데이터 경제 활성화를 위한 공간정보의 규제환경 개선 방향 01

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세계 각국은 데이터 기반 경제 활성화를 위해 국가전략 수립과 법제도 개정에 많은 노력을 기울이고 있다. 우리나라 또한 2018 년 6월 4차산업혁명위원회가 데이터 산업 활성화 전략을 마련 하고 범정부 차원의 대응책을 수립하여 추진 중이다. 데이터 경 제 활성화를 위해서는 다른 데이터와의 결합이 가능한 데이터 인 공간(위치)정보가 특히 중요하다. 우리나라는 「개인정보 보 호법」, 「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」, 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 등에서 공공정보로서의 공간데이터와 개인(위치)정보로서의 공간데이터 활용을 규제하 고 있다. 이번 호 특집에서는 각계의 시각에서 관련 규제들의 현황과 문제점을 점검해보고, 규제 개선 방향과 향후 과제 등을 알아보았다.

특집기획: 서기환 국토연구원 책임연구원

데이터 경제 활성화를 위한

공간정보의 규제환경 개선 방향

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신종철 | 방송통신위원회 개인정보보호윤리과장(psjc28@korea.kr)

데이터 산업 활성화를 위한 개인정보 보호 정책 방향

데이터 산업의 활성화 필요성 대두와 정책환경 변화

초고속 · 초연결 · 초저지연¹⁾의 특징을 갖는 5G 이동통신 네트워크 인프라, 사물인터넷 (IoT), 인공지능(AI)과 빅데이터 등의 지능화에 토대를 둔 제4차 산업혁명 시대를 맞아 빅 데이터, 인공지능 등 데이터에 기반한 지능화된 신산업이 확산되고 있다. 이로 인해 데이 터는 전 산업 분야의 필수 인프라로서 활용에 대한 요구와 그 중요성이 증대되고 있다. 데 이터 기반 사회가 도래함에 따라 산업계와 학계를 중심으로 과거 보호를 위주로 한 개인 정보 등의 규제에 대한 합리화 요구가 증가하는 한편, 이러한 개인정보 등의 오남용 피해 에 대한 우려로 보호 위주 정책을 강화해야 한다는 시민단체 등의 요구도 지속되고 있는 상황이다. 이 글에서는 향후 데이터 산업 활성화를 위한 개인정보의 비식별조치를 통한 활용 가능성 제고와 함께, 현재 정부와 국회에서 추진되고 있는 법 · 제도의 정비 노력 등 을 논의하고자 하며, 또한 위치정보 활용 관련 법 · 제도의 현황과 정비방안 등을 설명하고 자 한다.

1. 비식별조치된 정보의 활용

4차 산업혁명 시대에는 데이터가 산업과 국가의 경쟁력을 좌우하는 핵심 자원이나, 개인 정보 관련 법 · 제도는 개인정보에 대한 엄격한 사전 동의 규제를 요구하여 다양한 데이터

1) 5G 이동통신 네트워크는 기존의 4G 이동통신 네트워크보다 더 빠른 초고속이며, 이동통신서비스 이용자뿐만 아니라 사 물까지 연결되고, 이동통신 이용자 간 연결 시 기존 이동통신 네트워크보다 지연시간이 더 짧은 초저지연의 특성을 가짐.

특집 데이터 경제 활성화를 위한 공간정보의 규제환경 개선 방향

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하고 있다(예: 주소, 이동전화 번호 등). 이러한 개인정보와 대척점에 있는 것이 익명정보 인데, 익명정보는 더 이상 개인을 식별할 수 없는 정보로 통계와 같은 비식별정보이며 개 인정보 보호 관련 법령의 적용을 받지 않는다. 가명정보는 개인정보를 원상태로 복원하기 위한 추가정보를 사용하지 아니하고는 특정 개인(정보주체)을 알아볼 수 없는 정보로 비 식별조치를 통해 생성된다. 이러한 비식별조치와 가명정보가 데이터 산업 활성화를 위한 초석이 된다고 할 수 있겠다.

개인 식별 요소 제거

개인 식별 요소 제거 가명정보

별도로 보관된 추가적인 정보의 사용 없이는 특 정 정보주체를 식별할 수 없는 정보

비개인정보 익명정보 (비식별정보) 더 이상 개인을 식별할 수 없는 정보 개인정보

개인정보보호원칙 적용 특정 개인을 직접 또는

다른 정보와 결합하여 알아볼 수 있는 정보

<그림 1> 개인정보, 가명정보, 익명정보

출처: 방송통신위원회 2019b.

한편, 비식별조치란 개인정보를 가명 처리, 총계 처리, 데이터 삭제, 데이터 범주화, 데 이터 마스킹 등 여러 가지 기법을 단독 또는 복합적으로 활용하여 알아볼 수 없게 하는 것 으로서 <표 1>과 같이 이해될 수 있겠다.

<표 1> 비식별조치 관련 방법론

출처: 관계부처 합동 2016.

처리기법 예시

가명 처리(Pseudonymisation) 홍길동, 35세, 서울 거주, 한국대 재학 → 임꺽정, 30대, 서울 거주, 국제대 재학

총계 처리(Aggregation) 임꺽정 180cm, 홍길동 170cm, 이콩쥐 160cm, 김팥쥐 150cm → 물리학과 학생 키 합: 660cm, 평균 키: 165cm 데이터 삭제(Data Reduction) 주민등록번호 901206-1234567 → 90년대생, 남자

데이터 범주화(Data Suppression) 홍길동, 35세 → 홍씨, 30~40세

데이터 마스킹(Data Masking) 홍길동, 35세, 서울 거주, 한국대 재학 → 홍OO, 35세, 서울 거주, OO대 재학

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2. 비식별조치된 정보에 대한 논란

개인정보를 비식별조치하여 데이터 산업에 활용할 수 있도록 방송통신위원회, 행정안전 부(당시 행정자치부), 과학기술정보통신부(당시 미래창조과학부), 금융위원회 등 관계부 처 합동으로 2016년 6월 ‘개인정보 비식별조치 가이드라인’을 마련하였으나, 2017년 11월 시민단체는 이러한 비식별조치를 활용하여 데이터 사업을 진행하던 기업들을 검찰에 고 발하였다. 이에 비식별조치와 가명정보의 활용에 대한 사회적 논란이 제기되었고, 국회 와 정부에서 동 사안과 관련된 입법 및 제도 정비 노력이 진행되어 왔다. 이러한 비식별조 치된 정보는 앞에서 설명한 가명정보로서 향후 데이터 산업 활성화를 위해 필수 불가결한 것이나, 산업계의 비식별조치된 정보의 활용 요구에 대해 시민단체 등은 개인정보 보호의 취지가 퇴색될 우려에 따라 반대의 입장을 견지하고 있는 상황이다.

정부와 국회의 법·제도 정비 추진

1. 주요 추진경과

정부는 개인정보 보호 거버넌스 강화 및 개인정보 보호 체계 효율화 등을 위해 범정부 거 버넌스 TF를 2017년 7월부터 구성 · 운영하고 있으며, 국회는 제4차산업특별위원회를 구 성하여 2018년 2월과 4월 해커톤 자유토론을 실시한 데 이어 5월 동 특별위원회의 특별 권고를 제시한 바 있다. 특별권고의 내용으로는 첫째, 개인정보 · 가명정보 · 익명정보의 개 념을 명확화하고 구분할 것, 둘째, 가명정보의 이용목적은 공익적 기록 보존 · (상업적) 통 계 작성 · (산업적) 학술연구를 포함할 것, 셋째, 데이터 결합의 근거를 마련할 것, 넷째, 개인정보 보호 거버넌스를 개선할 것 등이었다. 이에 따라 2018년 6월부터 관계부처 간 협의, 국회 당정 협의 등을 거쳐, 2018년 11월 「개인정보 보호법」과 「정보통신망법」, 「위치 정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」(이하 위치정보법)의 개정(안)이 각각의 국회 상임위 원회에 계류되어 논의가 진행되고 있다.

2. 「개인정보 보호법」,「정보통신망법」, 「위치정보법」의 개정 방안

「개인정보 보호법」의 주요 개정내용은 첫째, 개인정보를 원상태로 복원하기 위한 추가정보 를 사용하지 아니하고는 특정 개인을 알아볼 수 없는 정보인 가명정보의 개념을 도입하고²⁾, 둘째, 가명정보의 이용 · 제공을 통계 작성, 기술의 개발과 실증(實證) 및 민간투자 연구 등 특집 데이터 경제 활성화를 위한 공간정보의 규제환경 개선 방향

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호 기능의 일부를 개인정보보호위원회로 이관하도록 하였다. 「정보통신망법」은 개인정보 보호 관련 법체계의 일원화를 위해 「개인정보 보호법」을 중심으로 「정보통신망법」상의 유 사 · 중복조항을 정비하고 「정보통신망법」상의 개인정보 관련 규정은 「개인정보 보호법」의 특례 등으로 규정하도록 하였다. 「위치정보법」은 방송통신위원회와 개인정보위원회의 공 동소관으로 변경하되, 방송통신위원회는 위치정보사업의 허가, 사물위치정보사업의 신 고, 긴급구조 목적의 위치정보 이용, 위치정보산업의 활성화 등을 담당하고, 개인정보위 원회는 개인위치정보의 보호 및 조사 · 제재 기능을 담당하도록 하였다.

데이터 신산업 활성화를 위한 위치정보 규제 합리화

1. 위치정보와 위치정보 활용 사업

위치정보는 이동성 있는 물건 또는 개인이 특정한 시간에 존재하였거나 존재하였던 장소 에 관한 정보로서 「전기통신사업법」에 따른 전기통신설비와 전기통신회선설비를 이용하 여 수집된 정보이며, 개인위치정보는 특정 개인의 위치정보(다른 정보와 용이하게 결합하 여 특정 개인의 위치를 알 수 있는 것을 포함)를 말한다. 한편, 위치정보사업은 위치정보 를 수집하여 위치기반서비스사업을 하는 자에게 제공하는 것을 사업으로 영위하는 것을 말하며, 위치기반서비스사업은 위치정보를 이용한 서비스(위치기반서비스)의 제공을 사 업으로 영위하는 것을 말한다(<그림 2> 참조).

위치정보사업은 개인위치정보사업과 사물위치정보사업으로 구분되며, 개인위치정보 사업에 대해서는 허가가 요구되고 있으나, 이를 제외한 사물위치정보사업, 개인위치기반 서비스사업에 대해서는 신고가 요구되고 있다. 한편, 사물위치기반서비스사업에 대해서 는 2015년도에 규제 완화를 위해 신고절차가 폐지되었고, 사물위치정보사업에 대해서는 2018년도 규제 완화를 위해 종래 허가에서 신고절차로 제도가 정비되었다.

2) 이와 함께 앞에서 설명한 익명정보는 「개인정보 보호법」의 적용을 배제하는 것을 명확하게 하며, 암호키 값 등 가명정보 를 원상태로 복원하기 위한 추가정보는 가명정보와 별도로 안전하게 분리하여 보관하도록 하는 분리보관 의무를 신설하 고, 또한 기업 간 데이터 결합은 보안시설을 갖춘 전문기관에서 수행하도록 하였음.

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2. 위치정보 활용 사업 관련 규제(행정절차)

위치기반서비스사업을 하는 자에게 개인위치정보를 수집하여 제공하는 것을 사업으로 영 위하는 개인위치정보사업자는 앞에서 설명한 바와 같이 허가를 통해 시장에 진입하게 된 다. 사업의 양수 및 법인의 합병과 분할 시 인가를 받아야 하고, 사업의 휴지와 폐지 시 승 인이 요구되며, 이용약관의 최초 동의와 요금 및 조건 등을 변경할 경우 공개하여야 한다.

출처:

개인위치정보사업 규제 사물위치정보사업 규제 개인위치기반서비스사업 규제

<그림 3> 위치정보 활용 사업 관련 규제(행정절차)

출처: 방송통신위원회 2019c.

사업의 양수 및 법인의 합병·분할

사업의 양수 및 법인의 합병·분할 기술적

보호조치 저하

기술적 보호조치 저하

이용약관 최초 동의,

요금 및 조건 등 변경 이용약관 최초 동의,

요금 및 조건 등 변경

휴지·폐지 휴지·폐지 휴지·폐지

사업의 영위 사업의 영위 사업의 영위

위치정보사업자가 수집한 위치정보를 이용하여

이용자에게 직접 위치기반서비스를 제공하는 경우, 겸업사업자에 해당함

위치정보주체 위치정보사업자

(개인, 사물) 위치기반서비스사업자

(개인, 사물) 이용자

<그림 2> 위치정보사업과 위치기반서비스사업

겸업사업자

위치정보사업영역

위치정보수집 위치정보제공 위치정보활용

위치기반서비스영역

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사물위치정보사업과 동일한 수준의 규제가 이루어지고 있다. 한편, 사물위치정보를 이용 하는 경우는 앞에서 설명한 바와 같이 신고의 대상에서 제외하고 있다.

또한, 정부는 소상공인 또는 1인 창조기업의 위치기반서비스사업 활성화를 위해 「소 상공인 보호 및 지원에 관한 법률」에 따른 소상공인이나 「1인 창조기업 육성에 관한 법 률」에 의한 1인 창조기업은 신고하지 않더라도 위치기반서비스사업을 개시할 수 있도록 2018년 10월부터 제도를 개선하였다.³⁾ 한편, 이러한 위치정보 활용 사업자수는 지속적 으로 증가해 왔으며, 그 변화 추이는 <표 2>와 같다.

데이터 신산업 활성화를 위한 향후 정부의 정책 방향

데이터를 활용한 신산업의 육성은 경제의 활력과 성장동력을 마련하기 위한 필수적인 과 제라고 생각된다. 그러나 우리나라의 경우 이러한 데이터를 활용한 산업 육성의 가치와 개인정보의 가치가 상충되고 있는 상황이다. 한편, 세계 각국은 이미 개인정보의 활용 을 위한 비식별조치 및 가명정보의 개념을 도입하고 있다. EU의 경우 2018년 5월 발효 된 GDPR(General Data Protection Regulation)을 통해 개인정보를 활용하기 위한 제 도적 정비를 완료한 바 있으며, 일본 등 선진 각국도 제도 개선을 마친 바 있다. 우리나 라의 경우 국회에서 관련 논의가 지속되고 있으나, 앞으로 조속히 제도 정비가 이루어져 야 할 것으로 생각된다. 앞으로 데이터 산업을 육성하기 위해서는 사회적 합의를 바탕으

3) 다만, 동 사업자들은 사업 개시 후 1개월이 지난 후에도 계속해서 사업을 하려는 경우 개시일부터 1개월 이내 신고하 여야 함.

구분 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년

개인위치정보사업자 71 83 96 114 132 155 180 193 208

위치기반서비스사업자 174 373 506 626 738 848 978 1,085 1,223

<표 2> 위치정보 활용 사업자수 변화 추이

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참고문헌

관계부처 합동. 2016. 비식별조치 가이드라인. https://www.privacy.go.kr/inf/gdl/selectBoardArticle.do?nttId=7187&bbsId

=BBSMSTR_000000000044&bbsTyCode=BBST01&bbsAttrbCode=BBSA03&authFlag=Y&pageIndex=1&se archCnd=&searchWrd=&replyLc=0&nttSj= (2019년 4월 30일 검색).

국회. 2018a. 4차산업혁명위원회 공청회 자료. 내부자료.

_____. 2018b. 4차산업혁명위원회 소위원회 참고자료. 내부자료.

_____. 2018c. 4차산업혁명위원회 활동결과보고서. http://www.google.co.kr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source

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방송통신위원회. 2019a. 개인정보보호 거버넌스 개편과 기능 이관에 따른 정보통신망법 등 개정 추진(안). 과천: 방송통신위원회.

_____. 2019b. 방송통신위원회 업무보고: 개인정보 보호와 활용정책. 과천: 방송통신위원회.

_____. 2019c. 위치정보사업 허가계획서 작성요령 설명자료. 과천: 방송통신위원회.

로 한 개인정보 관련 제도 정비가 필수 불가결하다. 개인정보 보호의 가치는 결코 포기 될 수 없는 것이라고 하겠으나, 기술 변화와 산업적 요구에 반대하는 것이 결코 옳은 것 인가에 대해서는 의문이 든다. 향후, 정부의 정책 방향은 데이터 신산업의 활성화를 위 해 전향적인 것이 되어야 할 것이라고 하겠다.