국토연구원 도시연구본부 도시정책연구센터는 지난 1월 13일(수) 라마다프라자 제주호텔 탐라홀에서 제주특별자치도가 주최하고, (주)한국종합기술, (주)도시건축 소도, 제주발전연구원과 공동으 로 주관하는 ‘제주미래비전 국제 심포지엄’을 개최하였다. 제주도 와 자연·사회·인문학적 특징이 유사한 지역의 해외 석학들을 초청한 이번 국제 심포지엄에서는 김종원 국토연구원 부원장, 강 기춘 제주발전연구원장, 김상철 제주전통문화연구소 이사장 및 제주도 관계자 등 총 150명이 참석하였다. 심포지엄은 알렉산더 렘브케(Alexander C. Lembacke) 경제협력개발기구(OECD) 정책
분석가의 ‘OECD 국가의 성장과 복지’, 오노 히로코 류큐대학교 준교수의 ‘공공 인프라의 민간분야 활용 및 조정: 1972년 이후 오 키나와 도시계획 사례연구’, 조판기 국토연구원 연구위원의 ‘제주 미래비전: 청정과 공존사회를 향한 제주의 미래 전략’에 대한 발 표로 진행되었다. 이어 권원용 서울시립대학교 명예교수를 좌장 으로, 세 명의 발표자 및 정창무 서울대학교 교수, 김태일 제주대 학교 교수와의 토론을 통해 제주도의 현황을 진단하고, 국제사회 속 경쟁력 있는 제주를 만들기 위한 미래 전략을 제시하였다. 다 음은 심포지엄의 발표와 토론내용을 요약·정리한 것이다.
「청정과 공존」 사회를 향한 제주의 미래 전략
‘제주미래비전 국제 심포지엄’
하보름│국토연구원 연구원([email protected], 정리) KRIHS FOCUS 국토연구원 소식
OECD의 일은 모든 회원국들의 수요를 파악하고 분석하여, 그 결과들을 정책에 잘 활용하고 정책수립 시 해당 지역의 수준에 잘 부합하도록 하는 것이다. 지난 2, 3년 동안 살펴 본 OECD 회원국에 대한 전반적인 성장연구에서는 도시화 와 이에 대응하는 정책 그리고 복지에 대한 내용이 중요한 문제로 대두되었다. 이에 따라 GDP의 개념을 뛰어넘는 생 활의 풍요와 행복을 보장하는 복지, 그리고 이를 통해 만들 어지는 성장기회에 초점을 맞추는 것이 중요하다.
지역의 경제성장 트렌드는 대부분의 경제성장이 대도시 지역에서 일어났다는 것이다. 이를 통해 도시는 경제성장 에서 가장 중요한 요인이며, 도시 자체가 사회와 경제에 큰 이점이 된다는 것을 알 수 있다. 많은 경제활동이 대도시에 서 집중적으로 일어나게 되면서 도시집적이 하나의 트렌드 가 되었다. 한국은 이러한 부분에서 롤모델이 되고 있으며, 도시화의 선도국가로 자리 잡고 있다. 도시화가 경제성장 의 중요한 요인으로 여겨지면서 이러한 성장이 어디에서 비 롯되는지를 집중적으로 살펴보는 일이 더욱 필요해졌다. 빠 르게 성장하는 국가와 지역에서 볼 수 있는 특징은 노동생 산성의 증가다. 반대로 실업률의 증가로 생산성이 감소하는 것은 지역성장의 저해요인이 된다. 이러한 요인들의 영향을 받는 도시의 성장은 지역별로 격차가 있고, 이러한 지역별 격차는 지역의 국가평균과의 격차를 불러일으킨다. 생산성 수준의 국가평균과 지역의 격차를 잠재 가능성 또는 좁힐 수 있는 가치로 인식하고 이를 적극 반영하여 선도국가를 이루기 위한 전략으로 삼아야 한다. 이러한 잠재 가능성을 실현하기 위해서는 도시집적경제를 통해 긍정적인 효과를 나누는 것이 중요하다. 많은 사람들이 한 지역에 모여 살면
는 반대로 도시집적에서 멀어질수록 경제성장이 둔화된다 는 것을 말해준다. 그렇다면 대도시가 아닌 지방에서의 경 제성장 요인은 무엇일까? 가장 큰 요인은 인적, 물리적 자 원이 아니라 정책과 제도다. 구체적으로 말하면 중앙정부와 의 관계, 근무 시스템, 아이디어, 미래를 위한 비전, 비전에 대한 실행력이 될 것이다.
도시화에 대응하는 정책전략에 또 다른 중요한 키워드는 복지다. 사람들이 얼마만큼 자신의 삶에 만족하고 있는가를 조사하는 것은 매우 광범위하고, 고려해야 하는 측면도 많 다. 그렇기 때문에 복지에 대해서는 여러 차원에서 접근해 야 한다. 제주도는 OECD 국가들과 비교해봤을 때 보건, 생 명, 수명에서 높은 값을 보인다. 아마도 다른 지역과 비교 했을 때 환경의 질이 뛰어난 것이 중요한 요인이 될 것이다.
연구 결과, 제주도가 더욱 성장하기 위해서는 이번 심포지 엄과 같은 행사 주최 등 미래 전략 마련에 적극적이어야 한 다. 이는 지역주민과 외지인의 교류를 강화한다. 또, 제주 의 미래비전 설정도 중요하지만, 이에 대한 실행력과 실행 후의 피드백도 중요하다. 실행에 옮기다 보면 이해관계자들 간의 갈등을 유발시킬 수 있으나, 이를 조정하여 더 나은 결 과를 도출해야 한다. 이러한 갈등문제 중 독일 프랑크푸르 트의 공항건설 문제를 사례로 들 수 있는데, 독일은 중앙정 부가 지방정부와의 협업에 적극적으로 나서서 이해관계자 간에 여러 가지 의견을 공유하였다. 이는 정책실행 과정에 서 발생하는 장애물을 최소화하는 역할에 기여함으로써 여 러 불평사항을 해소할 수 있게 하였다. 이런 사례를 통해 지 역의 복지정책에 대한 벤치마킹이 가능할 것이다.
결국, 우리는 사람들이 단순히 무엇을 어떻게 소비하는 가가 아니라, 그들이 무엇에 관심을 갖고 있으며 우리 아
KRIHS FOCUS 국토연구원 소식
이들이 어떻게 하면 행복하게 살 수 있는지를 고민해야 한 다. 물을 마시는 것과 같은 기본적인 서비스에 관심을 두 는 것이 복지다. 또한 정책계획의 측면에서 지역주민이 직 접 참여할 수 있도록 장려해야 한다. 이를 통해서 정책실 행의 성공을 가늠할 수 있다. 중앙정부와 지방정부가 서로 협업하여 소통하고, 도민참여형 성격의 계획인 제주미래 비전을 국가발전계획에 좋은 사례로 적절히 반영시켜 발 전 가능성을 도모해야 한다.
2. 공공 인프라의 민간분야 활용 및 조정 : 1972년 이후 오키나와 도시계획 사례연구 (오노 히로코 류큐대학교 준교수)
오키나와는 일본 남단에 위치해 있고, 여러 개의 작은 섬 으로 이루어져 있다. 오키나와현의 전체 면적은 2,281km2 이고, 주 섬은 1,200km2로 제주도와 비슷하다. 아열대 지 역으로 기온이 15○C 이하로 떨어지는 경우가 거의 없다.
제주도와 유사하게 일부 은퇴자들이 따뜻한 지역인 오키 나와로 이주하는 경우가 많다. 오키나와에는 류큐왕국의 원주민 문화가 남아 있어 다른 지역과 문화적으로 구분되 며 독특한 고성이 많이 존재한다. 그중 ‘가츠렌[勝連(かつ ねん)]’은 세계문화유산으로 지정된 성이다. 류큐왕국은 1879년에 일본에 합병되었는데, 합병의 잔혹한 역사를 견 디고 1972년 이후 일본의 대표적인 휴양관광지로 인정 받 게 되었다. 오키나와의 인구는 140만 명으로 1972년 이후 점진적인 성장률을 보였으며, 일본 내 인구성장률이 가장 높은 지역의 사례로 많이 거론된다. 오키나와의 산업구조 는 3차 산업이 매우 높은데, 그중 관광산업이 지역사회의 경제발전을 이끌고 있다.
1972년에서 2011년까지 오키나와현에 대해 5차에 걸친 경제개발계획이 이루어졌다. 제1차~제3차 계획은 일본 내 의 격차 해소와 물리적 기반 마련이 중심이었다. 구체적으
로 도로 건설, 수자원 공급, 전철 등 공공인프라의 건설과 민간자본 유치, 경제특구 지정 등의 인센티브 제공이 있다.
제4차~제5차 계획은 교량 건설, 복지 발전 등의 내용이 포 함된다. 오키나와의 관광개발계획은 1972년부터 1990년 대 중반까지는 아열대 지역의 따뜻한 관광지로서 ‘겨울에 도 꽃이 핀다’는 이미지를 강조하였고, 이후 일본경제가 전 국적으로 침체되고 오키나와 또한 발전이 약화되자 수리성 재건을 중심으로 한 전통문화를 강조하는 정책전략을 추진 하였다. 이 과정에서 민간 주도를 통한 발전이 큰 효과를 거두었다. 또한 1975년에는 국제 오키나와 해안 포럼이 열 렸는데, 행사 개최지가 공항에서 90km나 떨어진 지역이 었기 때문에 메가이벤트로 인한 철도건설 등 공공인프라를 적극적으로 확충하여 오키나와의 발전을 도모하였다.
오키나와의 사례를 제주도에 적용해볼 수 있다. 오키나 와의 도시계획 프로젝트는 비교적 성공적이었다고 볼 수 있다. 1975년 엑스포 개최를 시발점으로 민간분야 활용을 통한 공공인프라 구축과 류큐문화에 근거한 정체성 강화를 통해 지역발전을 도모할 수 있었다. 하지만 이러한 새로운 개발들에 대한 반대도 많았다. 그렇기 때문에 민간 주도의 성장이 얼마나 중요한지를 알 수 있다. 민간 주도의 성장이 강화되어 전통적인 산업 발전이 늦춰지기도 했지만 민간의 활용과 조정은 고품질의 인프라 구축을 기반으로 지역에 대한 장기적인 안목을 갖게 해주었다.
3. 제주미래비전: 청정과 공존사회를 향한 제주의 미래 전략(조판기 국토연구원 연구위원)
제주도는 1965년부터 관광계획을 수립하고, 1980년대부 터 본격적으로 관광사업에 노력을 기울였지만 큰 성과를 거두지는 못했다. 그러다 2000년대에 들어서면서 제주국 제자유도시 프로젝트를 추진하고 청정자연 자원을 홍보하 였는데, 그 결과 현재 연간 1만 5천 명의 인구가 유입되고
이러한 성장은 중산간, 해안지역의 난개발을 초래하였고, 이는 곧 제주의 정체성 훼손으로 이어지게 되었다. 이러한 문제인식하에 100년 이후에도 일관되게 유지될 미래비전 을 찾는 작업을 수행하였다.
제주미래비전은 비법정 계획이지만 도정운영의 최상위 계획으로, 미래비전을 총괄로 하여 세부 계획이 수립될 것 이다. 또한 참여형 계획으로서 미래비전의 핵심 가치는 도 민계획단을 통해 도출하였다. 시민단체 100명과 청소년 22 명으로 구성된 122명의 도민계획단과 여섯 차례의 토론을 통해 제주미래비전 핵심 가치로 ‘청정’과 ‘공존’을 도출하였 다. 이 핵심 가치를 기반으로 ‘사람과 자연이 공존하는 청 정 제주’를 슬로건으로 내걸고, 건강하고 지속가능한 청정 제주, 모두가 행복한 공존 제주를 목표로 하여 6대 부문의 정책전략을 제시했다. 6대 부문은 청정의 가치에 가장 부 합하는 ‘생태·자연 청정 부문’부터 공존의 가치에 가장 부 합하는 ‘문화·교육·복지 부문’까지 모든 부문의 전략과 사업이 청정과 공존의 눈을 통해서 도출되었다.
생태·자연 청정 부문에서는 생태 총량과 지켜야 할 자 원의 보전, 자원의 가치를 극대화하는 이용, 이 두 가지의 조화 속에서 미래의 번영을 이끌어낼 수 있는 기반을 마련 하자는 것이다. 편리·안전 안심 부문에서는 범죄와 재난, 장애로부터 청정하고 사람이 편리한, 사람 사이의 교류와 소통이 활발한 사람 중심의 도시환경을 조성하자는 것이 다. 제주의 고질적인 교통문제를 해결하기 위한 대안으로
‘사람 중심의 친환경 대중교통’의 큰 방향을 제시하였다.
성장관리 부문에서는 도시성장 경계와 제주형 성장관리방 안의 도입으로 무분별한 시가지 확산을 제어하고 수요·
공급을 고려한 택지공급 방향을 제시했다. 또한 원도심 도 시재생 활성화 전략과 제주의 경관가치 창출을 위한 방안 을 마련하였다. 상생 창조 부문에서는 일자리 중심의 투자 유치 정책을 구축함으로써 지역과 기업이 상생하는 산업
제주 안에서 자생하고 협동하는 경제조직 기반을 마련했 다. 휴양·관광 부문에서는 제주관광산업의 질적 개선과 도민체감 전제하에서 제주 청정자연유산의 활용과 문화매 력도의 강화, 그리고 이러한 제주형 관광콘텐츠의 농어촌 지역으로 확대를 위한 전략을 마련했다. 또한 저부가형 관 광산업의 개선을 위해 산업 간 융복합을 통한 제주관광의 고부가가치 창출방안을 제안했다. 문화·교육·복지 부문 에서는 제주의 정체성 제고에 따른 도민의 자부심을 향상 시키는 문화를 융성하여 도민이 문화를 향유할 수 있는 전 략을 마련했다. 또한 제주의 미래가치를 창출하는 학습환 경 조성 및 미래인재 육성과 복지 대상자의 체감도를 제고 하는 맞춤형 복지정책을 제안했다.
핵심 가치 청정과 공존, 그리고 6대 부문별 기본구상을 바탕으로 정의되는 제주미래비전은 향후 제주도정의 정 책방향을 설정하고 추진하는 데 중요한 영향을 미칠 것으 로 기대된다. 앞으로 제주사회가 21세기 인류의 가치와 부 합하는 청정과 공존의 제주, 대규모 저가·단체관광객 중 심의 관광에서 전 세계인이 찾는 세계인의 제주, 자연·문 화·사람에 바탕을 두고 정체성을 갖는 제주, 미래 대한민 국을 이끌어 나갈 새로운 발전모델을 제시하는 제주가 되 기를 희망한다. 이를 위해서 제주발전을 위한 다양한 노력 들이 도민사회와 도의회, 도정에서 논의되기를 희망한다.
그러나 주변 여건의 변화로 일부 정책의 변화는 있을지라 도 ‘청정’과 ‘공존’의 가치는 흔들림 없이 유지되어 제주도 민들이 바라는 ‘청정과 공존의 사회’가 이루어지기를 바 란다.
토론내용
■ 권원용(서울시립대학교 명예교수): OECD 국가의 경 제성장에 대한 연구는 ‘지역경제를 어떻게 성장시키는가’
KRIHS FOCUS 국토연구원 소식
는 곧 ‘지역주민의 복지가 어떠한가’임을 말해준다. 지역경 제가 성장하더라도 지역사회 주민들에게 득이 안 되는 경 우가 많이 목도되고 있다. 오키나와의 사례를 통해 제주와 유사한 점이 많은 것이 흥미로웠다. 청정과 공존의 가치 속에서 청정문제, 환경훼손 문제는 경제적 이득의 문제와 항상 갈등관계에 있다. 오키나와 정부의 민간 중심으로의 정책 선택은 이에 많은 시사점을 주고 있다.
■ 정창무(서울대학교 교수): 오키나와의 중장기적인 계 획으로 엑스포 개최를 통한 공공인프라 유치가 가능했던 것과 싱가포르가 쇼핑을 문화로 발전시킨 것 같이 제주도 도 공공인프라 기반과 쇼핑문화가 발전되기를 바란다. 핵 심 가치 ‘청정’은 자연과 사회질서, 인간관계가 깨끗하다는 의미를 담고 있으며, 이는 교과서의 이상적인 관점을 모두 포함하고 있기 때문에 발전가치의 측면에서 밋밋할 수 있 다. 그리고 난개발 갈등에서 토지, 자본, 노동 간의 공존 이 부재되어 있다. 앞으로의 투자계획에서는 일자리와 연 계한 공존을 위한 노력으로 해석해야 한다. 100여 개 추진 전략 중 7, 8가지 핵심 전략을 도출하여 도민에게 전달하 고 피드백을 받으며 협조를 구하는 것이 필요하다. 마지막 으로 인구 100만 명이 넘는 지역이 주는 이미지, 상징성을 선명히 하는 100만 도시에 대한 계획을 제안한다. 관광의 측면에서도 마찬가지로 단순히 보여주는 관광에서 벗어나 함께 즐길 수 있는 공간을 정책적으로 만들어야 한다. 이 러한 공간은 도민이 주가 되어 관광객과 함께 하는 방향으 로 이루어지는 것이 중요하다. 제주도는 모든 이가 함께 노력해야 하는 공유재임에도 이를 사적 이익에 맡겨 경관 이 훼손되고 있다. 경관관리를 위해 도가 앞장서서 시민사 회를 설득해야 한다. 64만에서 100만 도시로 성장하여 해 안을 따라 신교통수단을 도입하면 대중교통시스템과 연결 된 관광인프라 구축에 도움이 될 것이다. 이를 통하여 제 주의 가치를 높이는 것을 고려했으면 한다.
■ 김태일(제주대학교 교수): 개발계획 과정에서 제주도 인구 100만 명이라는 서두를 꺼내 도시를 양적 측면으로만 보려는 것은 제주에 불합리한 측면이 많다. 정량적 목표만 을 달성하려는 것은 부작용이 있을 수 있기 때문에 정량적 인 측면에서만이 아닌 제주의 가치를 재평가하고 제주의 미래를 같이 꿈꾸는 것이 바람직할 것이다. 관광객이 늘었 지만 제주도민의 경제적 소득 수준이 높아지지는 않았다.
관광객 1,200만 명, 인구 100만 명 같은 수치가 중요한 것 이 아니라, 제주의 진정한 가치는 무엇인지에 대해 논의하 고 싶다. 오키나와의 사례에서 성장에 대한 방법 중 하나로 문화를 기반으로 한 개발과 지역 마을만들기로 방향을 전 환한 것이 시사점을 준다. OECD 국가의 성장을 통해서 조 명한 복지는 결국 지역의 정체성이고, 넓게 보면 지역의 문 화, 경제를 연결시키는 단서다. 미래비전에는 좋은 가치가 많지만 문화의 가치는 약한 것 같다. 제주의 이시돌 목장과 근대건축물, 아덴힐 리조트 개발의 문제점, 예래동 휴양림 주거단지, 신흥리 방사탑, 제주의 밭담을 통해 제주의 문화 가치를 들여다볼 필요가 있다. 제주의 문화를 언어, 주거, 생활문화 등 여러 가지로 분류·연구하고, 이를 체계화시 켜서 제주의 법과 정책을 바꾸는 것이 필요하다. 2009년도 에 제주의 서사적 풍경을 만들자는 것을 핵심 주제로 경관 관리계획이 수립되었다. 그러나 행정을 집행할 때 정량적 인 수치가 없어서 어렵다는 인식을 갖는다. 제주의 미래 가 치를 논할 때는 정량적으로만 볼 수 없는 제주의 문화가치 를 적극적으로 강조해야 한다. 21세기는 환경뿐 아니라 문 화의 시대다.
