 갈등관리), 갈등이 예상되거나 잠재적인 갈등 사안에 대해서는 정책 수용성을 높이고 갈등을 사전에 예방하기 위한 보다 정교한 공론화 절차의 설계와 조심스런 운용이 필수적이다(사전적 갈등관리). 각 정책 분야별로 갈등관리와 공론화 절차의 필요성을 이론적, 실체적으로 규 명하고, 이를 실현하기 위한 방법론과 로드맵 마련이 필요하다.
변화하는 세계사적인 흐름 속에서 기존 업계와의 갈등 및 고용구조의 변화 등은 피할 수 없는 사회문제로 부상하고 있으며, 소비자들의 수용성과 사회적 효과성, 기존 산업계와 공존하는 방안 모색이 절실하다. ‘카풀’, ‘타다’와 같은 차량공유 서비스나 숙박공유 플랫 폼, 무인배달 시스템 등 새로 등장하는 사업에 따라서 사안별로 단발적인 대처 방안을 제 시하는 방식으로는 새 시대에 야기될 새로운 형태의 사회갈등에 적절히 대처하기에 역부 족이다.
기존 정책이나 정책연구는 4차 산업혁명 도래와 신산업 활성화를 위한 규제개혁에 관 심이 집중되어 있으며, 신경제체제의 출현으로 마땅히 예상되는 사회적 갈등에 대해서는 원론적이고 당위론적인 지적 수준에 그치고 있다. 모든 규제완화 또는 강화 조치는 규제 정책의 특성상 필연적으로 이해관계 충돌로 이어질 수밖에 없으며 이를 완화하기 위한 갈등조정과 규제협상(regulatory negotiation) 등 참여적 의사결정을 활용한 사회적 숙 의에 대한 고민이 필요하다.
4차 산업혁명의 도래는 단순히 산업변화뿐만 아니라 사회적 패러다임의 전환을 의미 한다. 이 과정에서 야기되는 사회적 갈등을 일별하고 이를 최소화할 수 있는 갈등조정과 사회적 협의 시스템에 대한 논의와 대비가 시급하다. 기존 산업과 신산업의 대결, 노사관 계 변화, 서비스 공급자와 이용자 간 새로운 갈등 상황 등 신산업 등장으로 야기될 수 있 는 사회적 갈등 상황을 산업별 · 분야별로 조사하고 이를 유형화하여 대비할 필요가 있다.
갈등 최소화를 위한 사전적 의미의 공론화 절차를 준비하고 사후적 의미의 갈등조정 역 량을 향상시켜야만 다가올 미래의 사회갈등을 최소화할 수 있다.
이제까지 사회적 관심이 신산업을 육성하기 위한 규제개혁에 쏠리다 보니 신산업 도입에 반드시 수반될 수밖에 없는 사회적 갈등의 심각성을 간과한 측면이 있다. ‘카풀’, ‘타다’ 등 차량공유 서비스 도입 이슈는 신사업으로서의 공유 서비스가 우리 사회에 사회적 갈등을 유발하고 있는 대표적인 사례라고 볼 수 있다. 차량공유 서비스는 소비자 선택권 확대, 교통혼잡 완화, 환경오염 감소 등 사회적으로 바람직한 측면을 가지고 있다. 하지만 이러 한 차량공유 서비스가 택시산업이 제공하는 서비스를 일부 대체함으로써 택시업계의 이 해관계와 충돌을 피할 수 없어 사회적 갈등으로 표출될 수밖에 없었다.
카카오 카풀의 경우 첨예해진 갈등으로 택시기사 분신 사망 사건이 잇따라 발생하자 시 범 서비스는 개시 한 달여 만에 중단되었다. 이후 갈등조정을 위해 2019년 1월부터 카카 오모빌리티와 택시업계가 공존 방향을 모색하고 정부, 여당, 택시업계, 카카오모빌리티 간 4자협의를 통해 출퇴근 시간 카풀 제한적 허용 등에 합의하는 등 사후적 갈등관리에 나섰으나 새롭게 불거진 타다와 택시업계 간 갈등이 4월 택시업계의 ‘타다 추방 결의대회’
개최와 5월 15일 네 번째 택시기사의 분신 등으로 가시화되며 갈등은 점점 확산되었다.
<표 1> 차량공유 서비스 갈등 일지
일자 갈등 사례
2014년 8월 우버(Uber) 국내 차량공유 서비스 우버X 출시, 택시업계 즉각 반발 2015년 3월 서울시 및 택시업계와 ‘규제옵션을 모색’하고자 우버X 서비스 종료
2018년 10월
카카오 카풀 전용앱 드라이버용 출시, 운전자 사전 모집 택시업계 ‘택시 생존권 사수결의’ 집회 및 운행중단 파업 렌터카 기반 11인승 승합차와 기사제공 승차공유서비스 ‘타다’ 출시 2018년 12월 카카오 카풀 반대 택시업계 집단 파업, 분신한 택시기사 최모 씨 추모 2019년 2월 택시업계, 이재웅 쏘카 대표·박재욱 ‘타다’ 대표 고발
2019년 3월 사회적대타협기구, 출퇴근 시간에만 카풀 서비스 허용하는 합의안 도출 2019년 4월 서울개인택시운송조합 ‘타다 추방 결의대회’
2019년 5월 차량공유 서비스 반발 네 번째 택시기사 분신, ‘불법 타다 끝장집회’
최종구 금융위원장 vs 이재웅 쏘카 대표 ‘혁신성장’을 두고 설전 자료: https://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2019022416375065276 (2019년 6월 9일 검색).
카카오모빌리티는 차량공유 서비스인 카카오 카풀의 정식 도입을 위해 2018년 10월에 운전자 사전 모집을, 12월에는 시범 서비스를 개시하였다. 이러한 카카오모빌리티의 운전 자 사전 모집과 시범 서비스에 대응하여 택시업계는 2018년 10월 카카오모빌리티를 규탄 하는 ‘택시 생존권 사수 결의대회’(주최 측 추산 7만 명 참여) 및 24시간 파업을 진행하였 다. 카풀 시범 서비스 도입 사흘 만인 2018년 12월 10일에는 택시기사 분신 및 이를 추모하 기 위한 ‘카카오 카풀 반대’ 집회(주최 측 추산 12만 명 참여)가 개최된 바 있다. 차량공유 서 비스(카카오모빌리티)와 관련된 일련의 이슈 추이를 살펴보면 서비스의 정식 도입 이전부 터 갈등 양상이 포착되어왔으며 이는 사전적인 대비가 필요했던 사안이었음을 시사한다.
차량공유 서비스
도입 논란
제463호 2020 May
4차 산업혁명 시대의 신산업은 다양한 공유경제 서비스의 형태로 등장하고 있으며 기존 경제체제를 대체해갈 것으로 예상된다. 차량공유 서비스와 더불어 에어비앤비(Airbnb), 코자자(Kozaza) 등과 같은 숙박 공유 서비스 또한 규모가 증가하고 있다(문재인 대통령 은 ‘2019년 경제정책 방향’을 발표하면서 공유 숙박의 도입을 강조하기도 했다). 4차 산업 기술의 핵심인 AI기술이 적용된 드론, 자율주행차 등은 국토조사와 시설물관리 등 다양 한 분야에 활용될 수 있을 뿐만 아니라 완전히 새로운 배달 및 운송 체계를 등장시킬 전 망이다(아웃소싱타임스, 2019년 3월 11일). 그리고 3D 프린팅 분야도 의료, 건축, 제조 업, 디자인 등 다양한 분야에 활용될 수 있어 큰 관심을 받고 있으며, 그에 맞춰 2022년 에는 세계 25조 원 규모, 국내 1조 원 규모의 시장이 형성될 것으로 예상하기도 한다(IT 조선, 2019년 4월 25일).
그러나 공유경제를 토대로 하는 신경제체제로의 이행은 기존 거래의 대체와 일자리 감소 등의 이슈로 다양한 사회적 갈등을 발생시킬 수밖에 없다. 숙박 공유 서비스를 통 한 숙박시설의 공급은 기존 산업에 대한 수요를 감소시킬 수 있기에 기존 숙박업계는 강 경하게 대응하고 있다. 드론산업은 향후 148조 원 규모의 인간 노동력을 대체할 것으로 예상되기도 하는데(아시아경제 2015), 이는 향후 엄청난 사회적 갈등으로 이어질 수밖에 없다.
공유경제는 기업의 수익이 사회적 기여로 연결되는 구조이다. “대여자는 유휴자원의 수입원화, 이용자는 비용절약, 사회 전체로는 자원의 절약과 환경문제의 해소를 가져오 는 착한경제”로 인식되고 있으나(김점산, 지우석, 강상준 2014, 25), 에어비앤비, 우버 등 공유경제 스타트업의 성공을 거둔 해외에 비해, 국내에서는 아직 서비스를 정착시킬 수 있는 사회적 합의 및 법 · 제도적 환경이 준비되지 못하고 있다(시사저널이코노미, 2017
혁신성장 추진과 신경제 체제, 그리고 사회적 갈등
<그림 1> ‘카풀’ 구글 트렌드 분석결과(2018년 6월 10일~2019년 6월 9일)
자료: https://trends.google.co.kr/trends/?geo=KR (2019년 6월 9일 검색).
시간 흐름에 따른 관심도 변화
카풀 100
75
50
25
2018. 6. 10 2018. 10. 28 2019. 2. 17
년 7월 27일). 또한 기존 업계와의 갈등 및 고용구조의 변화 등은 피할 수 없는 사회문제 로 부상하고 있다. 카풀 · 타다 서비스와 기존 택시업계의 갈등으로 인해 발생한 택시 운 전기사 분신사망 사건은 사안의 심각성을 방증한다. 그렇기에 소비자들의 수용성과 사회 적 효과성, 기존 산업계와 공존하는 방안을 실제로 확인할 수 있는 과정이 반드시 필요할 것이다(머니투데이 2019).
<그림 2> ‘카풀 서비스’ 관련 빅카인즈 연관어 분석
자료: https://www.bigkinds.or.kr/ (2019년 6월 9일 검색).
<표 2> 미래 사회 예상 갈등 사안(예시)
분야 갈등 사안 (예시)
인구구조 변화
인구감소에 따른 대학 구조조정
국민연금, 기초연금, 교통우대 등 수급기준 논의 정년연장 논의
지방도시 인구절벽과 행정구역 개편 인구감소 및 통일문제와 모병제 논의 인구감소와 사실혼 인정 논란
4차 산업혁명과 사회구조 변화
자율주행차량 도입과 고용구조 변화 무인화 항만시스템과 고용문제 기본소득 및 로봇세 도입 논란
드론 상용화와 갈등(안전사고, 사생활 침해, 고용문제 등) 원격의료 도입 문제
생명윤리 갈등(유전자 조작, 콜론 등) 긱이코노미와 플랫폼노동자 AI 관련 사회, 경제변화와 갈등
기후변화와 에너지 전환
그린뉴딜 전환과 혁명적 산업변화
신재생에너지시설과 입지 갈등(태양광, 해상풍력, 수소전지, 열병합 등) 에너지 정책 전환과 사회적 합의
전기요금체계 개편 논의
스마트그리드(전력) 도입과 이해관계자 갈등
자료: 4차 산업혁명 시대의 사회갈등 양상과 갈등관리 연구(한국행정연구원, 과제수행 중) 발췌.
제463호 2020 May
공유경제의 문제만은 아니다. 새로운 정책환경 변화에 맞물리며 다양한 이슈들이 우리의 갈등관리 역량을 시험대에 올리고 있다. 문재인 정부는 고리 1호기의 영구 정지 선포식 이후, 건설 진행 중인 신고리 5, 6호기에 대해서도 원점에서 재검토하겠다고 발표하며, 이른바 ‘공론화를 통한 중단 여부 결정’이라는 방법을 통해 사회적 합의를 도출하겠다는 의지를 표명한 바 있다. 원전정책 혹은 에너지 정책 전환 문제뿐만 아니라 전 사회적 관 심이 집중되는 사안은 여러 이해관계가 얽혀 있어 어느 입장이 옳다 그르다 판단하기 어 려운 경우가 대부분이다. 각자의 이해관계에 따라 해당 쟁점에 대한 입장은 다를 수밖에 없기에 이해관계를 조정하고 조율하는 역량이 필요하다는 전향적인 갈등관리 인식이 중 요하다. 4차 산업혁명에 수반되는 신산업의 등장, 그로 인한 사회갈등에 대한 전 사회적 인 관심과 전 국민의 의견을 수렴하는 절차가 필수적이다. 이를 위해서는 공론화에 대한 제대로된 이해와 이를 진행하기 위한 ‘잘 설계된’ 공론화 프로세스가 반드시 필요하다.
4차 산업혁명의 도래에 부응하기 위한 정부 시책으로 인해 앞으로 사회의 갈등이 계속 해서 등장하게 될 것이다. 정책 수용성을 높이고 갈등으로 인한 사회적 비용을 최소화하 기 위해서는 예상되는 사회갈등에 미리 대비하는 정부와 우리 사회의 자세가 중요하다.
이런 의미에서 ‘급한 불을 끄는’ 식의 임시방편적 대응은 갈등을 제대로 관리하는 모습이 라 할 수 없을 것이다. 그렇기에 우선 해당 갈등 사안의 주요 이해관계자를 파악한 후, 그 들이 중요하게 생각하는 쟁점의 우선순위를 확인하고 각인의 이해관계를 정확히 파악해 야 한다(갈등영향분석: conflict assessment). 갈등 해소를 위한 처방으로서 정책 결정과 명령은 정확한 진단 후 이뤄져야 하며, 이는 효과적이고도 효율적인 협의와 대화를 가능 하게 하는 열쇠라 할 수 있을 것이다. 즉 정확하고 적실한 갈등 진단 및 공론화가 주요 과 제이다.
많은 연구들이 여러 분쟁조정위원회의 한계로 이행강제력과 관련된 법적 효력의 한계 를 문제 삼고 있으나, 이는 조정(mediation)에 대한 개념적 몰이해에서 비롯한다. 조정 은 기본적으로 당사자 간 협상이 용이하지 않은 상황에서 객관성을 담보할 수 있는 신뢰 할 만한 제3자가 당사자들 스스로 서로 만족하고 합의안을 만들 수 있도록 조력하는 것 이다. 따라서 조정은 기본적으로 협상이라 할 수 있으며, 협상에 있어서 협상안이 당사자 의 다른 협상안 외(外)의 대안(Best Alternative to Negotiated Agreement: BATNA)보 다 선호되지 못해 결렬되는 것은 당연한 결과라 할 수 있다. 실효성 있는 분쟁조정제도를 위해서는 조정위원회의 실질적인 조정 능력 배양과 함께, 이해당사자들의 협상 능력 제 고를 위한 교육 및 학습이 절실하다.
갈등관리에 대한 관심이 높아짐에 따라 정부와 우리 사회의 인식이 많이 변해가고 있 기는 하나 여전히 정부의 갈등관리에 대한 인식은 ‘정책과 사업을 위한’ 갈등관리 수준 에 머물고 있다. 정부 신뢰를 제고하고 우리 사회의 전반적인 신뢰 수준을 높이기 위해 서는 갈등에 대한 도구적 · 대응적 접근을 탈피하고 보다 적극적인 갈등관리 노력이 필요
사회적 합의와
갈등조정의 중요성 :
갈등관리 역량과
정책 수용성의
선순환
김점산, 지우석, 강상준. 2014. 공유경제(Sharing Economy)의 미래와 성공조건. 수원: 경기연구원.
머니투데이. 2019. [MT리포트] ‘우버→카풀→타다’, 택시는 왜 반대하나. 2월 25일자. https://news.mt.co.kr/mtview.
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Thaler, R., Sunstein, C. 2009. Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. New York:
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참고문헌
하다. 정부에 대한 신뢰를 높이기 위해서는 애초에 정책 수용성을 높일 수 있는 정책이나 사업 설계에 대한 고민이 필요하며, 공공갈등 해결을 위한 합의형성 절차와 사전 공론화 절차는 이를 위한 중요한 넛지(nudge)가 될 수 있을 것이다. ‘해야 한다’는 식의 제도적 이고 규범적인 접근은 공염불로 그칠 가능성이 높기 때문에 변화를 실질적으로 이끌어낼 수 있는 조금 더 인지적이고 행태주의적인 접근 역시 필요하다. 이제까지의 국가 중심적 사업추진 방식은 갈등을 수반할 수밖에 없으며 이를 극복하기 위해서 효과적인 공동협의 방식(공론화)을 고려할 수밖에 없을 것이다.
슈마허는 그의 저서 「작은 것이 아름답다(Small is Beautiful)」에서 “빼어난 구두 제작 자가 되려면 구두를 잘 만드는 지식만으로는 부족하고, 그보다 먼저 발에 대한 지식이 필 요하다”라고 일갈한 바 있다. 갈등을 최소화하기 위해서는 잘 만들어진 제도와 규범적 장 치도 중요하지만, 그 이전에 ‘발(인간)’을 먼저 살피는 지혜가 필요한 시점이다.
정부의 주요 정책이 추진력을 얻기 위해서는 정책 수요자의 동의를 기반으로 정책의 정당성을 확보하는 것이 필요하다(정책 수용성 제고). 이를 위해서는 잘 설계된 공론화 절차가 필요하며(공론화 절차 활성화), 이는 궁극적으로 갈등공화국이라고까지 일컬어지 는 대한민국의 사회통합(social cohesion) 수준을 한 단계 높이는 중대한 정책 과제라 할 수 있다. 성공적인 갈등관리는 사회적 비용을 최소화할 뿐만 아니라 지역적, 사회적 신뢰 를 높여 우리 사회의 사회자본을 확충하는 결과로 이어지고 사회통합과 정부 신뢰를 고 양하는 중요한 기제가 될 수 있기에 공론화 및 갈등관리 역량과 정책 수용의 선순환 관계 에 대한 이해 노력이 지속되어야만 할 것이다.
