요약 및 정책건의
Ⅰ. 연구의 개요
1. 연구의 배경
◦ 우리나라의 도시정비는 지속적으로 늘어나는 인구와 이로 인해 증가하는 토지ㆍ주택수요에 대응하기 위한 방향으로 전개되었음.
◦ 특히, 경제효율을 갖춘 택지를 대량으로 공급하기 위하여 시가지를 교외 로 확대하였고, 도시 내에서는 민간에 의한 도시재개발사업 등을 통하여 시가지를 갱신함으로써 증가하는 사회자본의 정비에 대응하였음.
◦ 이러한 도시정비의 메커니즘은 토지ㆍ주택수요의 증가에 따른 개발이익을 기대하는 주민 및 개발사업자의 견인력과 공공성이라고 지칭되는 최소한 의 공공시설의 정비(시빌미니멈)를 달성하려는 행정의 이해관계가 절묘하 게 맞아 떨어진 결과라 할 수 있음.
◦ 따라서 대부분의 도시정비는 행정의 주도로 진행될 수밖에 없었으며, 이 과정에서 보호받아야 할 저소득층 원주민, 세입자의 권리나 역사문화ㆍ자 연환경을 비롯한 지역의 커뮤니티 등은 무시되기 일쑤였고, 정비사업의 물리적 형태 또한 획일적인 아파트 일색으로 진행되었음.
◦ 21세기에 들어서면서 장기적인 인구감소와 급속한 저출산ㆍ고령화 사회의 진전 등에 의해 우리나라의 도시정비도 새로운 전환점을 맞이하고 있음.
◦ 도시정비에 있어서 ‘양적인 충족’을 지향하는 시대는 종말을 고하게 되고, 앞으로는 지역의 비전과 목표를 공유하면서 ‘시가지 스톡(Stock)의 질적 향상’을 도모하고 생활환경의 개선을 추구하려는 노력이 요구되고 있음.
<그림 1> 기성시가지 정비 메커니즘의 변화
2. 연구의 목적
◦ 기존의 도시조직과 커뮤니티를 유지하면서 지역주민이 자율적으로 도시정 비를 도모할 수 있는 보다 유연하고 효과적인 방안으로 소규모 구획정리 방식의 도입을 제안함.
◦ 필지규모가 영세하고 형상이 불규칙하며 경제성이 낮아 용도지역 상향조 정이나 용적률 인센티브 없이는 정비가 어려운 노후불량 기성시가지에서, 소규모 구획정리방식을 적용하여 자율적인 정비의 가능성을 높일 수 있는 새로운 방안과 가능성을 모색함.
Ⅱ. 서울시 기성시가지의 정비과제
◦ 서울시 기성시가지의 도시문제는 크게 <그림 2>의 20가지로 요약할 수 있으며, 이러한 도시문제들이 발생하는 원인의 뿌리는 매우 복잡하게 얽 혀있는 ‘인과관계의 연쇄(a chain of cause-effect interaction)’를 이루고 있음.
건물의 노후화 ① 소규모 영세필지 ② ● 과도한 건축물 밀집으로 공지 부족 ③ ● ●
부정형 필지 ④ ● ◯ 불규칙한 가구 ⑤ ● ● ● ■ 과다열가구의 밀집 ⑥ ● ● ● 차량접근 불가능 필지 ⑦ ● ■ ◯ ■ ● 대중교통 서비스 부족 ⑧ ● ● ◯ ● ● ●
도로네트워크의 단절 ⑨ ◯ ● ● ◯ ● ● 준공업지역의 용도혼재 ⑩ ●
커뮤니티시설의 부족 ⑪ ◯ ◯ ◯ ◯ ● ◯ ● 교통에 의한 주거환경 침해 및 사고위험 ⑫ ● ◯
교통혼잡 ⑬ ● ◯ ● ◯ ■
불편한 보행환경 ⑭ ● ◯ ● ● △ ● ● ●
상업ㆍ업무시설의 주거지 침입 ⑮ ● ● ●
대규모시설 입지로 인한 혼잡 ⑯ ● ● ●
비효율적 토지이용 ⑰ ◯ ● ■ ■ ■ ● △ ● ● ◯ ◯ ●
소규모 난개발로 인한 기반시설 부족 ⑱ ◯ ● △ ● ● ● ●
불량한 경관 ⑲ ◯ ● ■ ■ ◯ ● ● ● ● ◯ ●
재해의 상습적 발생 및 위험 ⑳ ● ■ ● △ ● ● △ ● ◯ ◯ ◯
■：상호간에 연관관계가 매우 큼 ●：상호간에 연관관계가 큼 ◯：연관관계가 어느 정도 있음 △：연관관계가 약함
① 건 물 의 노 후 화
② 소 규 모 영 세 필 지
③ 과 도 한 건 축 물 밀 집 으 로 공 지 부 족
④ 부 정 형 필 지
⑤ 불 규 칙 한 가 구
⑥ 과 다 열 가 구 의 밀 집
⑦ 차 량 접 근 불 가 능 필 지
⑧ 대 중 교 통 서 비 스 부 족
⑨ 도 로 네 트 워 크 의 단 절
⑩ 준 공 업 지 역 의 용 도 혼 재
⑪ 커 뮤 니 티 시 설 의 부 족
⑫ 교 통 에 의 한 주 거 환 경 침 해 및 사 고 위 험
⑬ 교 통 혼 잡
⑭ 불 편 한 보 행 환 경
⑮ 상 업 ㆍ 업 무 시 설 의 주 거 지 침 입
⑯ 대 규 모 시 설 입 지 로 인 한 혼 잡
⑰ 비 효 율 적 토 지 이 용
⑱ 소 규 모 난 개 발 로 인 한 기 반 시 설 부 족
⑲ 불 량 한 경 관
⑳ 재 해 의 상 습 적 발 생 및 위 험
<그림 2> 도시문제들간의 상호연관관계
◦ 서울시의 도시문제들을 유형별로 묶어보면 <그림 3>과 같이 7개의 유형 으로 구분할 수 있으며, 역시 상호 간에 매우 복잡하게 얽혀있는 것을 알 수 있음.
<그림 3> 도시문제의 유형과의 연관관계
Ⅲ. 서울시 기성시가지 정비의 특징 및 문제점
1. 서울시 기성시가지 정비의 특징
◦ 과도한 개발이익의 기대에 의존하는 시가지 정비
왕성한 토지ㆍ주택수요의 증가를 배경으로 한 개발이익을 기대하는 주민 및 개발사업자의 견인력과 최소한의 공공시설의 정비(시빌미니멈)를 달성 하려는 행정의 이해관계에 의해 탄생한 메커니즘
◦ 용도지역의 상향조정을 전제로 한 시가지 정비 재개발ㆍ재건축 시점의 단축을 초래
◦ 지역특성을 반영하지 못하는 대규모 개발 위주의 시가지 정비
획일적인 아파트 위주의 개발사업이 되기 쉬우며, 결과적으로 각각의 지 역이 가지는 고유한 특성이 무시될 수밖에 없는 구조
2. 서울시 기성시가지 정비의 문제점
◦ 지나친 개발이익의 추구와 공공성의 결여
지나친 개발이익의 추구로 개발의 공공성이 결여되고 단조롭고 특징없는 도시환경을 조성
◦ 획일적인 아파트 위주의 정비
주택의 형태를 아파트로 단순화시켜 주택유형의 다양화에 악영향을 초래
◦ 지역커뮤니티의 파괴
낮은 원주민 재정착률로 지역커뮤니티를 파괴
◦ 부정형의 지구지정과 존치지역의 문제
사업지구 주변의 불량한 건축물이 방치되어 도시미관을 저해
Ⅳ. 소규모 구획정리방식의 필요성
◦ 서울의 노후불량 기성시가지는 필지의 규모가 작고, 건폐율 등의 규정을 위반한 건축물이 다수 존재하는 반면, 주변도로 등의 기반시설은 어느 정 도 정비되어 있기 때문에 지가가 비교적 높고, 권리관계자도 매우 복잡함.
◦ 이러한 상황에서 원위치 환지와 감보에 기초한 기존의 구획정리방식을 시 행할 경우에는 여러 가지 어려움에 부딪치게 됨.
◦ 서울과 같은 기성시가지에서의 구획정리는 과거와 같은 대규모의 방식 아
닌 개인 또는 조합이 소규모로 시행하는 구획정리방식을 도입할 필요가 있음.
◦ 이러한 소규모 구획정리사업은 이해관계자가 상대적으로 적기 때문에 주 민의 자율적인 참가를 가능하게 하여 보다 민주적으로 의사결정을 할 수 있고 사업기간을 단축할 수 있음.
◦ 또한, 주민이 그 지역을 떠나게 되는 일이 적어지기 때문에 지역의 커뮤 니티도 유지할 수 있음.
<그림 4> 기성시가지 구획정리의 과제 및 해결책
Ⅴ. 소규모 구획정리방식의 도입을 위한 시뮬레이션
1. 소규모 구획정리방식의 적용가능 대상지
◦ 도시계획도로 등의 정비가 곤란한 밀집상업지의 지구단위계획구역 도시계획도로가 지정되어 있으나 주변의 필지가 영세하고 부정형으로 이 루어져 있어, 도로만 확폭하게 되면 잔여지의 이용가능성이 매우 낮아지 고 민원이 발생할 우려가 있어 정비가 추진되지 못하는 지구단위계획 구역
◦ 도시계획도로가 부정형 국지도로로 지정되어 있는 지구단위계획구역 도로의 확폭 및 신설사업이 섞여 있으며 인접필지의 형태가 부정형이고 규모도 작은 곳으로, 도시계획도로가 지정되어 있어도 사업의 우선순위가 낮고 잔여지의 이용가능성이 저하될 우려가 있어 정비의 추진이 어려운 지구단위계획구역
◦ 수복형으로 지정되어 있는 도심부의 도시환경정비사업구역
도시환경정비사업에서 수복형으로 제안되고 있으나 마땅한 정비수법이 없 어 결국은 전면철거형 재개발로 선회하는 도심부 등의 구역
◦ 필지형상의 개선 및 공공시설의 정비만으로 자력적인 정비가 가능한 곳 주변도로 등의 기반시설이 어느 정도 갖추어져 있기 때문에 필지의 형상 을 정형화하고 공공시설만 정비하면 자력적인 정비가 가능한 곳
◦ 기타 소규모 구획정리 적용가능 대상지
－개인끼리의 토지의 교환ㆍ분합에 의해서 토지의 가치를 높이고 싶은 곳
－각종 규제로 대규모 개발의 경제성이 낮은 곳
－용도지역의 상향조정 없이는 정비가 불가능한 곳
－대규모 이전적지의 계획적 활용이 필요한 곳
2. 소규모 구획정리방식의 적용가능성 시뮬레이션
<그림 5> 응암동 일대의 구획정리 시뮬레이션 전후의 필지 및 도로망
<그림 6> 응암동 일대의 구획정리 시뮬레이션 전후의 건물입체도
<그림 7> 북아현동 일대의 구획정리 시뮬레이션 전후의 필지 및 도로망
<그림 8> 북아현동 일대의 구획정리 시뮬레이션 전후의 건물입체도
응암동 북아현동
현황 구획정리
시뮬레이션 결과 현황 구획정리
시뮬레이션 결과 토지면적 11,383㎡ 11,383㎡ 4785.63㎡ 4785.63㎡
총필지면적 (총필지수)
10,293㎡
(58필지)
9,764㎡
(58필지)
4368.83㎡
(43필지)
3917.33㎡
(43필지) 도로면적
(도로율)
1,089㎡
(10%)
1,619㎡
(14%)
416.8㎡
(9%)
836.85㎡
(17%)
공원면적 0 0 0 31.45㎡
개 발 면 적 15,175㎡ 18,515㎡ 7,817㎡ 7,446㎡
평균용적률 147% 190% 180% 190%
평균건폐율 64% 55% 72% 54%
평 균 층 수 2.3 3.5 2.3 3.6
공공감보율 5% 10%
<표 1> 응암동 일대와 북아현동 일대의 구획정리 시뮬레이션 결과
3. 시뮬레이션을 통해 나타난 소규모 구획정리의 장점
◦ 기존 공공시설이 어느 정도 갖추어져 있기 때문에 낮은 감보율로도 정비 사업의 추진이 가능
◦ 부정형 필지의 정형화를 도모할 수 있음.
◦ 불규칙한 내부 도로망을 정돈하여 도로네트워크의 개선을 도모
◦ 모든 필지들이 전면도로에 접하게 되어 개별 필지의 개발가능성이 제고
◦ 개별필지 내의 오픈스페이스가 확보되어 구역전체의 도시환경을 제고
◦ 도로나 공원 등 필요한 공공시설의 추가확보가 가능
◦ 용도지역을 유지하면서도 정비사업의 수행이 가능
◦ 기존의 커뮤니티를 유지할 수 있고, 주택의 다양성을 확보
Ⅵ. 정책건의
1. 소규모 구획정리방식의 활성화를 위한 전제조건
◦ 용도지역 상향조정 및 용적률 인센티브의 제한적 허용
용도지역 상향조정 및 용적률 인센티브는 인상된 용적률만큼 아파트 위주 로 개발되도록 하여 획일적이고 단조로운 주거지 경관을 형성하고, 고밀 도 아파트 개발로 인한 기반시설 부족의 악순환을 반복하고 있음.
따라서 용도지역의 상향조정 및 용적률 인센티브는 기반시설이 충분히 갖 추어져 있으며 장래에 고밀도로 개발될 여지가 있는 곳으로 고층개발로 인한 도시경관상의 문제가 없는 경우에 한정하여 적용함.
◦ 아파트 개발위주의 정비방식의 변화
서울시가 추구하고 있는 주택유형의 다양화를 달성하기 위해서는 아파트 이외의 주거유형으로도 정비가 가능하도록 개발방식을 다양하게 제시하여 야 하며, 시민들의 아파트 선호사상을 바꿀 수 있는 다양한 홍보와 지원 이 필요함.
2. 법적 개선방안
◦ 단기적 개선방안
－｢도시개발법｣의 관련규정 완화
‘환지방식에 의한 도시개발사업’을 서울과 같은 기성시가지에서 적용할 경우에는 면적규정과 지구지정기준의 나대지 규정 등을 완화하거나 폐 지함.
－‘지구단위계획 수립지침’의 환지 관련규정 부활
구획정리방식을 지구단위계획과 병행하여 사용하면 필지의 정형화, 공 공시설의 확보 등과 더불어 양호한 도시미관을 동시에 달성할 수 있는 장점이 있음. 따라서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣의 지구단위계 획 관련규정 중 삭제된 환지규정과 이에 따른 ‘지구단위계획 수립지침’
의 환지규정을 다시 부활시켜야 함.
－환지방식의 구체적인 절차와 수법을 구체적으로 명시
구획정리방식의 활용이 가능한 ｢도시개발법｣과 ｢도시 및 주거환경정비 법｣에 환지방식을 활용할 경우의 사업절차, 계획수립절차, 환지방법, 청 산절차 등을 제출서류 양식과 함께 일목요연하게 제시하여, 구획정리방 식을 도입하고자 하는 주민 및 사업자의 이해를 증진시켜야 함.
◦ 장기적 개선방안
－｢토지구획정리사업법｣의 신설
소규모 구획정리방식을 도입하기 위해서는 근본적으로 이와 관련된 규 정을 모두 갖추고 있는 ｢토지구획정리사업법｣과 같은 법령의 신설이 필수적임. 또한, 기성시가지에서도 소규모의 구획정리방식이 가능하도 록 면적규정 및 나지규정 등을 제한하지 않아야 함.
3. 제도적 지원방안
◦ 각종 정비수법과의 병행을 통한 정비효과의 제고
도로정비사업, 공원정비사업 등 도시계획시설사업을 비롯하여 도시환경정 비사업, 주택재개발사업 및 지구단위계획 등 각종 정비수법과 동시에 시 행하여 공공시설용지를 확보하고 정비효과를 제고함.
◦ 도시개발특별회계 등을 활용한 공공시설용지의 선매수
정비사업이 예정된 구역을 대상으로 장래에 공공시설용지로 이용될 토지 를 도시개발특별회계 및 기반시설특별회계 등을 활용하여 선매수함으로써 소규모 구획정리사업에서의 감보에 대한 부담을 줄일 수 있고, 안정적인 공공시설(도로, 공원, 상하수도 등)을 확보할 수 있음.
◦ 다양한 환지수법의 개발
입체환지의 도입을 검토하고, 감보로 인한 필지규모의 과도한 축소로 건 축이 불가능한 필지가 발생하여 사업의 추진이 어려워지는 것을 방지하기 위하여 불가피한 경우에는 감보를 금전으로 납부하는 방식 등을 검토함.
◦ 설계비 등의 공공지원
도시개발특별회계, 기반시설특별회계 등을 활용한 공공지원을 통하여 설 계비(구획설계, 환지설계 등) 등을 보조함.
◦ 사업관리, 재산관리를 위한 공공의 행정적 지원
주민들은 이러한 사업관리, 재산관리를 할 수 있는 전문적인 지식이나 경 험이 부족하고 공정성을 담보할 수 없기 때문에, 공정한 재산관리를 할 수 있는 공공의 행정적 지원이 필요함.
◦ 도시계획 및 구획정리 관련 전문가의 지원
구획정리방식은 환지수법과 같이 정교한 수법과 공정성이 요구되기 때문 에 특별한 자격을 갖춘 전문가의 지원이 필수적임.
