정 책 해 설
정책네트워크의 정책연구 방법론적 위상
정부의 정책을 바라보는 시각에는 다양한 접근방법이 취해지고 있다. 국가의 중심적인 역할을 강조하는 국가론, 공식적인 제도의 역할을 강조하는 제도주의, 사회 각 계층의 중앙화된 협조체 계를 통하여 설명하려는 조합주의 등 구조중심의 거시적 접근과 시장의 역할을 강조하는 시장 경제모형, 다양한 사회집단의 이해투입을 강조하는 다원주의, 행위자들의 행태적 특성을 강조 하는 의사결정론 등 행위 중심의 미시적 접근이 있다. 이들 분석은 정책을 주로 거시적 구조와 미시적 행위자의 한 부분에 초점을 두고 분석한다는 점에서 미시와 거시 간 연계되어 나타나는 구체적인 역동성의 분석에는 한계를 가지고 있다.
이러한 한계를 극복하고자 다양한 비교정책연구를 중심으로 정책과정의 역동성을 규명하여 그 접근방법을 검증받으려 하는 신제도주의적 관점의 연구가 다양하게 대두하였다. 신제도주의 에서는 제도가 변하지 않는 데에도 불구하고 정책의 내용이 변하는 것에 주요 관심을 가지고 그 원인이 무엇인가를 밝히려 한다. 구제도주의가 정책현상을 공식적인 제도변수들을 통하여 분석 하는 반면 신제도주의는 제도의 범위를 중범위로 낮추어 공식적∙비공식적 제도변수들을 통하 여 정책현상을 분석하고자 한다. 또한, 정책의 결과를 설명함에 있어 정책과정에 참여하는 사람 들 또는 조직들의 상호 작용에 관심을 가지는데, 정책은 궁극적으로 정부의 행위이지만 정책결 과는 특정 정책분야에 참여하는 행위자들의 상호 작용결과이며 제도는 이러한 상호 작용에 영
정책네트워크분석:
정책행위자 간 동적 네트워크 분석을 통한 정책현상 규명하기
홍성만｜안양대학교 행정학과 전임강사 알기 쉬운 연구방법론 �
석하려고 노력한다. 기존의 접근방법들이 행위자 를 강조하는 미시적 분석이나 구조를 강조하는 거 시적 분석에 한정되는 이원론을 탈피하지 못하고 있는 반면, 신제도주의적 접근은 행위의 요인과 구조적 요인 간의 수렴가능성을 적극적으로 모색 한다는 점에서 방법론상 대표적인 중범위론이다 (김정렬, 1996).
신제도주의도 그 설명논리에서 몇 가지 문제점 이 지적되고 있다(염재호, 1994). 먼저, 신제도주 의 이론에서는 논리적으로 제도에 의한 설명구조 가 제도적 결정주의를 야기할 수 있어 환원론적 분석으로 귀결될 가능성이 높다. 즉, 특정의 효과 적인 정책결과가 효과적인 제도로 말미암아 나타 났다는 동어반동식의 분석이 될 수 있다. 또한 신 제도주의적 연구는 정책결정과 정책효과에 천착 함으로써 어떻게 그와 같은 제도가 형성되었는지 에 대한 설명이 부족하다. 그리고 신제도주의에서 는 제도의 일관성을 전제하기 때문에 이것을 독립 변수로 고려하려면 시간이 지나도 변하지 않는 연 속성을 가져야 하나 현실에선 제도 역시 변화하기 때문에 이 경우 독립변수는 종속변수가 될 가능성 이 있어 제도변화의 설명에 난점이 있다.
정책네트워크는 동적인 행위자 간의 네트워크 를 분석대상으로 하여 이러한 신제도주의가 지닌 설명의 난점을 넘어서고자 하는 보다 현실적인 정 책연구 접근방법의 성격을 띠고 있다. 정책네트워 크는 편의상 정책과정에서 정부와 사회영역 간에
는 공식적∙비공식적 및 개인적∙조직적 관계들을 규명함으로써 정책을 둘러싼 상호 작용의 내부역 학을 보다 분명하게 밝힐 수 있다는 장점이 있다.
현재 정책네트워크를 거버넌스의 한 양태로 보 거나, 하나의 협상시스템으로 보거나, 정책현실을 기술하는 수사적 은유로 보거나, 인과성을 규명하 는 설명모형으로 파악하는 등 정책네트워크가 무 엇인지에 대해서는 다양한 인식들이 존재하고 있 다. 그 개념 또한 다양한 연구자만큼이나 연구자 에 따라서 유연하게 정의되어 사용되고 있다. 정 책네트워크를 둘러싼 논의도 정책네트워크 모형 에 대한 인식, 정책네트워크의 분석수준이나 이론 적 유용성에 대한 논의, 그리고 정책네트워크의 구성요소에 대한 논의, 정책네트워크의 유형에 대 한 논의 등 다양하게 이루어지고 있다.
최근 정책네트워크 모형의 현실설명력이 높아 지면서 관련 연구와 논의도 다양한 수준과 영역에 서 폭넓게 전개되고 있는데, 여기에서는 정책네트 워크의 기반과 방법론적 특징, 구체적인 정책네트 워크의 구성요소와 유형, 그리고 그 유용성과 정 책과정의 분석에 유용할 것이라고 판단되는 몇 가 지 사례를 제시하고자 한다.
네트워크개념의 확장으로서
정책네트워크의 이론적 기반과 방법론적 특성
정책네트워크 모형은 행위자 간의 관계성을 분석
하고자 하는 네트워크분석을 정책과정 연구에 접목해 정책과정을 설명하는 데 초점을 두고 있 다. 정책네트워크분석의 논리적 발전은 네트워크라고 하는 상호 작용개체들의 연결고리를 분석 하는 데서 시작되었다는 점에서 네트워크에 대한 이해로부터 출발할 수 있다. 네트워크란 한정 된 범위의 사람, 대상 또는 사건들을 연결하는 특정유형의 관계라고 정의할 수 있는데, 심지어 동일한 요소들로 구성된 경우에도 다른 유형의 관계는 다른 네트워크를 의미하며, 네트워크 행 위자 간 현재와 과거의 상대적인 배치(configuration)는 특정 네트워크 구조를 나타낸다(Knoke
& Kuklinski, 1982: 12).
네트워크분석은 관계, 특히 행위자 간의 관계 자체에 관심을 가지고, 그러한 관계의 전반적 인 체계를 효율적으로 기술하고 요약하며, 경우에 따라서는 다이아그램을 사용하기도 하고 다 양한 상황에 대한 융통성과 적응가능성을 포함하고 있는 분석방법이다(남궁근, 1998: 178)
네트워크분석의 잠재적인 힘은 다양한 관계의 맥락을 통하여 사회현상을 파악할 수 있다는 점인데 거래관계, 의사소통관계, 영역침투관계, 도구적 관계, 정서적 관계, 권위 및 권력관계, 친족 및 유전관계 등 다양한 차원에서 관계를 분석한다(Knoke & Kuklinski, 1982: 15-16). 이러 한 관계 맥락의 분석은 새로운 제도나 정책의 채택과정이나 변화, 그 결과 등의 분석에도 활용 할 수 있는 것이다.
정책네트워크의 이론적 기반이 되고 있는 네트워크분석은 교환이론과 자원의존이론에 기반 을 두고 있다. 사회심리학 분야에서 개인을 분석수준으로 시작하여 발전한 조직 간 관계분석에 서는 단기적인 비용과 편익차원의 분석에 치중한 전략적 관점과 거래비용적 관점으로 접근하였 는데, 여기서는 행위자들 간의 권력, 영향력, 상호 호혜성(reciprocity), 상호 의존성 등이 간과되 었다. 그러나 자원의존이론과 교환이론에 바탕을 두고 있는 네트워크분석은 행위자 간의 연결 망을 분석하여 장기적인 권력과 의존관계를 중요하게 취급한다.
정책네트워크분석은 정책을 둘러싸고 나타나는 정책행위자 간의 권력과 의존관계의 역동성 에 대하여 기존의 이론들이 설명하기 어려운 참여자들의 행동논리를 설명함으로써 최근 정치학 과 행정학 분야를 비롯한 사회과학분야에서 폭넓게 활용되는 단계에 있다. 정책네트워크의 핵 심적인 가정과 구체적인 방법론적 특성은 네트워크이론에서 찾아볼 수 있다. 먼저, 네트워크의 핵심가정은 다음과 같다. 첫째, 행위자들은 환경에 대한 정보를 얻고, 자원의존관계를 재구성하 기 위하여 의도적으로 연계를 구축한다(linkage). 둘째, 상호 연결된 네트워크는 자원의 흐름과 자원의존관계다. 즉, 자원의 흐름과 자원의존관계의 원인 및 귀결이 현재의 네트워크를 의미한 다. 셋째, 네트워크는 동적이다. 행위자들이 자원의 재분배를 통해서 권력을 얻거나 균형화전략 을 시도함에 따라서 네트워크의 구성은 변화해간다는 점이다.
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약요인으로 작용한다는 점이다. 정책현상에서 제 약요인은 독립변수적 성격을 획득한다는 점에서 분석대상으로 주목할 필요가 있다는 점이다. 둘째 는, 기존의 관계와 새로운 관계가 결합되어 추가 적인 효과를 만들어 낼 수 있다는 점이다. 흔히 시 너지효과의 가능성을 예시한 것인데, 정책과정에 서의 새로운 관계구성은 정책의 사회적 효과성의 정도와 관련될 수 있다는 점이다.
정책네트워크에 의한 정책분석은 따로 떨어진 연계(linkage)가 아니라 독립된 연계들이 포함되어 있는 상호 작용의 연결망(Webs of relationships)을 분석대상으로 삼는다. 따라서 정책행위자의 이해 구조와 같은 특성, 정책의제(issue)의 특성, 정책 관련 행위자 간의 연계(policy linkages), 그리고 정 책경계(policy boundary)를 명료하게 규명해야 한 다. 기존의 국가중심접근, 사회중심접근, 제도중심 접근 등은 이러한 특징에 대해 크게 주목을 하지 않음으로 인하여 분석의 구체성을 결여하는 결과 를 가져왔다.
특히 기존의 정책분석을 위하여 활용되어 온 이론들은 방법론상 방법론적 개체주의 혹은 방법 론적 총체주의에 이분법적으로 천착하여 왔다. 이 것은 사회구조와 행위에 대한 이분법적 접근과 일 맥상통한다. 정책네트워크분석은 개별 정책참여 자 간의 관계망 변화는 한 관계 이상에 변화를 가 져올 수 있다는 입장이기 때문에 기본적으로 방법 론적 총체주의에 기반하고 있다. 정책네트워크분
현상을 설명한다(배응환, 2001). 하지만 개별 정 책행위자는 공동의 공유목표를 해결하는 데 상당 한 정도의 자율성을 가지고 정책과정에 자원교환 의 실익이라는 관점에서 참여한다는 점에서 방법 론적 개체주의의 성격을 엿볼 수 있다는 특징이 있다.
이렇게 네트워크분석의 일반론을 정책영역에 도입하여 정책형성 및 정책결정 구조를 포함하는 정책현상 연구에 적용한 것을 정책네트워크(남궁 근, 1998; 최흥석∙홍성만, 2004)라고 이해할 수 있다. 네트워크를 정책현실에 대한 새로운 인식을 묘사하기 위하여 사용된 인조어라고 파악한 Kennis & Schneider(1992)는 네트워크가 활용되 는 배경으로서 조직사회의 출현, 정책결정에서 정 치시스템의 부문화 경향, 정책결정에 영향을 주는 경쟁적 이익집단의 출현, 국가 정책결정영역의 확 대, 국가의 분권화 경향, 국가와 사회 간 경계의 모호성 등을 제시하기도 하였는데, 최근 우리 국 가사회의 변화와도 매우 유사하다. 최근 정책현실 에 대한 정책네트워크 관점에서 분석연구의 증가 는 이러한 현실변화의 반영으로 이해할 수 있다.
정책네트워크의 주요 분석변수와 유형
하나의 정책네트워크는 행위자, 행위자 간 연계, 그리고 그 경계로 구성된다(Jordan & Schubert, 1992)고 한다. 행위자는 공공부문과 민간부문의
비교적 안정적인 행위자로 구성된다. 행위자 간 연계는 의사소통과 정보, 전문가, 신뢰, 그리고 다른 정책자원의 교환을 위한 통로로 작용한다. 주어진 정책네트워크의 경계는 공식적 제도들 에 의하여 결정되는 것이 아니라 기능적으로 관련된 영역과 암묵적으로 구조에 포함된 상호 인 지의 과정에 의하여 결정된다.
일반적으로 정책네트워크를 구성하고 있는 기본적 분석변수는 세 가지 차원에서 살펴볼 수 있다. 첫째는, 정책네트워크 각 수준에서 연계의 구조(structure of connecting linkage)를 파악하 는 것이다. 네트워크 관계의 기본구조는 단방향과 쌍방향 또는 수평적 관계와 수직적 관계가 있 다. 둘째는, 연계의 내용(contents of linkage)이다. 이것은 정책참여자들 간에 나타나는 교환의 내용물을 의미한다. 정책과정에서 교환의 내용물은 다양하다. 교환의 내용물은 유형적인 성격 의 자원, 정보교환, 무형적 성격의 지위, 권력(power), 권위부여(authority), 신뢰(trust), 영향력, 인허가일 수도 있다. 셋째는, 참여자들의 의존 정도(degree of dependence)다. 의존의 정도는 관 계의 내용에 따라 달라진다. 이와 같은 세 가지 분석요소를 결합시키면 정책참여자 간 상호 작 용의 연결망이 가진 동적 메커니즘을 분석할 수 있다.
Waarden(1992)은 정책네트워크분석에서 고려할 수 있는 다양한 분석변수(행위자, 기능, 구 조, 제도화, 상호작용의 관행, 권력관계, 전략)와 정책네트워크의 다양한 유형을 제시하였는데 (<표> 참조), 이것은 정책네트워크의 분석이 얼마나 다양한 수준에서, 얼마나 구체적으로 이루 어질 수 있는지를 가늠해 볼 수 있는 재료로서의 실익을 제공한다. 현재 여기에 제시된 변수들 의 일부를 추출하거나 재조합하는 방식으로 정책네트워크 분석변수를 설정하는 연구들이 증가 하고 있는데, <표>에서 각 칸에 적절한 판단을 바탕으로 한 실증적 연구결과가 축적될 때 정책 네트워크의 이론적 설명력은 제고될 수 있을 것이다.
정책연구에서 정책네트워크 모형의 유용성
정책현상이 공공부문과 중간단체 및 민간부문 간의 공식적∙비공식적 네트워크에 의하여 정책 결정과 정책집행이 이루어진다는 점에서 정책현상에 대한 정책네트워크 시각에서의 접근은 정 책연구에서 여러 의의를 가지고 있다.
첫째, 정책참여 주체의 경계에 대한 인식을 새롭게 하게 한다. 기존의 정책연구는 주로 정책 문제 해결의 주체를 정부의 공공관료제 내부에서 찾았다. 정책문제의 해결을 위한 참여자로서 관료조직이나 민간부문의 중간적 성격을 지니고 있는 협회나 단체와 같은 중간조직에 대해서는 많은 관심을 보여주지 못했다. 정책네트워크 시각은 정부와 기업, 그리고 시민을 포함한 NGO, 알기 쉬운 연구방법론 �
행위자 유형 대표독점성
기능
접근채널 협의 교섭 조정 정책형성/결정에서 협동 정책집행에서 협동과 위임
정책이슈의 광범성
구조
경계 멤버십의 유형
명령관계 강도 다중성
균형 하위집단화
연결유형 중앙성 안정성 관계의 성격 제도화
상호작용의 관행
적대성 VS 합의탐색 공익지향이념 공식/비공식계약
비밀주의 탈정치화 시도
이념논쟁
권력관계
대사회 정부자율성 국가독점성(지배성) 이익집단 지배(포획) 균형과 공생성
전략
접근가능한 행정전략 이익집단 승인 이익집단 적극지원 이익집단 창조변화 국가권위의 위임 이익집단 파괴공작
지역주민, 이익집단, 그리고 전문가집단 등 다양한 행위자를 포함시킴으로써 정책참여자의 범 위를 보다 광범위하게 포괄하여 분석할 필요가 있음을 제시해 준다. 정책연구는 정책참여자의 경계가 고정된 것이 아니라 상황과 조건에 따라 변화한다는 것을 인식하고 이렇게 변화하는 경 계를 포착하여 반영해야 한다. 정책네트워크의 관점은 정책을 둘러싼 네트워크의 흐름을 분명 히 파악하고, 공식적∙비공식적 행위자 관계의 흐름을 분석대상으로 하고 있기 때문에 정책경 계를 명확히 파악해야 하는데, 그 경계는 유동적으로 설정한다.
둘째, 정책연구의 실용성을 제고한다. 최근의 정책현상 중에서 두드러진 특징은 공식적∙비 공식적 네트워크에 의하여 정책결정과 정책집행이 이루어진다는 점이다. 정책네트워크분석을 통한 정책적 접근은 정책관련 행위자들 간 정보전달이 이루어지는 공식적∙비공식적 의사소통 의 흐름을 구체적으로 파악할 수 있고, 행위자 간 안정적이거나 지속적인 교환행위의 연결구조 를 관찰함으로써 심도 있는 실증연구를 가능하게 해준다. 정책행위자들 간 상호 작용의 연결망 을 보다 구체적으로 분석하고, 그 패턴을 규명할 수 있게 한다는 점에서 정책현실과 정책연구 간의 정합도를 높여줌으로써 현실 설명력의 제고뿐만 아니라 적절한 처방책의 모색도 가능할 수 있다는 이점이 있다.
셋째, 정책네트워크 관점은 각 정책영역에서 상이하게 나타나는 정부-사회집단을 비롯한 정 책행위자 간 이동 균형점(moving equilibrium)을 탐색하는 데에 유용성을 제공한다. 정책네트워 크는 특정한 문제해결을 위하여 혹은 특정의 목표성취를 위하여 관련된 다양한 행위자들이 상 호 의존성에 바탕을 둔 연계행위다. 풀고자 하는 문제의 성격 혹은 성취하고자 하는 목적 및 이 해에 따라서 정책공동체 유형이든, 이슈네트워크 유형이든 일정한 연계패턴을 가지며, 다양한 행위자들이 서로 만나는 의사소통의 채널과 상호 협의의 장이 존재한다는 점에서 그렇다.
이러한 점에서 최근의 정책현실에 대한 이해를 바탕으로 볼 때 정책네트워크분석이 적용될 수 있으리라 판단되는 영역은 다양한데 특히 유용성이 있을 것이라 판단되는 분야는 새만금사 업, 동강댐건설사업, 방사성폐기물처분장 건립사업, 미군기지이전사업 등과 같은 국책사업을 둘 러싸고 이슈화로 사회적 갈등을 야기하는 분야다. 최근의 국책사업에서 나타나는 특징은 비교적 안정적인 관계망을 통해 정책결정과 집행이 이루어져왔던 부분이 사회적 이슈화로 정책수행 방 식이 변화하고 있다는 점이다. 예를 들면 댐건설정책은 기획역할을 담당하는 건설교통부, 집행 기능을 담당하는 수자원공사 등 준정부조직 간 비교적 안정적으로 정책결정과 집행을 해왔던 분 야였지만 댐건설을 둘러싸고 나타난 다양한 현안의 이슈화 경향은 지역주민의 의견수렴 관행의 변화뿐만 아니라 시민단체가 정책결정과정에 참여하는 등 정책결정참여의 관계망에 변화를 보 여주고 있다.
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community) 형태에서 정책이슈네트워크(policy issue network) 형태로 변화하고 있다. 이외에도 지역단위에서 발생하는 이해 및 가치 갈등적 성격 을 띤 다양한 사업들에도 적용될 수 있다.
그러나 여전히 정책네트워크 모형에 대해서는 현실분석을 위한 인과적 모형이라기보다는 수사 적 은유에 불과하다는 주장과 정책네트워크 모형 이 정책결과와 정책변동의 원인을 밝히는 데 유용 한 설명모형이라는 주장이 공존하고 있다(김순 양, 2003)는 점은 정책네트워크 모형 연구가 더욱 활성화될 필요성이 있음을 의미한다. 정책네트워 크는 현대사회의 복잡성과 다양성, 역동성에 대처 하는 노력의 산물이라 할 때 그 연구도 계속 발전 해 나갈 것이다.
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