인구감소지역의 지방재정 현황과 과제

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제460호 2020 february

최근 재정분권이 진행되면서 지방재정에서는 지방세 수입은 증가하면서도, 국가에서 지 방으로 이전되는 재원도 크게 증가하고 있다. 재정분권의 진행으로 2019년 12월 27 일 국회는 지방재정 확충을 위하여 지방소비세로 배분되는 부가가치세액을 납부세액 의 15%에서 21%로 상향 조정하는 「부가가치세법」 일부개정법률안을 의결한 바 있다. 이

자치단체 세입 예산 추이

<표 1> 지방자치단체 순계기준 세입 예산 추이

연도 지방세 세외수입 지방교부세 보조금 순계합 지방세비중(%)

2001 23.5 17.2 8.5 13.0 64.5 36.4

2002 53.2 44.5 22.6 35.5 162.5 32.7

2003 59.4 49.8 26.5 34.9 175.7 33.8

2004 65.3 53.6 27.2 34.2 186.2 35.1

2005 68.7 55.0 36.9 32.5 199.4 34.4

2006 73.3 57.1 40.2 39.1 217.1 33.8

2007 38.1 27.9 21.4 21.2 112.0 34.0

2008 43.5 30.1 24.1 23.7 125.0 34.8

2009 47.1 33.8 26.5 26.5 137.5 34.2

2010 47.9 31.6 25.6 29.7 139.9 34.2

2011 49.7 29.6 27.4 30.6 141.0 35.3

2012 53.8 32.1 29.2 32.0 151.1 35.6

2013 53.7 33.4 31.5 34.2 156.9 34.3

2014 54.5 20.6 31.6 37.7 163.6 33.3

2015 59.5 20.2 31.6 41.8 173.3 34.3

2016 64.8 21.8 32.0 43.0 184.6 35.1

2017 71.2 22.3 33.7 44.1 193.2 36.9

2018 77.9 22.7 37.9 48.0 210.7 37.0

2019 81.8 22.6 43.3 55.0 231.0 35.4

증가율(%) 6.8 1.4 9.0 7.9 6.9

자료: 지방재정 365.

(단위: 조 원)

인구감소지역의

지방재정 현황과 과제

조임곤 | 경기대학교 행정학과 교수 ([email protected])

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외에도 국가에서 지방으로 이전되는 금액이 상당한데, <표 1>에서 보듯이 2001년부터 2019년까지 지방자치단체 순계기준 세입 예산 추이를 보면, 순계 예산은 연평균 6.9%

증가하였지만, 지방교부세와 보조금의 증가율은 이를 상회하고 있다. 지방재정의 파이 는 중앙정부 이전재원의 확충 등으로 커지고 있지만, 세부적인 내용을 보면 지방재정의 위기를 초래할 수 있는 몇 가지 요소가 상존하고 있다.

Groves, Nollenberger and Valente(2003)는 재정건전성을 4단계로 측정하고 있는데, 재정건전성은 단기적인 자금 부족이 없을 뿐만 아니라, 장기적으로 주민이 원하는 수준 의 행정서비스를 공급할 수 있는 재원 동원 능력이 있음을 의미한다. 지방정부 재정위험 (fiscal risk 또는 fiscal vulnerability)은 이러한 재정 건전성을 충족시키지 못하는 것으 로 이해할 수 있는데, 재정위험은 강도와 지속성을 기준으로 재정압박(fiscal stress), 재 정위기(fiscal crisis or emergency), 재정파산(fiscal bankruptcy)으로 진전된다.

최근 우리나라의 지방재정에서 위기가 지적되고 있는 곳은 국비가 늘고 있지만, 가용재 원 감소로 인한 지방채 발행으로 2020년 예산을 편성한 지방자치단체, 부동산 거래 절벽으 로 인한 취득세 감소로 세입 부족을 겪고 있는 광역자치단체, 사회복지 지출 부담으로 인한 세출에 어려움을 겪고 있는 자치구, 과다한 빚으로 고생하는 지방자치단체가 상당수 목격 되고 있다. 이 글에서는 앞서 언급한 곳 외에 지속적인 인구감소가 나타나고 있어서 주민이 원하는 공공서비스를 제공하지 못하고 있는 지방자치단체를 살펴보고자 한다.

특광역시 내 자치구를 제외하고, 2001년부터 2019년까지 연평균 인구 감소율이 –0.5%

보다 높고 인구가 지속적으로 감소하고 있는 추세를 보이고 있는 시와 군을 광역자치단 체별로 보면 <표 2>와 같다. 이 수치에서 연평균 인구 감소율이 –0.5%보다 큰 감소를 보였지만, 최근에 인구가 증가한 곳은 포함되지 않았기 때문에 인구감소 문제가 있는 지

방자치단체는 이보다 훨씬 많다.

인구감소는 인구이동에 크게 기인하고 있다. ○○시를 예로 들 면 2001년부터 2019년까지 인구가 지속적으로 감소하고 있는데 특히 2017년과 2018년에는 인구가 1182명 감소하였다. 2018년 인구이동 자료를 보면 전입 인구수 및 전입 세대수는 6569명 및 4562세대였는데, 전출 인구수 및 전출 세대수는 7462명 및 5218 세대였다. 즉 감소한 인구 1182명 중 순유출이 893명으로 약 76%를 차지하고 있다.

더욱이 ○○시로의 인구이동 세대는 세대주 평균 나이가 49 세, 동일한 도내 인구이동 세대의 세대주 평균 나이는 43세인 반 면, 서울로 이동한 세대주 평균나이는 32세, 경기로 이동한 세대

재정 위기에 직면한 지방자치단체 유형

인구감소 자치단체 사례

<표 2> 인구감소로 문제가 있는 지방자치단체 수

구분 시 군

강원 5 7

경기 0 1

경남 1 7

경북 5 10

전남 2 16

전북 4 7

충남 3 5

충북 1 5

합계 21 58

자료: 지방재정365 인구수를 기초로 저자 작성.

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주 평균 나이는 37세여서 수도권으로 유입된 인구가 비교적 젊은 층이라는 점에서 문제 가 더욱 심각하다. 전입 전출 사유를 보면 직업이 가장 큰 비율을 보였으며, 가족관계가 그 다음이고, 주택이 세 번째였다.

이러한 인구감소 지역의 세입 구조를 보면 <표 5>와 같다. <표 1>과 비교하여 보았을 때, 두드러진 점은 지방세의 비중이 매우 낮다는 점이다. 지방소비세가 도입되었지만, ○○

시가 받는 혜택인 조정교부금의 증가분은 극히 적으며, 예산의 상당부분을 지방교부세 와 보조금에 의존하고 있는 실정이다. 재정분권이 추진되었지만, 자체수입의 증가 효과 는 매우 적은 것으로 볼 수 있다.

세출 측면에서는 지역 주민에게 혜택이 돌아가는 시설비 및 부대비는 2002년부터 2018년까지 연평균 –3.1%의 감소를 보였고, 자산취득비 역시 연평균 –3.2%의 감소를 보였다. 전체 자치단체의 경우는 이 수치가 각각 –0.8%, 1.0%였다. 세입 측면에서의 열

인구감소 자치단체 세입과 세출

<표 3> ○○시 전입 인구수 및 세대수

구분

전입 인구수

○○시 도내 서울 경기 기타 합계

전입 세대수

직업 395 377 93 157 297 1,319 280 287 80 123 229 999

가족 999 267 107 157 262 1,792 684 229 100 134 234 1,381

주택 1,965 158 34 42 81 2,280 1,050 117 26 35 66 1,294

교육 246 134 62 110 94 646 141 127 60 107 82 517

주거환경 175 15 7 12 22 231 106 12 7 10 18 153

자연환경 35 13 20 33 20 121 27 12 18 25 18 100

기타 119 11 13 14 23 180 69 11 12 9 17 118

총합계 3,934 975 336 525 799 6,569 2,357 795 303 443 664 4,562

자료: 통계청. 국내인구이동통계. 2018.

<표 4> ○○시 전출 인구수 및 세대수

구분

전출 인구수

전출 세대수

직업 395 523 174 207 385 1,684 280 418 163 189 318 1,368

가족 999 374 123 255 305 2,056 684 316 112 221 267 1,600

주택 1,965 302 72 107 161 2,607 1,050 184 58 74 114 1,480

교육 246 86 39 35 69 475 141 55 32 27 58 313

주거환경 175 45 11 8 33 272 106 30 10 7 30 183

자연환경 35 26 2 4 25 92 27 20 2 4 22 75

기타 119 26 36 35 60 276 69 17 31 32 50 199

총합계 3,934 1,382 457 651 1,038 7,462 2,357 1,040 408 554 859 5,218

자료: 통계청. 국내인구이동통계. 2018.

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<표 5> ○○시 총계기준 세입 예산 추이

연도 지방세 세외수입 지방교부세 조정교부금 보조금 총계 지방세비중(%)

2001 90 356 367 15 605 1,433 6.3

2002 192 780 923 37 1,906 3,917 4.9

2003 194 861 1,100 38 2,007 4,298 4.5

2004 212 909 1,193 39 1,663 4,075 5.2

2005 244 893 1,483 40 1,824 4,892 5.0

2006 251 961 1,536 51 1,413 4,212 5.9

2007 127 528 746 25 430 1,857 6.9

2008 137 570 837 30 588 2,162 6.3

2009 146 616 910 30 673 2,375 6.2

2010 145 599 840 35 630 2,348 6.2

2011 149 680 864 35 526 2,344 6.3

2012 152 646 944 35 593 2,450 6.2

2013 156 718 944 35 586 2,479 6.3

2014 161 556 974 35 787 3,036 5.3

2015 165 392 1,043 35 1,162 3,276 5.0

2016 178 474 1,025 42 866 3,018 5.9

2017 195 463 1,109 42 830 3,033 6.4

2018 200 536 1,130 48 824 3,139 6.4

2019 198 523 1,287 48 978 3,785 5.2

증가율(%) 4.2 2.0 6.8 6.5 2.6 5.2 6.9

(단위: 억 원)

<표 6> 2010~2018년까지 구조별·기능별 세출 결산 평균 증가율

자치단체 평균 ○○시

구분

공공질서 및 안전 4.6 -0.6

교육 7.0 8.9

국토 및 지역개발 1.4 -6.2

농림해양수산 4.0 -0.3

문화 및 관광 4.5 -1.1

보건 6.7 10.3

사회복지 10.2 7.3

산업ㆍ중소기업 4.2 5.7

수송 및 교통 2.6 10.3

일반공공행정 3.8 -4.9

환경보호 3.8 5.3

합계 5.8 2.6

(단위: %)

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<그림 1> ○○시 2010~2018년 인구, 공무원경비, 사회복지비, 투자적 경비 추이

2018 2017

2016 2015

2014 연도별 추이 투자경비(억 원) 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 사회복지비(억 원) 공무원경비(억 원) 인구(명)

2013 2012

2011 2010

400 500 600 700 400 459 500 550 600 46000 47000 48000 49000 50000 51000

악함이 지출 측면에 그대로 반영되고 있는 것이다.

분야별 지출을 보아도 2010년부터 2018년까지 산업 · 중소기업, 수송 및 교통, 환경보 호에서는 ○○시의 증가율이 지방자치단체 전체의 연평균보다 높았지만, 공공질서 및 안전 분야, 국토 및 지역개발 분야, 농림해양수산 분야, 문화 및 관광 분야의 평균증가율 은 음(-)이었다. 수송 및 교통이 연평균 10.3%가 늘어났지만 예산액은 2015년 174억 원 을 정점으로 2016년에는 96억 원으로 감소하였고 2019년에는 소폭 상승하여 133억 원 에 이르고 있다. 산업 · 중소기업 분야도 2015년 예산액은 309억 원인데 2019년은 182억 원에 그치고 있다.

<표 7> 2010~2018년까지 ○○시 공무원 관련 경비 추이

구분 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 증가율

보수 303 287 287 298 307 323 337 355 360 360 397 419 3.0

무기계약직보수 49 52 47 49 46 54 63 74 76 76 91 99 6.6

기타직보수 15 16 15 17 19 22 21 21 28 28 27 29 6.1

국민건강보험금 8 8 8 9 11 12 13 13 13 13 14 14 6.0

연금부담금 23 33 30 36 45 41 55 62 57 57 73 77 11.8

(단위: 억 원, %)

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<그림 1>은 2010~2018년 인구, 공무원 관련 경비, 사회복지비, 투자적 경비 추이를 보여주고 있는데, 인구의 지속적인 감소에도 불구하고 공무원 경비, 사회복지비는 지속 적으로 증가하고 있으며, 투자적 경비도 증가의 추세이나 2016년을 정점으로 2년 연속 하락하고 있다. 따라서 이러한 지방자치단체의 지출 변화가 인구이동을 촉진하고 있는 것은 아닌지, 또는 인구이동을 억제할 수 있는 방향으로 지방자치단체의 지출 변화가 필 요한 것은 아닌지에 대한 검토가 필요하다.

또한 앞서 언급한 인구감소가 나타나는 79개 지방자치단체의 공무원 관련 경비 추이 를 보면 모두 지속적으로 증가하고 있기 때문에 지방자치단체의 행정에 대한 보다 근본 적인 접근이 필요한 시점이다. ○○시의 경우 공무원 보수의 증가율이 3.0%인 반면 무 기계약직보수, 기타직보수의 증가와 연금부담금의 증가가 눈에 띄고 있다. 인구는 줄어 드는데, 이러한 증가가 바람직한 것인지 근본적인 질문을 던져야 한다.

지금까지 살펴본 바와 같이 인구감소의 문제를 안고 있는 지방자치단체가 상당수 존재 함에도 불구하고 현재까지 지방행정에 대한 근본적인 변화는 일어나지 않고, 과거의 관행이 지속적으로 반복되고 있다. 지방자치단체는 최소한 인구의 유출을 억제하는 방향으로 새로운 지출 변화가 필요하다. 지방자치단체는 현재까지의 타성적인 지출에 서 벗어나, 인구 유입을 촉진하고 인구 유출을 억제할 수 있는 새로운 접근법을 시도 하여야 한다. 인구이동에서 보듯이 지방정부는 젊은 층의 확보에 더욱 더 큰 관심을 가져야 한다.

지방행정에 대한 근본적인 변화 필요

Groves, Sanford M, Karl Nollenberger and Maureen Godsey Valente. 2003. Evaluating Financial Condition: A handbook of Local Government. 3rd ed. Washington, D.C. : The International City/County Management Association.

참고문헌