1990년대 풀뿌리 주민참여운동으로 시작된 ‘마을만들기’ 중심 의 도시재생 뉴딜은 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제정을 계기로 중앙정부가 지원하는 사업으로까지 확 대되어 왔다. 문재인 정부 역시 도시경쟁력 강화와 삶의 질 개 선을 위한 ‘도시재생 뉴딜’을 국정과제로 선정해 5년간 50조 원 투자, 전국 낙후지역 500곳을 정비하는 사업을 이끌어 나갈 계 획이다. 이번 호 특집에서는 주거복지 실현과 사회통합, 지역 기반의 좋은 일자리 마련 등 도시 생활환경과 사회 전반의 이 슈를 해결하기 위한 도시재생 뉴딜의 전략적 방향과 정부와 지 자체, 중간지원조직과 주민의 역할에 대해 살펴보고자 한다.
특집기획: 서민호 도시재생연구센터장
도시혁신을 위한
도시재생 뉴딜 추진전략
머리말
“모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가집니다. 헌법이 정한 국민의 기 본권입니다.” 지난 4월 문재인 대통령이 밝힌 도시재생 뉴딜1)의 추진배경이다. 우리나라 의 도시에 사는 인구는 전체 인구의 90%를 넘어섰으며, 국민의 기본권을 보장하기 위해 서는 살기 좋은 도시환경의 확보가 필수이다. 단순히 물리적 주거환경의 개선이 아니라
‘사람’이 행복한 삶을 영위할 수 있도록 만들기 위해서는 사회적 · 경제적 · 환경적 측면을 동시에 고려해야 한다.
지난해 에콰도르 키토에서 열린 유엔 해비타트 III 총회의 어젠다는 ‘모두를 위한 도시’로 개발의 그늘에 가려진 빈곤과 강제철거 등의 문제를 해결해 모든 사람을 위한 지속가능하 고, 포용력 있는 도시를 만들자는 것이 핵심이다. 도시재생 뉴딜도 이 같은 도시 어젠다와 일맥상통하며 보다 건강한 도시생태계를 조성해 나가고자 한다.
도시재생 뉴딜의 방향
정부는 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」을 제정해 쇠퇴도시를 대상으로 도 시재생 사업을 지원하고 있다. 그러나 경험부족(행정주도의 사업추진 관습에서 벗어나지 못 함)으로 지역과 주민참여가 미흡했고 지역 특성을 반영한 사업계획 수립은 더뎠다. 중앙정
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김이탁 | 국토교통부 도시재생사업기획단장([email protected])
도시재생 뉴딜의 정책방향과 미래상
1) ‘나는 미국인에게 뉴딜(새로운 처방)을 약속한다’. 1933년 미국의 제32대 루즈벨트 대통령은 대통령 후보 연설에서 대공 황을 타개하기 위해 ‘뉴딜정책’을 표방하였음. ‘뉴딜(New Deal)’이라는 용어는 시어도어 루즈벨트의 스퀘어 딜(square deal: 공평한 분배 정책)과 윌슨 대통령의 뉴프리덤(New freedom: 새로운 자유정책)의 합성어로, 루즈벨트 대통령은 당 선 이후 금융개혁, 일자리 창출 등 경제정책뿐만 아니라 사회적 약자를 위한 연방차원의 복지정책을 적극 추진하였음.
특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략
이러한 한계를 극복하기 위해 새 정부는 기존 도시개발 정책의 패러다임을 전환하는 ‘도시재생 뉴딜 사업’을 추진하고 있다.
새로운 정부의 공약을 살펴보 면 도시재생 뉴딜은 단순 주거정
비사업이 아니라 ‘국민이 체감하는 도시재생’, ‘삶의 질을 개선하는 도시재생’, ‘모두를 위 한 도시재생’, ‘일자리를 창출하는 도시재생’을 목표로 쇠퇴한 도시를 재활성화시켜 경쟁 력을 높이고자 하는 ‘도시혁신사업’이다.
‘도시재생 뉴딜 사업’은 대규모 철거 및 정비방식이 아니라 소규모 생활밀착형 사업방식 을 택하고 있으며, 지역주민이 주도적으로 사업을 이끌어 나감에 따라 지역의 특색에 맞 는 맞춤형 도시재생이 가능하다. 이와 더불어 정부지원을 대폭 확대하는 한편, 지역주민 주도의 자생적 조직들이 사업 주체로 참여하도록 유인해 재생사업의 수익을 지역주민들 과 공유할 수 있도록 추진할 예정이다.
도시재생 뉴딜 사업의 비전
도시재생 뉴딜 사업이 내세우고 있는 비전을 한마디로 요약하면 지자체와 커뮤니티 주도의 지속가 능한 ‘도시혁신 사업’이라고 말할 수 있다. 과거 중앙정부가 주도하 던 일방적인 도시재생 방식에서 벗어나 지자체, 마을활동가, 시민 단체, 사회적 경제조직, 도시재생 관련 학계 등과 폭넓은 소통을 통 한 지역 커뮤니티 기반(Aging for
⇨ 쇠퇴한 도시를 살려서 지역 맞춤형 일자리를 창출하는 ‘도시혁신사업’
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국민이 체감하는 도시재생
모두를 위한 도시재생
삶의 질을 개선하는 도시재생
일자리를 창출하는 도시재생
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2) 2016년 말 기준 국내 읍면동의 3분의 2(2200여 개)가 쇠퇴 중이나 정부지원은 전국적으로 46곳에 불과함.
<그림 2> 기존 정책과 도시재생 뉴딜의 비교
기존 정책
중앙 주도(Top-Down) 방식
대규모 계획 중심
미흡한 지원
도시재생 뉴딜
● 중앙정부 위주의 사업 추진
● 계획 수립에 집중
● 전국 46곳에 지원 불과 (도시활력증진사업 포함 연평균 1500억 원)
지역주도(Bottom-up) 방식
● 지자체가 주도하고 정부가 적극 지원
소규모 사업 중심
● 주민이 체감할 수 있는 동네단위 생활밀착형 편의시설
전폭적인 지원 확대
● 5년간 50조 원 규모(필자확인 10조, 기금 25조, 공기업투자 15조)
Community)의 지속가능한 도시기능 회복에 중점을 두고 있다.
또한 지역 중심의 도시재생 사업을 추진하 기 위해 중간지원조직인 도시재생 현장지원센 터의 기능과 역할을 강화하고, 사업별 주민 주 도 협의체와 행정기관이 함께 사업을 이끌어 나가도록 거버넌스 구축을 지원할 것이다. 공 동체적 가치의 회복과 실천이 지역사회의 경 제적 발전(일자리 창출)으로 이어짐으로써 지
속가능한 도시사회를 구축하는 것이 도시재생 뉴딜 사업 비전의 핵심이라 하겠다.
사업의 유형
도시재생 뉴딜 사업을 위한 효율적인 계획수립을 유도하고 성공적인 추진을 실현하기 위 해서는 무엇보다 지역별 맞춤형 지원이 필수적이다. 이에 따라 저층 노후주거지 재생사업 부터 상권 · 시장활성화 사업 등 다양한 사업들이 지역주민의 수요(needs)에 맞게 적용될 수 있도록 5가지 유형으로 구분하였다. 예를 들어, 500곳의 사업지가 대상일 경우 지역의 특성, 사업규모에 따라 내용이 모두 달라 다양한 사업으로 구성될 수 있다. 다만 행정적인 측면에서 사업이 추진되는 대상지 특성, 주요 핵심사업 등을 고려해 기본적인 사업방향을 가이드하고, 체계적인 지원과 성과관리를 위해 ① 우리동네살리기(소규모 주거), ② 주거 지 지원형(주거), ③ 일반근린형(준주거), ④ 중심시가지형(상업), ⑤ 경제기반형(산업)의
<그림 3> 도시재생 생태계(生態系)
“Aging for Community”
공간 Space
사람 Human
시장 Market
<그림 4> 다양한 사업모델과 이를 담아내는 다섯 가지 뉴딜 사업 유형(예시)
공동체 공간 활용사업 저층 노후주거지재생(가로주택정비사업 등)
도시재생 어울림 플랫폼 조성 재래시장 활용 원도심 재생사업 중소도시 및 쇠퇴구도심 등 정비사업
지방거점 개발 역세권 공유지 활용사업
국공유지 개발사업 복합기숙사 건축 및 캠퍼스타운 조성
친환경 에너지 재생사업
노후 공공청사 복합개발 사업 기존 주택 매입임대 소규모 공영주차장 건설
골목경제 활성화 사업 도심 신활력거점 공간 조성 복합지식산업센터 조성사업 저밀 공용청사 복합사업 역사문화자원 활용 재생사업 폐역사·폐교 등 기능상실 공간 활용사업
스마트 도시 조성사업
일반근린형 중심시가지형 경제기반형
우리동네살리기 주거지 지원형
특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략
저층 노후주거지 주거환경 개선 등을 중점 추진하기 위해 소규모 주거정비 유형인 ‘우리 동네살리기’와 ‘주거지 지원형’을 추가한 부분이 차이점이다.
신규 사업 선정방향
올해는 사업 시행 첫해로 도시재생활성화계획 수립이 가능한 곳 등 준비가 되어 있고, 개 선이 시급한 지역을 선정해 뉴딜 사업이 조기에 정착되고 지역주민이 효과를 빠르게 체감 할 수 있도록 시범사업으로 추진할 계획이다. 단, 정책의 수혜대상인 기존 거주민과 쇠퇴 지역 주민들이 피해를 입지 않도록 부동산시장 안정을 최우선으로 고려해 지가가 급격히 상승하거나 부동산 투기조짐이 보이는 지역은 선정대상에서 제외할 예정이다.
선정방식은 중앙공모, 지자체공모, 공공기관 제안 등으로 다양화하고, 지방분권 관점에 서 지역주도의 상향식(Bottom-up) 사업추진 방식에 맞춰 전체 물량 가운데 70%의 신규 사업 선정권한을 지역에 대폭 위임한다. 특히 지역 밀착형 사업유형인 우리동네살리기, 주거지 지원형, 일반근린형 사업은 광역자치단체가 주관해 선정하게 될 것이다.
지역의 특성과 수요를 감안한 맞춤형 사업이 추진될 수 있도록 광역자치단체 주관 사업 선정을 도입하고, 공공성이 요구되는 사업3)임에도 지자체의 전문성 부족으로 지역주도의 사업추진이 어려운 경우가 있음을 감안해 공공기관이 지자체와 협의를 거쳐 사업을 제안 하면 국토교통부에서 선정하는 공기업 제안방식도 도입할 예정이다.
또한 일부 규모가 큰 사업으로 경제 · 산업육성 차원의 범정부 협력이 중요한 중 · 대규 모 도시재생 사업(중심시가지형, 경제기반형)은 중앙정부에서 지자체를 대상으로 공모 절 차를 거친 후 경쟁방식으로 평가해 사업이 선정될 수 있도록 선정방식을 다양화하였다.
선정기준
정부는 2017년 주택시장 안정화 방안으로 8.2부동산대책을 발표하였다. 이에 발맞춰 이 번 뉴딜 사업은 서민 주거 및 부동산시장 안정을 최우선으로 고려해 선정할 계획이다. 부 동산 가격급등으로 인해 지역주민에게 피해가 가고 사업추진에 걸림돌이 되지 않도록
3) 스마트시티, 패시브하우스, 녹색건축, 신재생에너지, 공원·녹지 등 국정과제와 연계된 사업을 말함.
3단계(평가단계, 선정단계, 사업추진단계)에 걸쳐 부동산시장 모니터링을 강화하고, 부동 산시장 교란우려가 있다면 사업선정을 과감히 제한할 예정이다. 이와 함께 지역주도의 맞 춤형 재생을 위해 지역 자원과 연계된 특화사업을 발굴하고, 주민 재정착률 제고 및 ‘둥지 내몰림’ 현상 방지를 위한 지역공동체 상생방안 등이 포함된 재생사업이 추진될 수 있도 록 선정할 계획이다.
선정방식 및 사업유형별로 평가항목과 지표에서 일부 차이가 있으나, 선정기준은 기본 적으로 ① 사업의 시급성 및 필요성(쇠퇴도, 주민참여 의향 등), ② 사업계획의 타당성(추 진체계, 사업계획 적절성 · 실현가능성 등), ③ 사업의 효과(삶의 질, 주민복지, 환경, 일자 리, 사회통합, 부동산시장 영향 등) 항목을 기준으로 평가하게 된다.
또한 패시브하우스, 사회적 경제 활성화, 신재생에너지, 스마트시티 등 주요 국정과제 와의 연계성 등도 평가항목으로 반영한다. 이와 함께 국토교통부는 지자체의 사업선정 과 정을 모니터링하고 검증해 선심성 사업추진이 되지 않도록 관리할 계획이다. 무엇보다도 평가를 공정하고 투명하게 진행하기 위해 평가단계에서 정부가 구성한 도시재생전문가 집단(약 900여 명 이상)을 활용해 중앙, 광역 각 10명 내외로 평가위원회를 구성하고 맞 춤형 컨설팅도 지원할 계획이다.
올해 사업의 평가절차는 ① 서면평가 → ② 현장 실사 및 컨설팅 → ③ 종합평가를 거쳐
<표 1> 도시재생 뉴딜 사업 선정 시 평가항목(표준안)
항목 세부항목 평가지표
사업의 시급성 및 필요성
사업 시급성 지역쇠퇴 정도,
재생 시급성(안전, 경제, 환경, 보건 등) 사업 필요성 주민·상인·주민주도 조직 등 참여의향
사업계획의 타당성
추진체계 구축 도시재생추진단 구성, 중간지원조직 간 협력체계
사업계획의 적절성 목표설정의 적정성, 상위계획과의 부합성
사업의 실현가능성 지방비 매칭 계획, 기타 재원 활용방안
주민참여 및 역량강화 주민 참여 및 갈등관리방안, 역량강화 교육방안
도시재생 뉴딜 효과
주민복지 및 삶의 질 개선 생활환경 개선도 (복지시설 등 공간계획)
일자리 창출 및 도시 경쟁력 일자리 창출 효과, 지역주민 고용계획
사회통합 및 지속가능성 둥지내몰림 대책,
지속가능한 지역경제 선순환 구조 확보방안 부동산시장 영향 부동산 가격상승 등 부작용에 대한 대책 특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략
향후 계획
국토교통부는 사업선정 과정뿐만 아니라 사업추진 이후 사후관리도 엄격히 추진해 도시 재생 뉴딜 사업의 부작용을 최소화해 나갈 것이다. 투기과열지구 또는 투기지역의 경우에 는 2017년 사업선정 대상에서 제외하고, 2018년에 집값이 안정되면 부동산시장에 미치는 영향을 종합적으로 분석한 후 선정여부를 검토할 계획이다. 사업선정 과정에서 국토교통 부와 한국감정원이 합동점검반을 구성해 현장단속 및 주간단위 상시 모니터링을 실시하 고, 부동산시장 교란 우려가 있는 경우에는 선정대상에서 제외한다. 부동산시장 과열지역 에 대해서는 차년도 공모 물량을 제한하거나 사업시기를 조정하는 등 관련 대책도 추진할 계획이다.
이와 함께 급격한 임대료 상승으로 영세상인 등이 지역에서 내몰리는 ‘둥지내몰림’ 현 상 방지대책도 함께 추진한다. 도시재생 사업지역 내 임대인 · 임차인 · 지자체 간 자발적 인 상생협력을 유도하기 위해 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」에 ‘상생협약’ 제도 신설과 협약체결 인센티브 제공, 표준약정서 마련 등을 추진하고, 내몰린 기존 상인, 청년 창업자 등이 저렴한 비용으로 입주할 수 있는 ‘상생 거점공간’을 확보 · 지원할 계획이다.
나아가 재생사업에서 발생하는 이익이 지역사회에 환원되도록 주민주도의 도시재생 관 련 조직 등에 대한 지원과 육성을 추진할 계획이다. 주민 · 청년 등이 지역에서 창업할 수
<그림 5> 상생발전과 도시재생이익 선순환 구조 구축
‘상생협약’ 제도 신설
구성원 운영주체
지원체계 선순환
생태계 구축 ‘선순환 구조’ 확립
‘상생거점’ 마련
● 임대료 인상억제 +
인센티브(리모델링 자금, 세제감면 등)
● 재생사업에서 발생하는 이익이 지역사회에 환원될 수 있도록 주민주도 도시재생조직 활성화
● 도시재생 조직에 대한 창업 지원 및 컨설팅 기능 강화
● 재생 사업의 참여주체로 육성·지원
● 낮은 임대료로 장기 계약을 보장하는 공공임대상가 등
● 공기업, 지자체, 주택도시기금 출자 리츠 등을 통해 공급
있도록 역량교육 시행 등 컨설팅 기능을 강화하고 사전기획비 · 시설조성비 등 창업자금을 지원함으로써 이러한 경제조직이 소규모 정비사업 시행, 공공거점 시설 건립 및 운영 등 재생사업의 참여주체가 될 수 있도록 유도해 나갈 계획이다.
올해 뉴딜 시범사업은 앞서 언급한 사업선정 기준을 구체화해 지자체 등을 대상으로 폭 넓은 의견수렴 과정을 거친 후, 도시재생특별위원회의 심의(9월 25일)를 통해 선정계획을 확정하였다. 10월 말 사업계획서를 접수(10월 23일~10월 25일)하고, 평가(11월)를 거쳐 올해 말 시범사업들을 최종 확정할 계획이다.
맺음말
도시재생 뉴딜 사업은 새 정부의 핵심 국정과제이다. 이제 뉴딜 사업은 복지차원에서 살 기 좋은 도시를 만들고 경쟁력을 높여 글로벌 도시로 성장하기 위한 첫 발을 내딛게 되었 다. 뉴딜 사업의 성공적인 출발을 위해 기존 도시정비사업의 실패사례를 극복하고 지속가 능한 도시정책이 필요한 시점이다.
앞서 설명한 바와 같이 도시재생 뉴딜 사업은 대규모 철거 및 정비방식이 아니라 소규 모 생활밀착형 사업을 중심으로 쇠퇴한 도시를 재활성화시켜 경쟁력을 높이고자 하는 ‘도 시혁신(革新)사업’이다. ‘혁신’이란 일체의 묵은 제도와 방식을 고쳐 새롭게 만드는 것으로 도시재생 뉴딜 사업은 기존의 한계를 넘어 지역 · 주민과 더 가깝게 소통하고 국토와 도시 를 건강하게 만드는 데 이바지할 것이다. 2017년 시범사업 선정을 필두로 도시재생 뉴딜 사업이 성공적으로 정착하고 그 효과가 나타날 수 있도록 노력할 것이며 또한 기대한다.
참고문헌
국토교통부. 2017. 도시재생 뉴딜 사업 신청 가이드라인, 9월 25일. 발표자료.
특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략
