우리나라 규제영향분석 발전방안

우리나라 규제영향분석 발전방안

: 미국 및 우리나라의 사례연구를 토대로

김태윤

한국행정연구원

Ⅰ. 서 론

규제영향분석이란 특정한 규제대안의 효과들을 체계적이고 실증적인 방법으로 분석하여 정책결정의 객관적 근거를 전달하는 일련의 과정으로 정의할 수 있다. 현재 OECD 회원국 중 14개국의 중앙 및 지방정부들이 광의의 규제영향분석제도를 채택하고 있으며, OECD 이 사회의 권고에 따라 나머지 회원국은 물론 여타 국가들도 제도의 시행을 준비중에 있다.¹⁾ 각국의 고유한 정책현실에 따라 제도 채택의 수준과 양태가 매우 다양하지만 규제영향분석 은 규제정책결정과정의 질적 향상을 위한 기초적 분석도구로서 그 입지을 공고히하고 있다.

따라서 규제영향분석의 요건들이 정책결정과정에 충분히 반영될 수 있다면, 기존의 행정관 행을 혁신적으로 변화시킬 수 있을 것으로 기대된다.

신설규제 사전심사제도에 대한 우리나라 최초의 본격적인 제도적 장치로는 1994년 1월 제 정된 「행정규제및민원사무기본법」을 들 수 있다. 동법에 의해 신설규제에 대한 사전심사 등을 위해 1994년 5월 행정규제 합동심의회의가 구성되었으나, 정책의 조정 및 집행의 차원 을 비롯한 많은 부분에서 문제점이 발생하였다.²⁾ 이러한 문제의식을 토대로 제정된 「행정 규제기본법」은 불필요한 규제의 신설 및 강화를 초기단계에서부터 억제하고 합리적인 규제 를 입안, 집행하도록 유도하려는 목적으로 규제영향분석제도를 도입하고 있다. 그러나 지난 2년간의 제도 시행과정을 검토해보면, 이론적인 차원에서 손색이 없는 엄밀한 의미에서의 규제영향분석서가 작성되고 있지는 못하고 있는 것으로 알려져 있다. 제도의 급작스러운 시 행으로 인한 각 부처의 담당 공무원의 이해 및 지식의 부족과 대단히 짧은 우리나라의 법 제정 관행 등에 그러한 원인의 일단이 있으리라 미루어 짐작할 수 있을 것이다.³⁾ 그러나 한 편으로 우리나라의 행정현실에 합당한 규제영향분석의 기법과 관련한 충분한 논의와 토론이 이루어지고 있지 않는 현실도 제도의 미흡한 정착의 큰 원인이 되고 있다.⁴⁾ 특히 규제영향 분석의 핵이라 할 수 있는 비용편익분석 분야에서 이러한 문제점은 더욱 부각되고 있다. 결 국 이론적 엄밀성을 유지하는 가운데서 실무적으로 활용가능한 비용편익분석의 기법을 개발 하려는 노력이 규제영향분석제도, 더 나아가 규제개혁의 성패를 좌우하는 급선무라고 볼 수 있는 것이다.

1) OECD각국의 규제영향분석제도의 채택 여부와 그 내용의 개관을 위해서는 OECD(1997)을 참 조하고, 최근의 동향을 위해서는 OECD에서 1998년과 1999년에 주요국가의 규제개혁양태를 평가보고한 보고서를 참조. 예를 들면 미국, 일본의 경우는 OECD(1999a)와 OECD(1999b) 참 조.

2) 우리나라 규제개혁의 추이와 분석을 위해서는 이주선․한선옥(2000) 및 김종석․김진국․김태 윤․이성우․이주선․최병선(1999) 참조.

3) 우리나라 규제영향분석제도의 운용현황을 규제영향분석서 작성, 자체심의, 규제개혁위원회 심 의 등의 차원에서 구체적으로 검토한 서베이 및 그 함의를 위해서는 유충렬(2000)을 참조.

4) 우리나라 행정현실을 고려한 규제영향분석제도의 운용적 측면에서의 개선방안에 관하여는 김 정렬․김태윤․노현종(1998) 참조.

이러한 문제의식에 따라 본 연구는 규제영향분석제도중 특히 비용편익분석의 이론과 기법 을 정리하여 우리나라 규제영향분석제도의 발전을 도모함을 목적으로 한다. 구체적으로는 규제영향분석제도를 실무적으로나 이론적으로 개화시킨 미국에서 대표적인 성과로 거론되고 있는 (부처가 실제로 작성한) 규제영향분석서를 비교, 분석하여 우리나라 제도의 운용에의 함의를 도출하고자 한다.⁵⁾ 즉 실무적으로 실현가능한 동시에 비용편익분석의 이론상으로도 적합한 규제영향분석의 이론과 실무를 주요 이슈별로 정리하여 우리나라 각 부처 실무자들 이 규제영향분석서를 작성하는, 또 규제개혁위원회가 이를 심사하는 과정의 질적 수준을 한 단계 높이고자 하는 것이다. 따라서 본 연구는 기존의 연구와 같이 비용편익분석이나 규제 영향분석과 관련된 이론적인 천착을 시도하는 것이 아니라 미국의 규제영향분석 사례를 중 심으로 규제영향분석과 관련된 주요 이슈에 대한 실증적인 해답을 구하고자 하는 것으로서, 기존연구에 비해 높은 귀납성과 현실성을 갖고 있다는 차원에서 차별성이 있을 것으로 기대 한다. 결국 본 논문의 차별성은 미국의 사례를 분석하여 실무적인 규제영향분석서가 비용편 익분석이론의 요구와 권장사항을 어느 정도 또 어떤 방식으로 충족하고 있는지에 대한 실증 적 연구라는 점이다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 제I장의 서론에 이어 제II장에서는 규제영향분석의 기본 도구인 비용편익분석의 실무적 차원에서의 기본적 원칙과 개념적 틀 등을 살펴본다. 제III장 에서는 미국의 경우 규제영향분석이 기법적 차원에서 과연 어떻게 수행되고 있는지를 분석 한 후 우리나라 규제영향분석의 개선방향과 지침을 실무적 입장에서 살펴본다. 이러한 토론 을 위한 분석의 틀은 제II장에서 제시된 비용편익분석의 기본적 원칙에 입각하여. 비례의 원 칙, 비용과 편익의 확인과 측정, 계량화, 분배적 가중치, 할인율 등의 이슈들로 구성된다. 제 IV장은 이렇게 개발된 규제영향분석의 기본방향과 요건에 대한 인식을 토대로 우리나라에 서 작성된 비교적 우수한 규제영향분석서를 분석하고 그 개선방향을 제시한다. 제V장은 결 론을 맺는다.

Ⅱ. 규제영향분석을 위한 비용편익분석의 개념적 틀과 방향

본 장에서는 규제영향분석을 위한 비용편익분석의 기본방향과 개념적 틀을 공고히한다는 차원에서 미국의 저명한 학자들에 의한 논평을 정리하고자 한다.⁶⁾ 우선 Arrow 등 11명의

5) 본 논문에서 분석된 사례는 필자가 미국 연방정부의 규제영향분석 전문가들에게 의뢰하여 그 들의 추천에 의하여 선정된 것이다. 미국의 규제영향분석의 발전과 현재의 수준을 미루어짐작 할 수 있는 사례를 추천해달라는 것이 필자의 요구였다. 사례선정의 과정에서 많은 도움을 준 미국 OIRA의 주요 스탭인 John Morrall III, Stuart Shapiro, Ed Clark과 미국 환경청의 Paul Snyder, 미국 AEI의 Randy Rutter, 미국 GAO의 Curtis Copeland등에 감사드린다.

교수가 AEI(America Enterprise Institute)의 지원을 받아 연구한 「환경, 보건, 안전 규제의 비용편익분석 수행상의 제 원칙들」을 소개하고 필자나름의 해석을 부가한다. 그리고 미국 의 예산청(OMB)이 작성한 「연방규제의 비용편익분석 가이드라인」에 대해서 Hahn(1999) 이 평가한 내용을 소개하고 필자나름의 해석을 부가한다. 이러한 과정을 통해서 우리나라의 규제영향분석의 비용편익분석이 실무적으로 활용되기 위한 개념적 틀과 방향성을 모색할 수 있을 것으로 기대한다.

1. Arrow 등이 제시한 규제의 비용편익분석상의 제 원칙들

현재 미국에서 활동중인 전문가 대다수가 참여하여 작성한 Arrow 등(1996)은 규제영향분석 을 위한 비용편익분석의 의의와 그 기법적 타당성 및 적용의 원칙 등을 요약한 논문으로서 16개의 원칙을 제시하고 각각의 원칙의 개요를 서술하고 있다. 본 소절에서는 각각의 원칙 의 정의를 원문 그대로 번역하여 굵은 활자로 표시한 후, 각각의 원칙에 대하여 우리나라의 제도와 현실을 감안한 필자 나름대로의 해석을 첨부하고자 한다.

비용편익분석은 정책의 긍정적 효과와 부정적 효과를 비교하는 유용한 방법이다.

비용편익분석은 정책의 총편익과 총비용을 측정하고 비교할 뿐만 아니라 소비자, 노동자, 경 영자에 대한 분배적 효과를 분석함으로써 의사결정자의 이해를 도와준다. 또한 비록 제시된 수치들에 있어 불확실성이 있다하여도 이러한 수치들은 의사결정을 돕는 훌륭한 근거가 될 수 있다. 따라서 비용편익분석은 꼭 필요한 정책분석도구이며, 특히 분배적 효과와 불확실성 에 대한 정보가 비용편익분석의 유용성을 담보하는 결정적인 개념중의 일부이다.

비용편익분석은 최소의 비용으로 원하는 목표를 달성하는 규제전략을 설계하는데 유용하다.

의회는 행정부가 규제의 개선을 위해 정책의 경제적 편익과 비용을 고려하는 것을 금지하여 서는 안된다. 의회는 최소한 행정기관이 규제의 우선순위를 정하는데 경제적 분석을 사용하 도록 유도해야 한다.

이 원칙은 미국의 경우 의회가 공기정화법(Clean Air Act) 등 몇몇 법안의 일부 조항으로 규제의 편익과 비용에 대한 비교를 명백히 금지하고 있는 행태에 대한 우려에 기인한다. 따

6) 비용편익분석과 관련된 보다 학리적인 논구의 종합적인 토론을 위해서는 Dinwiddy, C. &

Teal, F. (1996), Gramlich, E. (1990), Johansson, P. O. (1993), Mishan, E. J. (1994), Nas, T.

F. (1996), Williams, Alan. (1993), Williams, A. (1983), Zerbe, R. O. & Dively, D. D. (1994) 을, 또한 규제영향분석과 관련된 비용편익분석기법의 이해를 위해서는 김태윤(1998)을 참조.

라서 행정규제기본법하의 우리나라의 경우 이 원칙의 함의는 규제영향분석을 요구하는 행정 규제기본법의 기본정신에 대한 확인과 함께, 규제개혁위원회의 규제영향분석서 심사에 대한 정치적 지지가 확보되어야 한다라는 것으로 해석할 수 있다.

모든 중요한 규제에 대해서는 반드시 비용편익분석이 수행되어야 한다.

행정기관은 지나치게 엄격한 비용편익분석의 요건에 얽매일 필요는 없지만 이용 가능한 비 용편익분석 방법을 고려할 필요는 있다. 특히 기대비용이 기대편익을 상당히 초과하는 규제 에 대해서는 행정기관의 장은 그 규제의 정당성에 대한 명백한 설명을 제시하해야 한다.

Arrow 등이 이 원칙에서 강조한 사항중의 하나는 세대간 혹은 세대내 형평성에 대한 고려 나 복원불가능한 잠재적인 결과 등 비경제적인 요인에 대한 성실한 접근이 필요하다는 것이 다. 즉 비경제적, 비화폐적 영향을 무시해서는 결코 안 된다는 것이다.

환경, 보건, 안전 규제와 관련된 중요한 입법안의 경우에 의회 예산처(Congressional Budget Office)는 의원에게 정보를 제공할 수 있는 예비 비용편익분석을 수행하여야 한다.

규제를 담고 있는 법률의 경우 비록 엄밀한 비용편익분석이 아니라 할지라도 대강의 비용편 익분석을 수행하면 유용한 정보를 제공할 수 있다는 차원에서 예비비용편익분석이 필요함을 강조하고 있다. 즉 규제영향분석을 수행할 책임이 있는 규제기관이 아닌 제3의 기관이 중요 한 규제안의 경제사회적 영향에 대하여 사전에 예비분석을 수행해야 한다는 원칙이다. 따라 서 우리나라의 경우 이 원칙은 규제개혁위원회나 그 관련 조직에서 중요한 규제에 대한 예 비비용편익분석을 수행해야 함을 의미한다.

비용편익분석은 기본적으로 편익과 비용의 전체적 관계에 초점을 두지만 좋은 비용편익분석 은 정책의 분배적 귀결을 밝혀 주어야 한다.

이 원칙은 어떤 규제가 지역간, 소득계층간, 산업간, 직업간 배분 등에 일정한 영향을 미치 는 경우 그 경위와 내용을 제시하라는 것으로서 비용편익분석의 기본적 의의인 첫 번째 원 칙을 보다 명확히 한 것이다.

여타의 다른 규제 정책과 비교하여 제안되는 규제안의 편익과 비용의 차이(the incremental benefit and cost)를 확인하는 것이 중요하다.

규제영향분석은 제안되는 규제안이 그 규제가 없었을 경우나, 또 다른 규제대안과 비교해서 가장 우수한 대안임을 보여주는 분석이다. 따라서 모든 규제영향분석서에는 제안된 규제안, 무규제대안, 차선의 대안이라는 세가지 대안에 대한 비교가 제시되어야 한다.

가능하다면 편익과 비용은 계량화되어야 한다. 최선의 추정치는 관련된 불확실성과 함께 제

시되어야 한다.

비록 불확실성이 크다하더라도 비용과 편익은 그 산정이 가능하다면 계량화되어야 한다. 그 과정에서 어떤 가정이나 전제가 도입되었다면, 그 가정이나 전제는 물론 그들의 비용과 편 익의 측정에 대한 영향까지도 명백히 기술하여야 한다.⁷⁾

규제의 모든 충격이 계량화되거나 화폐화 될 수 있는 것은 아니다. 양적 요소에 대한 지나 친 집중으로 다른 중요한 질적 요소에 대한 고려가 소홀히 다루어지지 않도록 세심한 배려 가 있어야 한다.

비용편익분석의 과정에 있어 계량화는 중요한 과정이지만 계량화가 측정과 평가의 한 방법 에 불과하다는 것은 명백하다. 계량화되지 못할 질적인 요소에 대한 적절한 기술과 표현은 비용편익분석의 또 다른 중요한 과정이며, 특히 그 질적인 요소가 중요한 경우에는 더욱 그 렇다.

더 많은 외부평가(external review)가 적용될수록 분석의 질은 높아진다.

외부평가는 규제영향분석의 객관성을 담보하고 까다로운 작업인 규제영향분석을 보다 충실 히 하는데 필수불가결한 요인이다. 현행 규제영향분석 제도하에서 규제개혁위원회에 제출된 분석서에 대한 외부평가가 절실한 것도 같은 이유이다. 규제개혁위원회 산하에 전문가집단 으로 구성된 자문위원회 등을 이같은 목적으로 활용할 수도 있을 것이다.

경제학적 기본가정들이 환경, 보건, 안전 규제와 관련된 편익과 비용을 측정하는 데 이용되 어야 한다. 사회적 할인율, 사망과 사고 위험의 감소에 따른 가치, 건강의 증진에 따른 가치 등이 이러한 측정의 대상으로서 중요하다.

비용편익분석의 근간이 되는 이론적 토대는 경제학적 접근방식임을 밝힌 원칙이다.

7) Arrow(1996) 등은 이 원칙에 대한 부가설명을 하는 과정에서 불확실성에 대한 고려를 하는 과정에서 최선의 추정치는 기대값(expected values)를 반영(reflect)해야 한다고 기술하고 있는 데, 이는 다소 오해의 소지가 있어 추가적인 토론이 필요하다. 즉 정부라는 의사결정자는 위험 에 대한 태도에 있어서 위험중립적(risk-neutral)이어야 한다는 주장을 받아들인다면 불확실한 (위험한) 대안의 가치로서 그 기대값이 최선의 추정치임에는 틀림이 없으나, 위험회피적인 의 사결정자에게는 기대값보다는 확정동등치가 최선의 추정치가 된다. 따라서 기대값이 최선의 추정치인가의 여부는 의사결정자의 위험회피정도에 의존하는 문제로서, 일반화된 판단을 하기 에는 다소 어려움이 있다. 그러나 상기한 바와 같이 미국에서의 통설은 정부는 위험중립적인 의사결정을 수행해야 한다는 처방적 이론을 지지하고 있는 것으로 알려져 있다 (정부의 위험 회피정도에 대한 좋은 이론적 소개서로는 Arrow & Lind(1970) 참조). 그러나 필자의 견해로 는 그러한 판단은 미국의 경우에만 해당되는 것이다. 즉 경제규모가 작고, 외부의 환경변화에 대단히 예민한 한국경제의 상황을 고려할 때, 정부가 위험중립적이어야만 한다는 주장의 일반 성은 상당히 제약된다고 본다. 그러나 이러한 논쟁이 본 논문의 의도에 직접적으로 연관을 갖 고 있는 것은 아니기에 더 이상의 논의는 약하기로 한다.

규제영향분석에서 정보는 명확하고 간결하게 제공되어야한다. 비용편익분석이 의사결정자에 게 정보를 주려한다면 투명성은 필수적이다.

모든 중요한 가정과 불확실성이 명확히 기술되고, 실무적 요약과 보고서 본문 자체도 기본 적인 경제학적 지식이 있는 사람이라면 누구나 쉽게 이해할 수 있어야 한다. 또한 중요한 측정치의 근거도 제시되어야한다. 한편 기초 사례에 대한 주요 가정과 결과 그리고 민감도 분석도 제시하여야 한다. 또한 모든 사례의 편익과 비용의 순현재가치와 편익과 비용의 흐 름이 제시되어야 하며, 계량화의 여부를 불문하고 중요 요인들은 명백히 밝혀야 한다. 최종 적으로 서로 다른 대안간의 순편익의 차이도 확인해야 한다.

하나의 독립된 규제기관은 주요변수에 대한 나름대로의 경제적 가치를 사전에 평가해야 하 며, 규제영향분석의 결과를 제시할 수 있는 표준적인 형식을 개발하여야 한다.

규제를 생산하는 부처들이 규제영향분석에 나름대로 사전투자를 수행하여야 함을 지적하는 원칙이다. 부처와 관련된 주요변수, 이를테면 노동부의 경우 노동자의 안전의 가치, 산업안 전의 가치 등을 사전에 포착, 경제적으로 평가해야 한다는 것이다. 또한 부처나름의 표준화 된 규제영향분석 절차와 관례를 개발하여, 부처가 생산하는 규제들에 대한 비교의 편의를 제공해야 한다는 것이다.

편익과 비용을 화폐화하는데 있어 그 근거는 가능한한 노동시장이나 주택시장 등 시장에서 의 직․간접적인 교환(tradeoffs)의 내용과 결과에 기초하여야 한다.

비용편익분석을 수행하는 과정에서 까다로운 과정의 하나는 무형의 가치에 대한 평가일 것 이다. 이러한 경우 개인들의 시장에서의 행태에 대한 관찰에 기초하여 가치에 대한 평가가 이루어지는 것이 바람직하며, 평가자의 주관적인 판단은 배제되어야 한다는 것이 이 원칙의 요점이다. 또한 사망 또는 생명의 가치를 측정함에 있어서도, 특정한 한 사람의 생명의 가치 를 측정하는 것이 아니라, 통계적인 확률에 기초한(예를 들면 백만명중의 한사람) 생명, 또 는 연장된 수명에 초점을 두어 그 가치를 평가해야 한다는 것이다.

할인율에 불확실성이 있다면 할인율 값의 범위를 제시하는 것이 적절하다. 모든 규제 분석 에서 똑같은 범위의 할인율이 사용되는 것이 이상적이다.

경제적 효율성과 세대간 형평성의 차원에서 볼 때 할인율의 결정은 대단히 중요한 판단의 문제이다. 원칙은 개인이 미래 소비의 흐름을 어떻게 현재로 교환하는가에 기초하여 할인율 이 결정되어야 한다는 것이다.

2. OMB 가이드라인에 대한 Hahn의평가

미국의 OMB는 기존의 연방규제비용편익분석 가이드라인을 개선하여 1999년에 새로운 가 이드라인의 초안을 발표한 바 있다. Hahn(1999)은 이 OMB 가이드라인의 발전 방향에 대하 여 이론과 실무의 차원에서 균형 있는 몇가지 권고를 밝히고 있는데 그 권고를 그대로 제시 한 후 필자나름의 해석을 부가하면 다음과 같다.

보편적인 가정들의 집합을 활용하도록 유도해야 한다.

주요 파라미터들에 대해서는 가장 보편적인 가정들(예를 들면 사망 위험감소의 가치, 할인 율 등)을 각 부처가 채택하도록 유도해야 한다. 그 이유는 첫째, 기관간 비교 분석을 더욱 쉽게 해주며. 둘째, 행정기관들이 자체적으로 선호하는 결과가 나올 수 있도록 분석들을 조 작하는 재량권에 제약을 줄 수 있는 점을 들 수 있다. 물론 부처나름대로의 원칙과 이론적 배경에 입각한 가정과 전제를 사용하는 방식도 장점이 있다. 그러나 보편적인 원칙에 입각 한 분석을 수행한 후에 추가적인 정보로서 부처 나름의 입장을 제시하게 하면 균형있는 판 단을 가능케 할 것이라는 주장이다.

시장 실패를 보다 세밀하게 설명하도록 유도해야 한다.

단순한 시장실패의 존재가 정부개입을 정당화시키지는 않는다. 규제입안부처는 시장실패가 질적인 면에서나 양적인 면에서 얼마나 심각한지를 규제영향분석서에서 상세하게 설명해야 한다.

대안들의 합리적 집합을 공정히 평가하도록 유도해야 한다.

가이드라인은 순편익 최대화 측면에서 가장 경쟁적인 대안들을 행정기관이 선택하도록 촉구 하여야한다.

비용과 편익을 계량화하고 화폐화하는 경우를 보다 명확히 규정해주어야 한다.

가이드라인 초안은 "모든 가능한 경우에(whenever possible)" 비용과 편익을 계량화하고 화 폐화하도록 규정하고 있으나, OMB는 가이드라인에서 whenever possible을 보다 명료하게 정의하고 예시들(examples)을 제공해야 한다는 주장이다. 즉 계량화 및 화폐화대상에 대한 부처의 자의적인 해석의 가능성을 줄여야 한다는 것이다.

불확실한 비용과 편익에 대하여는 가능하면 그 분표의 중앙추정치(central tendencies)를 측정하도록 유도해야 한다.

행정기관은 위험 추정치들을 밝히는데 있어서 보수적인 가정들을 이용함으로써 일반적인 경

향보다 위험을 과대추정할 수 있는데, 이에 대한 적절한 경계가 필요하다.

모든 확인가능한 규제의 영향을 평가하고 계량화하도록 유도해야 한다.

계량화할 수 없는 편익에 대해서는 상세한 세부 정보를 제공하도록 유도해야 한다.

계량화할 수 없는 편익의 존재가 부처의 정책 선택에 영향을 주는 경우에 규제영향분석서는 그것의 이론적 근거에 대한 명확한 설명을 제공해야 한다.

불확실성에 대한 보다 차원 높은 분석을 유도해야 한다

미국에서 제출되는 규제영향분석서들의 반수 미만만이 불확실성의 원인을 확인하고 있으며, 대부분은 "합리적 영역(reasonable range)"의 제시 이상의 더 자세한 확률분포를 나타내지 못하고 있는데, OMB는 더욱 구체적인 길잡이(불확실성을 어떻게 계산하고 나타내는지에 대한 예)를 제공해야 한다는 것이다.

조건부가치측정법(Contingent Valuation Method)은 신중하게 적용하도록 유도해야 한다.

무형의 비용이나 편익을 측정하는데 있어, 규제기관은 1994년 NOAA 패널의 권고에 따르는 방식과 절차로 조건부가치측정법을 사용해야만 하는데 이에 대한 OMB 가이드라인의 조치 는 미온적이라는 평가이다.⁸⁾ 즉 규제의 비용과 편익중에서 시장에서 거래되지 않는 무형의 항목을 평가하는 가장 보편적인 방법중의 하나인 조건부가치측정법이 그릇된 방식과 절차로 오용되는 관행을 제어하는데 OMB가이드라인이 보다 적극적이어야 한다는 권고이다.

규제로 인하여 비용절약(cost savings)이 발생하는 경우 이를 비용․편익의 범주로부터 분 리하여 계상하도록 유도해야 한다.

Hahn은 이익집단들이 소위 비용절약에 대한 논쟁에 참여하는 편의를 도모하기 위해서는 비 용절약이 비용․편익으로부터 분리하여 독립된 범주로서 다루어져야 한다고 주장하는데 우 리나라 실무의 차원에서는 큰 함의가 없다.

잠복기 이후에 발생하는 건강 등에 대한 영향은 모든 다른 비용과 편익처럼 할인하도록 유

8) 조건부가치측정법(contingent valuation method: CVM)은 시민-소비자에게 특정 평가대상의 가치를 직접 물어보는 가치 측정기법으로, 존재가치나 선택가치 등 무형의 가치를 평가하는데 유용성이 있음이 폭넓게 인정되고 있다. 특히 CVM은 평가대상을 실제로 사용해서 누리게 되 는 사용가치(use value)가 아닌, 수동적 사용가치(passive use value)를 측정할 수 있는, 보편 적으로 인정된 거의 유일한 기법이라는 측면에서 각별한 관심의 초점이 되고 있다.조건부가 치측정법의 이론과 이슈 및 우리나라 현실에서의 적용방법 등에 대한 소개를 위해서는 김태 윤(1998a) 참조.

도해야 한다.

환경부등의 부처의 경우 장기적으로 발생하는 편익에 대해서는 가능하면 낮은 할인율을 적 용하여, 그 편익을 과대측정하려는 경향이 있는데, 가이드라인이 이를 용인해서는 안된다는 원칙이다.

순응의 합리적 수준을 제시하도록 유도해야 한다.

규제에 대한 완전한 순응은 통상적이라기보다는 오히려 예외적인 것이기 때문에, 순응수준 에 대한 합리적인 예측을 제시해야 한다는 것이다.

Ⅲ. 미국 규제영향분석 사례분석: 우리나라 규제영향분석에의 함의를 중 심으로

1. 사례의 개관

본 연구가 분석한 9개의 미국의 규제영향분석서의 개관을 소개하면 다음과 같다.⁹⁾

[사례1]은 미국의 고속도로 교통안전청(NHTSA)이 1983년에 작성한 것으로서 규제영향분석 서의 고전중의 하나로 인정받고 있는 분석서이다. 본 분석서는 교통사고를 감소시킬 수 있 는 방안으로서 후방정지등(Center High Mounted Stop Lamps)의 부착을 의무화하는 규제 를 도입할 것을 검토하고 있다. 본 사례의 주안점은 크게 세가지로 나누어 볼 수 있다. 첫 째, CHMSL의 효과내지는 유용성을 입증하기 위하여 행해진 다수의 연구들을 비교적 객관 적이고 공정하게 분석하여 후방정지등 도입의 근거를 확보하였다. 우리 규제영향분석서 작 성지침 등에서 요구하는 자문(consultation)에 충실한 좋은 예라 할 수 있을 것이다. 둘째, 본 규제의 비용은 주로 자동차 생산업자에게 발생하는데, 그 비용의 평가 및 측정에 있어서 과학적인 근거와 함께, 자동차 생산업자의 견해를 최대한 반영하였고 그 절차를 명기해 놓 았다. 또한 비용의 여러 항목을 잘 망라하였다. 셋째, 규제의 편익을 측정함에 있어 여러 다 양한 상황과 대상을 포괄적으로 고려하였다.

[사례2]도 미국의 고속도로 교통안전청(NHTSA)이 작성한 것으로 1998년에 기존 에어백 의 문제점을 극복한 “기능이 향상된 에어백”의 장착을 의무화하는 규제에 관한 규제영향분 석서이다. 미국에서 최근 작성된 규제영향분석서중에서 그 분석의 정교함이 상당한 것으로

9) 본 논문에서 소개하는 미국 사례들에 대한 보다 상세한 내용에 대해서는 김태윤(1999) 참조할 것.

미국연방정부의 규제심사기관인 OIRA에서 인정하고 있는 분석서이다. 이 예비 경제 평가서 에서 교통안전청은 기능이 향상된 에어백의 안전 실험 절차와 안전 실험 통과 조건으로 인 한 영향력을 분석했다. 궁극적으로 이 규제는 첫째, 제자리에 앉아 있지 않은 (Out-of-position: OOP) 탑승자에게 에어백으로 인해 발생할 수도 있는 위험을 최소화하고, 둘째, 에어백의 보호력을 증진시키려는 목적을 갖고 있다. 기존 에어백이 전체 사망, 사고 숫자를 줄이는데 효과적이긴 하지만, 이 평가서에서는 다양한 종류의 사고 상황에서도 보 호받을 수 있도록 승객의 체격, 나이, 성별로 나누어 기존 안전실험 통과조건 범위를 넓힌 실험 절차에 대한 영향을 분석했다.

[사례3]은 비교적 간단한 것으로서 위의 [사례1], [사례2]와 마찬가지로 미국의 고속도로 교통안전청(NHTSA)이 1997년에 기존 에어백의 충격을 완화시킨 “강도완화 에어백”의 채택 을 의무화하는 규제에 관한 규제영향분석서이다. 이 보고서는 강도완화 에어백에 대한 규제 를 도입하기 위해 두 가지 대안을 제시하고 있다. 연령과 신체부위 별로 나누어 에어백의 강도에 대한 실험을 실행했고 그 대안들의 영향을 분석했다. 강도완화 에어백이 어린이, 어 른, 흉부, 팔에 영향을 줄 수 있는 편익을 안전벨트 착용 운전자, 미착용 운전자, 안전벨트 착용 조수석 탑승자, 미착용 조수석 탑승자로 나누어 설명하는 한편 호주의 홀든(Holden) 자동차 회사의 강도완화 에어백과 비교 분석한다. 이 분석서에서 교통안전청은 강도완화 에 어백의 비용적인 면은 기술적인 비용, 개발 비용, 실험비용을 포함하고 있어야 함에도 불구 하고 정책결정에 중요한 영향을 미치지 못한다고 결정하여 비록 화폐화하여 계산하지는 않 았지만 강도완화 에어백으로 인한 편익은 각 대안마다 계량화하여 분석하고 있다. 비중요규 제로 분류되어 중요규제의 경우에 비해 분석의 정교성이 낮은 보고서이지만 비중요규제의 규제영향분석서도 이 정도의 설득력을 갖추어야 하지 않겠는가 하는 차원에서 사례로 선정 하였다.

[사례4]는 미국의 직업안전 및 건강청 (OSHA)이 1989년에 산업현장에서의 안전을 유도하 기 위하여 새로이 도입한 Lockout/Tagout 통제에 대한 규제영향분석서이다. OSHA의 대표 적인 규제영향분석서로서 OIRA요원이 소개한 사례인 본 규제는 현재 미국전역 사업장의 위험관리의 한 모범으로 기능하고 있는 것으로 알려져 있다. 본 규제안은 위험한 에너지에 노출될 염려가 있는 노동자를 보호하는데 일차적인 목적이 있다. 이를 위하여 Lockout/Tagout활동에 대한 일반적인 산업기준을 포괄적으로 제시하는 한편 근로자에 대한 훈련과 정보제공등을 규정하고 있다.

[사례5]는 미국의 환경청 (EPA)이 최근인 1998년 12월에 작성한 규제영향분석서이다.

EPA는 규제영향분석에 있어 타의 추종을 불허하는 전문적 역량을 갖춘 것으로 알려져 있 는데 본 분석서에서도 그러한 EPA의 역량이 잘 나타나 있다. 본 규제안은 중앙쓰레기처리 산업(CWT)의 유출을 제한함으로써 주민의 건강을 증진하고 휴양의 기회를 늘이는 한편 간

접적인 쓰레기처리 비용을 절감할 목적으로 구상되었다. 피규제업체의 소유구조, 운영방식, 쓰레기 처리기술 등의 다양성을 고려하고 공학적인 개연성 등을 염두에 둔 가운데 EPA는 십여개의 대안을 비교검토하기 위해 비용편익분석을 활용하고 있다. 이 보고서에서는 중앙 쓰레기 처리산업의 유출의 제한에 대한 지침 및 기준에 대한 경제 및 재정효과와 준수시의 편익이 추정되어 있다. 환경청은 ① CWT시설의 쓰레기 처리 작업의 수익성에 대한 변화,

② CWT 서비스의 시장가격의 변화, ③ CWT시설에서 관리되는 쓰레기 양의 변화에 대한 영향을 6개의 지역에 대해서 측정하고자 한다. 이와 더불어 CWT시설을 소유하고 있는 기 업(중소기업을 포함해서), CWT시설이 위치하고 있는 지역, 환경 정의에 대한 영향을 조사 한다. 환경청은 이 규제안을 통해 사회가 얻을 수 있는 편익을 암 및 비암(noncancer)과 관 련한 건강에 대한 영향, 휴양 편익, 그리고 간접적으로 쓰레기물을 처리하는 공공처리장의 비용절감 등을 산출한다.

[사례6]은 미국의 광산안전과 건강 관리청(MSHA)이 1998년 7월에 작성한 규제영향분석 서이다. 본 규제는 채광작업에 종사하는 광부 등이 지하에서 디젤입자에 노출되는 정도를 줄이기 위한 목적으로 제안되었다. 이 규제는 준수비용예비분석을 통하여 경제에 미치는 영 향이 연간 1억불 미만일 것으로 추정되는 관계로 비중요규제로 분류되었다.

[사례7]은 지난 십수년간 미국의 환경청(EPA)이 규제영향분석을 위하여 수행한 경제분 석중 특기할 만한 주제들을 중심으로 해당정책의 도입과정과 절차, 경제분석서의 내용, 평가 등을 서술한 "Economic Analysis at EPA: Assessing Regulatory Impact(ed. by Richard D.

Morgenstern)"에서 선정하여 번역한 것이다. 본 서적은 민간환경연구단체로서 독보적인 입 지를 구축하고 있는 RFF(Resources for the future)에서 펴낸 저작이다. 본 규제는 하수침 전물 공동처리장에 대한 지방자치차원의 관리를 의무화하는 규제이다.

2. 사례의 주요 항목별 비교․분석

본 절에서는 우리나라 규제영향분석에의 함의를 도출하기 위하여 위의 사례를 비교, 분석 하고자 하는데, 그 토론의 구성요소로는 제II장에서의 개념적 토론의 틀을 활용하고자 한다.

즉 비례의 원칙과 그 활용, 부처차원의 분석전략, 대안들의 망라, 비용과 편익의 분석, 할인 율, 불확실성의 처리, 계량화, 준수율 등의 주요 항목별로 사례들을 비교, 분석하게 된다.

(1) 비례의 원칙과 그 전략적 활용

시간과 비용의 제한 때문에 규제영향분석의 실행 계획에 있어서도 전략적 자원배분이 필 요하다. 즉 중요규제로 판단되는 경우에는 분석의 정교성을 확보하기 위해 상당한 비용부담

을 감수할 수 있지만 중요하지 않은 규제에 대해서는 상대적으로 개략화된 분석기준을 적용 하여야 한다. 규제의 집행으로 인해 발생하는 순편익을 상회하는 분석비용은 정당화 될 수 없기 때문이다. 또한 중요규제의 경우에도 사안의 경중에 따라 분석의 수준을 조정해야 한 다. 본 연구의 미국 사례들에서 이러한 기본원칙이 기본적으로는 잘 지켜졌으며, 한편으로는 행정기관의 규제 입안상의 전략적 차원에서 동 원칙이 잘 활용되고 있음도 관찰되었다.

중앙 쓰레기처리산업의 유출 제한에 대한 경제 분석인 [사례5]의 경우 비례의 원칙을 전 략적으로 잘 활용하였다. 즉, 규제의 편익으로서 여러가지 직접적 비용의 경감은 물론, 가족 들의 수입감소, 정부지출 증대, 고용주의 부담 증가의 간접적 비용의 경감이라는 편익 항목 들을 비계량화 편익 으로 제시하고 있지만 구체적으로 측정하려는 노력을 하지 않았다.

왜냐하면 편익의 최대 구성 요소인 발암률의 감소라는 항목만으로도 순편익이 충분한 규모 의 숫자가 된다면 구태여 여타의 항목을 평가․측정할 필요가 없다는 판단에 기인한 것으로 보인다. 지방자치 차원의 하수침전물 관리방안에 대한 규제영향분석인 [사례7]의 경우 비용 과 편익의 항목을 확인하는데 있어, 상당한 정도의 치밀함을 보이고 있다. 비용을 산정 함에 있어서 처리장의 소유형태나 소재에 따라 비용부담이 상이한 것을 파악하고 비용 계산을 독 립적으로 수행하였다. 편익에 있어서도, 발암률 감소를 중심으로 편익항목을 구성하였으나, 여타 비용절감, 비계량화된 잠재적 편익도 인식하였다. 한편 규제 입안자의 입장에서는 제 안한 규제의 채택에 상당한 관심이 있다면 규제영향분석, 특히 비용편익분석에 많은 자원을 투입하는 것도 하나의 방법이 된다. 디젤입자와 관련된 건강기준에 대한 예비경제분석인 [사례4]의 경우 그 경제적 효과가 1억 달러를 넘지 못하고 있기 때문에 비중요규제로 분류 되었지만 상당한 수준의 비용편익분석을 수행하여 규제의 타당성을 확고히 하였다. 강도완 화 에어백에 관한 규제분석인 [사례3]의 경우에도 비중요규제로 분류되었음에도 불구하고 규제의 정당성을 입증하기 위해서 상당한 수준의 분석을 행하였다.

(2) 부처차원의 비용편익분석 전략

각 정부 부처가 추구하는 일반적인 목표나 가치가 비용편익분석에 반영되어야 함에도 불 구하고, 그 평가와 측정이 어렵기 때문에 규제를 도입할 때마다 그 목표나 가치를 매번 평 가할 수는 없을 것이다. 부처의 입장에서는 이런 경우 장기적인 계획 하에 부처의 목표 내 지는 가치를 각각 단계적으로 평가해나가는 방안도 중장기 규제영향분석서 작성 전략이 될 수 있다.

미국 환경청(EPA)은 연방정부의 규제영향분석지침보다도 훨씬 방대한 200여 페이지의 자 체 규제영향분석서 작성지침을 갖고 있는데, 환경규제의 편익을 <표 1>과 같이 항목화하여 제시하고 있다. 즉 <표 1>은 환경청 정책의 편익의 항목을 범주화한 후, 그 세부 개념과 측

정방법을 제시해 놓고 있는데, 여타의 부처들도 자체적으로 추구하는 정책들의 편익 항목의 간단한 리스트를 도출할 수 있다고 본다. 이러한 방식처럼 편익에 대하여 각 부처별로 나름 대로의 지침이나 기준을 개발해 놓는다면 훨씬 효율적인 분석을 수행할 수 있을 것이다.

(3) 대안들의 확인과 분석

분석의 포괄성과 정교성을 위해서 뿐만 아니라 규제영향분석 본래의 목적을 달성하기 위 해서 상정된 규제 대안 이외의 가능한 모든 대안들이 모두 분석되어야 한다. 그러나 분석에 소요되는 자원의 제약을 고려할 때 모든 대안을 고려하는 것은 현실적으로 불가능하다. 미 국의 사례들을 살펴보면 어느 정도 종합적으로 대안이 상정되는 경우도 있었으나 대부분의 사례의 경우 상상가능한 모든 대안들이 분석의 대상으로 상정되지는 않고 있음을 볼 수 있 다. 또한 대체로 대안의 상정이 기술적 가능성의 측면에서 고찰되고 있다. 따라서 규제영향 분석에서 비교되어야 하는 대안들의 수에 대해서는 일반적인 원칙을 본 사례연구에서 제시 하기는 어렵고 분석자가 건전한 상식에 입각해서 제안된 안과 경쟁적인 관계에 있는 대안을 선정하고 분석해야 한다는 원칙에 충실해야 한다는 점만을 재삼 강조할 수밖에 없다.

기존 에어백의 부작용에 따라 기능이 향상된 에어백의 부착을 의무화하는 연방정부 차량 안전기준의 규제영향분석인 [사례2]의 경우 세가지 위험집단을 사용하여 의무적이거나 선택 적인 실험절차를 합성한 세가지 대안들을 제시한다. 각 대안은 대안자체가 갖는 내용적 차 이라기보다는 실험에 있어 각 대안이 통과해야할 난이도의 수준에 따라 대안간의 차이를 두 고 있다는 점에서 그 특징이 있다. 한편 에어백을 완전히 제거하는 대안에 대해서는 교통안 전청이 갖고있는 기존의 연구결과를 통해 대안의 편익을 확인할 뿐 더 이상의 분석은 수행 하지 않았다. [사례3]에서 눈여겨볼 것은 행정기관이 제시한 대안 이외에도 민간 부문이 제 시한 대안도 과감히 수용하고 있다는 사실이며 이는 우리의 규제영향분석의 경우에도 참고 할 만한 사실이라 하겠다.

[사례4]의 경우 위험한 에너지원 통제에 관한 규제방식으로서 폐쇄나 꼬리표 방식이라는 한개의 규제 대안만을 분석하고 있는데 별다른 여타의 대안이 존재하지 않음에 대하여 이견 이 크게 없어 대안의 수를 제한한 것으로 보인다. [사례5]의 경우에는 쓰레기 처리 산업의 유출을 제한하는 규제의 도입과 관련해 쓰레기의 범주(금속, 기름, 유기체)에 따라 약 10개 정도의 대안을 분석하고 있는 데, 이는 쓰레기의 범주는 물론 그 처리 과정상의 기술이 다 양하기 때문이다. 광산 안전과 건강 관리청이 광부들이 지하에서 금속과 비금속 채광시 디 젤 입자에 노출되는 정도를 줄이기 위한 규제를 도입하려는 [사례6]의 경우 대안을 크게 두 가지로 나누었는데 디젤입자에 대한 공기중 농도 제한의 대안과 노동자의 노출에 대한 대안

<표 1> 미국 환경청의 편익의 범주, 서비스 흐름, 가치측정 방법의 예

편익의 범주 서비스 유형의 예 적절한 측정방법 건 강

사망위험율

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․현시선호이론(Stated preference)

발병위험율 암, 천식, 메스꺼움 위험의 저감

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․질병에 따르는 비용(cost of illness)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․현시선호이론(Stated preference) 생활편익(amenities) 미각, 후각, 시각의 개선

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․현시선호이론(Stated preference) 생태적 편익

시장: 생산물 음식, 연료, 의류, 목재, 털,

가죽의 공급 ․시장가치법

비시장:

레크레이션과 운동

관광, 낚시, 보팅, 수영, 하 이킹 등과 같은 레크레이 션 기회와 자연경관의 공 급

․생산함수접근법

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․헤도닉가격법(Hedonic Method)

․레크레이션 수요함수접근법

․현시선호이론(Stated preference)

간접적 편익:

생태계 서비스

․적정한 기후

․홍수예방

․지하수 보존

․침전물 저장

․토양 보존

․야생종의 수분작용

․Biodiversity

․깨끗한 물

․비옥한 토양

․전염병 통제

․생산함수접근법

․회피행태접근법(Averting behaviors)

․현시선호이론(Stated preference)

비사용가치: 존재가치,

유증가치, 준선택가치 ․현시선호이론(Stated preference) US EPA(1998), pp. 66-67

이다. 세부적으로는 엔진의 통제, 방독면의 사용, 훈련 및 감시의 강화 등이 각각 규제의 세 부대안으로 폭 넓게 검토되고 있다. 그밖에 인력 순환의 대안과 규제 기간을 조정하려는 대 안이 제시되기도 했으나 모두 채택되지는 않았다. 지방자치 차원의 하수침전물 관리를 의무 화하는 규제의 도입과 관련한 [사례7]의 경우 침전물의 활용과 폐기에 적용되는 네가지 규 제 대안들을 포함하고 있다.

(4) 편익의 분석

일반적으로 편익은 규제로 인하여 문제가 감소되거나 제거되는 등 상황의 개선을 의미한 다. 편익의 분석과 관련하여서는 편익항목의 선별, 선별된 편익 항목의 측정, 편익의 수혜자 확인이 주요 이슈가 된다.

1) 편익항목의 선별과 확인

사례를 중심으로 편익의 유형화를 구체적으로 살펴보면 대체로 편익 항목의 선별과정도 대안의 선정과정처럼 상상가능한 모든 편익 항목을 추출하기 보다는 규제도입에 따른 직접 적 편익만을 우선적으로 고려하고 있다. 또한 대부분의 사례들이 무규제대안을 하나의 대안 으로 상정함으로써 규제 도입의 타당성을 밝히고 있다.

[사례1]의 경우 편익의 항목으로 추돌 사고의 감소에 따른 가해차량과 피해차량의 재산 적 손실의 감소 그리고 사고감소에 따른 부상자의 감소와 사망자의 감소 등을 계상하였다.

기능이 향상된 에어백에 관한 연방정부 차량안전기준의 규제에 대한 [사례2]의 분석의 경우 사망감소율만을 편익의 항목으로 선별하였고 유아, 어린이, 성인으로 나누어 편익을 선별하 고 있다. [사례3]의 경우도 강도완화 에어백의 부착에 따른 사망감소율을 편익의 항목으로 제시하고 있는데 [사례2]와는 달리 연령 구분에 의한 항목의 선별이 아니라 좌석의 위치 즉, 운전자석과 조수석에 따라 편익을 구분하고 있다. [사례4]의 경우에는 위험한 에너지원의 통 제에 의해 산업별사고의 감소가 낳는 사망자, 중상자, 경상자의 감소를 편익의 항목으로 선 별하고 있다. [사례5]의 경우 수질 개선의 결과로서 발암률 감소에 따른 건강상의 편익, 휴 양편익, 그리고 규제에 따른 쓰레기처리상의 비용절감을 편익의 항목으로 선별하고 있다.

Hahn(1999)은 비용 절감의 항목을 비용 편익의 범주와 분리시켜 다루도록 권고하고 있으나 [사례5]의 경우에는 이를 편익의 항목으로 다루고 있다. [사례6]의 경우 디젤입자에 대한 노 출의 감소로 인한 폐암환자 발생 수의 감소를 편익의 항목으로 보면서 기타 편익의 항목으 로 발병에 따른 생산시간의 손실과 임금상의 손해 등의 감소를 선별하고 있다. [사례7]의 경

우도 [사례6]과 비슷하게 하수침전물 제한에 따른 발암률의 감소와 폐기물의 재활용을 편익 의 항목으로 선별하고 있으며 그밖에도 환경적 편익과 일반적인 위생위험의 감소를 편익으 로 상정하고 있다.

2) 편익의 측정

편익의 항목이 결정되면 각 항목의 변화 상태를 양적으로 측정할 수 있는 변수나 척도의 측정 작업이 이루어져야 한다. Hahn & Hird(1991)는 측정의 방법으로 지출연구, 엔지니어링 분석, 프로그램밍기법, 계량경제학적인 과정, 개인에 대한 설문 조사를 소개하고 있다. 미국 의 사례를 조사해 보면, 측정의 주체가 되는 기관에 따라 규제기관 자체적인 측정 방법과 외부위탁 등을 통한 간접적인 측정 방법, 측정기법에 따라서는 실험에 의한 방법과 규제의 수혜자나 비용 부담자를 대상으로 하는 설문지방법이 많이 사용됨을 확인할 수 있다.

비용과는 달리 규제의 편익은 대기 질의 개선, 건강의 향상, 수질의 개선, 예상수명의 연 장 등 계량화하기 극히 어려운 경우가 많으므로 적정한 측정 방법을 결정하는 것이 대단히 중요하다. 이러한 이유에서 편익의 측정이 규제영향분석과정에 있어 기법상 가장 전문적인 분야라고 볼 수 있다. 따라서 규제입안자에게 있어 외부 전문가의 도움이 꼭 필요한 단계이 다. 편익측정의 전문성은 크게 보아 아래와 같은 두 가지 분야에서 요구된다. 첫째, 제안된 규제가 특정한 편익과 어떤 함수관계를 갖고 있는지를 파악해야 한다. [사례4]의 위험한 에 너지원 통제에 대한 규제의 영향분석의 경우 근로자에 대한 교육과 훈련 및 여러 조치들이 작업장 안전사고를 과연 어느 정도 줄일 수 있을 것인가 하는 질문에 대한 해답을 모색하는 것이 첫 번째 전문분야가 된다. 새로운 조치가 미래에 몇 명의 생명을 구할 것인가? 대기오 염을 현재보다 몇 퍼센트 줄일 것인가? 등은 유사한 질문이라 할 수 있다. 보통 공학, 자연 과학, 사회과학적인 지식들이 이러한 규제와 편익수준의 함수관계를 파악하는 도구가 되는 데 규제입안자들이 단시간에 충분히 이해, 적용할 수 없는 복잡한 경우도 많이 있을 것이다.

두 번째는 파악된 편익에 경제적 가치를 부여하는 작업에 관련된 것이다. 전통적으로 이 분 야는 미시경제학적 논거와 발견에 의존해 왔으나 아직까지는 보편 타당한 원리가 도출되고 있지는 않다. 결국 분석자는 편익을 측정하기 위해서 주변 전문가의 도움을 받는 것이 지금 으로서는 가장 현실적인 방안이다. 그러나 이 작업들이 앞서 기술한대로 부처별로 비용편익 분석전략에 입각해 수행된다면 몇 년 후에는 중요한 변수에 대한 지식이 부처에 축적되어서 대부분의 규제영향분석은 일상적인 작업으로 변환될 수 있을 것으로 예상된다.

[사례1] 정지등의 추가 장착에 대한 연방정부 차량 안전기준에 대한 분석의 경우 추돌사 고 감소에 따른 편익을 사고수습과 관련시켜 실제 수리비용과 보험지급 청구액 중에서 어떤 비용의 감소를 편익으로 할 지에 대해 논란이 있었으나 전자를 계량화의 기준으로 최종 결

정을 내렸는 바, 이는 자원의 기회비용이라는 측면에서 타당하다고 본다. 또한 정지등에 따 른 사고 기회의 감소를 미국 교통안전청의 용역을 받은 실험이외에 GM사의 자체 분석과 비교하는 점이 흥미로운데 이는 규제영향분석에 있어 자문의 역할에 충실한 것이라 하겠다.

한편 [사례1]과 [사례2]는 생명의 가치와 관련해 이를 계량화하고 있지 않은데 이는 도로안 전청의 분석에서는 법률적으로 계량화가 금지되고 있기 때문인 것으로 알려져 있다.

[사례3]의 경우 여섯 단계의 실험 절차에서 모형인간을 통해 편익을 측정하고 있다. 이러 한 실험을 통해 운전자와 조수석 탑승자의 생명이 어느 정도 보호받을 수 있는지를 추정하 고 있다. [사례4]의 경우 기존의 연구 자료를 통해 사망자나 부상자의 발생 비율을 구한 후 에 규제 도입에 따른 사고 감소의 비율을 추정함으로써 매 연도의 사망자, 중상자, 경상자의 감소 수를 측정하였다.

[사례5]의 경우 편익의 측정에서 우선 상업적 처리시설과 비상업적 처리시설을 구분하고, 다시 규제 도입이 시장에 미치는 영향, 시설에 미치는 영향, 고용에 미치는 영향, 모회사 재 정에 미치는 영향으로 나누어 편익을 측정하고 있다. 특히, 고용에 대한 영향과 관련하여서 는 실직 노동력과 신규 고용 노동력간의 비교를 통해 편익을 측정하는 것이 특징적이다. 한 편 수질 개선의 효과를 측정하기 위해서 낚시꾼 인구를 상정하고 그에 따라 물고기 소비에 노출된 가구의 수를 추정하여 결과적으로 잠재적인 암 위험에 노출된 인구수를 추출하였다.

기본적으로 암위험의 감소분이 수질 개선의 편익으로 측정된 것인데, 회피된 발암의 경우를 편익으로 계산함에 있어 그 가치가 230만 달러에서 1240만 달러의 범위에 있다고 하는데 그 범위가 지나치게 넓어 보인다. 즉 편익을 측정하는 방법은 정교하지만 그 결과치는 엄청나 게 넓은 범위 안에 존재하여 분석서를 읽는 사람은 막연하게 느낄 뿐이다. 그러나 이러한 비판은 비용편익분석의 이론과 기법의 한계에 기인하는 것이지 본 규제영향분석의 신뢰성과 는 무관한 것이다. 또한 타당성이 없는 방법론으로 점추정치(범위가 아니라 특정한 값이나 수준)를 제시하는 것에 비해 이렇게 범위를 제시하는 것이 정보를 제공한다는 차원에서도 도움이 되는 것이라고 본다.

[사례6]에서는 일정 넓이에서 일정 농도에 노출되었을 때의 발암률을 추정하여 감소될 폐 암 환자 수를 측정하고 있다. 규제의 편익으로 근로자의 시간손실, 임금손실, 의료비 지출 등의 직접적 비용의 경감은 물론, 가족들의 수입 감소, 정부지출 증대, 고용주의 부담 증가 등의 간접적 비용의 경감이라는 편익항목을 비계량화의 편익으로 제시하고 있지만 구체적으 로 측정하려는 노력을 기울이지 않았는데 편익의 최대 구성 요소인 발암률의 감소라는 항목 만으로도 순편익이 확고하게 정의된다면 구태여 여타의 항목을 측정할 필요가 없다는 판단 에 기인한 것으로 보인다. [사례7]에서는 환경청이 기존 자료의 결함을 메우기 위해 1년 이 상의 조사를 진행하였는데 특히, 여기서는 질문지를 사용하여 편익을 측정하였다. 이러한 질 문지의 사용은 소비자의 지불의사(willingness to pay)의 개념을 활용한 방법으로서 앞으로

우리 나라 규제영향분석에 있어서도 좋은 측정 도구가 될 수 있다고 본다.

3) 편익의 수혜자 확인

규제는 일반적으로 한 집단의 경제적 편익이 다른 집단의 부담으로 전환되는 결과를 초래 하는 경우가 다반사이기 때문에 편익분석을 하는 과정에서 수시로 다른 집단의 부담이 비용 분석 과정에서 공정하게 반영되었는가 여부를 꼭 확인해야 한다. 이러한 과정에서 비용과 편익 각각의 항목에서 누락된 것이 없는지 점검할 수 있다. 즉 어떤 항목이 규제의 편익으 로 계상되었으면 다른 집단에게 동일한 성격의 부의 편익, 즉 비용이 발생할 가능성이 있거 나 또는 동일한 집단에게 상응하는 비용이 발생할 가능성도 있음을 유념해야 한다. 사례를 관찰해보면 일반적으로 수혜집단을 확인하는 과정이 그리 복잡해 보이지는 않는다. 이는 직 접적인 편익의 수혜자만을 확인하고 간접적인 편익의 수혜자는 편익 측정의 기술적인 문제 때문에 제외시켰기 때문이다.

[사례2]의 경우 1998년 이전 모델 에어백이 장착된 차를 타고 사고를 당한 사람들이 기준 집단인데 이들 집단을 자동차 탑승 위치에 따라 편익의 수혜 정도를 달리 보고 있다. [사례 3]도 [사례2]와 같이 탑승자의 위치를 중시하는데, 연령 등의 기준을 추가하고 있다. [사례4]

와 [사례6]이 근로자를 수혜자로 보는 것은 명백해 보인다. [사례5]와 [사례7]은 지역주민 이 외에 피규제 기업도 편익의 수혜자로 확인하고 있다. 피규제자가 규제편익의 수혜자로 확인 되는 것은 규제에 의한 기업의 비용절감효과가 명백하기 때문이다.

(5) 비용의 분석

규제의 비용이란 규제로 인하여 사회총후생 수준에 초래된 부정적 효과를 의미한다. 규제 의 편익을 획득하기 위해 국가전체가 포기하는 희생의 수준이 비용이라는 것이다. 규제입안 부처의 예산 소요나 회계적 지출이 규제의 비용은 아니다. 규제영향분석에 활용되는 비용의 특성은 단순히 현재 시점에서 추산되는 회계적 비용이 아니라 국가경제 전체적인 차원에서 의 경제적 비용이다. 따라서 기회비용의 정확한 측정을 위해서는 규제의 파급효과들을 포괄 적으로 고려해야 한다.

1) 비용의 유형

비용은 크게 집행비용과 준수비용으로 이루어진다.¹⁰⁾ 집행비용은 규제를 집행하는 행정기 관이 규제를 집행하기 위하여 발생시키는 비용으로서 인건비, 수용비, 자재구입비등으로 구 성된다. 준수비용은 피규제자들이 주어진 규제를 준수하는데 소요되는 비용으로서 추가적인 비용지출, 시간, 추가적인 불평등으로 구성된다. 그러나 이러한 준수비용이 피규제자가 규제 때문에 지출한 금전적 비용을 의미하는 것은 아니다. 엄밀한 의미의 준수비용은 피규제자에 게 발생한 손실로서 사회전체의 후생에 부정적인 영향을 초래한 부분을 일컫는다. 일반적으 로 준수비용은 미래에 발생하기 마련이기 때문에 그에 대한 정확한 확인과 규모의 산정이 대단히 어렵다. 또한 규제입안자의 입장에서는 쉽게 간과하는 경향도 있다. 그러나 규제의 비용 중 통상 가장 큰 부분을 차지하는 것이 준수비용이므로 준수비용에 대한 신중한 고려 가 없는 비용분석은 큰 의미를 갖기 어렵다.

2) 비용의 측정

사례의 대체적인 경향은 비용의 크기가 작은 경우(집행비용이건 준수비용이건 구분 없이) 이를 측정하려 하지 않으나, 비용의 크기가 큰 경우에는 기술발달이라는 장기적인 측면까지 상세하게 고찰하고 있으며 일부 사례에서는 비용의 표준화를 시도하고 있다.

[사례1] 정지등의 추가 장착에 대한 연방정부 차량 안전기준에 대한 분석은 비용의 구성 요소로 정지등 장착에 따른 소비자비용, 제조업자의 자본투자, 그리고 부수적으로 유지․관 리비용을 들고 있다. 준수비용만을 고려하고 집행비용은 고려하지 않고 있다. 소비자비용의 경우에는 단기비용과, 장기비용을 구분하고 있는데 이는 정지등의 장착을 위한 기술의 발전 효과를 장기에 고려하였기 때문이다. [사례2]는 준수실험비용(the compliance test cost)의 개념을 사용하고 있으나 실질적으로는 에어백 실험과정상의 집행비용으로 보이며 주로 자동 차 생산업자에게 발생하는 기술 개발 등과 관련한 자동차 생산 단가의 상승을 준수비용으로 측정하고 있다. [사례3]의 경우에는 에어백의 강도 완화가 기존 인플레이터를 강도가 완화된 인플레이터로 간단히 교체함으로써 가능하다는 교통안전청의 견해 때문에 비용을 중요 요소 로 보지 않는다. 강도완화 에어백을 디자인하고 개발하고 그 성능을 실험하는데 드는 엔지 니어링 비용, 개발비용, 실험비용이 추가적으로 포함되어야 하지만 이 보고서에서 그러한 것 들은 언급하지 않았다. [사례4]는 준수비용의 측정시 범주별 비용과 산업별 비용을 구분해서 측정하고 있는데 특히, 전자의 경우 근로자에 대한 훈련비용을 포함시켜 규제집행의 하드웨

10) 1998년에 대대적으로 시행된 기존 규제정비의 경제적 효과를 계량적으로 측정한 하병기외 (1999)에 따르면 1999년부터 5년간에 발생할 것으로 예상되는 규제개혁의 편익은 정부비용 절 감액 5,900억원, 국민비용부담 경감 18조원 등으로 나타나고 있다. 비교적 단순한 계산방식이 기는 하지만, 어쨋든 기존규제의 집행비용이 연간 1,000억원, 준수비용이 3조원을 상회했었다 는 간접적인 정황증거임에는 틀림이 없다.

어적 측면뿐 아니라 소프트웨어적 측면까지 고려하고 있음을 알 수 있다. 한편, 규제의 계속 적 유지를 위해서는 추가적인 인력이 필요하겠으나 그 영향이 작다고 보아 의미를 부여하고 있지는 않고 있다. [사례5]의 경우에는 집행비용을 계산함에 있어서 기술적 질문서, 세부적 인 모니터링 질문서, 현장답사 등에 소요되는 비용을 기초로 한다. 준수비용으로는 장비설치 비용, 관리비용, 기록보관비용 등이 계상되고 있는데, 자본비용이나 일괄지불비용 등은 전체 액수가 너무 크고 실제 비용의 지출(감가상각의 의미) 개념상 비용연간화 모형을 쓰고 있다.

한편, 규제의 사회적 비용으로서 세금 감면에 따른 정부비용을 계산하고 있으나, 이는 사후 적으로 세전연간화비용에서 세후연간화비용을 차감함으로써 도출하였다. [사례6]의 경우에도 연간화 비용의 개념을 쓰고 있는데 특히, 여기서는 모든 광산에서의 준수비용을 측정하지 않고 우선 작은 광산만을 측정한 후 이를 큰 광산으로 확장시켰다. 또한 유지비용을 설치 가격의 일정률로 계산하여 측정의 정교성은 떨어지나 실무적으로는 계산을 용이하게 할 수 있는 방법을 제시하고 있다. [사례7]의 경우에는 최초 안건이었던 제안서의 내용이 크게 수 정되었는데, 최종안이 제안서에 비해서 차별성을 갖는 이유는 최종안이 하수침전물의 재활 용 가치에 착안하여 재활용이라는 새로운 처리 방법을 기존의 처리 방법에 보강했기 때문이 다. 그 결과 규제의 집행비용이 상당히 감소되는 결과를 낳았는데, 이는 비용의 측정과 관련 해서 기술 진보의 효과를 고려했기 때문이다.

(6) 계량화

비용편익분석의 과정에서 가능하면 산정된 항목에 대하여 계량화 또는 화폐화하는 것이 권장됨은 주지의 사실이다. 그러나 계량화나 화폐화가 불가능한 경우에는 가능한 자세하고 구체적으로 편익과 비용의 내용을 명기해야 한다. 계량화되지 않는다고 해서 그것이 존재하 지 않는 것은 아니기 때문이며 또 그 항목이 중요하지 않은 것도 아니기 때문이다. 사례의 경우 모든 항목을 억지로 계량화하기보다는 계량화될 항목의 크기, 기술적 가능성, 실정법과 의 관계 등을 고려하여 선별적으로 계량화를 시도하고 있다. 항목간 단위의 이질성에 대해 서는 크게 고려하지 않고 있다.

[사례1], [사례2] 모두 생명의 가치를 계량화하지 않았는데 이는 법률적 규정에 따른 관례 때문이다. [사례4]의 경우 규제 전․후에 있어 소비자 가격의 변화와 해외무역과의 관련성을 언급하고 있는데 가격과 수량의 변화가 경제 전체로 보아 미미하기 때문에 그 변화를 반영 하지 않았다. [사례5]에서는 수질의 개선이라는 편익을 측정하는 기술적인 어려움 때문에 간 접적으로 낚시꾼의 수를 통해 계량화가 이루어졌다. [사례6]과 [사례7]에 대해서도 비용과 편익의 계량화에 대해 이미 측정과 관련해 언급하였는데, 특히 비용의 측정이 표준화된 결 과 계량화에 큰 어려움이 없어 보인다.

(7) 할인율

할인율은 편익과 비용의 시간성을 고려한 비교를 통해 순편익의 현재 가치를 평가하기 위 해 필요하다. 특정 부처가 나름대로 결정한 할인율을 부처 전체적으로 일관되게 적용한다면 큰 문제가 없을 것이다.

할인율은 화폐화된 비용과 편익의 항목에만 적용하는 것이라고 믿는 경향이 있는데 이는 명백한 오류이다. 즉 규제에 의해서 추가적으로 보호받는 생명의 수, 부상자의 수와 같은 편 익의 항목들도 화폐화된 항목들처럼 각각 할인되어야 한다. 즉 할인율이 10%라고 가정한다 면 내년에 발생하는 11건의 편익은 현재로 환산하면 10건으로 상정해야 한다는 것이다.

[사례2]에서 기능이 향상된 에어백에 관한 예비경제분석을 살펴보면 규제로 인하여 매년 구 제되는 사람의 생명수를 7%로 할인하여 생명의 수를 순현재가치로 계산한 것을 알 수 있 다. 특히, 주목할 만한 사실은 다년간에 걸쳐서 발생하는 화폐가치뿐만 아니라 물리적인 단 위까지도 할인율을 적용해 현재가치를 계산했다. 예를 들어 금년에 10명의 생명을 보호할 수 있는 조치는 내년에 같은 수의 생명을 보호하는 조치에 비해서 가치가 더 있다는 것은 모든 사람이 동의하는 비교일 것이다. 이러한 맥락에서 화폐액이 아닌 다른 방식으로 측정 한 가치라 하더라도 할인율을 적용해서 현재가치를 계상해야 한다는 것이 비용편익분석이론 의 주장이다. [사례4]의 경우 미국에서 행하여지는 일반적인 비용편익분석의 할인율인 7%가 아닌 10%를 적용하고 있음이 특징적이다. 할인율이 일반적인 경우 보다 높게 책정된 이유 는 단정할 수 없으나 아마도 위험한 에너지원의 통제에 의한 편익이 다른 경우보다 불확실 하기 때문에 그런 것이 아닌가 추측된다. 만약 그러한 불확실성에 대한 고려가 할인율을 통 해 이루어 졌다면 이는 이론적으로는 문제가 될 수 있으나, 실무적으로 별다른 기술적 대안 이 없었기 때문이라면 어느 정도는 용인될 수 있는 것이 아닌가 판단된다.

(8) 준수율

규제의 도입효과를 정확히 측정하는 일은 매우 어렵고 힘든 작업이다.¹¹⁾ 하지만 집행상 최악의 가능성과 최선의 가능성을 고려하여 가능한 수준까지 측정이 이루어져야 한다. 규제 의 정당성을 입증하고 싶은 분석자라면 당연히 규제가 완벽하게 준수되었을 경우의 규제의 편익을 고스란히 평가하고 싶을 것이다. 그러나 편익의 발생에 따른 불확실성을 명확히 기 술하는 것이 객관적인 분석자의 의무이다. 사례의 경우 100%의 준수율을 상정하는 것이 원 칙이고 현실적인 규제준수율을 반영하는 것이 오히려 예외가 되어버렸는데, 이는 선진국의 11) 규제준수율에 대한 보다 체계적인 접근을 위해서는 OECD(1999) 참조.