OECD의 한국 노동법 모니터링
- 시작에서 종료까지 -
장 신 철
본 책자는 안타까운 과거의 역사에 대한 기록이다. 다시는 반복되지 말 아야 할 아픔의 기록이요 반성의 기록이다. 1996년 12월 한국은 29번째 OECD 회원국이 되었지만 정정당당한 회원국으로 출발하지 못했다. YS 정부 시절 OECD 가입을 추진하면서 우리의 노동문제가 가입에 걸림돌 로 작용하자 정부는 한국의 노사관계 관련 법령을 국제기준에 맞추겠다 는 외무부장관의 약속 서한까지 제출하면서 어렵사리 회원국이 되었다.
그로 인해 한국 노동문제에 대한 OECD의 모니터링(감시활동)이 시작되 었는데 다른 회원국들에게는 전혀 선례가 없었던 굴레가 한국에만 씌워 졌다. OECD 규정 어디에도 노동문제와 관련한 의무규정은 없었으나, 1993년에 들어선 미국 클린턴 행정부에 의해 주도되기 시작한「무역과 노동기준 연계」논리에 한국이 시범 케이스가 되면서 노동법 모니터링이 라는 족쇄가 채워진 것이었다.
처음부터 잘못 꿰어진 첫 단추는 2007년까지 11년간이나 한국을 괴롭 혀 왔고, 한국 내에서의 노동법 개혁을 둘러싼 각종 파행은 OECD라는 국제무대에 그대로 투영되어 나타났다. 오랜 동안 우리는 “노동 후진국”
이라는 질타를 받아야 했고, 특히 OECD 가입 직후인 1996년 12～1997년 1월에 있은 노동법 파동 때는 회원국들로부터 한국이 같은 OECD 회원국 이라는 것이 민망하다는 말까지 듣는 수모를 겪어야 하기도 했다. 거의 매년 OECD 회의 때마다 한국의 노사정은 회원국들 앞에서 서로 갑론을 박하는 모습을 보여야 했고, 결국 한국에 대한 이미지만 더욱 손상됨으로
는 다자(多者) 무대에서 전개된 이상한 전투는 2007년까지 11년간이나 지 속된 유례없는 것이었고 OECD 내에서 한국과 관련된 사안으로는 가장 장시간 동안 가장 큰 이슈가 되었다.
다행히 OECD 모니터링은 2007년 6월에 끝이 남으로써 우리나라는 오 랜 감시의 굴레에서 벗어났다. 물론 2006년 말 노사정 합의에 의한 노동 법 개정에 힘입은 바 크다. 그러나 아직도 가야 할 길이 많이 남아 있다.
국제노동기준과 비교할 때 한국의 노사관계법제는 아직도 괴리가 큰 부 분이 있기 때문에 몇 가지 현안에 대한 추가 개혁이 요구된다. 우선, 복수 노조 허용 문제와 노조전임자 급여지급 문제는 세 차례에 걸쳐 13년간이 나 그 시행을 연기함으로써 한국을 ‘신뢰할 수 없는’ 국가로 만들었는데 2009년 이전까지는 반드시 개혁을 이루어 내는 것이 필요하다. 실업자의 노조가입 문제는 국제기준에 맞추는 데 큰 어려움이 없는 사항으로 판단 된다. 1996년 OECD 가입 때부터 회원국들이 요구해 온 ILO의 결사의 자 유 관련협약(제87호와 제98호)의 비준 문제는 국제사회에서의 한국의 위 상을 고려할 때 계속 부담으로 작용하는 사안이므로 복수노조와 전임자 급여 문제가 해소되면 비준 검토가 필요하다. 노사관계 법령 이외에 사실 적 측면에서 계속 문제로 지적되어 온 형법상의 업무방해죄에 의한 근로 자 구속 문제도 전향적인 검토가 요구된다.
필자는 2007년 모니터링이 종료되는 데 있어 전투의 한중간에 있었다.
주OECD대표부의 복지․노동 분야 담당관으로서 관련 준비작업과 OECD 회의에 참석하였다. 다행히 2007년에는 모니터링 종료라는 오랜 바람을 이룰 수 있었다. 정부관료의 시각이라고 비판할 수 있겠으나 모니터링 종 료는 앞으로 OECD의 간섭 없이 우리 경제주체들 스스로의 역량에 의해 노동개혁을 추진할 수 있게 되었다는 점에서 중요한 전기를 마련했다고 본다. 또한 이제 한국의 노사관계 법․제도 개혁성과가 비록 일부 미결된 사안이 있지만, 대부분 국제기준에 부합할 정도로 많은 진전이 있었음을 국제사회가 인정했다는 점에서도 의미가 크다고 하겠다.
2007년의 모니터링 종료는 범정부 차원의 노력과 여러분들의 적극적인 헌신이 없었다면 불가능하였을 것이다. OECD 회원국 정부의 관계자들을
그리고 불철주야 가장 고생이 많았던 노동부의 이재갑․이성기 부이사관 등의 노고가 매우 컸다. 또한 파리 현지에서 진두지휘를 해주신 주OECD대 표부의 권태신 대사님, 한승희 공사님의 헌신적인 노력도 굳이 자세한 설 명이 필요치 않을 것이다. 회의자료를 만들고 전략을 짜고 회원국 관계자 들을 만나 설득작업을 해야 했던 일련의 노력들은 치열한 외교전이었다.
본 책자는 1995～96년 OECD 가입 준비과정, 그리고 1997～2007년까지 11년간 진행된 한국 노동법에 대한 모니터링의 역사를 소상하게 기술하 였고, 마지막 장에서는 남아 있는 몇 가지 쟁점들에 대한 향후 과제들에 대해 언급하였다. 과거의 사실을 기록하는 데 있어서는 가급적 필자의 주 관적인 판단을 배제한 채 OECD 회의자료와 회의결과, 그리고 대표부와 외교부 간에 오간 공문에 기초하여 당시의 상황을 충실히 전달하고자 하 였다. 10여 년의 역사를 정리하는 작업에는 물론 많은 분들의 도움이 있 었다. 우선 OECD 사무국에서 한국에 대한 OECD 모니터링 작업에 관여 했던 Peter Tergeist 행정관, 담당과장이었던 Raymond Torres, 현 고용 노동사회국(DELSA) 국장인 John Martin은 필요한 분야에 조언을 주었 다. 사법연수원생 시보로 대표부에서 인턴을 했던 심현근 씨도 자료정리 에 도움이 컸다. 그리고 모니터링 종료를 위해 애써 왔던 역대 주OECD 한국대표부 노무관들인 정현옥, 임무송, 정형우 부이사관에게도 감사의 말을 전하고자 한다.
마지막으로 본 책자에 수록된 내용은 저자의 개인적 의견으로서 노동 부 또는 한국노동연구원의 견해가 아니며, 오류나 실수 역시 저자의 책임 임을 밝혀 둔다.
2008년 7월
저자 씀
머리말
요 약··· ⅰ
제1장 한국의 OECD 가입 경위와 모니터링의 시작··· 1
제1절 한국의 OECD 가입 경위··· 1 제2절 한국의 노동 문제를 둘러싼 논란··· 4 1. 1994년부터의 TUAC의 문제제기(OECD 회원국 확대 관련) ··· 4 2. 가입 협상 초기부터 불거진 한국의 노동권 문제 ··· 7 3. 노동권 문제로 불투명하게 된 OECD 가입 ··· 14 제3절 OECD에 의한 한국 노동법 모니터링 수용과 OECD
가입··· 24 1. OECD 가입을 앞둔 막바지 고비 ··· 24 2. 외무부 장관 명의의 노동법 개정 약속 서한 제출 ··· 27 3. OECD 이사회(885차)의 한국에 대한 OECD 가입초청 결정 ··· 32
제2장 OECD에 의한 모니터링 10여 년의 경과··· 47
제1절 OECD 모니터링의 본격화··· 47 1. 1997년 논의: YS 정부 노동법 파동의 후유증과 회원국들의 성토 ··· 47 2. 1998년 논의: 느린 노동법 개혁에 대한 비판 ··· 64 3. 1999년 논의 : 구속근로자의 증가와 회원국들의 비판 지속 ···· 73 제2절 노동법의 일부 진전과 모니터링 주기의 완화··· 80
2. 2001년 논의: 복수노조 등 5년 연장에 대한 개혁 후퇴 비판 ···· 89
3. 2002년 논의: 노동법 개혁의 표류와 모니터링 지속 ··· 95
4. 2005년 논의: 로드맵 입법 계획을 앞세운 한국정부의 공세 ··· 103
제3절 2007년 모니터링의 종료··· 121
1. 2005년 하반기～2006년 논의: TUAC과 한국정부의 공방 ··· 121
2. 2007년 논의 : 모니터링 종료 결정 ··· 133
제3장 OECD 모니터링에 대한 평가와 남은 과제들··· 151
제1절 평 가··· 151
1. 모니터링에 대한 반성 ··· 151
2. OECD 모니터링 종료가 주는 의미 ··· 156
3. OECD 신규 가입 후보국에 대한 모니터링 적용 가능성 ··· 157
제2절 남은 과제들··· 159
1. 복수노조와 노조전임자 급여 문제 ··· 162
2. 실업자(해고자)의 노조가입 허용 ··· 175
3. 구속근로자 및 형법상의 업무방해죄 문제 ··· 179
4. 결사의 자유 관련 ILO 협약 비준 문제 ··· 202
참고문헌··· 211
부 록 OECD 개요 ··· 217
<표 1-1> OECD 회원국의 지역별 분포 ··· 2
<표 2-1> 신구 노동관계법의 쟁점별 비교 ··· 54
<표 2-2> 모니터링 지속 여부에 대한 ELSA의 대안(2000년) ··· 85
<표 2-3> 2005년 5월 ELSA 회의시 국가별 입장 ··· 114
<표 2-4> 2007년 ELSA 회의시 회원국들의 입장 ··· 143
<표 3-1> 한국 노동법 및 노사관계 주요 쟁점별 진전 내용 ··· 154
<표 3-2> 노동법 주요 쟁점별 국제기준 충족 여부 ··· 161
<표 3-3> 교섭창구 단일화 대안별 장단점 ··· 165
<표 3-4> ILO의 8개 핵심 협약 ··· 205
<표 3-5> ILO 핵심 협약 비준 현황(2008년 2월 현재) ··· 206
요 약
1. 한국의 OECD 가입 경위와 모니터링의 시작
우리나라는 김영삼 정부의 세계화 전략에 따라 1995～96년 사이 에 OECD 가입을 추진했으며, 이 과정에서 OECD는 한국에 대한 가입심사 절차에 의거하여 자본이동 및 국제투자의 자유화 정도, 금융, 보험, 노동, 환경 등 주요 정책분야에서 OECD 규범과의 일치 여부를 심사하였다. 그러나 노동분야가 문제였다. 미국 및 유럽 회 원국들은 OECD 가입 교섭 초기부터 우리나라의 노사관계 법제가 노동3권을 억압하고 있다고 비판하면서, OECD에 가입하려면 이를 국제기준에 맞출 것을 요구하였다. 논의과정에서 TUAC(OECD 노 동조합자문기구)와 미국(민주당 클린턴 정부), 스웨덴․프랑스 등 이 매우 비판적인 입장을 취하였다. 이들은 ILO의 결사의 자유와 관련된 협약 제87호 및 제98호의 비준을 촉구하였고, ILO 결사의 자유위원회의 권고에 기초하여 다음과 같은 9개 사항에 대한 개선 을 요구하였다.
<OECD 가입 당시 한국 노동권 관련 요구사항>
① 복수노조 즉시 허용(전국 및 기업단위)
② 노조 전임자 임금지급 문제의 노사 자율 결정
③ 교원의 단결권 보장
④ 공무원 단결권 보장
⑤ 필수공익사업 축소 및 직권중재 폐지
⑥ 민주노총 합법화
⑦ 해고자 및 실업자의 노조가입 허용(자율 결정)
⑧ 제3자 개입금지 폐지
⑨ 구속근로자 문제 및 형법상 업무방해죄 적용의 개선
OECD 가입이 노동법 문제로 인해 불확실해지자 YS 정부는 OECD 사무국 및 회원국들의 요구에 따라, “결사의 자유와 단체교 섭권 등 노사관계 법규를 국제적 기준에 부합토록 개정할 것을 확 약한다”고 약속하는 외무부 장관 명의의 서한을 OECD에 보냈고, 이에 OECD는 고용노동사회위원회(ELSA)가 우리의 약속이행 상 황을 모니터링(감시)하여 이사회에 보고하는 것을 조건으로 우리의 가입을 최종 승인(1996. 10. 11)하였다. 이에 따라 한국은 그 해 11 월 국회의 가입 비준 동의를 얻어 29번째 OECD 회원국이 되었다.
2. 모니터링의 태동 배경
OECD 규정 어디에도 노동문제와 관련한 의무조항이 없는 상태 에서 한국이 유일무이하게 노동법 모니터링이라는 것을 받게 된 데 에는 미국의 무역과 노동기준 연계라는 논리가 이면에 작용하였고 여기에 김영삼 정부의 OECD 가입이라는 정치적 의욕이 맞물린 결 과였다. 1993년부터 등장한 클린턴 행정부는 한국을 시범 케이스로 하여 OECD에서부터 무역과 노동기준 연계를 관철시켜 나가고자 하는 내부전략을 가지고 있었다. 최근에는 무역과 노동기준 연계 문제가 개도국들의 강한 반대로 인해 수면 아래에 있지만 1995～96 년 당시에는 미국의「무역과 노동기준 연계」의지가 강한 시기였 고, 이에 대한 벨기에․프랑스 등 유럽국가들의 동조, 그리고 한국 노동문제에 대한 TUAC의 지속적인 공세가 이어지면서 모니터링 이라는 족쇄가 채워지게 되었다.
3. OECD 모니터링 진행 경과
한국에서 진행되는 노사관계 개혁 및 사건들은 OECD 회의에 그 대로 투영되었다. TUAC은 한국에 대한 모니터링이 자신들의 작품
이라고 생각하면서 국제노동단체 및 한국 노동계와 연대하여 OECD 회의시마다 한국의 노동문제를 비판함으로써 항상 선봉에 섰다.
ILO 결사의자유위원회 관계자들도 모니터링 회의에 참석하여 ILO 권고 내용을 설명하면서 한국의 노사관계 제도가 국제적인 기준에 미달하며 한국이 결사의 자유 관련 협약을 비준하고 있지 않다는 발언을 함으로써 비판적인 기류를 형성하는 데 일조를 하였다. 그 러나 무엇보다도 모니터링이 11년간이나 지속되게 된 데에는 우리 나라의 노동개혁이 더디게 진행되었고 국제기준과의 거리가 쉽게 좁혀지지 않았기 때문이었다.
모니터링이 진행된 1997～2007년 6월까지 OECD ELSA는 정례 회의 7회, 확대의장단회의 3회, 조사단 방문 4회 등을 실시하였으 며, 이 중 일곱 차례는 이사회에 보고되었다. 11년간의 모니터링은 시기적으로는 다음과 같은 3단계로 구분이 가능하다.
가. OECD 모니터링의 본격화(1997~99년)
매년 모니터링 회의가 두세 차례씩 열림으로써 집중적인 모니터 링을 받은 시기였다. 1997년 초 회의에서는 YS 정부의 노동법 파동 으로 인해 회원국들로부터 혹독한 비판을 받았고, 한국이 같은 OECD 회원국이라는 것이 실망스럽다는 비난이 쏟아졌다. 또한 1997년 말 부터 불어 닥친 경제위기에 따른 구조조정에 저항하는 노동계와의 갈등이 불거지면서 다수의 구속자가 발생하였고 이로 인해 회원국 들의 비난 강도가 높았다.
이 시기에는 1998년 공무원 직장협의회의 설립 허용, 1999년 1월 교원노조법 제정, 1999년 5월 민주노총이 합법화되는 진전이 있었 다. 그러나 기업단위 복수노조의 금지, 노조전임자 급여지급 금지, 필수공익사업장 범위 문제와 직권중재에 의한 파업권 제한 등이 국 제기준에 미치지 못한다는 회원국들의 판단, 그리고 노조원 구속을 매우 우려스러워하는 유럽 회원국들의 비판적인 시각에 따라 모니
터링이 지속되었다.
나. 노동법의 일부 진전과 모니터링 주기의 완화(2000~06년)
2000년 이후에도 노동개혁은 제대로 추진되지 못하였고 노동계 와의 갈등은 계속되었다. 2000년에는 기업․금융․공공부문 구조조 정을 둘러싼 갈등이 많이 빚어졌다. 2001년에는 복수노조와 전임자 급여 문제가 다시 5년간 연기되었고, 대우자동차 해외 매각건을 둘 러싼 충돌이 발생하여 노정관계가 급속히 악화되었다. 2002년부터 는 비정규직을 둘러싼 갈등이 본격화되었고, 2003년에는 손배․가 압류 문제가 쟁점으로 부각되었다. 1999년 9월 출범한 노사정위원 회도 민주노총의 불참과 한국노총의 탈퇴와 복귀 등을 겪으면서 파 행을 거듭하였다. 이러한 가운데 성과가 있었다면 2003년「노사관 계 선진화 로드맵」이 만들어져 노사정위의 논의에 부쳐진 것과 2004년 공무원노조법이 제정된 것이었다.
이러한 더딘 노동개혁에 대해 회원국들은 여전히 비판적이었고 모니터링은 지속되었다. 다만, 이 기간중 달라진 것이 있다면 민주 노총 인정, 교원․공무원 노조법 제정, 제3자 개입금지 철폐 등이 1997년 이후 진전되었음을 회원국들이 인정하였고 이에 따라 모니 터링 주기를 2～3년으로 완화한 것이었다. 또한 모니터링 회의시 모니터링 종료․지속․ILO 이관이라는 세 가지 대안을 놓고 토의 를 벌임으로써 모니터링 종료 여부가 대안으로 등장하였다. 특히 2005년 회의시에는 한국정부가 로드맵의 연내 입법화라는 카드를 가지고 모니터링 종료를 강하게 주장하여 OECD 이사회에서 뜨거 운 논쟁이 붙었다.
다. 모니터링의 종료(2007년 6월)
2005년 7월 노동계의 노사정위원회 탈퇴로 표류를 거듭하던 노
사관계 로드맵은 2006년 9월 11일 노사정합의를 극적으로 이루어 냄으로써 필수공익사업장에 대한 직권중재제도 폐지와 제3자 지원 신고제도를 폐지하는 법개정에 성공하였다. 그러나 결사의 자유 관 련 핵심 사항이라 할 수 있는 복수노조 허용과 노조전임자 급여지 급 문제가 다시 3년간 시행 연기됨으로써 2007년 ELSA 회의 및 이 사회에서 모니터링 종료 결정이 내려질 수 있을지 불투명하게 되었 다. 이에 따라 한국정부, 그리고 TUAC 및 한국 노동계는 회의를 앞두고 치열한 홍보전을 전개하였다.
4월 23일 ELSA 회의에서는 과거와는 매우 다른 결과가 나왔다.
15개 국가가 조건 없는 모니터링 종료를 지지하였고, 스페인․프랑 스․벨기에․노르웨이는 ILO 결사의 자유 관련 협약 비준 준비를 조건으로 모니터링 종료를 지지하였다. 모니터링 종료를 지지한 국 가 수가 다수를 차지한 것은 처음이었다. 이에 힘입어 6월 12일 개 최된 이사회에서는 “OECD 모니터링은 즉시 종료하되 2010년경 두 가지 남은 쟁점에 대해 추가정보를 제공(inform)토록 한다”는 것을 만장일치로 결정함으로써 11년간의 모니터링은 완전히 막을 내렸다.
4. 모니터링에 대한 평가와 앞으로의 과제
가. 평 가
YS 정부의 OECD 가입 의욕과 미국의 무역-노동기준 연계 논의 가 맞물려 탄생시킨 한국 노동법에 대한 모니터링은 미국의 정치논 리가 작용한 것이었고, 외무부 장관의 노동법 개정 약속 서한까지 제출하면서 OECD 가입을 추진하였다는 점에서 모양새가 좋지 못 하였다. 또한 모니터링이 일단 시작되고 나서는 사업을 끊임없이 유지하고자 하는 국제기구의 속성과 TUAC 등 노동계의 공세, ILO 의 한국에 대한 지속적인 권고 등이 맞물리면서 11년간이나 지속되 어 한국에 대한 부정적인 이미지를 크게 확산시켰다. 그러나 지난
11년간의 감시활동을 되돌아본다면, 국제기준에 부합하는 노사제도 를 갖지 않고는 국제사회의 책임 있는 회원국으로 활동하기 어렵다 는 교훈도 얻게 되었다. 한국적인 노사관계의 특수성을 가지고 복 수노조 인정 등 보편적인 국제기준을 따르기 어렵다는 논리는 회원 국들을 설득시키는 데 한계가 있었다.
OECD의 모니터링 종료는 우리에게 새로운 의미도 부여하고 있 다. 우선 그간 한국의 노사관계 법․제도 개혁성과가 비록 일부 미 결된 사안이 있지만, 대부분 국제기준에 부합할 정도로 많은 진전 이 있었음을 국제사회가 인정했다는 점에서 의미가 있다고 하겠다.
최소한 노동후진국이라는 오명은 탈피하게 된 것이다. 둘째, 한국은 이제 노사관계 문제는 ILO에만 집중할 수 있게 되었고, OECD에서 는 ELSA의 전문분야인 고용․사회정책 문제에 관심을 쏟을 수 있 는 여건도 형성되었다. 셋째는 모니터링 대상국이라는 굴레를 벗음 으로써 이제 다른 회원국과 동등한 지위와 권한을 갖고 보다 당당 하게 활동하게 되었다는 점도 의미가 있는 것으로 보인다.
나. 남은 과제들
모니터링이 끝은 났지만 앞으로도 노사관계 개혁 과제가 많이 남 아 있다. 국제기준과 비교해 볼 때 아직 우리나라가 명백하게 충족 시키지 못하고 있는 노사관계 법제는 사업장 복수노조와 노조전임 자 급여 문제, 그리고 실직자(해고자) 노조가입 금지 등 세 가지이 다. 그리고 구속근로자 문제는 형법상의 업무방해죄 문제와 관련하 여 검토가 필요한 사항이다.
복수노조․전임자 급여 문제는 합의점을 찾지 못한 채 세 차례에 걸쳐 13년이나 시행이 연기됨으로써 회원국들로부터 지속적인 비 판의 대상이 되어 왔었다. 이제 더 이상의 연기 없이 2009년까지는 이에 대한 노사정 합의를 반드시 이룸으로써 국제사회의 신뢰를 회 복하는 것이 필요하다. 창구단일화라는 수단의 문제로 인해 복수노
조 허용이라는 가장 중요한 결사의 자유를 유보하는 것은 곤란하 다. 전임자 급여 문제의 경우 기업별 전임자는 법령이 정한 기준 내 (또는 노사합의)에서 기업이 지급토록 하고 그 외 상급단체의 전임 자는 노조가 지급하는 국제기준을 따르는 것이 바람직해 보인다.
실직자 노조 가입 문제의 경우 제3자 개입금지 조항의 철폐와 2004 년 대법원 판례 등을 고려할 때 결사의 자유를 위반하면서까지 계 속 이를 금지해야 할 실익은 없어 보인다. OECD 회원국들이 지속 적으로 문제를 제기해 온 형법상 업무방해죄에 의한 노조원 구속 문제의 경우에는 불법이건 합법이건 쟁의행위를 형사처벌하지 않 는 국제관례에 따라 폐지를 하거나 쟁의행위를 업무방해죄 적용대 상에서 제외하는 단서조항을 신설하는 등 전향적인 검토가 필요할 것으로 본다. 폭력․파괴행위는 결사의 자유와 관계없는 사항이므 로 타 형법조항 또는 타법에 의해 처벌을 하면 된다. 그리고 OECD 회원국들이 지속적으로 요구해 온 ILO의 결사의 자유 관련 협약 (제87호 및 제98호) 비준은 복수노조와 노조전임자 급여 문제가 해 소되는 2010년 이후 적극 검토해 나가는 것이 필요하다.
제 1 장
한국의 OECD 가입 경위와 모니터링의 시작
제1절 한국의 OECD 가입 경위
OECD는 프랑스 파리에 본부를 둔 국제기구로서 현재 30개 국가가 회 원국으로 가입해 있는 정부간 기구(inter-governmental organization)이 다. 경제사회 분야의 거의 모든 분야에 걸쳐 전문위원회를 두고 전문적 분석을 행하는 싱크탱크(think-tank) 역할을 하고 있다. 아울러 회원국 상호간의 정책 협력을 추구하면서 세계경제 문제에 공통으로 대처하고 있다.1) 1980년대까지만 해도 OECD는 자타가 공인하는 ‘선진국 클럽’으 로 인정받아 왔다. 1990년대 이후 동서 냉전체제가 붕괴되고 BRICs 국가 들의 급속한 경제적 부상이라는 환경 변화에 따라 OECD의 위상이 다소 낮아지기는 했지만, 아직도 세계경제에서 차지하는 위상은 절대적이라 할 수 있다. 30개 회원국들은 2006년 기준으로 세계교역량의 84%, 국민총 소득(GNI) 기준으로 76%를 차지하고 있다.
한국은 1996년 12월 29번째로 OECD 회원국이 되었다. 그러나 OECD 와 우리나라의 관계는 1978년으로 거슬러 올라간다. 1978년 설립된 OECD 철강위원회는 당시 철강과 조선 분야의 강국이었던 한국에 대해 가입 초 청을 한 바 있으며, 1982년부터는 조선실무작업반에 우리나라가 옵서버
1) OECD에 대한 자세한 사항에 대해서는 본 책자의 <부록 1> 참조.
<표 1-1> OECD 회원국의 지역별 분포
지역 회원국(총 30개국)
유럽 (22개국)
영국, 독일, 프랑스, 이탈리아, 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크, 덴마크, 아일랜드, 핀란드, 그리스, 스페인, 포르투갈, 스웨덴, 오스트리아, 노르웨이, 아이슬란드, 스위스, 체코, 헝가리, 폴 란드, 슬로바키아
미주(3개국) 미국, 캐나다, 멕시코 오세아니아(2개국) 호주, 뉴질랜드
서아시아(1개국) 터키
아시아(2개국) 일본, 한국
로 참가하다가 1990년 가입이 이루어졌다. 1989년에는 OECD 사무총장이 OECD 회원국 후보로 한국을 거론한 바 있고, 우리나라도 1991년 OECD 가입을 검토하기 위해 조사단을 세 차례 OECD에 파견하기도 하였다. 1991 년 10월에는 노태우 대통령이 OECD 사무총장을 면담하는 자리에서 “1990 년대 중반 OECD 가입” 의사를 표명하기도 하였다.
가입계획이 좀더 구체화된 것은 제7차 경제개발 5개년계획(1992～96) 이 계기가 되었다. 동 계획에서는 계획기간 말에 OECD에 가입한다는 계 획이 마련되었고, ‘세계화’를 표방하였던 김영삼 정부 시절인 1993년 7월 발표된 신경제 5개년계획에서 1996년 중 가입 방침이 확정되었다. 세계화 는 1992년 등장한 김영삼 정부의 국정좌표였고, 국정운영 전반을 상징하 는 하나의 표상이 되었다. YS 정부는 1995년을 세계화의 원년으로 선포 하였고, 따라서 많은 논란에도 불구하고 OECD에 가입하는 것은 정권의 지상목표가 되었다. 이에 따라 한국정부는 1995년 3월 25일 외무부 장관 (공로명)의 서한2)을 OECD Jean-Claude Paye 사무총장3) 앞으로 보내 공식적으로 OECD 가입의사를 밝히고 가입에 필요한 절차를 진행시켜
2) OECD(1995), “Korea's Request for membership of the Organisation(Note by the Secretary-General),” C/NM(95)32.
* OECD 문서번호가 붙어 있는 자료들은 OECD의 인터넷망인 OLIS-Net에서 볼 수 있다.
3) 프랑스 출신으로 1984～95년 6월까지 재임하였다.
주기를 요청함으로써 가입준비를 본격화하였다. 1995년 7월에는 OECD 규정에 대한 국내 제도와 정책의 설명 내용을 담은 가입협의 자료가 제출 되었다.
이에 따라 1995년 11월～1996년 7월까지 한국에 대한 가입심사가 진행 되었다. OECD에 가입하기 위해서는 기본 자격요건으로서ⅰ) 다원적 민주주 의 국가(pluralistic democracy)로서, ⅱ) 개방된 시장경제체제(open market economy)를 보유하고, ⅲ) 인권을 존중하는(respect for human rights) 3 대 가치관을 공유하는 국가라야 하는데, 소위 ‘가치관의 동질성(like- mindness)’이 있는지를 심사하는 것이다. OECD 규정과 한국의 법․제 도․정책 등이 부합하는지에 대해 자본이동, 금융시장, 투자, 조세, 보험, 해운, 환경 등 7개 위원회의 심사가 이루어졌고, 경제정책, 무역, 농업, 노 동 분야에 대해서는 정책검토가 이루어졌다.
그러나 가입 교섭 막바지에 노동문제가 발목을 잡았다. 노동문제가 OECD 가입의 심사대상은 아니었으나 OECD 이사회의 한국 가입에 대한 막바지 심의과정에서 OECD 노조자문위원회(이하 ‘TUAC’)4)와 다수의 유럽국가들, 그리고 미국이 한국의 노동권에 문제가 있음을 제기한 것이 다. 그 핵심은 ILO 결사의 자유 관련 협약 등 핵심협약 미비준, 노조원 구 속 문제였다. 이러한 문제제기는 OECD가 한국 노동법을 11년간이나 모 니터링을 하게 된 직접적인 원인이 되었다. 결국 1996년 4월 ELSA 위원 회(Employment, Labor and Social Affairs Committee) 회의 및 OECD 사무총장 방한, 5월 및 9월의 두 차례 이사회(Council)5), 10월 ELSA 회의, 10월 이사회까지 한국의 노동법 문제가 계속 논란이 되었고, 결국 1996년 10월 이사회에서 한국의 OECD 가입 이후에도 ELSA가 한국 노동법을 모니터링하는 것을 조건으로 하여 한국을 신규 OECD 회원국으로 가입 초청키로 결정되었다. 한국은 10월 25일 OECD 가입협정문에 서명한 이 후 1996년 11월 26일 가입동의안이 국회비준을 받았고, 1996년 12월 12일 4) Trade Union Advisory Committee의 약자로서 본 책자 <참고 4>에 자세하게 설
명되어 있다.
5) OECD 최고의 의사결정기구로서 월 1～2회 회의를 개최한다. 파리에 상주하는 각 국의 OECD대표부 대사들이 참석하고 OECD 사무총장이 의장 자격으로 회의를 주재한다.
가입서를 프랑스 정부에 기탁함으로써 OECD 회원국 자격이 발효되었다.
제2절 한국의 노동 문제를 둘러싼 논란
1. 1994년부터의 TUAC의 문제제기(OECD 회원국 확대 관련)
1989년 소련연방이 붕괴되면서 동서냉전 체제가 종식됨에 따라 30개 비OECD 회원국들이 회원가입 또는 옵서버 참가 등을 희망하는 등 OECD 회원국에 변동이 초래될 수 있는 큰 변화가 시작되었다. 이에 대응하여 TUAC은 1994년 3월 24일 OECD와의 정례정책협의회(TUAC-OECD Liaison Committee)6)에서 입장문서(position paper)7)를 통해 OECD에 가입하고 자 하는 모든 국가들은 다원적 민주주의, 인권의 존중, 그리고 시장경제 체제라는 3대 OECD의 가치를 준수해야 함을 주장하면서, 특히 인권의 존중과 관련하여 노동조합과 근로자의 권리에 관한 ILO의 협약을 준수해 야 하고, 노조를 비롯한 시민사회단체의 참여 필요성을 강조하였다. OECD 는 전통적으로 ‘경제기구’라는 점을 강조하면서 민주주의와 다른 정치적 이슈들에 대한 토의들에 대해서는 등한시해 왔음을 비판하면서, 경제발 전과 사회발전은 서로 분리할 수 없는 개념이므로 새로운 상황변화에 맞 게 OECD가 ‘정치경제(political economy)’에 대한 논의를 해나가야 함을 강조하였다. 그리고 국제화에 따라 경쟁이 치열해지고 있지만 신흥공업 국들은 임금, 근로조건, 생활수준에 저하를 가져오지 않으면서 혁신과 생 산성 향상이 이루어질 수 있도록 하기 위해 국제협약 또는 투자협약 등에 소위「사회조항(social clause)」8)을 반드시 삽입할 것을 주장하였다. TUAC 6) 매년 1회 개최하고 있다. TUAC가 토의를 원하는 의제를 선정하여 OECD 사무총 장 주재하에 회의를 개최한다. 각국의 OECD대표부 대사, OECD 사무국 간부, 각 국 노동계 인사들이 참석하여 자유토론을 벌이며, OECD가 회의결과에 기속되지 는 않는다.
7) TUAC(1994), “TUAC Discussion Paper for the OECD-TUAC Liaison Committee.”
8) 사회조항(social clause)은 주로 ILO 협약과 관련된 것으로 결사의 자유, 강제노동
은 특히 동 입장문서에 한국의 노동상황에 대한 많은 비판을 하면서 1993 년 2월에 신정부가 들어섰지만 군사독재 시절에 만들어진 노동관계법을 근본적으로 개정하겠다는 약속을 이행치 않고 있음을 지적하였다. 아울 러 한국이 1991년 ILO에 가입했지만 ILO의 가장 핵심협약이라 할 수 있 는 결사의 자유 관련협약(제87호 및 제98호)을 비준하지 않고 있으며, 한 국에서 동 협약이 무시되거나 지켜지지 않고 있음을 비판하였다.9) 또한 복수노조 금지와 제3자 개입금지 등에 의해 근로자들의 단결권이 심대하 게 침해받고 있으며 국가보안법에 의해 노조원들이 희생양이 되고 있다 고 밝히면서, 앞에서 언급한 OECD의 기본 가치들이 준수되고 법과 제도 가 개혁되지 않는 한 한국을 OECD 회원국으로 가입시키는 일은 상상할 수 없는 일이라고 못 박았다.
한국정부가 외무부 장관 명의의 서한을 통해 1996년 중 OECD에 가입 하겠다는 의향을 전달한 것에 대해, 1995년 6월 OECD 각료이사회에서는 코뮈니케 발표를 통해 “OECD 각료들은 1996년 말까지 OECD에 가입하 려는 한국정부의 OECD 가입신청 의향을 환영하며 한국이 준비되는 대 로 OECD가 한국의 회원국 가입을 위한 조건들을 검토하도록 위임한다”고 밝힘으로써 OECD 사무총장에게 교섭권한을 위임하였다. 한국의 OECD 가입 행보가 보다 구체화되자 TUAC은 1994년 7월 11일 다시 OECD 사 무총장 앞으로 서한을 보내어 노동기본권 준수의 중요성을 다시 언급하 면서 최근 한국정부가 철도․지하철 노조 파업과 관련하여 제3자 개입 금지 조항 위반을 이유로 민주노총 권영길 위원장에 대한 체포영장을 발
금지, 아동노동 금지, 차별대우 금지(성, 종교, 정치적 견해), 고용안정과 건강 등이 핵심 내용이다. 선진국들은 수출 국가들이 기본적인 근로조건을 지키지 않은 노동 을 통해 생산된 제품을 수출하는 것이 문제가 있다고 보면서 국제무역협정에 사회 조항의 삽입을 강력히 주장하는 반면, 개도국들은 각 나라의 산업발전 단계와 추 구하는 가치가 다를 수 있기 때문에 일률적인 노동기준을 국제적으로 적용하는 데 반대하고 있다. 기본적으로 무역-노동기준 연계와 같은 맥락에 있는 용어이다.
9) 1991년 ILO에 가입한 한국은 이후 국내 법규 및 관행에 비추어 충분히 수용할 수 있는 협약부터 비준키로 방침을 정하였다. 1994년 당시에는 4개의 협약(제73호 선원건강진단협약, 제81호 근로감독협약, 제122호 고용정책협약, 제142호 인적 자원개발협약)만을 비준한 상태였다. ILO 협약 비준문제에 대해서는 마지막 장에 서 자세히 다루고 있다.
부한 것은 명백한 노동탄압이라고 비난하였고, 6월 발표된 ILO 결사의자 유위원회 보고서를 첨부하여 회원국들에게 한국의 노동권 문제를 상기시 키고자 하였다. 아울러 동 서한에서 TUAC은 OECD의 ELSA가 한국의 OECD 가입 전에 한국의 노동정책을 면밀하게 검토해야 함도 주장하였다.
TUAC은 또한 1994년 7월 22일 OECD에「한국의 노동조합 권리에 대 한 TUAC의 보고서」를 제출하였다. TUAC 사무총장 John Evans는 OECD 사무총장에게 서한을 보내어 한국의 노동상황을 신랄하게 비판하 면서 1994년 6월 ILO 결사의자유위원회의 보고서(이사회에서 채택)를 첨 부하여 회원국들에게 회람시켜 줄 것을 요청하였다. 이 서한에서 TUAC 은 한국 내의 노동권 탄압을 고려해 볼 때 한국이 OECD에 가입하고자 하는 의도에 심각한 우려를 제기하였다. 특히 제3자 개입금지 조항에 따 라 민주노총의 위원장인 권영길을 1995년 11월 구속한 데 대하여 문제를 제기하면서, ILO 권고가 명백하게 지적하고 있듯이 제3자 개입금지 조항 은 노동권을 침해하는 것이므로 폐지되어야 함을 주장하였다. 아울러 한 국정부가 ILO의 권고사항10)에 기초한 노동법 개정 작업에 착수할 것을 주문하였다. 결국 TUAC은 ILO의 권고를 기초로 하여 다음과 같은 아홉 가지 사항에 대하여 문제를 제기하였다.
<OECD 가입 당시 한국 노동권 관련 요구사항>
① 복수노조 즉시 허용(기업단위 및 초기업단위)
② 노조 전임자 임금지급 문제의 노사 자율 결정
③ 교원의 단결권 보장
④ 공무원 단결권 보장
⑤ 필수공익사업 축소 및 직권중재 폐지
⑥ 민주노총(KCTU) 합법화
⑦ 해고자 및 실업자의 노조가입 허용(자율 결정)
⑧ 제3자 개입금지 철폐
10) 우리나라가 1991년 ILO에 가입한 이후 ILO는 1992년 3월 전노협의 진정(Case No. 1629)과 관련하여 1993년 두 차례, 1994년 한 차례 권고를 하였다. 1995년 민 주노총의 진정(Case No. 1865)과 관련해서는 2007년까지 12차례의 권고를 하였 다. 마지막 장에 ILO 결사의자유위원회 권고 내용이 좀더 자세히 언급되어 있다.
⑨ 구속근로자 문제 및 형법상 업무방해죄 적용의 개선
2. 가입 협상 초기부터 불거진 한국의 노동권 문제
가. 1995년 4월 7일 ELSA 정례회의
한국이 외무부 장관 서한을 통해 1995년 3월 OECD 가입의사를 공식 밝힌 바 있기 때문에 4월 ELSA는 사실상 가입심사 차원에서 최초로 한 국의 노동시장 및 노사관계 전반에 대하여 토의를 하였다. 한국측에서는 최승부 노동부 차관과 박길상 노정국장, 주불대사관에 설치되어 있던 OECD가입준비사무소의 김중수 공사, 한국노동연구원의 이원덕․유길상 연구위원이 대표단으로 참석하였고, 한국의 노동시장 상황에 대한 상세 한 자료11)를 작성하여 OECD측에 제출하였다. 한국정부의 보고서는 노 사관계 문제는 전혀 다루지 않은 채 한국의 노동시장 상황과 고용 및 직 업훈련정책에 관한 내용을 포함하고 있었다.
대표단은 ELSA 회의에 앞서 4월 12일 OECD Paye 사무총장을 면담하 였는데, 이 자리에서 사무총장은 한국이 OECD 가입을 추진하면서 OECD 회원국들이 중요하다고 생각하는 노동기준을 지키지 않는다면 상황이 매 우 난처하게 됨을 지적하였다. 또한 당시 논의가 활발하게 진행 중에 있 었던「무역과 노동기준 연계」에 대해 언급하면서 비회원국이 노동기본 권을 존중하지 않고 ILO 협정을 위반함으로써 경쟁력의 우위를 갖는 것은 매우 문제가 있다는 것이 회원국들의 입장임을 지적하였다. Alexander DELSA 국장은 첨언하기를 ILO의 결사의 자유와 단체교섭에 관한 조항 은 매우 중요하며 이에 대한 한국정부의 개혁 일정에 대해 회원국들의 이 해를 증진시킴으로써 회원국들의 의구심을 없애는 것이 필요하다고 주장 하였다.
ELSA 본회의에 앞서 진행된 TUAC과의 협의회에서 TUAC의 John Evans 사무총장은 한국노동법에 있어 가장 시급한 개정이 필요한 부분은 11) OECD(1995), “Labour Market Developments and Policies in the Republic of
Korea,” DEELSA/ELSA(95)6.
복수노조 금지, 제3자 개입금지, 공공부문 근로자의 결사의 자유 제한 등 이라고 지적하면서, 한국 노동법을 ILO 협약과 일치시키는 것은 국제적 인 의무라고 주장하였다. 따라서 OECD는 한국의 OECD 가입에 있어서 노동권 개선을 중요한 과제로 고려할 것을 촉구하였다. TUAC은 이전에 도 OECD 산업기업환경위원회(CIBE), 조선작업반 등 각종 회의 참석시 한국에서 기본적 노동권이 심각하게 제한되어 있다고 지적하고 이 문제 가 한국의 OECD 가입 절차와 관련하여 OECD 차원에서 논의되기를 희 망한다는 입장을 누차 밝혀 왔었다.
본회의에서도 미국, 스웨덴 등 일부 회원국들은 한국의 노사관계법이 국제기준을 충족시키지 못한다는 점과 ILO의 핵심 노사관계 협약에 대해 언급하면서 OECD 회원국은 ILO 권고를 이행해야 하며 한국도 OECD에 가입하기 위해서는 ILO 협약을 비준하는 것이 필요하다고 주장하고 한국 의 계획에 대해 질의하였다. 특히 미국은 TUAC의 문제제기를 다시 상기 시키면서 핵심 노동기준 준수는 OECD 회원국이 이행해야 할 기본적인 의무이므로 한국의 노동관계법을 회원국 수준에 맞추어 나가는 것이 가 입 절차를 원활히 진행시키는 데 도움이 될 것이라고 언급하는 등 이 문 제에 대한 강한 관심을 표명하였다. 이에 대해 한국측은 현재 정부가 노 동관련법의 개선방안을 검토하고 있기 때문에 2～3년 내에 많은 개선이 이루어질 것임을 언급하고, 추가적인 ILO 협약 비준도 검토하고 있다고 답변하였다.
OECD 가입과 관련하여 핵심 노동기준 준수 여부가 중요하게 부각된 것은, 뒤에서 설명하는 미국의「무역-노동기준 연계」전략 외에 1994년 OECD에 가입한 멕시코의 금융 위기와 정치 혼란이 영향을 미쳤다. 멕시 코가 OECD 가입 1년도 안 되어 혼란에 빠지자 회원국들 사이에 멕시코 의 정치, 경제, 사회적 측면에 대한 충분한 검토를 제대로 하지 않고 가입 이 졸속 결정되었다는 자성론이 대두되고 있었다. 즉, OECD 회원국간의 동질성 유지 측면에서 가입 신청국의 정치․사회적 안정이 가입의 주요 조건인데, 멕시코의 경우에는 이에 대한 심사가 미진했다는 것이었다. 한 국의 경우에는 사회안정의 주요 조건이 노사관계 안정에 있다는 인식이 확산되면서 이에 대한 관심이 부각되게 되었다. 멕시코가 OECD에 가입
한 것은 다분히 미국의 의도에 의한 것이었다. 미국은 1992년 12월 캐나 다․멕시코 정부와 함께 북미자유무역협정(North America Free Trade Agreement : NAFTA)을 조인한 후 멕시코와의 보다 효율적인 무역확대 를 위해 OECD 가입을 지원하였다. 멕시코의 OECD 가입 심사과정에서 멕시코의 노사관계 문제는 ELSA는 물론 TUAC도 전혀 거론하지 않았 고, 미국의 지원에 힘입어 OECD 가입에 아무런 장애가 발생하지 않았다.
1995년 가을 ELSA 회의에서는 한국 노동법 검토회의가 열리지 않았 다. 한국정부측에서는 1996년 상반기까지 OECD 가입 협의가 종료될 수 있도록 1995년 가을 회의에서 검토회의를 갖기를 희망했으나, 1995년 5월 각료이사회에서 부여받은 추가 작업 등 OECD 사무국의 업무량 과다로 검토회의는 다시 1년 후에 개최되었다.
<참고 1> 한국 노동문제에 대한 미국의 문제제기 배경
한국이 OECD 가입을 추진하는 과정에서 미국이 한국의 노동문제에 대해 적극적인 공세를 취한 것은 1993년 1월부터 집권한 미국 클린턴 행 정부가 무역과 노동기준을 상호 연계하는 것에 집착하고 있었고, 마침 한국의 OECD 가입을 활용하여 OECD에서부터 시범적으로 적용한다는 내부전략의 영향에 따른 것이었다. UR 협상이 마무리되어 가던 1994년 4월 모로코의 Marrakesh WTO 설립준비를 위한 각료회의에서 미국의 클린턴 대통령은 EU 의장․EC 집행위원장과 함께 노동기준과 환경문 제를 세계무역 협상의 의제로 다룰 것을 제안한 것이「무역-노동기준 연 계」12) 논의의 시발이 되었다. 미국, 프랑스, 벨기에 등 선진국들은 세계 화로 인해 무역장벽이 점차 해소됨에 따라 각국의 노동조건이 국제경쟁 력의 결정에 중요한 변수로 작용할 것이라는 판단하에 양자의 연계를 강 하게 부각시켰다. 선진국들은 세계화에 따라 자국의 노동집약적 산업들 이 타격을 입고 있는 원인을 개도국들의 낮은 노동기준과 열악한 근로조 건에 있다고 주장하였다. 이에 따라 무역과 핵심 노동기준 4개 사항(강
12) 이에 대한 자세한 사항에 대해서는 한창훈(2000),『무역과 국제노동기준』, 한국 노동연구원; OECD(1996), Trade, Employment and Labor Standard; A Study of Core Workers Rights and International Trade, 1996(허재준 외 2인 역,『무역․
제노동금지, 아동노동금지, 차별금지, 결사의 자유 및 단체교섭권)의 연 계를 주장하면서 핵심 노동기준을 준수하지 않는 국가에 대해서는 무역 제재가 필요하다고 보았으며 “기본노동권의 준수를 WTO 가입의 전제 조건으로 해야 함”도 주장하였다. 이에 동조하여 노동계도 세계화에 따 른 근로조건의 악화가 소위 ‘밑바닥으로의 경주(a race to the bottom)’
에 기인한다고 보면서, 임의적인 국제노동기준 향상에 노력해 온 ILO는 한계가 있다고 보고 대신 무역과 관련하여 채찍과 당근이라는 강력한 수 단을 가지고 있는 WTO가 무역과 노동기준을 연계하여 다루어야 함을 주장하였다. 따라서 WTO 회원국이 핵심 노동기준을 준수하지 않을 때 에는 지적재산권 위반시와 마찬가지로 무역제재가 강제되어야 한다는 논리였다.
「무역-노동기준 연계」문제는 클린턴 행정부의 각종 보호무역주의 기 조에 영향을 받아 집요하게 추진되면서 1995년 코펜하겐 UN 사회개발 정상회의, 1996년 싱가포르 WTO 각료회의, 1998년 ILO 총회, 1999년 시 애틀 WTO 각료회의 등을 통해 관철을 시도하였다. 그러나 거의 모든 개도국들은 국가마다 발전단계가 다양하기 때문에 일률적인 노동기준의 적용에는 무리가 있다고 전제하면서, 선진국들이 구조적인 고실업 등 자 신들 내부의 문제를 무역과 노동기준이라는 수단에 의존하여 개도국들 에게 책임을 전가하고 있다고 강하게 비판하였다. 개도국들의 저임금은 낮은 생산성에 기인하는 것이기 때문에 이를 불공정 경쟁이라고 비판하 는 것은 맞지 않으며 무역-노동기준 연계는 개도국들에게 도움이 되는 측면보다는 해가 되는 측면이 더 많다는 것이다. 결국 개도국들은 노동 기준의 문제는 ILO에 맡겨야 하며 WTO를 통한 노동기준 논의에 강력 하게 반대한다는 일관된 입장을 견지해 옴에 따라 이렇다 할 결실을 보 지 못하고 오늘에 이르고 있다.
그러나 1995년 한국의 OECD 가입 심사가 진행되었던 시기에는 미국 의「무역-노동기준 연계」의지가 매우 강한 시기였고, TUAC의 지속적 인 문제제기, 그리고 OECD 재원의 25%를 부담하고 있는 미국의 입김에 의해 영향을 받을 수밖에 없는 OECD 사무국과 숫적으로 압도적인 유
고용․노동기준』, 한국노동연구원, 2000. 12) 참조.
럽국가 회원국들의 동조가 상승작용을 일으킴으로써 한국의 노동문제에 대해 매우 비판적인 기류가 형성되었다. 반면 영국은 보호무역정책에 반 대한다는 취지에서 무역과 노동기준 연계에 대해 지지하지 않는다는 입 장을 보였지만, 한국의 ILO 핵심협약 비준 등은 필요하다고 보았다. 미 국은 ILO의 제87호 및 제98호 협약을 비준하지 않았고, ILO 핵심협약 8 개 중 2개(강제노동금지 제105호, 아동노동금지 제182호)만 비준하고 있 으며, 선진국 중 ILO 협약도 가장 적은 14개만 비준을 하고 있는 등, 스 스로 많은 문제를 갖고 있었지만 무역과 노동기준의 연계를 강하게 주도 한 국가였다.13) 미국의 논리는 ILO 핵심 노동기준의 준수 여부와 ILO 협약 비준은 별개라는 것이었지만, 자국은 협약을 비준하지 않으면서 다 른 나라의 노동기준은 문제삼으려는 이중적인 태도를 보였다.
나. 1995년 4~7월 OECD 고용노동사회국(DELSA)의 압박
4월 26일 김중수 공사와의 면담에서 Alexander DELSA 국장은 적절한 노사관계의 정립이 안정된 정치제도 및 사회체제의 핵심 요건이며 원활 한 노동시장 기능의 불가결한 측면이라고 지적하면서 다시 한 번 이 문제 의 중요성을 부각시켰다. Alexander 국장은 지난 4월 7일 ELSA 회의시 한국정부측의 설명은 만족스럽지 못한 것이었다고 지적하고, 한국정부가 노사관계제도개선연구회를 구성하여 연구하고 있다는 것만으로는 부족 하며 앞으로 노사관계법을 어떻게 국제기준에 맞추어 나가겠다고 하는 긍정적인 메시지를 회원국들에게 전달하는 것이 매우 중요하다고 밝혔다.
7월에는 John Martin 부국장과 김중수 공사가 면담을 하였는데, 이 자리 에서도 Martin 국장은 한국의 노사관계 문제가 OECD 가입과정에서 주
13) 미국의 ILO 협약 비준이 저조한 것은 두 가지 이유가 있는 것으로 보인다. 첫째, 법적인 측면에서 미국의 제도가 결사의 자유 권리를 완전히 보장하고 있지 못하 다는 현실적인 이유이다. 파업시의 근로자 영구대체, 40%의 공무원에 대한 단결 권 불인정 등이 그 예이다. 둘째, 미국의 정치적 요인에 기인하는 것으로 연방제 국가라는 특수성과 ILO 협약에 대한 미국의 관심도가 낮고 노동계에서도 협약 비준을 강하게 요구하고 있지 않기 때문이다.
요 토의 이슈가 될 가능성이 있음을 밝혔다.
다. 9월 13~14일 TUAC의 서울 세미나 개최
TUAC은 독일 Friedrich Ebert 재단14) 서울 사무소의 후원을 받아 9월 13～14일간 서울에서 “세계경제 통합의 사회적 측면 : 노동시장과 사회정 책에 있어서의 국제기준”이라는 주제로 대규모 세미나를 개최하였다. 이 회의는 한국정부가 1996년 OECD 가입을 추진하고 있는 상황이었고 TUAC이 주관하는 회의였기 때문에 매우 민감한 회의였다. 당시 한국정 부에서는 동 세미나가 한국 노동문제의 부정적인 측면을 부각시킴으로써 OECD 가입에 악영향을 미치지 않을까 우려하였다. 우선 TUAC과 한국 정부는 회의 참석자 선정 문제를 놓고 대립하였다. 한국정부는 현행 법규 에 의해 노조로서의 대표권이 인정될 수 없는 법외노조 대표인 전교조와 민주화노총준비위원회 인사가 초청된 것과 편향된 시각을 가진 일부 인 사의 참석에 대해 이의를 제기하였으나, TUAC은 한국정부가 결사의 자 유를 제한하지 않았다면 노조로서 정식 인정받을 수 있는 단체이기 때문 에 참석에 문제가 없다는 점을 지적하면서 변경을 거부하였다. 이로 인해 한국정부는 동 세미나에 정부 인사가 참석하지 않고 TUAC과 국내 노동 관련 기관간의 민간 차원의 회의로서 대해 나가기로 하였고, 대신 노동부 장관(진념) 주재 환영 만찬을 개최하는 것으로 하였다. 정부를 대신해서
14) 독일의 정치재단 가운데 가장 오래되었고(1925년 설립), 독일의 노동조합을 대표 하여 해외의 노조와 협력을 하도록 독일노동조합연맹(DGB)으로부터 위임받은 유일한 재단이다. 민주주의와 사회정의 등 가치와 관련하여 독일 사회민주당과 같은 입장을 가지고 있으며, 모든 재원은 공공기금에서 충당되지만 정부의 통제 로부터 독립되어 있다. 미국, 한국, 일본, 아프리카, 남미 등 전 세계 105개국에 독 자적인 사무소를 두고 있다. 한국에는 1966년 사무소가 개설되었다가 6년 후 폐 쇄되었고 1984년 다시 개설되었다. 한국 내에서의 활동은 한국의 노동조합운동과 함께 세미나와 회의를 조직하는 것으로 시작되었으며 이는 재단의 가장 중요한 사업이 되어 왔다. 중점사업 분야는 개발협력, 국제사회와의 대화, 정치교육, 경제 사회정책 개발과 장학 프로그램이다. 이 밖에 사회 발전, 독일의 분단과 통일, 양 성 평등, 고령화를 주제로 한국 파트너들과 협력해서 활동하고 있다(페터 가이 (2004),「독일 에베르트 재단」,『World Labor』 통권 제18호, 한국국제노동재단, pp.10～12, www.fes.or.kr).
KDI의 주학중 박사, 한국노동연구원의 이원덕 박사가 토론자로 참석하였 다. 국제기구에서는 Bjorn Jonzon(스웨덴 출신) ELSA 의장, John Martin OECD/DELSA 부국장, John Evans TUAC 사무총장, 국제자유노련 (ICFTU)15)의 Pursey 경제사회국장, ILO의 Stener 동아시아 전문가, 일 본노총 부위원장이 참석하였다. 토론에서 친노동계 인사들은 한국이 높 은 경제성장에도 불구하고 노동기본권 등 결사의 자유 부분에서 문제가 많음을 지적하고 ILO의 노동기준을 준수해야 한다고 한국정부를 압박하 였다. 아울러 국가별로 경제발전 수준에 차이가 있더라도 노조의 기본권 보장과 같은 기본적 인권에 관한 사항은 모든 나라들이 준수해야 함을 강 조하였다. 따라서 한국은 우선 노동기준 문제를 해결한 후 OECD에 가입 해야 함을 주장하였다.
그러나 친경영계 인사들은 노사관계 제도는 그 나라의 문화, 역사, 경 제적인 측면에 뿌리를 두고 있으므로 무조건 국제기준에 맞게 개정하는 것이 최선책은 아님을 지적하고, 무역과 노동기준을 연계시키는 Blue Round 진행에 대해 부정적인 입장을 피력하였다.
TUAC 회의 참석차 방한했던 Bjorn Jonzon ELSA 의장과 John Martin 부국장은 노동부 차관 및 노정국장을 별도로 면담하였다. 이들은 1995년 4월 ELSA 회의시 한국정부의 보고서에 노사관계 관련 내용이 없었기 때 문에 한국의 노사관계에 대한 내용을 정확히 알기가 어려웠다고 지적하 면서 1996년 보고서에는 보다 솔직하고 명확하게 한국 노사관계의 진전 상황과 전망에 대해 기술해 줄 것을 주문하였다.
15) ICFTU는 International Confederation of Free Trade Unions로서 벨기에 브 뤼셀에 본부를 두고 있다. 1949년 창설되었으며 156개국 241개의 산하 조직을 갖고 있는 가장 대표적이고 영향력 있는 국제노동단체이다. 관심 영역은 고용, 국 제노동기준, 다국적 기업 대응, 노동조합 권리, 노동조합 조직화, 여성, 국제이 주 등이다. 한국의 노동문제에 대해서도 매우 비판적인 입장을 취하여 왔다.
ICFTU는 세계화의 심화에 대응하여 2006년 11월 세계노동자총연맹(World Conferation of Labour)과의 통합을 통해 국제노동조합연맹(ITUC : International Trade Union Confederation)으로 전환되었다(www.ituc-csi.org). ITUC에 상응하는 국제경영자단체로는 유일하게 “국제사용자기구(IOE: International Organization of Employers)”가 있으나 잘 알려져 있지 않다.
라. 민주노총 설립신고서의 반려와 권영길 위원장 구속
1995년 11월 23일 민주노총은 전국규모의 산업별 연맹 및 단위노조 등 을 구성원으로 하는 총연합단체로 노조설립 신고를 하였지만, 정부는 그 다음날 설립신고서를 반려하였다. 반려 이유는ⅰ) 노조조합법 제3조 제5 호의 “기존 노조와 조직대상을 같이하는 경우에는 노조로 인정되지 않는 다”라는 조항에 따라 한국노총의 조직대상과 중복된다는 것과, ⅱ) 다수의 민주노총 구성단체가 노동조합법에 따라 적법하게 설립된 단체가 아니라 는 점, ⅲ) 민주노총 임원 중 다수가 조합원 자격이 없다는 점 등이었다.
그리고 1994년 6월부터 제3자 개입 금지(노동쟁의조정법 제13조의 2, 제 45조의 2) 위반 혐의로 사전구속영장이 발부되었던 권영길 위원장이 구속 되어 12월 15일 기소되었다.
3. 노동권 문제로 불투명하게 된 OECD 가입
가. 1996년 4월 16일 ELSA 정례회의16)17)(제88차) (OECD 가입을 위한 한국노동정책 검토회의)
본격적으로 우리의 OECD 가입적격 여부를 심사하기 위한 회의로서 노사관계제도, 고용보험, 직업훈련 등을 포함한 노동정책 전반에 대하여 논의를 진행하였다. 대표단 단장으로는 최승부 노동부 차관, 교체수석 대 표로는 김중수 주불대사관 공사가 참석하였다.
미국측은 ELSA 회의를 며칠 앞둔 4월 12일 미국 OECD대표부의 Wein garten 공사참사관, Wall 자문관이 프랑스 한국대사관을 방문하여 김중 수 공사를 면담하고 다시 한 번 미국의 의도를 명백히 하였다. 즉, 미국은 금번 4월 16일 토의될 한국 노동권 문제를 매우 중요한 이슈로 생각하고 16) OECD(1996), “Labour Market Policies and Industrial Relations in Korea : Main issues for Discussion”(DEELSA/ELSA(96)10, Note by Korean Authorities (DEELSA/ELSA(96)5).
17) OECD(1996), “Review of Labour Market Policies and Industrial Relations in Korea(report by ELSA),” C/NM(96)45.
있으며, 특히 ILO의 결사의 자유에 대한 협약을 비준하는 것이 중요하다 고 주장하면서 한국이 노동권 개선에 대한 구체적인 일정을 제시하면 좋 을 것이라는 뜻을 전달하였다.
본회의에 앞서 열린 TUAC과의 협의에서 TUAC은 한국 대통령이 1993년 정부 출범시 노동제도 개혁을 밝힌 바 있지만 이것이 중단되었음 을 언급하면서 한국은 OECD 가입 이전에 복수노조 금지, 제3자 개입금지, 공공부문 결사의 자유보장 문제 등을 해결해야 함을 주장하였다. 또한 한 국의 노동 상황이 개선되지 않음에도 불구하고 OECD에 가입시키는 것은 나쁜 선례를 남기는 것이라고 언급하였다. 회의에 같이 참석한 ICFTU의 Stephen Pursey 경제사회정책국장은 한국의 결사의 자유와 관련하여 ILO와 한국정부가 대화를 진행 중이지만 한국의 노동개혁에 시간이 소요 될 것으로 예상하면서, 이미 많은 시간이 한국에 주어졌지만 더 시간이 필요하다면 OECD 가입을 늦추는 것도 고려해야 한다고 하였다.
한국대표단은 ELSA 본회의에서 기조연설을 통해 한국의 노동시장 상 황, 고용보험 및 직업훈련 제도와 노사관계 제도에 대해 설명하였다. 노 사문제와 관련해서는 한국이 1993년 문민정부 출범 이후 정치․경제․사 회 등 모든 분야에서 민주산업국가로의 발전을 위한 개혁을 추진하고 있 으며, 노사관계도 민주적 원리의 실현과 국제기준의 존중을 기본방향으 로 제도개선을 추진하고 있음을 밝혔다. 그러나 노사관계를 국제기준에 부합토록 개정하려는 노력은 노사의 대립이 첨예하기 때문에 시간과 노 력이 필요함을 밝혔다. 예시적으로 노동계는 복수노조 금지, 제3자 개입 금지 폐지 등 완전한 단결권의 보장을 요구하는 데 반해, 경영계는 파업 기간 중 대체고용 금지조항의 대폭 완화와 일부 근로기준의 하향조정, 변 형근로시간제 도입 등을 요구하고 있음을 소개하였다. 따라서 여러 가지 쟁점들이 많은 노사관계법의 근본적인 재검토를 위해 대통령 직속의 위 원회(뒤에서 설명하는 ‘노사관계개혁위원회’를 의미)가 조만간 설치될 예 정임을 언급하였다.
이에 대해 회원국들이 제기한 주요 이슈들은 대통령 위원회에 의해 추 진될 노사제도 개혁에 대한 일정(미국, 네덜란드, 벨기에, 오스트리아, 노 르웨이, 일본), ILO 핵심 4개 협약의 비준에 대한 정부의 의지와 일정(네
덜란드, 벨기에, 오스트리아, 덴마크, 프랑스, 스웨덴 등), 공무원 및 교사 들의 노조활동 허용, 노동조합 활동과 관련한 구속․감금 문제에 대한 정 부 입장(스웨덴, 미국), ILO가 권고한 결사의 자유 관련사항에 대한 진전 내용(독일) 등이었다. 회원국들은 결사의 자유와 단체협상권이 충분히 보 장되고 있지 못한 데 대해 우려를 표명하면서 핵심 ILO 협약 비준과 합 법적인 노조활동을 보장할 수 있도록 법개정이 이루어져야 함을 주장하 였다. 특히 이날 회의에서 미국은 ELSA가 한국의 노동법 진전상황을 추 가검토(follow-up)할 것을 최초로 주장하였고, 많은 회원국들이 노동법 개정에 대한 정확한 일정 제시를 요구하면서 주요 ILO 협약 비준과 ILO 권고 이행을 요구하였다.
한국 대표단은 이에 대해 곧 출범하게 될 대통령 위원회에 의해 노사 관계 전반에 대한 제도 개선을 검토하여 조기에 개혁이 이루어지도록 노 력할 것이며, 구체적인 활동 일정을 현단계에서 구체적으로 밝히기는 어 렵지만 1996년 정기국회에는 법 개정안을 제출할 수 있기를 희망함을 언 급하였다. ILO 협약 비준 문제와 관련해서, 아동노동과 차별금지 분야는 실질적으로 비준에 문제가 없으나 국내법 손질이 필요하며, 강제근로18) 는 병역제도와 관련하여 ILO 전문가와의 협의가 필요함을 밝혔다. 수감 중인 민주노총 관계자 등 노조원 구속 문제에 대해서는 정치적 의도가 전 혀 없음을 밝히고 구속자들은 모두 현행법을 위반했기 때문에 구속되었 다고 설명하였다.
ELSA 의장인 Jonzon은 정리를 통해 금번 ELSA 회의결과를 1996년 5 18) 강제근로와 관련된 ILO 협약은 제29호와 제105호이다. 제29호는 처벌의 위협 하 에서 강요되는 모든 강제근로를 금지하는 것으로서 순수한 군복무, 통상적 시민 의무, 법원 판결의 결과 공공기관의 감독 및 통제하에 행해지는 재소자 근로, 비 상 상황에서의 동원 및 경미한 봉사는 제외한다. 그러나 우리나라는 재소자 근로 중 위탁작업 및 통근작업이 협약에 위반될 소지가 있고, 공익근무요원제도가 순 수한 의미의 군사적 성격의 근로로 보기 어려운 측면이 있다. 제105호는 경제발 전을 위해 노동을 동원 또는 이용하는 수단, 노동규율의 수단, 파업 참가에 대한 제재를 강제근로로 금지하고 있는데, 우리의 경우 파업 참가자에 대하여 형법상 업무방해죄를 적용한 형사처벌이 문제시되고 있다. 재소자 근로와 공익근무요원 제도는 해석상의 문제이고 협약 내용의 본질에 반하는 것은 아니므로 비준에 큰 장애는 없지만, 제105호 협약은 결사의 자유와도 밀접히 관련되기 때문에 파업에 대한 업무방해죄 적용에 대한 개선이 있어야만 비준이 가능할 것으로 보인다.
월 30일 이사회에 회부할 것인바, 동 이사회에서 향후 한국의 최종 가입 검토시 참고가 될 것이라고 언급하였다. 아울러 회원국들의 반복된 질문 은 그만큼 깊은 우려를 반영하는 것으로서 한국의 총선이 끝났으므로 노 사관계 개선에 대한 정치적 노력이 있기를 기대하면서 한국대표단이 금번 토의의 정치적 메시지를 한국정부에 전달하기를 희망하였다. 미국대표가 한국의 노동법 진전상황을 ELSA가 검토해 달라고 주문한 사항에 대해서, 이것은 이사회가 판단할 사항으로서 현재로서는 결론을 짓기 어렵다고 답변하였다. 그러나 한국정부가 1996년 가을 정례회의와 그 이후에도 정 기적으로 한국의 노동법 개정상황에 대해 통지해 주도록 요청하였다.
주불대사관의 김중수 공사는 ELSA 회의 후 4월 18일 OECD 법률국장 Schricke, 고용노동사회국장 Alexander를 면담하였는데, OECD측은 한국 정부가 노동운동가의 구속에 대해 보다 유연하고 재량적인 조치를 취하 지 못하고 노동법 개정 일정에 대해 명확한 계획을 제시하지 못한 데 대 해 실망을 표시하였다. 또한 한국의 노동법 개혁과정에서 ILO나 OECD 국가의 전문가들이 공동세미나 등에 참여하여 합의 도출을 지원할 용의 가 있음을 밝혔다.
결국 1995년 봄 및 1996년 봄 ELSA 회의 결과에서 보듯이, 미국에 의 해 주도되고 유럽국가들의 적극 공조에 의해 한국의 노동법에 대한 매우 비판적인 기류가 형성되면서 OECD 가입 협상 초기부터 노동권 문제가 불거지기 시작했음을 볼 수 있다. 더욱이「무역-노동기준과의 연계」를 관철시키고자 하는 미국이 한국의 노동법 진전상황에 대해서는 ELSA가 계속 검토를 해야 한다고 발언함으로써, 이미 1996년 봄 ELSA 회의에서 부터 OECD에 의한 한국 노동법 모니터링의 단초가 제공된 것으로 보인 다. 이 당시 외교부 본부에서는 26개 OECD 회원국의 한국대사관에 공문 을 시행하여 4월 16일 ELSA 회의에 참석 예정인 회원국 대표단을 대상 으로 사전 동향을 파악한 바 있는데,19) 그 결과는 일본, 터키, 포르투갈을 제외한 나머지 회원국들은 한국의 노동상황에 대해 비판적인 태도를 보 였었고, 이것은 ELSA 회의에서 그대로 나타났다.
19) 노동부(1996),「OECD 한국노동정책 검토회의 참석 결과 보고」, 내부자료.
나. 4월 21~23일 OECD 사무총장의 한국 방문20)
한국정부의 초청으로 Donald Johnston 사무총장21)과 법률국장 Schricke 가 한국을 방문하여 김영삼 대통령, 나웅배 재경원 장관, 공로명 외무부 장관, 박재윤 상공부 장관, 구본영 경제수석 등을 면담하고 한국의 OECD 가입과 관련한 문제를 토의하였다.
김영삼 대통령은 면담 자리에서 한국이 1996년 말까지는 OECD에 가 입할 것을 희망하면서 이것은 그의 세계화 전략의 일환이라고 설명하였 다. 일부 경제학자, 언론, 농민 등 일부 계층에서 OECD 가입을 부정적으 로 보고 있지만 궁극적으로는 OECD 가입에 따른 이점이 많다는 데 대해 공감대가 형성되어 있다고 언급하였다. 박재윤 상공부 장관은 정부가 처 음 OECD 가입계획을 밝혔을 때는 부정적인 반응이 많았지만 최근에는 가입에 따른 이점이 부각되면서 많은 지지를 받고 있다고 밝히면서, 한국 의 OECD 가입은 국제무대에서 한국이 활동하는 데 많은 도움을 줄 수 있 을 것이라고 하였다. 공로명 외무부 장관과의 면담에서는 주로 한국의 노 동법 개혁 문제가 논의되었는데, 공로명 장관은 한국정부가 노동법 개정 의 필요성을 잘 인식하고 있으며 노사개혁을 추진해 나갈 대통령 위원회 가 곧 4월중 설립될 것이며, 연내에 법개정안이 마련될 수 있을 것임을 밝혔다.
다. 7월 25일 이사회22)
한국의 노동법 관련 내용뿐만 아니라 OECD 가입과 관련한 여러 가지 미해결 이슈들이 논의되었다. 주요 이슈들은 한국이 ‘77그룹’23) 회원국 자 20) OECD(1996), “Korea : Report on the visit by Mr. Johnston and Accession-
related matters(Note by the Secretary-General),” C/NM(96)47.
21) 캐나다 출신으로 1990년 자유당 총재를 지냈으며, 1996년 1월～2006년 7월까지 10년간 OECD 사무총장직을 수행하였다.
22) OECD(1996), “Summary Record of the 882nd Session”.
23) 77그룹은 1964년 UNCTAD 1차 회의에서 창설되었다. 본래 75개 개도국들의 비 공식 모임이었으나 1964년 한국과 베트남이 참가함으로써 77그룹이 되었다. 남북 문제와 국제인권 규약 제정 문제에 크게 공헌하였으나 남북문제가 퇴조하면서
