- 협력적 계획모형을 중심으로

(1)

지방자치의 실시는 우리 사회의 집합적 문제 에 대한 접근방법에 있어 많은 변화를 가져왔으 며, 정보화사회의 진전과 더불어 우리 사회의 공 공문제에 대한 시민의 대응방식에 있어서도 많 은 변화를 가져오고 있다. 지방자치제의 실시는 지역의 문제에 대한 정치적 관심을 불러일으켰 고, 중앙의 정치엘리트와 지방관료간의 독점적 기획활동 대신에 지방의 문제에 대한 지방정치 권력, 지방관료 및 지역주민들과 관련 시민단체 등 다양한 이해관계자간의 갈등을 증대시키고 있다. 종래의 제도적 틀 내에서의 정책결정과 계 획은 더 이상 주민들의 동의나 특히, 관련 시민 단체들의 동의를 얻기가 거의 불가능하게 되었 고, 이미 결정된 계획안도 시민단체 등의 반발로 백지화되거나 크게 변경되는 경우가 많이 발생 하고 있다. 이는 로컬 거버넌스의 변화를 말해 주는 것이며, 이러한 변화는 기획과 정책결정에 있어서 새로운 접근방식을 필요로 하는 것이다.

또한 국가는 내부, 즉 정치엘리트에 의해 사 회문제를 해결하는 역량이 커다란 도전을 받아 왔다. 1980년대와 1990년대의 소위 신자유주 의의 등장은 화폐주의 경제정책과 더불어 규제 완화, 민영화, 공무원의 감축, 공공부문에의‘관 리주의’도입 및 구조조정 등을 가져왔다. 따라 서 외부환경의 급속한 변화와 국가 자체의 변화 에 따라 권력, 정책역량, 제도적 역량 및 정당성 의 전통적 기반이 약화되고 있다. 이처럼 국가의 전통적 권력기반이 약화됨에 따라 새로운 대안 모색에 대한 필요성이 대두된다.

노무현 정부는 국정운영의 주요 과제로 지방 분권화를 내세우고 상당한 의욕을 보이고 있다.

그러나 지방분권화는 분권 그 자체에 목적이 있

는 것이 아니라 분권을 통한 자율성 신장과 지역 발전 수준향상에 있다. 문제는 이제 더 이상 중 앙과 지방의 문제가 아니라 중앙과 지방을 둘러 싼 다양한 이해관계자들의 참여와 협력차원에서 지방분권 문제가 고려되어야 한다는 것이다. 현 재의 사회변화 속에서 단순한 중앙- 지방의 논의 는 그 실효성이 의문시되기 때문이다.

이 글에서는 이러한 문제의식으로 현재 우리 나라 지역발전 추진체계의 현황과 문제점을 정 리해보고, 새로운 환경변화에 따른 뉴 거버넌스 체제의 도입 필요성을 살펴보고자 한다. 이를 통 해 지역발전을 위한 뉴 거버넌스 체제 구축에 중 요한 기제로 작용할 수 있는 협력적 계획 접근법 을 제시할 것이다.

지

지역역발발전전 추추진진체체제제의의 현현황황과과 문문제제점점

1. 중앙정부 주도의 지역발전 추진체제

사회기능의 전문화・세분화로 부문간・기능간 분절화가 심화되고 있으며, 세계화와 지방화의 진전으로 국가의 역할이 상대적으로 축소됨에 따라 공간정책의 추진단위로서 지역

(region)

의 중요성이 증대하고 있으나, 현행 지역발전 추진 체제는 중앙정부 주도의 집권형 체제로서 중앙 정부 부서가 사업기획, 전략수립, 재원조달 등에 이르는 포괄적인 권한을 보유하여 실질적인 지 역발전 추진주체로서의 역할을 하고 있다. 대부 분의 경우 중앙정부는 실행부서인 특별지방행정 기관을 지역적으로 배치하여 사업을 실행토록 하고 있다. 지방자치의 실시에도 불구하고 중앙 정부 주도의 집권적 지역발전시책 추진방식이 지속되어 지역적 수요나 우선순위에 기초한 전

5

^머^머리오늘날의 시대를 살아가는 사람들에게 있어 가장 중심적인 단어는 무엇일까? 아^리말^말 마도 변화라는 단어일 것이다. 물론 끊임없이 우리가 살고 있는 세계가 변화하고 있고, 우리가 원하든, 원하지 않든 변화는 이루어지고 있다. 그러나 우리에게 더 욱 문제가 되는 것은 변화의 속도와 변화의 파장이라고 할 수 있다.

이러한 변화는 공공부문에서도 마찬가지다. 이제까지 당연한 것으로 여겨지던 것들이 의문시되고, 잘 작동하던 메커니즘이 더 이상 효과를 발휘하지 못하고 있 는 실정이다. 삼권 분립적 대의제 민주주의의 기본 틀 속에서 국민의 의사를 결집 하여 표출시키는 의회 및 정당의 기능에 대하여 별 기대를 하지 못하는 상황에다, 가부장주의적 행정국가에서의 관료 중심적 행정은 국민들의 요구를 수용하지 못 하고 오히려 거대한 괴물로 비유되기도 하였다. 국민들이 내는 엄청난 세금은 어 디로 가는지 알 길이 없고, 각종 규제와 품질이 낮은 행정서비스를 할 수 없이 받 아야 하는 국민들의 불만은 드디어 커다란 변화를 불러일으켰다.

이러한 변화는 공동체 의사결정 과정에 직접적인 영향을 미치고 있으며, 이를 이론적으로 체제화한 것 가운데 하나가‘거버넌스’와 관련된 제논의다. 그러나 이 러한 거버넌스의 변화에 따라 정부의 공공관리가 어떻게 변화하고 적응해야 할지 에 대한 논의는 많이 이루어지지 못하고 있는 상황이다. 이는 아직 거버넌스라는 개념 자체에 대하여 혼란이 있기 때문이기도 하고, 정부의 환경변화에 대한 인식 이 충분하지 못하기 때문이기도 하다.

지역발전을 위한 거버넌스 구축

- 협력적 계획모형을 중심으로

박

박경경원원｜｜서서울울여여자자대대학학교교 행행정정학학과과 교교수수 지

지 방 방 분 분 권 권 과 과 지 지 역 역 발 발 전 전 체 체 제 제 구 구 축 축 방 방 안 안 5 5

(2)

지방자치의 실시는 우리 사회의 집합적 문제 에 대한 접근방법에 있어 많은 변화를 가져왔으 며, 정보화사회의 진전과 더불어 우리 사회의 공 공문제에 대한 시민의 대응방식에 있어서도 많 은 변화를 가져오고 있다. 지방자치제의 실시는 지역의 문제에 대한 정치적 관심을 불러일으켰 고, 중앙의 정치엘리트와 지방관료간의 독점적 기획활동 대신에 지방의 문제에 대한 지방정치 권력, 지방관료 및 지역주민들과 관련 시민단체 등 다양한 이해관계자간의 갈등을 증대시키고 있다. 종래의 제도적 틀 내에서의 정책결정과 계 획은 더 이상 주민들의 동의나 특히, 관련 시민 단체들의 동의를 얻기가 거의 불가능하게 되었 고, 이미 결정된 계획안도 시민단체 등의 반발로 백지화되거나 크게 변경되는 경우가 많이 발생 하고 있다. 이는 로컬 거버넌스의 변화를 말해 주는 것이며, 이러한 변화는 기획과 정책결정에 있어서 새로운 접근방식을 필요로 하는 것이다.

또한 국가는 내부, 즉 정치엘리트에 의해 사 회문제를 해결하는 역량이 커다란 도전을 받아 왔다. 1980년대와 1990년대의 소위 신자유주 의의 등장은 화폐주의 경제정책과 더불어 규제 완화, 민영화, 공무원의 감축, 공공부문에의‘관 리주의’도입 및 구조조정 등을 가져왔다. 따라 서 외부환경의 급속한 변화와 국가 자체의 변화 에 따라 권력, 정책역량, 제도적 역량 및 정당성 의 전통적 기반이 약화되고 있다. 이처럼 국가의 전통적 권력기반이 약화됨에 따라 새로운 대안 모색에 대한 필요성이 대두된다.

노무현 정부는 국정운영의 주요 과제로 지방 분권화를 내세우고 상당한 의욕을 보이고 있다.

그러나 지방분권화는 분권 그 자체에 목적이 있

는 것이 아니라 분권을 통한 자율성 신장과 지역 발전 수준향상에 있다. 문제는 이제 더 이상 중 앙과 지방의 문제가 아니라 중앙과 지방을 둘러 싼 다양한 이해관계자들의 참여와 협력차원에서 지방분권 문제가 고려되어야 한다는 것이다. 현 재의 사회변화 속에서 단순한 중앙- 지방의 논의 는 그 실효성이 의문시되기 때문이다.

이 글에서는 이러한 문제의식으로 현재 우리 나라 지역발전 추진체계의 현황과 문제점을 정 리해보고, 새로운 환경변화에 따른 뉴 거버넌스 체제의 도입 필요성을 살펴보고자 한다. 이를 통 해 지역발전을 위한 뉴 거버넌스 체제 구축에 중 요한 기제로 작용할 수 있는 협력적 계획 접근법 을 제시할 것이다.

지

지역역발발전전 추추진진체체제제의의 현현황황과과 문문제제점점

1. 중앙정부 주도의 지역발전 추진체제

사회기능의 전문화・세분화로 부문간・기능간 분절화가 심화되고 있으며, 세계화와 지방화의 진전으로 국가의 역할이 상대적으로 축소됨에 따라 공간정책의 추진단위로서 지역

(region)

의 중요성이 증대하고 있으나, 현행 지역발전 추진 체제는 중앙정부 주도의 집권형 체제로서 중앙 정부 부서가 사업기획, 전략수립, 재원조달 등에 이르는 포괄적인 권한을 보유하여 실질적인 지 역발전 추진주체로서의 역할을 하고 있다. 대부 분의 경우 중앙정부는 실행부서인 특별지방행정 기관을 지역적으로 배치하여 사업을 실행토록 하고 있다. 지방자치의 실시에도 불구하고 중앙 정부 주도의 집권적 지역발전시책 추진방식이 지속되어 지역적 수요나 우선순위에 기초한 전

5

^머^머리오늘날의 시대를 살아가는 사람들에게 있어 가장 중심적인 단어는 무엇일까? 아^리말^말 마도 변화라는 단어일 것이다. 물론 끊임없이 우리가 살고 있는 세계가 변화하고 있고, 우리가 원하든, 원하지 않든 변화는 이루어지고 있다. 그러나 우리에게 더 욱 문제가 되는 것은 변화의 속도와 변화의 파장이라고 할 수 있다.

이러한 변화는 공공부문에서도 마찬가지다. 이제까지 당연한 것으로 여겨지던 것들이 의문시되고, 잘 작동하던 메커니즘이 더 이상 효과를 발휘하지 못하고 있 는 실정이다. 삼권 분립적 대의제 민주주의의 기본 틀 속에서 국민의 의사를 결집 하여 표출시키는 의회 및 정당의 기능에 대하여 별 기대를 하지 못하는 상황에다, 가부장주의적 행정국가에서의 관료 중심적 행정은 국민들의 요구를 수용하지 못 하고 오히려 거대한 괴물로 비유되기도 하였다. 국민들이 내는 엄청난 세금은 어 디로 가는지 알 길이 없고, 각종 규제와 품질이 낮은 행정서비스를 할 수 없이 받 아야 하는 국민들의 불만은 드디어 커다란 변화를 불러일으켰다.

이러한 변화는 공동체 의사결정 과정에 직접적인 영향을 미치고 있으며, 이를 이론적으로 체제화한 것 가운데 하나가‘거버넌스’와 관련된 제논의다. 그러나 이 러한 거버넌스의 변화에 따라 정부의 공공관리가 어떻게 변화하고 적응해야 할지 에 대한 논의는 많이 이루어지지 못하고 있는 상황이다. 이는 아직 거버넌스라는 개념 자체에 대하여 혼란이 있기 때문이기도 하고, 정부의 환경변화에 대한 인식 이 충분하지 못하기 때문이기도 하다.

지역발전을 위한 거버넌스 구축

- 협력적 계획모형을 중심으로

박

박경경원원｜｜서서울울여여자자대대학학교교 행행정정학학과과 교교수수 지

지 방 방 분 분 권 권 과 과 지 지 역 역 발 발 전 전 체 체 제 제 구 구 축 축 방 방 안 안 5 5

(3)

1. 중앙정부 주도에서 지방 주도로 전환

지역발전시책 추진에 있어서 기존의 중앙정부 주도 방식에서 야기된 획일성과 중복투자 등 비 효율성의 문제를 해결하기 위해, 지역적 특성과 내생적인 지역발전을 도모하기 위한 전략적인 접근이 가능하도록 지방주도의 분권형 거버넌스 체제의 구축이 필요하다.

2. 지역단위의 통합적・협력적 거버넌스체제 구축 및 운영

중앙정부수준, 지역수준에서 지역발전을 위한 거버넌스체제 구축대안을 모색하고, 중앙- 지방 간 협력적・통합적인 거버넌스 구축이 필요하 다. 지역경쟁력과 자립형 지방화를 유도하기 위 해 지역발전을 전략적으로 추진할 수 있는 거버 넌스체제의 도입이 필요하다.

3. 지역 거버넌스체제 모형 구축의 단계적 추진방식 채택

지역발전을 위한 거버넌스체제 구축은 중앙 - 지 방정부간 관계, 지방행정체제, 지방분권화 및 수 용능력 등을 토대로 한 현실적인 모형, 장기적으 로 지방분권화의 진전을 전제로 바람직한 지역 발전 거버넌스체제의 구축이 필요하다. 중앙 및 지역단위 조직의 정부기능 정비를 기반으로 하 여 중앙정부 기능의 지방이양・분산단계를 거쳐 지역단위 내 정부기능간 연계・통합체제 구축 등 단계적인 접근이 요구된다.

4. 지역발전 추진전담주체로서 권한과 책임 동시 수행

지역발전 거버넌스체제의 성공을 위한 핵심요건 은 거버넌스체제를 구성하는 주요 주체(네트워 크 관리자)의 역할정립과 권한- 책임의 일괄 부 여, 지역발전을 위해 해당주체들이 책임운영기 관 내지 전담기구화를 추진하여 운영하는 방법 도 검토할 필요가 있다.

지

지역역발발전전의의 뉴뉴 거거버버넌넌스스 구구축축의의 기기제제:: 협협력력적적 계계획획

지역발전을 위한 중앙정부의 부서, 특별지방행 정기관, 광역 및 지방자치단체, 시민단체, 전국 단위 및 지역단위의 경제단체, 지역주민 등 다양 한 이해관계자들의 이해상충 속에서 진행되는 지역발전의 추진은 더 이상 기존의 방식(중앙정 부 주도이든, 지방정부 주도이든)으로는 진행 자 체가 한계를 지닐 수밖에 없다. 이런 관점에서 지역발전을 둘러싼 다양한 이해관계자들의 신축 적이고 가변적인 네트워크 구축과, 이를 이 통한 지역발전의 뉴 거버넌스 체제를 구축해 나가는 데 있어 유용한 기제 가운데 하나가 바로 협력적 계획

(collaborative planning)이다.

1. 협력적 계획모형

1990년대의 계획이론²⁾ 분야는 계획의 실제에 대한 연구에 있어서 협력적 계획모형 패러다임 에 의해 지배되었다. 물론 협력적 계획모형의 이 론가들이 수많은 실제 사례를 다루고 서로 다른

5

략적 사업이 추진되지 못하고 있다.

2. 지역(공간)통합적 관점이 결여된 지역발전 추진체제 및 시책추진

지역발전을 위한 주요 추진주체인 중앙정부 부서는 지역단위의 사업실행조직으 로서 특별행정기관 및 산하기관을 부서별로 두는 기능적 접근을 취함으로써, 지 역 내지는 공간적 관점에서 통합적인 지역발전을 추진하는 데 한계가 있다. 지역 발전시책이나 사업의 상당수가 중앙정부의 10여 개 부처별로 개별법이나 제도에 의거해 개별적으로 추진됨에 따라 중복투자 등 비효율성을 초래하고 있다.

행정자치부의 주거환경개선사업 및 도서개발사업, 건설교통부의 산업단지 및 유통단지 개발, 산업자원부의 지역산업진흥, 과학기술부의 대학 및 공공연구기관 보유기술 기업이전 촉진, 교육인적자원부의 지방교육환경 개선, 정보통신부의 지 역주민 정보이용능력 제고, 문화관광부의 남해안관광벨트 등 많은 지역발전정책 들이 상호연관성을 가지고 있음에도 불구하고 개별적으로 투자가 이루어지고 있 는 실정이다. 또한 중앙정부의 지역개발사업 투자재원 규모는 2001년 총 22조 6,512억 원이며, 이들은 소관부처별 일반회계에 의한 국고보조금, 양여금과 특 별회계 등으로 분산되어 운영되고 있다.

3. 특별지방행정기관, 광역자치단체 및 기타 지역발전 추진주체간 연계성 미흡 특별지방행정기관, 광역자치단체를 비롯하여 주요 지역발전 추진주체간에 실질 적인 연계가 미약하여 비효율적인 사업투자 사례가 빈번히 발생하고 있다.

지

지역역발발전전을을 위위한한 뉴뉴 거거버버넌넌스스체체제제의의 필필요요성성

지역이 사회문제의 종합적 해결을 위한 새로운 통합기제로 등장하면서 전세계적 으로 지역단위의 효율적 조정・통합을 위한 거버넌스체제 구축 노력이 증대되고 있으며, 지방분권화의 진전에 따라 중앙정부 주도의 기존 지역발전정책 추진체제 의 효율성 도모를 위한 대안적 형태로 거버넌스¹⁾체제의 구축에 대한 관심이 증대 되고 있다.

지 지 방 방 분 분 권 권 과 과 지 지 역 역 발 발 전 전 체 체 제 제 구 구 축 축 방 방 안 안 5 5

1) 거버넌스 개념에 대한 논의는 여러 학자들에 의해 다양하게 전개되고 있는데, 이 글에서는 거버넌스란 공동체 의 집합적 문제를 해결하기 위한 제도 또는 의사결정 방식으로 정의하고자 한다. 최근 논의되는 거버넌스는 주 로 네트워크 거버넌스에 해당되는 것으로서 공동체의 의사결정에 정부를 포함한 공공기관, 시민단체 및 이익집 단, 기업 및 주민들의 다양한 참여로 이루어지는 소위‘뉴 거버넌스’를 지칭하는 것으로 볼 수 있다

2) John Friedmann(1987)은 기획이론의 지적 전통을 사회개혁(social reform), 정책분석(policy analysis), 사회적 학습(social learning) 및 사회 적 동원(social mobilization)의 네 가지로 구분하고 있다

(4)

1. 중앙정부 주도에서 지방 주도로 전환

지역발전시책 추진에 있어서 기존의 중앙정부 주도 방식에서 야기된 획일성과 중복투자 등 비 효율성의 문제를 해결하기 위해, 지역적 특성과 내생적인 지역발전을 도모하기 위한 전략적인 접근이 가능하도록 지방주도의 분권형 거버넌스 체제의 구축이 필요하다.

2. 지역단위의 통합적・협력적 거버넌스체제 구축 및 운영

중앙정부수준, 지역수준에서 지역발전을 위한 거버넌스체제 구축대안을 모색하고, 중앙- 지방 간 협력적・통합적인 거버넌스 구축이 필요하 다. 지역경쟁력과 자립형 지방화를 유도하기 위 해 지역발전을 전략적으로 추진할 수 있는 거버 넌스체제의 도입이 필요하다.

3. 지역 거버넌스체제 모형 구축의 단계적 추진방식 채택

지역발전을 위한 거버넌스체제 구축은 중앙 - 지 방정부간 관계, 지방행정체제, 지방분권화 및 수 용능력 등을 토대로 한 현실적인 모형, 장기적으 로 지방분권화의 진전을 전제로 바람직한 지역 발전 거버넌스체제의 구축이 필요하다. 중앙 및 지역단위 조직의 정부기능 정비를 기반으로 하 여 중앙정부 기능의 지방이양・분산단계를 거쳐 지역단위 내 정부기능간 연계・통합체제 구축 등 단계적인 접근이 요구된다.

4. 지역발전 추진전담주체로서 권한과 책임 동시 수행

지역발전 거버넌스체제의 성공을 위한 핵심요건 은 거버넌스체제를 구성하는 주요 주체(네트워 크 관리자)의 역할정립과 권한- 책임의 일괄 부 여, 지역발전을 위해 해당주체들이 책임운영기 관 내지 전담기구화를 추진하여 운영하는 방법 도 검토할 필요가 있다.

지

지역역발발전전의의 뉴뉴 거거버버넌넌스스 구구축축의의 기기제제:: 협협력력적적 계계획획

지역발전을 위한 중앙정부의 부서, 특별지방행 정기관, 광역 및 지방자치단체, 시민단체, 전국 단위 및 지역단위의 경제단체, 지역주민 등 다양 한 이해관계자들의 이해상충 속에서 진행되는 지역발전의 추진은 더 이상 기존의 방식(중앙정 부 주도이든, 지방정부 주도이든)으로는 진행 자 체가 한계를 지닐 수밖에 없다. 이런 관점에서 지역발전을 둘러싼 다양한 이해관계자들의 신축 적이고 가변적인 네트워크 구축과, 이를 이 통한 지역발전의 뉴 거버넌스 체제를 구축해 나가는 데 있어 유용한 기제 가운데 하나가 바로 협력적 계획

(collaborative planning)이다.

1. 협력적 계획모형

1990년대의 계획이론²⁾ 분야는 계획의 실제에 대한 연구에 있어서 협력적 계획모형 패러다임 에 의해 지배되었다. 물론 협력적 계획모형의 이 론가들이 수많은 실제 사례를 다루고 서로 다른

5

략적 사업이 추진되지 못하고 있다.

2. 지역(공간)통합적 관점이 결여된 지역발전 추진체제 및 시책추진

지역발전을 위한 주요 추진주체인 중앙정부 부서는 지역단위의 사업실행조직으 로서 특별행정기관 및 산하기관을 부서별로 두는 기능적 접근을 취함으로써, 지 역 내지는 공간적 관점에서 통합적인 지역발전을 추진하는 데 한계가 있다. 지역 발전시책이나 사업의 상당수가 중앙정부의 10여 개 부처별로 개별법이나 제도에 의거해 개별적으로 추진됨에 따라 중복투자 등 비효율성을 초래하고 있다.

행정자치부의 주거환경개선사업 및 도서개발사업, 건설교통부의 산업단지 및 유통단지 개발, 산업자원부의 지역산업진흥, 과학기술부의 대학 및 공공연구기관 보유기술 기업이전 촉진, 교육인적자원부의 지방교육환경 개선, 정보통신부의 지 역주민 정보이용능력 제고, 문화관광부의 남해안관광벨트 등 많은 지역발전정책 들이 상호연관성을 가지고 있음에도 불구하고 개별적으로 투자가 이루어지고 있 는 실정이다. 또한 중앙정부의 지역개발사업 투자재원 규모는 2001년 총 22조 6,512억 원이며, 이들은 소관부처별 일반회계에 의한 국고보조금, 양여금과 특 별회계 등으로 분산되어 운영되고 있다.

3. 특별지방행정기관, 광역자치단체 및 기타 지역발전 추진주체간 연계성 미흡 특별지방행정기관, 광역자치단체를 비롯하여 주요 지역발전 추진주체간에 실질 적인 연계가 미약하여 비효율적인 사업투자 사례가 빈번히 발생하고 있다.

지

지역역발발전전을을 위위한한 뉴뉴 거거버버넌넌스스체체제제의의 필필요요성성

지역이 사회문제의 종합적 해결을 위한 새로운 통합기제로 등장하면서 전세계적 으로 지역단위의 효율적 조정・통합을 위한 거버넌스체제 구축 노력이 증대되고 있으며, 지방분권화의 진전에 따라 중앙정부 주도의 기존 지역발전정책 추진체제 의 효율성 도모를 위한 대안적 형태로 거버넌스¹⁾체제의 구축에 대한 관심이 증대 되고 있다.

1) 거버넌스 개념에 대한 논의는 여러 학자들에 의해 다양하게 전개되고 있는데, 이 글에서는 거버넌스란 공동체 의 집합적 문제를 해결하기 위한 제도 또는 의사결정 방식으로 정의하고자 한다. 최근 논의되는 거버넌스는 주 로 네트워크 거버넌스에 해당되는 것으로서 공동체의 의사결정에 정부를 포함한 공공기관, 시민단체 및 이익집 단, 기업 및 주민들의 다양한 참여로 이루어지는 소위‘뉴 거버넌스’를 지칭하는 것으로 볼 수 있다

2) John Friedmann(1987)은 기획이론의 지적 전통을 사회개혁(social reform), 정책분석(policy analysis), 사회적 학습(social learning) 및 사회 적 동원(social mobilization)의 네 가지로 구분하고 있다

(5)

여자와 그들이 속한 지역의 강점을 최대한 활용 하고 있다. 이들 집단들은 서로 다르지만 협력과 상호학습의 방법은 공유하고 있다

(Innes and Booher, 1999a: 7-8).

협력적 계획은 갈등이 있거나 전통적인 계획 체제 내에서는 어찌할 수 없는 문제를 해결할 수 있는 방법 그 자체는 아니다. 보다 더 중요한 것 은 체제 내의 행위자들간에 새로운 네트워크를 형성하고 이러한 행위자들간의 정보공유를 증진 시키기 위한 하나의 방법이라는 것이다. 협력적 계획은 정보화 시대에 있어서 매우 적응력 있고 창조적인 계획모형으로서 발전해왔다(Innes

and Booher, 2000b: 4).

Innes와 Booher(2000a)

는 협력적 계획모형 이 오늘날 우리가 경험하고 있는 극심한 이익과 가치의 분열을 다루어 나갈 수 있는 유일한 방법 이기 때문에 앞으로 가장 유력한 모형이 될 것이 며 계획과정에 시민을 참여시키는 가장 좋은 방 법이 될 것이라고 주장한다.

협력계획(

consensus planning)의 주요 특징

은 계획활동의 산물이 바로 다양한 견해들로부 터의 창조물이라는 것이다

(Woltjer, 2000: 27).

이와 같이 견해를 강조하는 것은 의사결정에서 의 선택이 의사소통적 합리성(communicative

rationality)

³⁾에 입각하고 있다는 것을 의미한다.

그러므로 좋은 해결책이란 사람들이 동의하

는 것이란 것이다. 합의에 도달하기 위하여 고려 중인 계획문제와 관련한 이해관계를 가진 행위 자들은 상호작용하고 대화과정에 참여한다. 이 러한 의사소통적 과정의 이상적 결과는 의사소 통적 합리성에 입각한 합의

(consensus)

다. 이것 은 매우 규범적 이상

(normative ideal)이다. 즉,

의사소통과정에 참여하는 사람들은 합의 추구에 의해 동기가 부여되고 그들간의 상호작용은 하 버마스의‘이상적 스피치 상황’에서 발견되는 것이다

(Woltjer, 2000: 27)

Ury

등

(1988)은협력이란‘서로다른합리성을

가진집단들이건설적인방법으로분쟁

(disputes)

을탐험해가고

, 개인적인식이나제한된견해를넘

어서는대안을같이창조해내는과정이다’라고기 술하고있으며

, Gray(1989)

는“하나의 문제에 대 해 다른 관점을 가진 집단들이 그들의 차이를 건 설적으로 탐색할 수 있고, 무엇이 가능한가에 대 한 그들 자신의 제한된 비전을 넘어서는 해결책 을 찾을 수 있는 과정”으로 기술하고 있다.

Susskind and Cruikshank(1987)

에 의하면, 협상적 관점에서 합의형성의 열쇠는 계획의 문 제를‘승- 패’혹은‘예스- 노’의 형태로 던져 놓 는 것을 회피하는 것이다. 여기서 계획가의 역할 은 관련된 모든 집단들의 이익에 응할 수 있는 해결책을 창안해내도록 노력하는 것이다. 참여 자들은 서로 교환할 내용을 찾아내고 합의에 도

5

지적인 관점에서 접근하는 등 매우 다양하지만, John Forester(1989; 1999),

Patsy Healey(1996; 1997; 1998), Charles Hoch(1994), Judith Innes(2000;

1999a; 1999b; 1999c; 1996)

등이 지난 10여 년간 진행한 연구들에는 뚜렷한 공 통점이 있다. 이들 학자들은 공공계획가의 중심적 활동은 성찰(심의)과정을 촉진 하거나 참여하는 것이라고 가정하고 있다

(Fischler, 2000: 358).

협력적 계획모형이란 합의를 구하는 테이블에 모든 이해관계자들이 대면하여 정책 대화를 하는 형태를 취할 수 있다

(Innes and Booher, 1999b). 협력적 계획모

형은 혼자서는 할 수 없는 성과를 얻어내기 위하여 두세 사람이 힘을 합하는 파트 너십의 형태가 될 수 있으며, 행위자들의 네트워크간 2 × 2 연계성을 포함할 수 있거나, 서로 다른 목표와 역량을 가진 행위자들간의 전체 복지에 상호 도움이 되 는 공생적 행위가 될 수도 있다.

협력

(collaboration)이란 동지들과 함께 일하는 것뿐 아니라 경쟁자 심지어 적

과도 함께 일하는 것을 말한다. 이것이 바로 협력적 계획의 강점인 동시에 위험요 소인 것이며, 새롭게 제시되고 있는 제도로서의 협력적 계획모형을 위협하는 긴 장의 원천이 되는 것이다. 경쟁자와 함께 일함으로써 그렇지 않으면 구할 수 없었 던 대안을 창조해낼 수도 있는 것이다. 진정한 협력은 타협과는 다르다. 타협은 단지 제한된 자원을 공유하기 위해 다른 면을 얻는 것에 불과하다. 협력이란 파이 를 키우는 것이고, 보다 나은 대안을 창조해내는 것이다. 협력은 호혜성

(reciprocity)

즉, 이익과 자원이 서로 다른 행위자들과의 공동노력을 포함하기 때 문에 이러한 잠재력을 갖게 되는 것이다

(Innes and Booher, 1999a: 7).

오늘날 많은 국가에서 각각의 이해관계를 대표해서 서로 다른 지식과 기술을 가진 사람들이 소규모 또는 대규모로 모여 개발, 자원보호, 또는 삶의 질과 같은 논쟁적이고 복잡한 공공문제들을 해결하고자 한다. 이들 집단들은 공공기관이나 민간의 이익집단을 포함할 수 있으며, 정부에 의해 구성될 수도 있고 아니면, 이 해관계자들을 중심으로 완전히 자발적으로 만들어지기도 한다. 그들의 임무와 권 위는 종종 모호하다. 이들 집단들은 그 구성원이 실제 문제를 맡고 있는 행위자들 인 경우에는 사실상 의사결정권을 가질 수 있으나, 그렇지 않을 경우 정치인이나 관료, 선거구민들에게 단지 영향을 미치기를 희망할 뿐인 경우도 있다. 이러한 새 로운 형태의 계획은 새로운 하나의 제도

(institution)로서 보기에 충분할 만큼 공통

적 요소를 가지고 있다. 이 집단들은 협력적이고, 서로 다른 이익을 추구하는 이 해관계자들을 참여시키며, 주로 자발적으로 조직되며, 그리고 각각 독특한 맥락 과 기회 및 문제에 따른다는 공통점을 가지고 있다. 그 집단들은 그 집단에의 참

3) 의사소통적 합리성의 기본적 생각은 과제나 문제를 둘러싼 서로 다른 이익을 가진 모든 사람들이 참여하는 대화(dialogue)를 통하여 해방지식

(emancipatory knowledge)이얻어질수있다는것이다. 해방지식을산출하기위한대화가되기위해서는모든이해관계자들에게동등하게정 보가 보유되고, 귀 기울여지고, 존중되고, 말을 하거나 의사결정을 하는데 있어서 아무도 상대적으로 더 큰 권한을 가져서는 안된다는 것이다.

참여자들은 어떤 가정이나 전제도 도전할 수 있어야 하고, 현재 상태의 유지에 대해 마음 놓고 의문을 제기할 수 있어야 한다. 의사소통적 합리 성이란 토론에 있어서 참여자들은 진실하고, 이해할 만하고, 정확하고, 즉, 거짓을 이야기해서는 안되고, 다른 사람들에게 이해가 되어야 하고, 맥락에 적합해야 하고, 과학적인 의미에서 정확해야 하고, 그들이 하는 주장에 대한 받아들일 만한 이유가 있어야 한다. 그리고 논리와 과학만 큼그들의경험과노하우가전제되어야한다(Innes and Booher, 1999c: 418)

(6)

여자와 그들이 속한 지역의 강점을 최대한 활용 하고 있다. 이들 집단들은 서로 다르지만 협력과 상호학습의 방법은 공유하고 있다

(Innes and Booher, 1999a: 7-8).

협력적 계획은 갈등이 있거나 전통적인 계획 체제 내에서는 어찌할 수 없는 문제를 해결할 수 있는 방법 그 자체는 아니다. 보다 더 중요한 것 은 체제 내의 행위자들간에 새로운 네트워크를 형성하고 이러한 행위자들간의 정보공유를 증진 시키기 위한 하나의 방법이라는 것이다. 협력적 계획은 정보화 시대에 있어서 매우 적응력 있고 창조적인 계획모형으로서 발전해왔다(Innes

and Booher, 2000b: 4).

Innes와 Booher(2000a)

는 협력적 계획모형 이 오늘날 우리가 경험하고 있는 극심한 이익과 가치의 분열을 다루어 나갈 수 있는 유일한 방법 이기 때문에 앞으로 가장 유력한 모형이 될 것이 며 계획과정에 시민을 참여시키는 가장 좋은 방 법이 될 것이라고 주장한다.

협력계획(

consensus planning)의 주요 특징

은 계획활동의 산물이 바로 다양한 견해들로부 터의 창조물이라는 것이다

(Woltjer, 2000: 27).

이와 같이 견해를 강조하는 것은 의사결정에서 의 선택이 의사소통적 합리성(communicative

rationality)

³⁾에 입각하고 있다는 것을 의미한다.

그러므로 좋은 해결책이란 사람들이 동의하

는 것이란 것이다. 합의에 도달하기 위하여 고려 중인 계획문제와 관련한 이해관계를 가진 행위 자들은 상호작용하고 대화과정에 참여한다. 이 러한 의사소통적 과정의 이상적 결과는 의사소 통적 합리성에 입각한 합의

(consensus)

다. 이것 은 매우 규범적 이상

(normative ideal)이다. 즉,

의사소통과정에 참여하는 사람들은 합의 추구에 의해 동기가 부여되고 그들간의 상호작용은 하 버마스의‘이상적 스피치 상황’에서 발견되는 것이다

(Woltjer, 2000: 27)

Ury

등

(1988)은협력이란‘서로다른합리성을

가진집단들이건설적인방법으로분쟁

(disputes)

을탐험해가고

, 개인적인식이나제한된견해를넘

어서는대안을같이창조해내는과정이다’라고기 술하고있으며

, Gray(1989)

는“하나의 문제에 대 해 다른 관점을 가진 집단들이 그들의 차이를 건 설적으로 탐색할 수 있고, 무엇이 가능한가에 대 한 그들 자신의 제한된 비전을 넘어서는 해결책 을 찾을 수 있는 과정”으로 기술하고 있다.

Susskind and Cruikshank(1987)

에 의하면, 협상적 관점에서 합의형성의 열쇠는 계획의 문 제를‘승- 패’혹은‘예스- 노’의 형태로 던져 놓 는 것을 회피하는 것이다. 여기서 계획가의 역할 은 관련된 모든 집단들의 이익에 응할 수 있는 해결책을 창안해내도록 노력하는 것이다. 참여 자들은 서로 교환할 내용을 찾아내고 합의에 도

5

지적인 관점에서 접근하는 등 매우 다양하지만, John Forester(1989; 1999),

Patsy Healey(1996; 1997; 1998), Charles Hoch(1994), Judith Innes(2000;

1999a; 1999b; 1999c; 1996)

등이 지난 10여 년간 진행한 연구들에는 뚜렷한 공 통점이 있다. 이들 학자들은 공공계획가의 중심적 활동은 성찰(심의)과정을 촉진 하거나 참여하는 것이라고 가정하고 있다

(Fischler, 2000: 358).

협력적 계획모형이란 합의를 구하는 테이블에 모든 이해관계자들이 대면하여 정책 대화를 하는 형태를 취할 수 있다

(Innes and Booher, 1999b). 협력적 계획모

형은 혼자서는 할 수 없는 성과를 얻어내기 위하여 두세 사람이 힘을 합하는 파트 너십의 형태가 될 수 있으며, 행위자들의 네트워크간 2 × 2 연계성을 포함할 수 있거나, 서로 다른 목표와 역량을 가진 행위자들간의 전체 복지에 상호 도움이 되 는 공생적 행위가 될 수도 있다.

협력

(collaboration)이란 동지들과 함께 일하는 것뿐 아니라 경쟁자 심지어 적

과도 함께 일하는 것을 말한다. 이것이 바로 협력적 계획의 강점인 동시에 위험요 소인 것이며, 새롭게 제시되고 있는 제도로서의 협력적 계획모형을 위협하는 긴 장의 원천이 되는 것이다. 경쟁자와 함께 일함으로써 그렇지 않으면 구할 수 없었 던 대안을 창조해낼 수도 있는 것이다. 진정한 협력은 타협과는 다르다. 타협은 단지 제한된 자원을 공유하기 위해 다른 면을 얻는 것에 불과하다. 협력이란 파이 를 키우는 것이고, 보다 나은 대안을 창조해내는 것이다. 협력은 호혜성

(reciprocity)

즉, 이익과 자원이 서로 다른 행위자들과의 공동노력을 포함하기 때 문에 이러한 잠재력을 갖게 되는 것이다

(Innes and Booher, 1999a: 7).

오늘날 많은 국가에서 각각의 이해관계를 대표해서 서로 다른 지식과 기술을 가진 사람들이 소규모 또는 대규모로 모여 개발, 자원보호, 또는 삶의 질과 같은 논쟁적이고 복잡한 공공문제들을 해결하고자 한다. 이들 집단들은 공공기관이나 민간의 이익집단을 포함할 수 있으며, 정부에 의해 구성될 수도 있고 아니면, 이 해관계자들을 중심으로 완전히 자발적으로 만들어지기도 한다. 그들의 임무와 권 위는 종종 모호하다. 이들 집단들은 그 구성원이 실제 문제를 맡고 있는 행위자들 인 경우에는 사실상 의사결정권을 가질 수 있으나, 그렇지 않을 경우 정치인이나 관료, 선거구민들에게 단지 영향을 미치기를 희망할 뿐인 경우도 있다. 이러한 새 로운 형태의 계획은 새로운 하나의 제도

(institution)로서 보기에 충분할 만큼 공통

적 요소를 가지고 있다. 이 집단들은 협력적이고, 서로 다른 이익을 추구하는 이 해관계자들을 참여시키며, 주로 자발적으로 조직되며, 그리고 각각 독특한 맥락 과 기회 및 문제에 따른다는 공통점을 가지고 있다. 그 집단들은 그 집단에의 참

3) 의사소통적 합리성의 기본적 생각은 과제나 문제를 둘러싼 서로 다른 이익을 가진 모든 사람들이 참여하는 대화(dialogue)를 통하여 해방지식

(emancipatory knowledge)이얻어질수있다는것이다. 해방지식을산출하기위한대화가되기위해서는모든이해관계자들에게동등하게정 보가 보유되고, 귀 기울여지고, 존중되고, 말을 하거나 의사결정을 하는데 있어서 아무도 상대적으로 더 큰 권한을 가져서는 안된다는 것이다.

참여자들은 어떤 가정이나 전제도 도전할 수 있어야 하고, 현재 상태의 유지에 대해 마음 놓고 의문을 제기할 수 있어야 한다. 의사소통적 합리 성이란 토론에 있어서 참여자들은 진실하고, 이해할 만하고, 정확하고, 즉, 거짓을 이야기해서는 안되고, 다른 사람들에게 이해가 되어야 하고, 맥락에 적합해야 하고, 과학적인 의미에서 정확해야 하고, 그들이 하는 주장에 대한 받아들일 만한 이유가 있어야 한다. 그리고 논리와 과학만 큼그들의경험과노하우가전제되어야한다(Innes and Booher, 1999c: 418)

(7)

하우도 논의되어야 한다(Innes and Booher,

1999c: 418).

다음은 협력적 계획이 어떻게 작용하고 왜 필 요한가에대한이해를돕기위해제시된원칙이다

(Innes and Booher, 1999a: 12-14).

■ 협력과정의 생성과 그 과정의 성공 모두에 있 어 다양성과 상호의존성은 기본적이다. 이러한 변수들이 협력적 전략을 요구하게 만드는 것이 며, 참여자로 하여금 새롭게 공유된 의미를 창조 하게 한다. 이 과정이 성공하기 위해서는 참여자 들의 기여와 인센티브 측면에서의 상호의존성이 균형을 이루어야 한다. 호혜성이 신뢰를 구축하 고, 흡수

(co-optation)

나 제로섬 게임으로 떨어지 게 되는 것을 예방하는 데 가장 중요한 열쇠다.

■ 가장 탄탄하고 건전한 성공적인 협력과정은 자기조직화

(self-organizing)

다. 이러한 협력과정 은 전통적인 행동전략을 분쇄할 필요를 인식한 일단의 사람들에게서 발생한다. 이 과정들은 집 권화되거나, 구속되어 있지 않을 뿐 아니라, 공식 적 권위에 의해 만들어지는 것이 아니다. 이 과정 들은 자기조직화, 복잡성 체제에 전형적인 혁신 과 공진화

(coevolution)

등을 나타내는 것이다.

■ 협력적 계획제도는 네트워크 파워를 형성하 기 위한 공유된 의미와 일체성을 구축한다. 정보 화 시대는 공유된 의미와 일체성을 강조하고 있 는데, 이는 이제 더 이상 기존의 것들이 당연한 것으로 받아들여지지 않기 때문이다. 공유된 의 미는 상호 적응을 촉진시키고, 비협력적 전략에 직면해서도 다시 원기를 회복하도록 해주고, 특

히, 빈곤계층이나 소외계층을 위한 불확실성의 관리에 있어서 협력적 계획제도의 능력을 신장 시켜 준다.

■ 협력적 전략은 한 번 성립되면, 특정한 과정 을 초월하여, 그 참여자들이 활동하고 있는 주변 네트워크로 영향을 미치게 된다. 협력적 계획은 잘 진행되면, 재생산을 할 수 있다. 협력적 계획 은 건전한 해결책을 제공하기 때문에, 참여자들 은 그들 네트워크의 일부에서 갈등 위주의 전략 을 대체하고 이들 전략을 모방하게 된다. 협력 적 계획제도는 공유된 규범과 발견적 학습을 통 해 퍼져나가고 영속화될 수 있는 하나의 행동방 식이다.

■ 협력적 계획을 모든 조건에 다 적용할 수 있는 것은 아니다. 성공적으로 합의를 구축하려면 필 요한 조건들이 있다. 상호 관련 있는 목적, 유능 한 행위자, 이상적 연설의 조건, 그리고 상호존중 과 관용이 있어야 한다. 또한 인센티브와 공유될 수 있는 과제, 그리고 상호성이 있어야 한다.

■ 협력적 계획에 있어 계획은 유용하지만, 그 계획이 물화

(reified)

되거나 신성화(sacred)되면 안 된다. 계획은 행위자가 의미와 일체성을 구축 한 공유공간이거나 다른 대안적 시나리오를 그 리는 캔버스가 될 수 있다. 계획은 변화와 어느 장소의 개선을 향한 여행에 있어서 마침표가 될 수 있다. 그러나 계획은 꿈을 가진 어느 개인 혼 자에 의해서가 아니라 이해관계자들에 의해 함 께 만들어져야만 한다. 계획은 조건, 필요 또는 생각

(insights)

변화에 따라 변화하는 전이적인 것

5

달해야만 한다. ‘승- 승’을 목표로 하는 협상은 회피를 목표로 하는 전략, 타협을 구하는 전략, 또는 다툼 없이 그냥 따라가는 전략과 다르다. 여기서의 생각은 각 집단들이 그들이 달리 가치를 부여하는 것을 찾아내고 교환할 수 있다면, 양보가 아니라 실제적인 이익이 가능하다는 것이다

(Woltjer, 2000: 31-32).

2. 협력적 계획의 원칙과 효과

협력적 계획모형의 기반이 되고 있는 것은 의사소통적 합리성

(communicative

rationality)의개념이다 . 의사소통적합리성의기본적생각은과제나 문제를 둘러싼

서로 다른 이익을 가진 모든 사람들이 참여하는 대화를 통해서 진정한 지식을 얻 을 수 있다는 것이다. 진정한 지식을 산출하기 위한 대화가 되기 위해서는 모든 이해관계자들에게 동등하게 정보가 공유되고, 의견에 귀기울여야 하며, 존중되 고, 발언이나 의사결정에 있어서 동등한 권한을 가져야 한다는 것이다. 참여자들 은 어떠한 기존의 가정에도 의문을 제기할 수 있어야 하며, 현재 상태를 유지하는 것에 마음 놓고 의문을 제기할 수 있어야 한다. 합리적인 의사결정을 위하여 참여 자들은 진실하고, 이해할 만하고, 정확하고 정당한 근거를 가지고 말을 해야 한 다. 즉, 거짓을 이야기해서는 안 되고, 다른 사람들에게 이해가 되어야 하고, 맥락 에 적합해야 하고, 과학적인 의미에서 정확해야 하고 내세우는 주장이 받아들일 만한 근거를 가지고 말을 해야 할 뿐 아니라, 논리와 과학만큼 그들의 경험과 노

<그림> 가능한협상전략과결과

집단 A의 이익 충족도

집단 B의 이익 충족도

경쟁 A승, B패 (win-lose)

합의 (win-win)

타협 (half-half)

회피 (lose-lose)

적응/화해 A가 B에 동조

(lose-win)

(8)

하우도 논의되어야 한다(Innes and Booher,

1999c: 418).

다음은 협력적 계획이 어떻게 작용하고 왜 필 요한가에대한이해를돕기위해제시된원칙이다

(Innes and Booher, 1999a: 12-14).

■ 협력과정의 생성과 그 과정의 성공 모두에 있 어 다양성과 상호의존성은 기본적이다. 이러한 변수들이 협력적 전략을 요구하게 만드는 것이 며, 참여자로 하여금 새롭게 공유된 의미를 창조 하게 한다. 이 과정이 성공하기 위해서는 참여자 들의 기여와 인센티브 측면에서의 상호의존성이 균형을 이루어야 한다. 호혜성이 신뢰를 구축하 고, 흡수

(co-optation)

나 제로섬 게임으로 떨어지 게 되는 것을 예방하는 데 가장 중요한 열쇠다.

■ 가장 탄탄하고 건전한 성공적인 협력과정은 자기조직화

(self-organizing)

다. 이러한 협력과정 은 전통적인 행동전략을 분쇄할 필요를 인식한 일단의 사람들에게서 발생한다. 이 과정들은 집 권화되거나, 구속되어 있지 않을 뿐 아니라, 공식 적 권위에 의해 만들어지는 것이 아니다. 이 과정 들은 자기조직화, 복잡성 체제에 전형적인 혁신 과 공진화

(coevolution)

등을 나타내는 것이다.

■ 협력적 계획제도는 네트워크 파워를 형성하 기 위한 공유된 의미와 일체성을 구축한다. 정보 화 시대는 공유된 의미와 일체성을 강조하고 있 는데, 이는 이제 더 이상 기존의 것들이 당연한 것으로 받아들여지지 않기 때문이다. 공유된 의 미는 상호 적응을 촉진시키고, 비협력적 전략에 직면해서도 다시 원기를 회복하도록 해주고, 특

히, 빈곤계층이나 소외계층을 위한 불확실성의 관리에 있어서 협력적 계획제도의 능력을 신장 시켜 준다.

■ 협력적 전략은 한 번 성립되면, 특정한 과정 을 초월하여, 그 참여자들이 활동하고 있는 주변 네트워크로 영향을 미치게 된다. 협력적 계획은 잘 진행되면, 재생산을 할 수 있다. 협력적 계획 은 건전한 해결책을 제공하기 때문에, 참여자들 은 그들 네트워크의 일부에서 갈등 위주의 전략 을 대체하고 이들 전략을 모방하게 된다. 협력 적 계획제도는 공유된 규범과 발견적 학습을 통 해 퍼져나가고 영속화될 수 있는 하나의 행동방 식이다.

■ 협력적 계획을 모든 조건에 다 적용할 수 있는 것은 아니다. 성공적으로 합의를 구축하려면 필 요한 조건들이 있다. 상호 관련 있는 목적, 유능 한 행위자, 이상적 연설의 조건, 그리고 상호존중 과 관용이 있어야 한다. 또한 인센티브와 공유될 수 있는 과제, 그리고 상호성이 있어야 한다.

■ 협력적 계획에 있어 계획은 유용하지만, 그 계획이 물화

(reified)

되거나 신성화(sacred)되면 안 된다. 계획은 행위자가 의미와 일체성을 구축 한 공유공간이거나 다른 대안적 시나리오를 그 리는 캔버스가 될 수 있다. 계획은 변화와 어느 장소의 개선을 향한 여행에 있어서 마침표가 될 수 있다. 그러나 계획은 꿈을 가진 어느 개인 혼 자에 의해서가 아니라 이해관계자들에 의해 함 께 만들어져야만 한다. 계획은 조건, 필요 또는 생각

(insights)

변화에 따라 변화하는 전이적인 것

5

달해야만 한다. ‘승- 승’을 목표로 하는 협상은 회피를 목표로 하는 전략, 타협을 구하는 전략, 또는 다툼 없이 그냥 따라가는 전략과 다르다. 여기서의 생각은 각 집단들이 그들이 달리 가치를 부여하는 것을 찾아내고 교환할 수 있다면, 양보가 아니라 실제적인 이익이 가능하다는 것이다

(Woltjer, 2000: 31-32).

2. 협력적 계획의 원칙과 효과

협력적 계획모형의 기반이 되고 있는 것은 의사소통적 합리성

(communicative

rationality)의개념이다 . 의사소통적합리성의기본적생각은과제나 문제를 둘러싼

서로 다른 이익을 가진 모든 사람들이 참여하는 대화를 통해서 진정한 지식을 얻 을 수 있다는 것이다. 진정한 지식을 산출하기 위한 대화가 되기 위해서는 모든 이해관계자들에게 동등하게 정보가 공유되고, 의견에 귀기울여야 하며, 존중되 고, 발언이나 의사결정에 있어서 동등한 권한을 가져야 한다는 것이다. 참여자들 은 어떠한 기존의 가정에도 의문을 제기할 수 있어야 하며, 현재 상태를 유지하는 것에 마음 놓고 의문을 제기할 수 있어야 한다. 합리적인 의사결정을 위하여 참여 자들은 진실하고, 이해할 만하고, 정확하고 정당한 근거를 가지고 말을 해야 한 다. 즉, 거짓을 이야기해서는 안 되고, 다른 사람들에게 이해가 되어야 하고, 맥락 에 적합해야 하고, 과학적인 의미에서 정확해야 하고 내세우는 주장이 받아들일 만한 근거를 가지고 말을 해야 할 뿐 아니라, 논리와 과학만큼 그들의 경험과 노

<그림> 가능한협상전략과결과

집단 A의 이익 충족도

집단 B의 이익 충족도

경쟁 A승, B패 (win-lose)

합의 (win-win)

타협 (half-half)

회피 (lose-lose)

적응/화해 A가 B에 동조

(lose-win)

(9)

이다. 계획은 청사진이 아니라, 학습과 교육, 그리고 앞으로 나아가기 위한 도구 인 것이다.

■ 협력적 과정은 대의제적 민주주의의 성격을 변화시키고 있다. 전통적인 계획 과 통치제도는 네트워크 기반의 제도에 대항할 수 없다. 의회의원들은 순전히 의 례적인 군주처럼 되어가고 있는 반면, 실제 결정은 협력적인 이익기반의 과정을 통해서 이루어지고 있다. 이익기반의 대표는 지리적 기반의 대표성보다 효과적인 형태인데, 이는 이익기반의 대표성이 이익과 가치의 본래적인 탐색을 허용하기 때문이다. 협력적 과정은 전통적인 제도에서 나오는 것보다 시민들에게 받아들여 질 만한 결과를 산출해낼 가능성이 많은 것 같다.

■ 협력적 계획제도는 궁극적으로 문화, 정치 및 경제시스템에 관계 없이 전지구 에 걸쳐 공유된 의미, 규범, 발견적 학습을 창조하는 네트워크를 형성해 나갈 수 있다.

이러한 원칙에 따라 협력적 계획이 제대로 진행되면, 다음과 같은 세 가지 차 원에서의 효과를 기대할 수 있다

(Innes and Booher, 1999c: 413-419).

첫째, 1차적 효과로서 협력적 계획을 통해 신뢰, 관계와 같은 사회적 자본

(social capital)이 형성될 수 있으며, 상호이해, 문제 틀의 공유, 자료에 대한 동의

등 지적 자본

(intellectual capital)이 형성될 수 있고, 합의된 목적을 위해 함께 일

할 수 있는 정치적 자본

(political capital)이 형성될 수 있다. 또한 고품질의 합의도

출과 혁신적 전략의 도출이 가능하다.

둘째, 2차적 효과로서 협력적 계획과정을 통해 새로운 파트너십이 생성되고, 조정과 공동행동이 가능하며, 공동의 학습이 지역사회로 확산될 수 있다. 합의된 사항의 집행이 용이해지며, 관행과 인식에 있어서의 변화가 일어나게 된다.

셋째, 3차적 효과로서 새로운 협력의 발생, 공진화

(coevolution)의 진전과 파괴

적인 갈등의 감소, 새로운 제도의 창출, 새로운 규범과 발견, 새로운 담론의 형성 등이 협력적 계획의 부차적인 결과로 발생될 수 있다.

맺 맺음음말말

분권화의 논의를 거듭하면서 한 가지 빠뜨려서는 안 될 것이 주민에의 권한부여

5

지 방 분 권 과 지 역 발 전 체 제 구 축 방 안 5

(empowerment)

다. 물론 현재까지 중앙과 지방 의 관계에서 볼 때, 매우 이상적이거나 비현실적 으로 앞서 나가는 생각이 될 수 있다. 그러나 중 앙과 지방의 올바른 균형과 지방분권화의 효과 를 극대화하기 위해서는 반드시 고려해야 할 문 제다.

지방분권화에 따른 지역발전을 효과적으로 추진하기 위해 기존의 기관간 역할조정이나 연 계와 협력, 새로운 기구의 신설, 예산의 통합 등 도 어느 정도 기여할 것으로 생각된다. 그러나 여기에 멈추어서는 기대한 효과를 얻을 수 없을 것이다. 거의 대부분의 지역발전시책은 중앙과 지방간의 문제뿐 아니라 지방과 지방의 문제이 고, 지역주민과 다른 지역주민, 발전론자와 환경 론자 등 무수히 많은 이해관계의 충돌을 전제로 하고 있는 것들이다.

이렇게 볼 때 협력적 계획 접근법은 지역발전 을 위한‘올드 거버넌스’가 아니라‘뉴 거버넌 스’를 구축해 나가는 데 있어 매우 중요한 기제 로 작용할 수 있을 것이다.

참고문헌

Fischler, Raphael. 2000. “Communicative Planning Theory: A Foucauldian Assessment”. Journal of Planning Education and Research 19. pp358- 368

Forester, John. 1999. The Deliberative Practitioner: Encouraging Participatory Planning Processes. Cambridge, Mass.: The MIT Press

_______. 1989. Planning in the Face of Power. Berkeley, CA: University of California Press

Friedmann, John. 1987. Planning in the Public Domain: From Knowledge to

Action. Princeton, NJ: Princeton University Press

Healey, Patsy. 1998. “Building Institutional Capacity through Collaborative Approaches to Urban Planning”. Environment and Planning A Vol. 30.

pp 1531-1546

_______. 1997. Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies.

London: Macmillan Press Ltd.

_______. 1996. “Planning Through Debate: The Communicative Turn in Planning Theory”. in Scott Campbell and Susan Fainstein, eds.

Readings in Planning Theory. Oxford: Blackwell Publishers, Ltd.

Hoch, Charles. 1994. What Planners Do: Power, Politics, and Persuasion.

Chicago, Il: Planners Press, American Planning Association Innes, Judith E. and David E. Booher. 2000a. “Public Participation in Planning:

New Strategies for the 21st Century”. Paper prepared for the annual conference of the Association of Collegiate Schools of Planning.

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