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3. 공공공사 발주제도의 한계

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1. 머리에

오늘날 건설 산업의 효율성을 가장 심각하 게 훼손하는 것은 무엇인가? 무엇이 효율성을 떨어뜨리는 원인이 되는가? 건설업체의 거의 맹목적인 수주물량에 대한 집착인가 아니면 발주주체의 가격경쟁을 통한 비용절감에 대한 과신인가? 건설 산업의 효율성이 문제가 되는 것은 건설서비스의 품질과 가치가 떨어질 수 있기 때문이다. 공공발주자나 건설업체 모두 부실방지, 품질확보, 가치창조를 목표로 하고 있지만 현실은 그렇지 않은 것으로 보인다. 많 은 건설공사가 의혹투성이로 끝나는 경우가 많으며 이러한 의혹은 건설 산업에 대한 국민 의 불신을 초래하고 있다. 그 배경에는 지나치 게 경직적이고 발주자 위주의 공공공사 발주 제도가 있다. 경쟁을 통해서 예산을 절감하고 균형발전을 이루고 투명하고 공정한 경쟁을 이끌어 내려고 하는 우리나라의 공공공사 발 주제도의 역반응과 역효과가 나타나고 있다고 볼 수 있다.

다시 돌아가 보자. 무엇이 건설 산업 효율 성을 떨어뜨리고 있는가? 건설업체의 도덕적 해이? 한탕주의와 같은 잘못된 행태? 대체적 으로 건설 산업의 잘못된 관행에서 원인을 찾 고 있다. 그러나 잘못된 관행은 공공공사 발주

제도에서 비롯되고 있다고 할 수 있다. 여러 학자나 전문가들이 끊임없이 지적하고 있다.

제도적 장치는 잘못된 관행을 바로잡기 위한 것이라고 할 수 있다. 그러나 공공공사 발주제 도는 시장의 과민한 반응을 촉발하고 건설업 체의 잘못된 관행을 조장하는 면이 있다. 특히 건설공사 수주에서는 그렇다. 왜냐하면 건설 업체는 수주를 하지 않으면 존재할 수 없기 때 문이다. 건설업체를 달리지 않으면 쓰러지는 자전거에 비유하는 것도 그러한 이유 때문이 다. 관행과 제도와의 관계는 ‘닭이 먼저 인지, 달걀이 먼저인지’처럼 논쟁의 여지는 있지만 작금의 잘못된 공공공사 발주관행의 발단은 공공공사 발주제도 때문이라고 주장에 동의하 지 않을 수 없다.

지난 60년간 우리나라의 공공공사 발주제 도는 최종수요자는 아니지만 수요자의 대리인 인 공공발주자와 공급자인 건설 산업 간에 끊 임없는 공방을 거치면서 개선하고 정비하여 왔다. 그 사유도 매우 다양했다. ‘담합을 방지 하기 위하여’, ‘경쟁을 촉진하기 위하여’, ‘대·

중·소 건설업체 상생협력을 위하여’, ‘하도급 자를 보호하기 위하여’, ‘저가투찰을 방지하기 위하여’, ‘운찰제를 개선하기 위하여’ ‘품질을 확보하기 위하여’, ‘생산성과 경쟁력 제고를 위하여’ 등이다. 각 부처와 지방자체단체는 여

건설 산업 효율성 제고를 위한 공공공사 발주제도 혁신방향

 김재영 | (재)건설산업정보센터이사장,(전)국토연구원선임연구위원

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러 이유를 들어서 공공공사 발주제도를 개선 하고 정비해왔다.

그러나 이에 대한 평가는 긍정적이지만 않 다. 공공발주자나 건설업체 모두 개선과 정비 하려 하였던 사유는 해소되지 못하였다고 평 가하는 경우가 대부분이다. 때문에 거의 해마 다 공공공사 입·낙찰제도는 바뀌어 왔다. 최 근에도 공공공사 입·낙찰제도를 둘러싸고 정 부와 건설 산업 그리고 건설 산업 내에서 뜨거 운 공방이 있다. ‘4대강 공사 입찰담합’,’불공 정한 갑과 을의 관계’ 등이 공공공사 발주제도 를 둘러싸고 새롭게 제기되고 있으며 이에 대 한 대응이 이루어지고 있다. 최근 정부는 예 정가격의 60%수준도 마다하는 저가투찰 관행 을 개선하기 위하여 그리고 운에 의해서 낙찰 자가 결정되는 관행을 개선하기 위하여 부분 적이고 제한적이기는 하지만 이른바 발주자 와 건설업체 모두가 불만인 최저가 낙찰제도 와 적격심사제도 개선안을 내놓고 세부사항 을 조율하는 것으로 알려져 있다. 정부에서 발 표한 개선안을 보면 부실공사를 초래하는 운 찰제 관행을 개선하기 위해 낙찰자 선정기준 과 낙찰자 선정방식을 개선하는 것으로 되어 있으나 가격경쟁이라는 원칙은 고수하는 것으 로 보인다. 공공공사 발주제도를 통해 비용을 절감하겠다는 생각은 그대로 유지하는 것으로 보인다.

이렇듯 정부가 공공공사 발주제도의 개선 에 상당한 관심을 갖고 있음에도 불구하고 지 금까지의 잘못된 관행이 크게 달라질 것이라 는 기대를 하지 못하는 이유는 무엇일까? 그 이유는 예산절감을 위해 가격경쟁을 고수하 고 있기 때문이다. 이를 고수할 경우 공공공사

발주제도가 지향하는 가치창출 즉 Value For Money: VFM 달성이 어려울 것이기 때문이 다. 선진국에서 공공공사 발주제도 운영을 통 해서 기대하는 가치창출은 ‘건설 산업의 기술 력과 생산력에 대한 국민적 신뢰를 바탕으로 적정하게 건설가격(공공공사비)을 결정하고 발주자에 의한 적절한 사업관리를 통해서 이 루어질 수 있다는 믿음‘에서 출발한다. 그러나 우리나라는 이와는 거의 정반대의 관점에서 출발하고 있으며 예산절감이 가치창출과 동일 하다고 생각할 정도이다. 다시 말하자면 가치 창출을 위해서는 가격경쟁이 필수적이라고 믿 고 있는 듯하다.

생산원가를 낮추어서 즉, 비용을 절감하면 비용대비 가치가 상승할 수 있다고 본다면 일 견 타당하다고 생각할 수도 있다. 그러나 건 축물이나 시설물의 가치는 일정한 수준의 품 질을 확보하여야 하는 것을 전제로 하기 때문 에 비용 절감으로 품질을 확보하지 못하면 가 치창출이 이루어졌다고 볼 수 없다. 품질 다시 말해서 가치를 희생하면서 예산을 절감한 것 이라고 할 수 있다. 최근의 공공공사 발주제도 개선에 대한 논의를 살펴보면 공공공사 발주 제도의 지향점에 대한 심각한 논의를 통한 건 설서비스수요자와 공급자간의 합의가 도출되 지 않고 절차와 기준만을 개선하고자 하는 듯 하다. 이는 공공공사 발주제도를 합리적으로 효율적으로 운영하는데 큰 도움이 되지 않을 뿐만 아니라 기대와 달리 문제해결보다 문제 만 더 복잡하게 할 우려가 있다.

이 글은 이러한 점을 감안하여 우리나라의 공공공사 발주제도의 기본 전제를 가치창출에 두어야 한다고 보고 현행의 공공발주제도의

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혁신 방향을 모색해 보는 것이다. 그 방향은 이미 여러 학자나 전문가에 의해서 논의되어 진 현행의 공공발주제도에 대한 문제점과 개 선 방안 등에 대한 논의와 주장 등을 검토 하 였다. 그리고 끊임없이 논란이 되고 있는 적격 심사제도, 최저가낙찰제도 개선 및 정비 방안 과 공공공사 발주제도의 혁신을 위해서는 법 률적 기반에 대한 개편 등이다.

2. 공공공사 발주제도 검토 (중앙정부 및 정부투자기관 중심으로)

우리나라의 공공공사 발주제도는 발주주체 에 따라서 국가계약법, 지방계약법 등의 적용 을 받고 있다. 이 중에서 발주주체가 중앙정부 및 정부투자기관인 공공 발주제도를 중심으로 관련법률 및 제도 그리고 운영현황과 문제점 을 살펴보았다1).

1) 공공공사 발주제도의 개요

중앙정부와 산하공사 그리고 조달청 등 국 가기관은 「국가재정법」과 「국가를 당사자로 하 는 계약에 관한 법(이하, 국가계약법)」, 「공공 기관 운영에 관한 법」, 조달사업 법에서 정하 는 바에 따라서 공공 공사를 발주하도록 하고

있다2). 이 중 국가계약법은 건설공사뿐만 아 니라 중앙정부와 산하공사 등이 발주하는 건 설기술용역 등에 적용되는 공공부분의 발주원 칙을 제시하고 있다는 점에서 국가계약법이 공공공사 발주제도의 근간이 되고 있다고 할 수 있다. 그리고 일정규모이상의 공공공사는 조달청에 의뢰하도록 하고 있다3).

대부분의 공공건설공사는 설계시공분리방 식으로 발주하고 있으며 일반경쟁을 원칙으로 하되 건설공사 규모와 기술적 난이도 또는 예 술성 등을 고려하여 다양한 입낙찰 방식을 적 용하고 있다.

2) 공공공사 발주제도의 운영 실태

(1) 가격경쟁방식의 적격 및 최저가 방식의 비중이 매우 높음

국가계약법 등의 규정에 따르는 적격심사 와 최저가 방식이 공공공사발주의 85.1%를 점하였으며 공공 발주기관에게 재량권이 있는 기술제한, 일괄·대안입찰 방식은 0.4%이었 다. (2012년, 건수 기준) 금액기준으로도 적 격심사와 최저가 방식이 82.2%이었으며 기술 제한, 일괄·대안입찰 방식은 9.6%%이었다.

이러한 구조는 2008년 이후 거의 일정한 수준

1) 최근 기재부를 중심으로 100억 이상 300억원 미만의 건설공사에 대한 입·낙찰제도 개선방안이 논의되고 있으나 2014 년까지는 현행의 법률과 제도가 적용될 것이기 때문에 현재 추진 중인 제도 개선방안은 고려하지 않고 검토하였다.

2) 민자 사업의 발주는 이들 법률을 참조로 하고 있으나 사회기반시설에 대한 민간투자법(기획재정부)이란 별도의 법률에 근거하고 있다.

3) 조달사업법 제2조(정의), 제3조(조달사업의 범위) 등과 동법시행령 제15조(공사의 계약절차 및 범위등), 제15조의 2(지 방자치단체 공사원가 사전검토), 시행규칙 제10조(공사집행계획서의 제출), 제11조(시설공사의 계약절차), 제12조(공사 계약의 사후관리), 제13조(공사계약의 해제 또는 연대 보증인에 의한 이행), 제14조(공사대금의 지급) 등

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을 유지 하고 있다. 참고로 2008년에는 적격 심사와 최저가 방식이 공공공사발주의 84.4%

를 점하였으며 공공 발주기관에게 재량권이 있는 기술제한, 일괄·대안입찰 방식은 0.6%

이었다. 금액기준으로는 적격심사와 최저가 방식이 75.6%이며 기술제한, 일괄·대안입찰 방식은 16.1%이었다4).

(2) 최종적으로 입찰에 참가하는 업체수가 지나치게 많음 : 적격심사공사 평균 221개사 최저가 공사 평균 28개사가 입찰참가 (100억원-300억원 미만공사 기준)

나라장터에 공개되어진 공공공사 입·낙찰

결과에 따르면 일건공사에 참여하는 건설업 체 수는 적격심사의 경우 1억원 이하는 337 개사, 3억-10억원의 경우 455개사, 50억원- 100억원 102개사 100억원-300억원의 경우 221개사가 참가하였으며 사전심사(PQ)의 경 우 100억원-300억원의 경우 28개사, 300억 원 – 1,000억의 경우 45개사이었다. 이 이외 에 등급제한 등을 적용한 경우에는 입찰참가 자 수에 다소 변화가 있으나 대부분의 공공 건 설공사에는 적정한 관리가 어려울 것으로 예 상되는 수준으로 입찰에 참가하고 있다는 것 을 알 수 있다5).

기획및예산 입찰·계약 기타

국가기관

국가재정법

국가계약법 (기획재정부)

조달사업법 (기획재정부):

대행관련업무 공공기관

공공기관운영에관한법률 국가계약법

(기획재정부)

※기타공공기관들은 원칙적으로 자체 기준으로 입찰・계약집행

조달청

국가계약법 조달사업법 (기획재정부) 지방계약법 (행정안전부)

<공공공사발주제도의기본골격>

4) 건설공사대장 통보한 1억 원 이상 공사 대상, 2012년은 3월말 현재. 자료는 KISCON자료임

5) 미국등에서는 입찰에 참가할 수 있는 업체수를 5∼10개사로 제한하고 있는데 이를 기준으로 할 때 우리나라의 입찰참가 자 수는 공사금액이나 입낙찰방식과 무관하게 과다하다고 할 수 있다.

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(3) 대형공사 일수록 낙찰률 하락, 1000억 원 이상 공사 평균낙찰률 71.1%

역시 나라장터에 공개된 자료에 대한 사례 분석결과, 입낙찰률은 적격심사의 경우 1억원 이하는 87.8%, 3억-10억원의 경우 87.8%, 50억원- 100억원의 경우 85.9%, 100억 원-300억원의 경우 80.9%이었다. 이는 적 격심사방식에서는 공사규모에 따라서 낙찰률 하한선을 달리하기 때문에 나타난 현상이다.

PQ후 최저가방식의 경우 100억원-300억원 의 경우 82.2%, 300억원 – 1,000억의 경우 72.5%, 천억원 이상의 경우 71.0%이었다. 낙 찰률 표준편차는 PQ후최저가방식이 적격심 사방식보다 더 컸다. 역시 공사규모에 따라서 낙찰률의 차이가 나타나고 있는데 그 이유는 100억원-300억원의 경우 적격심사방식이 적 용되는 비중이 높았기 때문이다.

(4) 발주기관 자체발주(평균 78%) 가 조달청 의뢰발주(평균 22%) 보다 높음에도 불구하고 모든 발주기관이 국가계약법을 준수하여야 함

국토교통부의 국토관리청, 항공청 등은 조 달사업에 관한 법률에 근거하여 30억원 이상 건설공사를 조달청에 의뢰하도록 되어 있다.

국토교통부의 건설공사는 90%이상이 조달 청에 의뢰하였다. 자체적 실시한 경우가 ‘09 년 건수 81%, 금액 12% 이었고 ‘10년 건수 85%, 금액 15% 이었으며 ‘11년 건수 90%, 금액 5%이었다. 조달청에 의뢰한 경우에는

‘09년 건수 19%, 금액 88% 에서 ‘10년 건수

15%, 금액 85%에서’11년 건수 10%, 금액 95%이었다.

한편 국토부 산하 한국공항공사, 한국도로 공사, 한국수자원공사, 한국철도공사, 한국철 도시설공단, 한국토지주택공사, 인천국제공항 공사, 항만공사(부산, 인천) 등은 대부분의 공 사를 자체적으로 발주한 것으로 나타났다. 자 체적 실시한 경우가 ‘09년 건수 99.8%, 금액 99.8%이었고 ‘10년 건수99.2%, 금액99.1%

이었으며 ‘11년 건수 99.6%,금액 98.8%이었 다. 조달청에 한 경우는 ‘09년 건수 0.2%, 금 액 0.2% 이었고 ‘10년 건수 0.8%, 금액 0.9%

이었으먀 ‘11년 건수 0.4%, 금액 1.2%이었다.

지자체는 지방재정법과 지방계약법에 따라서 발주하고 있으나 건수로는 자체적으로 발주하 는 비중이 높았으나 금액으로는 적지 않은 비 중이었다. 자제적 실시한 경우가 ‘09년 건수 97%,금액 56%이었고 ‘10년 건수 97%, 금액 64%이었으며 ‘11년 건수 97%,금액 67%이었 다. 조달청 의뢰한 경우는 ‘09년 건수 3%, 금 액 44%이었고 ‘10년 건수 3%, 금액 36% 이었 으며 ‘11년 건수 3%, 금액 33%이었다.

3. 공공공사 발주제도의 한계

1) 현행 적격심사 · PQ방식으로는 적정업체 선정도 적정가격 결정에 한계가 있으며 건 설산업의 생산성과 경쟁력 제고도 어려움

적격심사 방식의 경우 통과기준이 100억원 이상 공사 92점이상, 100억원 미만 공사 95 점 이상으로 높게 설정되었으나 대부분의 경 우 만점을 받고 있고 있어서 최종적으로 낙찰

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가 하한가에 가장 근접하게 가격을 제시한 입 찰참가자가 가장 높은 점수를 받아서 낙찰자 로 결정되고 있어서 적격업체간의 적정한 경 쟁을 유도하지 못하고 있으며 낙찰된 공사비 에 적정성에 대한 논란이 제기되고 있는 실정 이다. 결과적으로 건설업체의 기술역량에 대 한 변별력이 낙찰자 결정에 작용하지 못하고 발주자가 제시한 낙찰가 하한선에 가장 근접 하게 낙찰가를 제시한 업체가 ‘운좋게(?)’ 낙찰 자로 선정된다는 점에서 ‘운찰제’ 라는 지적을 받고 있어서 이 제도의 개선에 대한 요구가 커 지고 있는 실정이다. 이에 따라서 최근 기재 부가 중심이 되어 100억원 이상 300억원 미 만의 적격심사 대상공사의 입낙찰제도 개선이 추진되고 있다. 적격심사제도가 운찰제로 운 영되고 있는 원인은 적격심사기준의 변별력이 결여되어 있고 낙찰률 하한제로 이른바 ‘탄착 군’이 형성되는데 있다고 보고 있다.

최저가 방식의 경우 PQ만 통과하면 저가 심의에 적용되지 않는 범위내에서 입찰가를 제시할 수 있고 이 범위이하로 응찰할 경우 에는 저가심사를 받으면 되기 때문에 300억 원 – 1,000억의 경우 평균 72.5%, 1천억 원 이상의 경우 평균 71.0%선에서 낙찰자가 결 정되고 있는 실정이다. 낙찰률로 볼 때 최저 가 공사의 경우 적격심사대상 공사에 비해 약 10%p이상 낙찰률이 하락하는 셈이고 예정가 격대비 약 30%가까이 가격이 하락하는 셈이 다. 이에 따라서 최저가 낙찰공사의 경우 원·

하도급은 근간으로 하는 건설생산체계의 특징 상 하도급공사비의 낙찰률 하락으로 이어지고 이는 건설임금의 삭감으로 이어져서 생산성이

저하하는 등 효율성을 떨어뜨리고 있다는 지 적을 받고 있다.

2) 가격경쟁 위주의 낙찰자를 선정하기 때문 에 낙찰 확률이 매우 낮고, 낙찰률 도 예정 가격대비해서 크게 낮아서 건설산업의 부 실위험 증대

건설경기 침체에 따른 건설수주무량의 감 소와 외환위기 이후의 건설업체의 급증 등으 로 공공 건설공사에 참여할 수 있는 업체 수가 크게 증가함에 다라서 낙찰 확률이 저하하였 으며 이와 함께 최저가 방식 적용 공사의 증가 로 대규모 공사에서 낙찰률이 하락함에 따라 서 건설업체의 경영여건이 크게 악화하여 건 설업체의 생존률이 떨어지고 있다.

참고로 2003년 12월말 현재 생존하여 있던 건설업체가 2011년 12월말 현재 생존해있는 가능성은 종합건설업체가 55.2%, 전문건설업 체가 61.3%로 절반 가까운 업체가 10년 이내 에 문을 닫고 있다는 점이다. 이는 공공공사 발주제도가 부적격업체의 퇴출이라는 기대한 바의 기능을 하고 있다고 볼 수 있으나 문제는 대형 건설업체를 제외하고는 대부분의 건설업 체가 현행 공공공사 입·낙찰제도 내에서는 연간 2∼3건의 건설공사를 수주할 수밖에 없 어서 적격업체나 부적격업체를 막론하고 건설 시장에서 퇴출될 가능성이 커지고 있다는 점 이다. 게다가 적격심사 방식에서는 예정가격 의 80%대에서 낙찰자로 선정되고 최저가 방 식의 경우 70%대에서 낙찰자로 결정되고 있 기 때문에 건설공사를 수주한다고 하여도 경

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영여건이 개선되기 어려울 수밖에 없는 것이 현실이다.

3) 건설업체의 과다한 입찰참가와 발주자의 과다한 입찰참가자 관리로 쌍방 모두 거래 비용과 품질관리비 증가, 그러나 건설생산 체계는 부실해지고 있음

건설업체는 사전심사를 통과하여도 낙찰확 률이 매우 낮기 때문에 낙찰확률을 높이기 위 해서 무차별적으로 지속적으로 입찰에 참여할 수밖에 없으며 이는 거래비용을 증대로 나타 나고 있다. 나라장터에 공개된 2011년 상반기 와 2012년 상반기에 적격심사방식과 최저가 방식을 적용한 공사를 사례로 분석한 결과 현 행 적격심사방식아래에서 건설공사를 수주할 확률 즉 낙찰확률은 1,000건 공사입찰에 참여 해서 2.68건 공사를 수주하는 수준인 0.268%

에 불과한 것으로 나타났다. 그리고 대형공사 에 적용하고 있는 최저가방식에서 낙찰확률은 100건 공사 입찰에 참여해서 1.348건의 공사 를 수주하는 수준인 1.348%인 것으로 나타났 다. 낙찰확률에 따를 때, 적격심사방식의 경 우 1건 공사수주를 위하여 입찰에 참여하여 야 하는 공사가 약 373건에 달하기 때문에 전 자입찰을 실시하여도 거래비용이 클 수밖에 없으며 최저가 방식의 경우 1건 공사수주를 위하여 입찰에 참여하여야 하는 공사 수는 적 격심사방식의 약 1/5수준인 74건이지만 300 억이상 대규모 공사가 대상이기 때문에 역시 거래비용이 더 클 수밖에 없다. 이는 건설업체 의 입장에서 현행 공공공사 발주제도는 과다 한 거래비용을 발생하는 매우 비효율적인 제

도임을 알 수 있다. 발주자도 대부분이 전자입 찰방식을 도입하여 거래비용을 줄이고 있으나 1건 공사에 참여하는 입찰참가자가 수백 명인 상황에서는 이를 관리하는데 비용이 과다하게 발생할 수밖에 없을 것이다.

건설공사를 수주하여도 낙찰률이 예정가격 을 크게 밑도는 상황에서는 건설업자가 품질 관리 등의 비용을 줄이고 있기 때문에 품질관 리가 취약해 질 수 있다. 최종낙찰률이 적격심 사방식은 이윤과 일반 공사비를 제외한 수준 에서, 최저가 방식은 직접공사비 또는 간접공 사비도 잠식하는 수준으로 건설공사가격이 형 성되어 부실시공 및 안전사고 발생빈도가 높 아지고 있다는 지적을 받고 있다. 건설업체 입 장에서는 건설공사비 보존을 염두에 두고 품 질과 안전 보다는 비용 절감에 초점을 맞추기 때문에 안전사고가 발생할 수 있고 건설공사 품질향상을 위한 비용투입도 감소할 수밖에 없다. 이러한 점은 건설산업연구원의 연구결 과에서도 지적되고 있다. 이에 대응하여 발주 자도 건설공사가격의 하락으로 인한 부실공사 와 공사품질 저하에 대비하여 자체적으로 품 질관리를 위해 현장관리인원을 늘리거나 책임 감리 외부위탁을 늘려야 하기 때문에 발주자 의 관리비용도 증가할 수밖에 없다.

또한 건설공사 가격의 하락으로 원·하도급 을 기반으로 하는 건설생산체계도 취약해질 수 밖에 없고 원·하도급자간의 분쟁도 증가할 수 밖에 없다. 건설공사 낙찰률이 낮아질 경우 건 설업체는 비용절감에 초점을 맞추어 건설공사 수행 능력보다는 하도급공사비가 낮은 하도급 자를 위주로 건설생산체계를 구성하기 때문에 건설생산체계의 생산성이 떨어질 뿐만 아니라

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원도급 건설업자와 하도급 건설업자간의 갈등 구조가 형성되고 이에 대한 조정비용이 발주자 에게로 전가되는 사례가 증가하고 있다.

4) 대형건설업체 수주물량 편중현상 개선, 대·중·소 건설업체의 상생협력, 동반성 장, 균형발전에도 한계 노정

적격심사방식을 적용하는 300억 원 미만의 적격심사 대상공사의 경우 예정가격대비 낙 찰율은 최저가대상공사보다 10%p가량 높으 나 공사규모와 낙찰확률 등을 고려할 때, 중소 건설업체의 수주물량 확보에는 크게 기여하지 못하고 있다. 그 이유는 적격심사방식이 적용 되는 건설공사의 규모가 적은대 비하여 참여 하고자 하는 중소건설업체가 전체건설업체의 90%가 넘기 때문이다. 이에 따라서 연간 1건 의 공사도 수주하지 못하는 건설업체 수가 상 당수에 달하고 있다. 2011년 종합건설업체 토 건시공능력평가 순위별 무실적 업체비중 분석 결과에 따르면 최저가공사와 대형공사 등에 참여하는 대형건설업체 (1위-50위)의 무실적 업체 비중은 2.0%에 불과하였으나 적격심사 대상공사에 참여하는 51위이하의 건설업체 의 무실적업체의 비중은 상대적으로 높았으며 특히 소규모 적격심사공사에 참여하는 1000 위이하의 건설업체의 무실적업체의 비중은 39.4%에 달하였다. 이는 우리나라의 공공공 사 발주제도가 대형 건설업체에게 공사수주물 량이 편중되는 구조적인 문제가 해소되지 않 고 있다는 것을 시사하며 결국 공공공사 발주 제도가 지향하는 대·중·소 건설업체의 상생 협력, 동반성장, 균형발전 달성도 어려울 수

밖에 없다는 것을 시사한다.

4. 공공공사 발주제도의 개선·정비 방안

1) 기본방향

우리나라의 공공공사발주제도는 예산절감, 균형발전, 투명성·공정성 확보를 목표로 일 반경쟁과 가장 낮은 가격으로 응찰한 입찰참 가자가 낙찰자로 선정하는 것을 기본원칙으 로 하고 있다. 그리고 300억 이상의 대형공사 의 경우 건설업체의 기술력 등을 활용하기 위 하여 기술제한입찰, 설계공모형 입찰, 설계시 공입찰 방식 등을 적용하고 있다. 공공공사 발 주제도의 도입과 적용이라는 점에는 건설공사 발주제도의 선진화가 상당히 진전되었다고 할 수 있다.

그러나 운영 실태는 건설공사 예산을 실질 적으로 절감하는 데에 한계가 있으며 대형 건 설업체에게 건설공사 수주물량이 편중되어 건 설산업의 균형발전과 거리가 있으며 담합과 저가투찰로 점철되어 투명성하고 공정한 경쟁 환경을 조성하는 데에도 한계가 있다는 것을 보여주고 있다.

더 큰 문제는 공공공사발주제도가 발주자와 입찰에 참가하는 건설업체 그리고 건설생산체 계에 참여하는 하도급자와 건설근로자 모두 에게 경제적 이익을 주지 못하고 입찰참가비 용을 증대시키고 하도급대금이나 건설근로자 의 임금을 저하시키고 있다는 점이다. 즉 건설 산업의 비효율과 건설생산체계의 부실을 초래 하여 국민에게 제공되는 건설서비스의 품질을 저하시키고 사고와 재난에 취약해진다는 점이

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다. 이는 건설공사에 투입되는 재화와 용역에 의하여 생산되는 건축물이나 시설물의 가치가 낮아지고 있다는 것을 의미하는 것이다.

따라서 우리나라의 공공공사 발주제도는

‘예산 절감보다는 투입비용대비가치 즉 건설 서비스의 가치 증대, 대중소 균형발전에서 중 소건설업체를 주축으로 한 건설산업 육성, 실 질적인 투명성과 공정성 확보로 목표를 전환’

하고 개선 및 정비 방안을 모색할 필요가 있 다. 그리고 개선과 정비 방안을 하는데 있어서 원칙은 공공공사 발주제도의 운영주체가 발주 자이어야 하고 발주자는 건설업체의 역량을 최대한 활용하여 최상의 건설서비스를 국민에 게 제공하도록 입·낙찰제도를 운영‘할 수 있 도록 하는 것이다.

이를 위해서는 우선 발주자와 건설업체 모 두가 개선과 정비를 요구하고 있는 ‘적격심사 방식과 최저가 방식의 개선과 정비를 위한 원 칙적인 논의’가 필요하고 둘째로 이를 근간으 로 ‘적격심사방식과 최저가 방식에서 적용되 는 사전심사방식의심사기준 및 절차 등의 개 선 및 정비방안’을 마련하여야 한다. 그리고 셋째로 이와 함께 ‘국가재정법, 국가계약법, 조달사업법 등을 근간으로 하는 현행 공공공 사 발주제도에 대한 전면적인 개편방향’이 논 의되어야 한다.

특히 핵심적인 논의는 미국, 영국, 일본 등 과 달리 ‘중앙정부 및 산하 투자기관 등 공공 공사 발주기관이 자체적으로 공공공사 발주

제도를 운영할 수 있는 여건을 마련’하는 것이 다. 그 이유는 이들 국가와 공공공사 발주제도 와 이의 근간이 되는 법률 등이 마련되고 운영 되는 환경과 여건이 크게 다르기 때문이다6). 좀 더 구체적인 공공공사 발주제도의 개선방 안은 이러한 방향에서 살펴보았다.

2) 개선 및 정비방안

(1) 적격심사방식, 입찰참가자수를 적정경쟁수준으로 제한하는 것이 관건

현행의 적격심사방식에서는 심사기준 을 충족(92점~95점)하고 낙찰률 하한선 (82%~85%)에 가장 근접한 가격을 제시한 경 우 낙찰자로 선정되는 방식이다. 이 방식은 주 로 300억 미만의 건설공사를 대상으로 하고 있으며 중소 건설업체에게 입찰참가기회를 주 기 위하여 공사규모에 따라서 적격심사기준 등을 달리하고 있다. 이 방식의 특징은 적격 심사를 통해서 입찰참가자가 결정되도록 하기 때문에 사전적으로 입찰참가자 수를 한정하지 않고 있다. 따라서 대부분이 경우 입찰참가사 수가 공사규모에 따라서 수십에서 수백에 달 하고 있다. 즉 적격심사방식은 과열경쟁이 일 상화하고 있는 셈이다.

이 때문에 적격심사방식은 ‘이른바 낙찰가 하한선을 맞추기만 하면 되기 때문에 건설업 체의 역량과 관계없이 낙찰자가 결정되는 이

6) 공공공사발주제도의 해외사례에 대해서는 도입을 전재로 한 논의보다는 이들 국가가 현재와 같은 공공공사 발주제도를 도입하게 된 배경에 대한 검토와 분석이 더 필요하다고 생각된다.

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른바 ’운찰제‘로 운영되고 있다’는 지적을 받아 왔고 끊임없이 개선을 요구하고 있는 실정이 다. 이에 대한 개선방안으로 낙찰률 하한제과 적격심사기준 개선 방안이 제시되고 있으며 방안 확정을 위한 논의를 하고 있다. 그러나 이의 확정에 앞서 우선 과열경쟁을 완화시킬 수 있는 방안이다. 다시 말하자면 과다한 입찰 참가자를 제한할 수 있는 방안이 우선 강구되 어야 하며 그에 따라서 심사기준의 정비와 낙 찰하한률 조정 방안이 마련되어야 한다. 왜냐 하면 이에 대한 대책을 경우 심사기준을 정비 하여도 현재의 건설시장여건에서는 입찰참가 업체 수를 감소가 뚜렷하게 나타나지 않을 것 이며 만약 낙찰률하한을 폐지할 경우 저가투 찰로 이어질 것이기 때문이다.

따라서 적격심사방식은 적정한 경쟁을 이 끌어낼 수 있도록 입찰참가자수를 제한하는 방안이 우선 강구되어야 할 필요가 있는 것이 다. 최종적으로 가격경쟁에 참여하는 입찰참 가자수는 미국, 영국·EU, 일본 등은 최저 5 개사 ∼ 최대 10개사로 제한하여 과열경쟁으 로 인한 저가투찰을 방지하고 발주자가 입찰 참가자를 적정하게 관리하면서 적격업체를 선 정하도록 하고 있다. 이러한 점을 참고로 하면 적격심사방식에도 최종적으로 가격경쟁에 참 여할 수 있는 입찰참가자 수를 10개사 이내로 제한하는 방향으로 방안을 강구하여야 한다.

이를 위해서는 우선 적격심사기준을 정비하되 전체 입찰참가자 중 공사규모가 적은 공사는 입찰참가자의 1%이내에서 공사규모가 큰 경 우에는 입찰참가자의 10%이내에서 최종적으 로 가격경쟁에 참여하는 입찰참가자 수를 제 한할 수 있도록 평가결과 운영방식을 개선하

여야 한다. 그리고 이 방식이 보다 효율적으로 운용되기 위해서는 적격심사 절차를 단계적 심사방식으로 개선하고 적격심사 평가결과와 제안가격을 종합적으로 평가하여 낙찰자를 결 정하는 ‘종합평가방식’을 도입하여야 할 것이 다. 그리고 종합평가방식을 도입할 경우에는 현재 낙찰률하한제도를 저가심의제도로 전환 하여 현행의 낙찰률 하한 이하로 응찰하는 업 체 중 낙찰자로 선정예정인 경우에는 반드시 저가심의조사를 받도록 하면 낙찰하한에 근접 한 응찰자를 낙찰자로 선정함으로써 제기되는

‘운찰제 문제’도 어느 정도 해소할 수 있을 것 이다.

(2) 최저가 낙찰방식, PQ심사에 기술제안요소 강화 및 저가심의기준 낙찰률의 현실적 조정 필요

최저가 낙찰방식의 적격심사방식의 운찰제 적 요소를 개선하고 건설업체간의 경쟁을 유 도하기 위하기 위하여 도입된 방식이라고 할 수 있다. 따라서 이 방식에서는 이방식이 적 용되는 공사가 대형공사라는 점에서 PQ심사 를 받아야 하고 이를 통과한 업체만 가격경쟁 에 참여할 수 있도록 하고 있다. 그리고 낙찰 률 하한제 대신 예컨대 예정가격의 일정률 이 하(3년간 최저가 공사 입찰참가자의 낙찰가 평균을 기준으로 조정하는 것으로 하여 2012 년에는 72.6%)로 투찰을 할 경우에 저가사유 서를 제출하여야 하는 이른바 저가심의제도 를 도입하고 있다는 점이 특징이다. 이 방식 을 적용하는 과정에서 제기되는 문제점은 참 여에 대한 제한을 하지 않는 경우 입찰참가수

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가 적정관리수준에 비해 크게 많아서 과열경 쟁으로 이어진다는 점과 저가투찰로 예정가격 대비 낙찰률이 적정한 건설공사비 수준에서 크게 낮아져서 하도급대금이나 건설근로자 임 금의 절감으로 이어지고 있다는 점이다. 요컨 대 최저가 방식의 문제점은 과다한 입찰참가 자로 인한 과열경쟁으로 인한 저가투찰이라고 알 수 있다. 따라서 최저가 방식의 개선은 적 격심사방식에서와 같이 최종가격경쟁에 참여 하는 업체를 제한할 수 있도록 PQ심사기준을 개선하고 저가투찰에 대한 조사심사를 강화하 기 위하여 저가심사낙찰률기준을 합리적으로 조정하는 것이라 할 수 있다.

이를 위해서는 우선 PQ심사기준을 정비하 되 대형공사라는 점을 감안하여 PQ 항목에 기술제안요소를 포함시키고 평기기준을 상 향조정하여 입찰참가자 수가 앞에서 참고로 한 국가에서와 같이 10개사 이내로 제한할 수 있도록 개선하여야 한다. 그리고 이 방식 이 보다 효율적으로 운용되기 위해서는 낙찰 자 결정절차를 단계적 심사방식으로 운영하 고 PQ 심사결과와 응찰가격을 종합적으로 평 가하여 낙찰자를 결정하는 ‘종합평가방식’을 도입하여야 할 것이다. 그리고 종합평가방식 을 도입할 경우에는 현재 저가심의 기준을 낙 찰률 하한 기준인 80%대로 조정하여 건설업 체가 적정한 공사비를 확보할 수 있도록 하여 야 한다.

(3) 공공공사 발주제도, 발주자의 책임 아래 운영될 수 있도록 법률적 기반마련 필요

우리나라의 공공공사는 최종 건설서비스 수요자인 국민을 대신하여 건설서비스를 생산 하는 건축물이나 시설물은 공공 발주자의 책 임아래 건설하도록 하고 있다. 그리고 공공공 사의 공적인 특성을 고려하여 공공공사발주제 도는 여러 법률에 근거하여 운영되고 있다. 중 앙정부와 산하공사 등 국가기관은 국가를 당 사자로 하는 계약에 관한법률을, 지방자치단 체는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률을 준용하도록 하고 있다. 그리고 계 약법과 별도로 조달사업법에서는 정부(국토해 양부 등)와 지자체의 일정규모 이상의 공사는 조달청에 의뢰하도록 하고 있다7). 국가계약법 등에서 적격심사나 PQ심사 기준 등에 대해서 는 공공발주기관이 기준을 마련하여 운용할 수 있도록 하고 있으나 이 경우에도 국가계약 법등의 관할 부처와 상의해서 하도록 하고 있 다. 이 때문에 공공 발 주기관은 국가계약법 등의 공공공사 발주관련 규정에 따를 수밖에 없으며 발주기관은 법률에서 정하는 바에 따 라서 관리하는 책임만을 갖게 되는 셈이다. 특 히 입·낙찰 방식과 기준 그리고 절차 등은 공 사규모에 따라서 국가계약법에서 규정하고 있 기 때문에 국가계약법 등에서 적격심사방식이 나 최저가 방식이외에 설계시공일괄방식, 기

7) 조달사업법 제2조(정의), 제3조(조달사업의 범위) 등과 동법시행령 제15조(공사의 계약절차 및 범위등), 제15조의 2(지 방자치단체 공사원가 사전검토), 시행규칙 제10조(공사집행계획서의 제출), 제11조(시설공사의 계약절차), 제12조(공사 계약의 사후관리), 제13조(공사계약의 해제 또는 연대 보증인에 의한 이행), 제14조(공사대금의 지급) 등

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술제안입찰방식, 설계공모형 입찰방식을 적용 할 수 있도록 하고 있으나 현실적으로 적용이 불가능한 실정이다. 왜냐하면 대체적으로 이 러한 방식은 300억원 이상 대형공사에만 법 률적으로 한정하고 있기 때문이다.

입찰참가자의 기술력을 평가하여 낙찰자를 결정하는 기술제안입찰방식을 예로 들면 국 가계약법 시행령 제8장과 마련되어 있고 건 설기술 관리법에 이와 관련된 제반 규정은 마 련하도록 하고 있다. 따라서 발주자가 기술제 안입찰방식을 자체적으로 운영하는 것은 불가 능하다. 그리고 300억원 이상 대형공사의 상 당부분이 예산절감을 위하여 최저가방식을 적 용하도록 하고 있어서 발주기관이 최저가 방 식의 대안으로 기술제안입찰방식으로 적용하 는 것도 현실적으로 불가능하다. 이는 발주자 책임아래 공공공사 발주제도를 운영하는 것은 현실적으로 불가능하다는 것을 단적으로 보여 주는 예라 할 수 있다.

이러한 상황에서 건설경기의 침체, SOC투 자구조변화 등 공공공사 발주여건이 크게 변 화하고 있어서 공공공사 발주방식을 건설시장 상황과 건설공사 특성에 따라서 달리하여야 할 필요성이 제기되고 있다. 예를 들면 공사규 모는 적지만 기술적인 난이도가 높은 특수시 설물 건설이나 수선과 보수등 시설물안전유지 공사 등의 경우 적정한 기술력을 확보한 건설 업체들이 참여하여 합리적인 가격경쟁을 하도 록 하여 낙찰자를 경정하여야 하며 이 경우 현 행의 적격심사방식이나 최저가 방식으로는 한

계가 있으며 기술제안 입찰방식등을 적용하 여 한다. 그러나 현행의 공공공사 발주제도아 래에서는 제약이 있으며 이를 적용하기 위해 서는 많은 시간과 비용이 투입되어야 한다. 이 는 낙찰자 결정방식의 적용과정에서만 당면하 는 제약이 아니라는 점에서 발주자의 책임아 래 공공공사발주제도가 운용되기 위해서는 혁 신적인 접근이 필요하다 하겠다. 그 방향은 공 공공사 발주제도의 혁신을 위해서는 공공 발 주기관의 책임아래 계약방식부터 입·낙찰자 선정 방식까지 운영할 수 있도록 법률적 근거 를 마련해주는 것이다.

미국과 영국·EU· 일본 등의 공공공사발 주제도는 우리나라와 달리 발주자의 재량권을 전제로 한 법률 등을 근거로 하고 있으며 특히 일본의 경우 일반경쟁을 도입한 이후 관련 부 처에서 공공공사 발주와 관련된 법률8)을 제정 하여 발주제도를 운영하고 있다는 점을 참고 할 필요가 있다. 이에 따르면 우리나라의 공공 공사 발주제도의 근간이 되는 국가재정법, 국 가계약법, 조달사업법 등을 정비하여 공공공 사 발주와 관련된 독립적인 법률을 마련할 필 요가 있다. 그 방안으로 국가재정법, 국가계 약법과 조달사업법 등에서는 공공공사 계약 등과 관련된 기본적인 원칙만을 규정하고 계 약방식이나 적격심사나 PQ 등 입·낙찰 기준 과 절차 등은 공공공사 발주와 관련된 독립적 인 법률에 규정하도록 하는 것이다.

8) 일본 국토교통성에서 관정하는 “공공공사의 입찰 및 계약의 적정화 촉진에 관한 법률”(2000)과 “공공공사 품질확보법”

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5. 맺는말

이 글에서는 최근 우리나라의 공공공사 발 주제도와 관련하여 정부와 산업계 그리고 학 자와 전문가들이 활발하게 주장과 논의를 하 고 있는 사안에서 적격심사방식과 최저가방식 그리고 공공공사발주제도의 근간이 되는 법률 적 기반에 대해서 논의하고 개선과 정비방안 을 간략하게 제시하였다. 제시된 방안은 현재 정부, 산업계, 학자·전문가들이 주장하고 제 안하는 것과 크게 다를 수도 있다. 그 이유는 관점과 접근방법이 다르기 때문일 것이다. 따 라서 누구의 주장과 제안이 맞는지는 크게 중 요하지는 않을 것이다. 제도와 법률을 설계하 는데 있어서 하나의 참고로 하면 될 것이다.

공공공사 발주제도는 경제성장과 발전, 국 가재정 건전성, 국민에 대한 건설서비스 제 공, 건설 산업의 생산성과 경쟁력 등 정부 및 공공발주자의 성과평가와 관련된 매우 중요한 제도 이다. 따라서 모든 국가가 공공공사 발주 제도가 보다 합리적이고 효율적으로 운영하여 국가경제나 산업 활동 그리고 국민복지에 도 움이 될 수 있도록 끊임없이 개선하고 정비하 고 있다. 우리나라도 예외는 아니다.

그러나 공공공사 발주제도가 정부나 발주 자의 관점에서만 중요한 의미를 갖는 것만 아 니다. 공공공사발주제도는 상생협력과 공존, 경제민주화, 일자리 창출, 건설근로자 소득증 대 등과도 직접적인 관련성을 갖고 있는 제도 이다. 따라서 최근에는 건설 산업 또는 건설생 산체계의 효율성제고 경쟁력 향상 등에 관심 을 갖고 의 공공공사 발주제도의 개선과 개편 을 추진하고 있다.

이러한 시점에서 공공공사 발주제도의 개 선과 정비는 현안문제의 해결이라는 단기적이 고 대증요법적인 처방에 머물지 않고 혁신적 인 개편이라는 중장기적이고 근원적인 치료를 위한 처방이 필요하다 하겠다. 즉 현안의 문 제인 적격심사방식이나 최저가방식의 개선에 치중하기 보다는 보다 근원인 문제인 공공공 사 발주를 통해 최적의 건설서비스를 저렴한 비용으로 공급하는 ‘가치창출’을 할 수 있도록 공공공사 발주제도를 재설계하고 개편하는 것 이라 하겠다. 즉 향후의 과제는 우리나라의 공 공공사 발주여건, 건설시장, 건설 산업 그리 고 입찰에 참여하는 건설업체의 경영상황 등 을 고려하여 보다 합리적이고 효율적인 공공 공사 발주제도를 마련하는 것이다. 이때 공공 공사 발주제도의 합리성이고 효율성을 논의하 는 이유는 공공공사를 통해서 건축물과 시설 물의 가치를 극대와 하는 즉 가치창출 (Value For Money: VFM)을 위한 것이라는 점을 반 드시 염두에 두어야 한다. 그리고 ‘정부나 발 주자의 예산절감’보다 우선하여 ‘실수요자인 국민에게 최적의 건설서비스를 제공하고 국가 경제의 한 부분인 건설 산업의 효율성 제고’에 두고 공공공사 발주제도의 혁신을 추진하여야 한다는 점이다.

참조

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