Ⅳ . 「공공기관 운영에 관한 법률」과 공공기관 관리체계

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박한준

한국조세재정연구원 연구위원

Ⅰ ^{. 서 론}

어느 정부에서나 공공기관은 늘 가장 중요한 개혁의 대상이었다. 공공기관이 지속적으로 개혁과제를 수행하고, 그 과정에서 성과를 내고 있음에도 불구하고, 또 다시 개혁의 대상이 되는 것은 복대리(複代理)구조라는 지배구조의 특성에서 기인한다. 국민을 대신하여 공공기관을 관리 및 운영하는 과정에서 정부의 정책 우선순위 변화가 발생하기 때문이다. 역시 새 정부가 제시한 국정과제 속에서도 공공기관 혁신정책의 비중을 확인할 수 있다. 12번 ‘사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관’ 과제는 사회적 가치를 반영한 정책을 수립하고, 이를 위한 평가체계를 확립하며, 지배구조 개선으로 자율 책임경영체제를 내실화할 것을 주문하고 있 다. 구체적으로는 단계적인 공공기관 비정규직의 정규직 전환, 공공기관 감사의 독립성 강화와 노동이사제 도입을 주요내용으로 포함하고 있다.¹⁾ 과거 공공기관 개혁의 방향이 ‘성과주의’에 근거하였다면, 최근 공공성에 근거한 혁신은 ‘사회적 가치’를 강조하고 있다. 이는 기업적 활동과 함께 공공성을 동시에 추구하는 공공 기관의 양면적 존재가치가 정부의 정책방향에 따라 동태적으로 변화하고 있음을 보여주고 있다.

현재 우리나라 공공기관 관리체계는 2007년 제정된 「공공기관 운영에 관한 법 률」을 중심으로 구조화되어 있으며, 이는 2005년 제안된 ‘OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises(이하 OECD 가이드라인)’

를 고려하여 제정된 것으로 알려져 있다. OECD 가이드라인은 시장의 감시기능이 존재하고, 수익창출을 원칙으로 운영되는 민간 기업과 달리 정부의 소유아래 기 업적 활동과 함께 공공성을 동시에 추구하는 공공기관의 태생적인 특성으로 발생

OECD 공기업가이드라인의 주요내용과 시사점 ^*

* 본고는 박한준 외(2017) 「공공 기관 신뢰와 조직효과의 상호 관계에 대한 연구」 과제수행 을 위해 실시한 설문조사의 일부 결과 및 논의를 발췌하 여 작성함

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할 수 있는 문제점을 예방하기 위해 바람직한 지배구조를 제안하고 있다. 2015 년 OECD 가이드라인이 개정된 이후, 지난 10년간 우리나라 공공기관 관리 및 운영을 위한 기본법 기능을 담당하였던 「공공기관 운영에 관한 법률」 개정 논의 도 확대되었으며, 2017년 3월말 「공공기관 운영에 관한 법률」 10주년 심포지엄 이 개최되기도 하였다.

새 정부 출범 이후 공공기관 혁신방향 점검과 「공공기관 운영에 관한 법률」

개정논의를 위한 아이디어를 찾고, 고민을 구체화하기 위해서는 2015년 10월 말 진행된 제25차 OECD Working Party on State Ownership and Privatizat ion Practices 정기회의에서 개정된 OECD 가이드라인(2015)에 주목할 필요가 있다. 본고에서는 공공기관 관리정책의 국제표준(global standards)이라고 할 수 있는 개정 OECD 가이드라인의 구조와 주요내용에 대해 살펴보고, 우리나라 공공기관 관리정책과 제도개선에 대한 시사점을 알아보고자 한다.

Ⅱ . OECD 가이드라인의 정책지향과 구성

OECD 가이드라인의 2015년 개정서문은 가이드라인이 법적 구속력이 없는 비강제(non-binding)적 표준이지만, 국내외 시장에서 활동하는 정부 소유 기 업운영을 위한 좋은 지배구조(good governance)를 제시하고 있다는 점을 암시 하고 있다. 좋은(good) 지배구조라고 언급한 것은 정부 소유라는 본질적인 속 성과 공공기관에 혼재되어 있는 공공성과 기업성의 균형이라는 제약조건 아래 에서는 효율적(efficient)인 지배구조를 명확하게 논의하기 어렵기 때문일 것 이다. 이에 OECD 가이드라인은 경영활동과 사업수행에 대한 의사결정 과정 에서 정부의 영향력이 비합리적인 방식으로 반영될 때 나타날 수 있는 부작용 을 예방하기 위한 대안적인 지배구조의 구성과 작동원리를 제시하고 있다. 즉, OECD 가이드라인은 절대적인 지배구조의 모범을 제시하기보다는 정부가 어떻 게 관리하는 것이 소극적인 소유권 행사인지, 기관운영 과정에서 과도한 개입 으로 인해 발생할 수 있는 문제점들을 미리 차단하고 책임성을 제고하는지, 그 리고 어떻게 효율적이고 투명하게 운영될 수 있는 자율경영 환경을 구축할 수 있는지를 보여주고 있다.

OECD 가이드라인은 공공기관들이 직면하고 있는 두 가지 도전과제에 대한

본고에서는

공공기관 관리정책의 국제표준이라고 할 수 있는 개정 OECD 가이드라인의 구조와 주요내용에 대해 논의하고, 우리나라 공공기관 관리정책과 제도개선에 대한 시사점을 알아보고자 한다.

1) http://www1.president.go. kr/

government-projects(2017.11.

19.) 참조

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이렇게 공공기관 운영책임이 관리자, 이사회, 소유권자, 정부부처, 의회 등 다양한 계층구조로 복잡하게 얽혀 있는 환경에서는 자율과 책임, 투명성, 그리고 정책의 일관성이 매우 중요한 관리원칙이 되어야 함을 강조하고 있다.

명확한 인식에서 출발하고 있다. 첫째, 과도한 간섭이나 정치적 동기로 변색된 소유권 개입은 공기업의 운영책임 소재를 모호하게 왜곡시키기 때문에, 책무성 저하와 효율성 손실로 인해 공기업들이 피해를 보고 있다는 점을 지적하고 있 다. 둘째, 반대로 정부의 소극적이고 긴밀하지 않은 소유권 행사로 발생하는 감 독부재 상황은 공기업과 내부 근로자들을 기관과 공공의 이익을 위해 노력하 도록 견인하는 적절한 인센티브를 제공하지 못한다는 점도 인식하고 있다. 결 국 내부자들의 사익추구 행태를 강화하는 점, 즉 복대리(複代理)문제를 함께 지 적하고 있는 것이다. 즉, 공공기관 운영책임이 관리자, 이사회, 소유권자, 정부 부처, 의회 등 다양한 계층구조로 복잡하게 얽혀 있는 환경에서는 자율과 책임, 투명성, 그리고 정책의 일관성이 매우 중요한 관리원칙이 되어야 함을 강조하 고 있다.

<표 1> 개정 이후 OECD 공기업지배구조 가이드라인의 구성 변화

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출처: 저자 작성

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경쟁중립성에 대한 논의를 별도의 장으로 구성한 것은

2010년대 접어들면서 OECD를 중심으로 논의가 지속적으로 확대되어 온 것을 강조한 것이다.

즉, 주요내용을 별도의 장을 통해 독립적으로 구성하였다는 점에 의의를 찾을 수 있다.

2015년에 개정된 OECD 가이드라인은 2005년도 가이드라인에 비해 세분 화되었다. 일단 그 구성을 살펴보면 (1) 국가소유권에 대한 근거, (2) 소유주로 서 국가의 역할, (3) 시장에서의 공기업, (4) 주주 및 기타 투자자들에 대한 공 평한 대우, (5) 주주관계와 책임경영, (6) 공시와 투명성, (7) 공기업 이사회의 책임 등 총 7장으로 구성되어 있다. 제1장에서 제3장까지는 공공기관 관리정책 및 제도의 목표와 방향, 사업 환경에 대한 거시적 가이드라인을 제시하고 있는 것이라면, 제4장에서부터 제7장까지는 정책영역별 방법론을 구체화하고 있다.

개정 가이드라인의 전체적인 특징을 구성의 구조화 수준과 내용의 구체화 수준 으로 나누어 비교할 수 있다. 먼저 구조적인 변화를 보면, 앞서 살펴본 바와 같 이 2005년도에 총 6장으로 구성되었던 가이드라인이 2015년 개정과정에서 1 장이 추가되어 총 7장으로 확대되었다. 과거 공공기관의 공적 기능 수행 및 관 리(소유)정책에 대한 법적 ・ 규제적 프레임 구축의 주요원칙을 설명하였던 가이 드라인 1장의 논의를 국가소유권 정책프레임에 대한 논의와 경쟁중립성에 대한 논의로 세분하여 개정 가이드라인의 1장과 3장을 구성하였다(<표 1> 참고).

경쟁중립성에 대한 논의를 별도의 장(章)으로 구성한 점은 2010년대 접어 들면서 OECD를 중심으로 논의가 지속적으로 확대되어 온 것을 강조한 것이 다. 즉, 주요내용을 독립적으로 구성하였다는 점에 의의를 찾을 수 있다. 2017 년 초 미국의 탈퇴선언으로 추진동력이 잃어버렸지만, 환태평양경제동반자협 정(Trans-Pacific Partnership)의 협정서에서도 국영기업 장을 별도의 독립 된 장으로 구성하고, 차별적인 정부지원이나 법 ・ 제도적 특혜를 금지하였던 것 은 경쟁중립성의 논리에 대한 국제적 관심을 방증하는 것이다. 이렇게 경쟁중 립성 논의가 가이드라인에 중요하게 다루어지고 있는 것은 공공기관 관리정책 의 집행효과가 국내적(domestic) 수준에만 머무는 것이 아니라 국제적(inter- nationally) 네트워크 속에서도 파급효과를 가지기 때문이다. 즉, 각국의 공기 업 특혜나 자원에 대한 다른 국가들의 우려가 매우 높아지는 것은 당연하다. 과 거 일반적인 수준에서 공공기관과 민간기업 간 경쟁 환경의 공정성을 논의하였 던 것이 국제통상협상을 통한 자유무역 네트워크화가 진행되면서 공공기관 관 리정책의 쟁점을 넘어서는 산업통상 분야의 정책어젠다로 확대되고 있는 변화 를 반영한 것이다. 개별 장의 주요내용은 후술하겠으나, 종합하면 공기업 국가 소유의 정당성에 대한 주기적인 점검과 시장에서 공기업의 공정경쟁과 관련된 정책문제에 대한 관심이 10년 전보다 더 구체적으로 반영된 것이 개정 가이드

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개정 OECD 가이드라인 제1장에서는 국가별 공공기관 설립과 소유근거의 차이와 다양성을 인정하고 있다.

다만, 그 설립 및 유지를 위한 구체적이고 정당한 근거를 제시하여야 함을 강조한다.

라인의 주요 특징이다.

Ⅲ . 개정 OECD 가이드라인의 주요내용

개정 OECD 가이드라인 제1장(국가소유권에 대한 근거)에서는 국가별 공공 기관 설립과 소유근거의 차이와 다양성을 인정하고 있다. 다만, 그 설립 및 유 지를 위한 구체적이고 정당한 근거를 제시하여야 함을 강조하고 있다. 이를 위 하여 국가는 소유권 정책을 마련하여야 하며, 국가의 역할, 소유권 정책의 실행 방식, 이에 관련된 정부의 역할과 책임을 규정하도록 하고, 그 정당성이 유효한 지를 주기적 ・ 반복적으로 검토할 것을 권고하고 있다. 특히 대중에게 투명하고 정확하게 전달하여야 한다는 점도 포함되었다.

<표 2> OECD 가이드라인의 주요내용(제1장)

OECD 가이드라인 제2장(소유주로서 국가의 역할)은 소유주로서 국가는 공 공기관 운영의 바탕이 되는 법적 형태를 간결하게 표준화하는 것을 강조하고 있다. 따라서 공공기관에 상법 등 일반적으로 인정되는 기업규범을 동일하게 적용할 것을 권고하고 있다. 이는 공공기관의 자율경영을 보장하고, 운영에 대 한 정부의 불합리 ・ 불투명한 정치적 개입금지를 전제로 하는 것이다. 정부는 주 주총회에 참가하여 효과적으로 투표권을 행사하는 등 정당한 소유권을 행사하 여야 하며, 이사회 구성의 전문성, 투명성과 다양성을 확보해야 하는 책임 이외 에도 체계적인 관리를 위한 성과주의 실현 의무, 그리고 공시정책 수립의무를 새롭게 포함시키고 있는 점도 주목할 만하다. 즉, 공공기관의 목표와 의무를 설 정하고, 이에 대한 명확한 소통을 하도록 권고하고 있다. 그 실행과 성과에 대 한 모니터링 책임을 구체적으로 명시하였다는 점에서 의의가 있다. 더불어 공

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제2장의 본질적 논의는 소유권 정책을

공개하여야 한다는 점과, 공기업의 정부 소유 환경 변화를

정기적으로 점검하여, 정부 소유의 정당성에 변화가 있는지 확인하여야 한다는 것이다.

시정책 수립도 공개적으로 권고함으로써 관리정책 기본원칙에 투명성이 포함 되어 있음을 재확인시켜주고 있다. 이러한 권고사항은 공기업의 정부 소유에 대한 정당성이 인정되는 상황에서 정부의 소유권 행사방식을 제시하는 것이다.

제2장의 본질적 논의는 소유권 정책을 공개하여야 한다는 점과, 공기업의 정부 소유 환경 변화를 정기적으로 점검하여, 정부 소유의 정당성에 변화가 있는지 확인해야 한다는 것으로 요약된다.

제3장(시장에서의 공기업)은 민간과 경쟁하는 시장에서 상업적 활동을 하는 공기업에 대한 특혜를 금지하고 공정한 경쟁 환경을 조성하는 것을 권고하고 있다. 이와 같은 내용은 개정 OECD 가이드라인에서는 독립적인 장으로 구성 되면서 더욱 구체화되었다. 과거 2005년 가이드라인과 동일하게 국가소유권과 시장규제, 산업정책의 분리를 통해 시장경쟁 왜곡금지를 선언하는 동시에, 비 용 및 수익구조를 투명하게 공시하여 상업적 활동과 공공정책목표를 추구하는 사업활동을 분리할 것을 강조하고 있다. 공공정책목표를 추구하는 활동에 대해 서는 소요비용을 국가가 조달해야 하며, 그 내용을 공개하도록 하는 것도 새로 운 특징이다.

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제4장은 주주 및 기타 투자자들의 권리를 보장하고, 차별하지 말 것을 권고하고 있다.

공공기관이 상장되어 있거나, 비정부 투자자가 소유주로 포함되어 있다면, 국가와 공공기관은 모든 주주의 권리를 존중하며, 기관정보 등에 대한 동일한 접근권한 및 대우를 보장할 것을 강조하고 있다.

기존 OECD 가이드라인의 제3장이 확대 ・ 개정된 제4장(주주 및 기타 투자 자들에 대한 공평한 대우)은 주주 및 기타 투자자들의 권리를 보장하고, 차별하 지 말 것을 권고하고 있다. 공공기관이 상장되어 있거나, 비정부 투자자가 소유 주로 포함되어 있다면, 국가와 공공기관은 모든 주주의 권리를 존중하며, 기관 정보 등에 대한 동일한 접근권한 및 대우를 보장할 것을 강조하고 있다. 즉, 국 가가 지배주주로서 권한을 남용하여 기관의 이익과 무관한 목표를 추구하거나, 사업을 수행하도록 함으로써 일반 주주들에게 손해를 끼쳐서는 안 된다는 점을 밝히고 있다는 것이다. 특히, 국가와 공공기관, 공공기관 상호간의 거래는 시 장조건으로 이루어져야 하며, 상장여부를 떠나 국가의 기업지배구조 규범을 준 수해야 함을 제4장에서 새롭게 강조하고 있다. 이 밖에도 공공기관에 공공정책 목표를 실현하기 위한 사업을 수행하도록 할 때에도 비정부 일반주주들에게 충 분한 정보를 제공해야 하는 의무, 합작투자, 민관협력 사업 계약에 대한 권리준 수, 조정기재 도입, 효과적인 보상의무도 개정 가이드라인에 포함되었다.

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제5장에서는 국가와 공공기관은 일반주주의 권리와 이익을 존중해야 하며

환경, 근로자, 공중보건 및 안전, 인권 등을

고려한 책임경영을 실현할 것을 구체적으로 권고하고 있다.

정치적 활동 지원 및 개입금지를 강조하고 있는 제5장(주주관계와 책임경 영)도 더욱 강화 및 구체화되어 개정된 것으로 평가할 수 있다. 주요 개정내용 을 통해 국가와 공공기관은 일반주주의 권리와 이익을 존중해야 하며 환경, 근 로자, 공중보건 및 안전, 인권 실현을 위한 책임경영을 권고하고 있다. 또한, 다 른 공공기관이 수행하는 것이 더 적절한 공공서비스에 대해서는 제공의무가 없 음을 언급하고 있다. 제5장에서는 공공기관이 정치적 활동에 재정적으로 지원 하는 도구로 이용되어서는 안된다는 점을 명확하게 확인해준다. 즉, 정치캠페 인이나 활동의 자금원으로 전락해서는 안되며, 여기에는 공공기관과 정치적 이 해관계가 있는 기업 사이의 거래형식으로 포장되는 활동도 포함됨을 밝히고 있 다.

제6장(공시와 투명성)에서는 공공기관의 재무성과뿐만 아니라 비재무성과 및 현황 공시를 통해 투명성을 제고해야 함을 강조하고 있다. 상장공기업은 국 제적 기준에 맞춰 공개하는 것뿐만 아니라, 공공기관들은 상장공기업이 아니더 라도 상장기업의 공시요건과 동일한 기준을 적용받아야 함을 새롭게 권고하였 다. 주요 공시항목에는 재무현황 및 성과, 기업성과, 비재무적 정보, 임금정책, 이해관계자와의 거래, 지배구조 정책 및 기업지배구조 강령 준수 여부 등을 포 함시키고 있다. 이사회와 주요 임원진에 대한 혜택 및 보수수준을 공개하며, 사 직하거나 퇴직한 임원들에게 제공되는 혜택이나 보수도 공시할 것을 권고하였 다. 이사회 이사의 자격과 선출과정과 관련된 정보투명성 강화도 개정내용에 포함시켰다.

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(9)

제6장에서는 상장공기업은 국제적 기준에 맞춰 공개하는 것뿐만 아니라, 공공기관들은 상장공기업이 아니더라도 상장기업의 공시요건과 동일한 기준을 적용받아야 함을 새롭게 권고하였다.

제7장(공기업 이사회의 책임)에서는 공공기관 경영에 대한 전략적 지침과 모 니터링 기능을 효과적으로 수행하고, 경영성과에 대한 최종적인 책임주체이기 도 한 이사회의 전문성과 활동품질 제고를 위해 어떻게 이사회를 구성하고 기 능을 강화해야 하는지 설명하고 있다. 우선 이사회 구성원 전원이 본인을 지명 한 추천인이나 단체가 아닌 해당 공공기관의 이익을 위해 독립적인 의사결정과 감시가 가능하도록 임명절차를 투명하게 구조화할 것을 강조하고 있다. 특히 본 가이드라인은 이사회의 건전하고 독립적인 운영을 위해서는 이사회에 참여 하는 공무원들도 다른 이사들과 동일한 법적 책임을 져야 함을 확인해 주고 있 다. 특히, 행정 및 정치권력과 직접적인 관계가 있는 국가원수나 정부부처의 장 관이 이사회에 참여하는 것은 이사회의 독립성을 훼손시킬 우려가 있어 금지할 것을 주장하였다.

만약 근로이사제를 시행할 경우에는 이해당사자인 근로자들에 대한 책임감 을 강화하고 이사회의 논의를 보다 풍부하게 하는 것에 목적을 두어야 한다고 권고한다. 근로이사는 다른 이사들과 동일한 임무와 책임을 가져야 하고, 이를 위해 정보, 교육 및 전문지식에 대한 접근성이 용이하도록 지원할 것을 권고하 였다. 즉 이사회 운영의 효과성과 독립성을 지속적으로 평가하고 유지할 수 있 는 기제(mechanisms) 개발을 강조하는 것이 제7장의 궁극적인 목적이다.

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(10)

제7장에서는

공공기관 경영에 대한 전략적 가이드와

모니터링 기능을 효과적으로 수행하고, 경영성과에 대한 최종적인 책임주체로서 이사회의 전문성과 활동품질 제고를 위한 이사회의 구성과 기능을 설명하고 있다.

지금까지 살펴본 OECD 가이드라인의 주요내용은 공기업 설립 ・ 존립의 정당 성에 대한 주기적 ・ 반복적인 검토를 통해 공기업의 확대로 야기될 수 있는 시장 왜곡을 방지하고, 공기업이 필요한 영역에서는 정부 소유권 기능의 건전한 행 사로 효율적 자원배분을 통해 사회가치를 극대화하는 것에 초점을 맞추고 있 다. 이를 위해 사전적 ・ 과정적 측면에서는 공기업의 자율성과 독립성을 확보하 고, 사후적으로는 성과에 대한 평가, 모니터링을 강조하고 있다. 공기업 관리와 관련된 주요쟁점을 명문화하고, 전(全) 관리과정을 공개하여 사회적 모니터링 이 가능하도록 투명성을 확보하는 것이 OECD 가이드라인의 구성논리와 주요 내용이라고 할 수 있다.

Ⅳ . 「공공기관 운영에 관한 법률」과 공공기관 관리체계

우리나라 공공기관 정책과 제도 관련 기본법이라고 할 수 있는 「공공기관 운 영에 관한 법률(이하 공운법)」은 2005년 발표된 OECD 가이드라인의 취지를 반영하여 제정되었다. 공운법에서는 공공기관의 특성을 고려한 정책적 분류체 계를 제시하고 있으며, 경영감독기능을 일원화하고 있다. 이와 함께 외부평가 를 강화하는 내용을 담고 있다. 또한 공공기관 경영활동의 투명성 제고 노력의 일환으로 경영공시제도 등이 포함되어 있다. 임원 임면권한의 중심축을 주무부 처로부터 기관의 임원추천위원회와 공공기관운영위원회로 전환하였으며, 이사

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(11)

우리나라 공공기관 운영체계의 주요 특징은 사전 ・ 과정적 측면에서 자율성과 독립성을 보장하도록 규정하는 동시에, 환경 및 투입자원에 대한 사전적 통제기능을 함께 활용하고 있는 것이다.

회에 기관장 ・ 상임이사 해임건의권을 부여하여 제도적으로 기관의 독립성을 강 화하기도 하였다. 하지만, 이러한 우리나라 공공기관 관리제도와 운영은 OECD 가이드라인과 다소 차이가 있다.

[그림 1] OECD 가이드라인 vs. 공공기관 제도 및 운영현황 비교

OECD 가이드라인이 공기업 관리체계의 제도적 구성과 정책방향으로 제시 한 주요 내용과 비교하면, 우리나라 공공기관 운영체계는 사전 ・ 과정적 측면에 서 자율성과 독립성을 보장하도록 규정하면서, 동시에 환경 및 투입자원에 대 한 사전적 통제기능을 함께 활용하고 있다는 점에서 차이가 있다. 정부 재정이 투입되는 공공기관의 무분별한 조직팽창과 방만한 예산운영을 차단하기 위한 수단으로 총액인건비제도, 증원심사제도 등을 통해 공공기관의 인력규모와 예 산을 사전적으로 통제하고 있는 것이 일례다. 사전적으로 투입자원의 수준을 통제하고 있는 것은 자율경영과 다소 상충적일 우려가 있다. 즉, 사전적 자율성 을 부여하고, 사후적 평가를 통해 책임을 부과하는 OECD 가이드라인의 접근방 식과는 차이가 있다. 이러한 차이를 보이는 것은 OECD가 공기업가이드라인의 대상으로 보고 있는 공기업의 범위보다 우리나라 공운법이 대상으로 하고 있는 공공기관의 범위가 더욱 포괄적이기 때문이라고도 할 수 있다. 실제 상업적 수 익을 추구하는 기업 활동을 하는 기관들 이외에 정책사업을 위탁받거나 대행하

OECD 가이드라인의

주요 가치

우리나라 관리체계의 제도적 특징

책임성

책임성 자율성

자율성 독립성 독립성

투명성

투명성 사전통제

정책대상 환경과 자원(사전) 경영활동(과정) 성과(사후)

(12)

기획재정부가 주관하는 공기업 ・ 준정부기관 경영실적평가를 받는 공공기관 실무자들을 대상으로 실시한 설문조사에서는

기존 공공기관 관리제도들이 자율경영과 책임경영 강화에는 크게 도움이 되지 않는 것으로 확인되고 있다.

는 기관들을 포함하여 통합적인 관리시스템을 적용하고 있어 발생하는 현상으 로 이해할 수 있다.

<표 9> 공공기관 관리제도에 대한 평가

공운법에 따라 집행되고 있는 공공기관 관리정책 ・ 제도의 성과 및 쟁점을 확 인하기 위해 실시한 설문조사에서 정책방향 및 제도개선의 단초를 확인할 수 있다. 기획재정부가 주관하는 공기업 ・ 준정부기관 경영실적평가를 받는 공공기 관 실무자²⁾들을 대상으로 실시한 설문조사³⁾에서는 기존 공공기관 관리제도들 이 자율경영과 책임경영 강화에는 크게 도움이 되지 않는 것으로 확인되고 있 다. 총액인건비제도와 증원심사와 같은 사전적 자원 통제수단으로 활용되는 제 도에 대해서는 평가점수가 최고 점수인 7점 대비 평균 3.2점 내지 3.3점 수준에 머물고 있는 것으로 나타났다. 특히, 사전적 자율성을 부여하고, 사후적으로 보 상과 책임을 묻는 경영실적평가제도에 대해서는 평균 3.1점의 가장 낮은 점수 를 보였다. 즉, 공운법이 지향하는 자율경영 강화와 관리제도의 기능이 상충적 으로 작동하면서 관련제도에 대한 수용도가 낮은 것으로 해석할 수 있다. 반면, 다른 정책이나 제도에 비해 응답자들이 경영공시제도에 대하여 상대적으로 긍 정적인 인식을 하고 있는 것은 주목할 필요가 있다. 개별 제도에 대한 인식수준 은 다음과 같다.

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주: 점수값: 7점 리커트 척도의 응답값에 따라 1-7점으로 변환하였으며, 1점에 가까울수록 부정적, 7점에 가까울 수록 긍정적으로 평가함을 의미(4점 보통)

(단위: 점)

2) 정부정책 및 제도가 적용되는 대 상기관 담당자들을 대상으로 한 설문조사가 대상기관 중심적인 편파적 평가일 수 있다는 점에서 설문결과의 신뢰성에 대해 지적 도 가능하나, 1차적으로 정책과 제도에 대한 평가는 직접적으로 영향을 받는 정책대상 집단의 시 각에서 접근할 필요가 있다. 이러 한 점에서 공공기관 실무담당자 들의 인식수준을 조사하는 것이 의미를 가진다.

3) 공공기관 관리제도 및 정책에 대 한 인식조사(2017.9.); 기획재정부 주관 경영실적평가대상 119개 기 관의 평가지표별 담당직원 1,775 명을 대상으로 실시하여, 610명 이 응답하였다(응답률: 34.4%).

(13)

설문조사 결과 총액인건비제도가 공공기관의 자율경영과 책임경영 강화에 기여하였는지에 대한 질문에 대한 응답은 모두 부정적 평가의 비중이 높았다.

<표 10> 총액인건비제도에 대한 의견

총액인건비제도가 공공기관의 자율경영과 책임경영 강화에 기여하였는지에 대한 질문에 대한 응답은 모두 부정적 평가의 비중이 높았다. 특히 자율경영 기 여 여부에 대해서는 긍정적(21.0%) 응답자 비중보다 부정적(58.7%) 응답자 비 중이 2배 이상 많은 것으로 확인되었다.

<표 11> 증원심사제도에 대한 의견

공공기관의 자율경영과 책임경영 강화에 증원심사제도가 어느 정도 기여 하였는지에 대한 질문에서도 역시 모두 부정적 평가의 비중이 높은 것으로 관 찰되었다. 앞선 질문과 마찬가지로 자율경영 기여 여부에 대해서는 긍정적 (23.1%) 응답자 비중보다 부정적(59.5%) 응답자 비중이 2배 이상 많은 것으로 확인되었다. 상기 2개의 개별 질문에 대한 부정적 의견과 긍정적 의견의 비중이 유사하다는 점은 인력규모와 인건비가 단절된 이슈가 아닌 상호 연관성이 높다 는 점을 다시 한번 확인시켜준다.

<표 12> 경영실적평가제도에 대한 의견

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(단위: %)

(14)

공공기관 기능조정의 경우, 부정적 의견 비중이 다른 제도에 비해 상대적으로 낮은 것으로 확인되었으며,

책임경영에 대해서는 부정적 의견보다

긍정적 의견이 높은 것으로 관찰되고 있다.

공공기관 관리제도의 중추적 기능을 담당하고 있는 경영실적평가제도에 대 해서도 공공기관 내부 실무자들의 부정적 의견 비중이 높았으며, 특히 평가제 도의 자율경영 기여 여부에 대해서는 긍정적(19.0%)이라고 답한 응답자 비중 의 3.3배가 넘는 규모의 응답자가 부정적(63.0%) 입장인 것으로 관찰되었다.

평가구조의 기본적인 전제조건이라고 할 수 있는 사전적 자율성을 제공하고, 사후적인 성과를 측정하는 평가환경이 온전히 구축되어 있지 않은 점에 대한 부정적 인식이 설문응답에 그대로 반영된 것으로 판단된다. 종합적으로 평가제 도를 자율경영 강화수단보다는 사후적 책임을 확보하는 제도로서의 의미에 동 의하는 응답자의 비중이 더 큰 것으로 확인된 점도 이를 암시하고 있다.

<표 13> 기능조정에 대한 의견

공공기관 기능조정의 경우, 부정적 의견 비중이 다른 제도에 비해 상대적으 로 낮은 것으로 확인되었으며, 책임경영에 대해서는 부정적 의견보다 긍정적 의견이 높은 것으로 관찰되고 있다. 기능조정에 대한 압력이 자율경영환경에 대한 사전적 통제보다는 수행책임이 따르는 사업영역의 조정으로 인식되고 있 어, 책임경영과의 연관성이 좀 더 긍정적으로 평가된 것으로 추측된다. 일반적 으로 기능조정이 기관에 따라서는 사업영역의 축소나 타 기관에 이관하는 것이 기 때문에 많은 응답자들이 부정적으로 답변할 여지가 있음에도 불구하고, 이 와 같은 관찰결과가 나온 것은 기능조정에 책임경영을 강화하는 관점에서는 중 요한 제도적 가치가 잠재되어 있음을 암시한다고 말할 수 있다.

<표 14> 경영공시에 대한 의견

(단위: %)

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⡗⟯඄⛈@೜㜛⚗@໷⚳ 41.3 27.2 31.5

ⴌ⡋඄⛈@೜㜛⚗@໷⚳ 30.8 25.1 44.1

(15)

자율적인 자원 운영과 의사결정이 가능한 경영환경의 확보가 자율경영과 책임경영 실현의 전제조건임을 시사해 준다.

앞서 살펴본 관리제도와는 달리 경영공시제도에 대한 질문에서는 상당수 응 답자들이 공시제도가 기관의 자율경영(43.6%)과 책임경영(66.7%) 강화에 긍 정적으로 기여하는 것으로 인식하고 있었다. 특히, 응답자의 66.7%가 책임경영 강화에 긍정적으로 기여하고 있다고 응답한 것은 기관의 투명성을 제고하는 것 이 책임성 확보에 효과적인 접근방식이라는 점을 확인시켜 준다.

본고에서 살펴본 대부분 제도들에 대해 공공기관 내부 구성원들은 상대적으 로 강한 부정적 인식을 가지고 있는 것으로 나타났다. 주목해야 할 점은 경영실 적평가제도가 자율경영 강화에 가장 부정적인 제도로 인식되고 있다는 것이며, 경영공시제도가 책임경영 강화에 가장 효과적인 제도라고 평가된다는 점이다.

종합하면, 본 설문결과는 자율적인 자원(resource) 운영과 의사결정(de cision) 이 가능한 경영환경의 확보가 자율경영과 책임경영 실현의 전제조건임을 시사 해 준다.

Ⅴ . 쟁점 및 시사점

서론에서 언급하고, 본문에서 살펴본 바와 같이, 2015년 개정된 OECD 가이 드라인의 세부내용은 공기업 운영에 정부개입을 최소화하여 자율 및 책임경영 환경을 공고히 하는 데 초점을 두고 있다. 이를 참고하여 우리나라 공공기관 관 리체계 개선을 위한 다양한 혁신 방향과 과제들을 발굴할 수 있겠으나, 다음과 같은 쟁점들에 대해 우선적인 고민이 필요하다.

첫 번째, 현재 2007년 제정된 공운법 체계도 OECD 가이드라인의 주요방향 을 제도적으로 구현하려고 하였으나, 실무자 관점에서는 공공기관 관리제도가 자율경영과 책임경영 제고에 크게 기여하지 못한 것으로 평가받고 있다. 하지 만, 이러한 부정적 평가가 관리제도 자체의 필요성을 부정하는 근거는 아니라 는 점을 명심하여야 한다. 국민의 눈높이에서는 제도 도입의 취지와 정당성을 부인할 수 없으나, 제도개선을 위해서는 개별 제도들 간의 중복이나 상충 여부, 특정 제도와 적용대상과의 정합성 여부 등에 대한 재검토가 필요하다. 관리정 책의 기본취지를 제도로 구현하는 과정에서 발생할 수 있는 왜곡현상과 쟁점에 대해서도 검토할 필요가 있다.

최근에 총액인건비의 범위 내에서 인력운영의 자율성을 제공하는 탄력정원

(16)

본질적으로는 현재 정책목적에 따른 기관유형

지정 ・ 분류제도에 대한 재검토가 필요할 것이다.

기관들의 특수성과 다양성에 비해 획일적인 정책과 제도를 적용하는 통합적 관리프레임을 적용하면서

발생하는 한계가 있기 때문이다.

제 도입이 시도되고 있으나, 총액인건비제도나 증원심사제도가 방만한 기관운 영을 사전적으로 통제하는 실익을 부정할 수는 없다. 양 제도 모두 방만 경영을 차단하는 시스템으로 작동하고 있으나, 기관에 따라서는 중복규제와 사전규제 로 자율경영을 제약할 우려가 있다는 점에 주목해야 한다. 공공기관 자율경영 강화에 대한 인센티브와 정부의 사전통제가 형성하는 상충적 관계에서 나타나 는 문제는 제도의 정당성 문제가 아니라, 제도 적용대상의 타당성 문제라고 할 수 있다.

과도한 규제로 인해 발생하는 비효율을 해소하기 위해서는 실질적으로 사업 현장에서 자율성 보장이 강화되어야 하는 기관과 사전적 통제의 실익이 큰 기 관을 구분하여 차별화하는 방안 등을 강구할 필요가 있다. 실제로 OECD 가이 드라인의 대상이 되는 공기업 범주에 우리나라 공공기관 가운데 과연 어느 정 도가 포함될지 고민하는 것이 그 출발점이 될 수 있을 것이다. 본질적으로는 현 재 정책목적에 따른 기관유형 지정 ・ 분류제도에 대한 재검토가 필요할 것이다.

기관들의 특수성과 다양성에 비해 획일적인 정책과 제도를 적용하는 통합적 관 리프레임을 적용하면서 발생하는 한계가 있기 때문이다. 공운법을 제정하기 이 전 정부투자기관과 정부출자기관 및 출연기관으로 구분하고 기본법을 달리하 여 관리하였던 과거의 경험에서도 새로운 아이디어를 찾을 수 있을 것이다.

둘째, 현재 제도개선의 중심에 있는 경영실적평가의 환경과 가치에 대한 고 민이 선행될 필요가 있다. 앞서 언급한 바와 같이, 평가는 기본적으로 인력과 같은 자원(resources)의 투입과 활용에 대한 의사결정의 자율성이 전제되어야 한다. 자율적이고 독립적인 의사결정이 가능한 환경에서 사후적 성과를 측정하 여야 실제 평가제도의 실익이 있기 때문이다. 하지만, 우리나라 관리제도 및 정 책상의 내재적 한계가 평가에 대한 부정적 인식을 확대하는 것으로 판단된다.

예를 들면, 사회형평적 채용의무를 확대하면서 기관의 경영성과를 평가하는 것 은 모순적인 상황이 될 수 있다. 제도와 제도, 또는 제도와 운영환경이 상충함 으로써 발생하는 문제점과 한계를 조정하는 것도 제도개선의 출발점이 될 수 있을 것이다.

셋째, 최근 사회적 가치가 공공기관 관리정책의 가장 중요한 이정표로 자리 매김하고 있다. 사회적 가치를 강조하는 정부정책에 대한 기관의 적극적인 실 현의지를 유인하기 위해 사회적 가치와 공공성 실현노력을 평가에 반영하도록 제도가 개선되고 있다. 이를 위해서는 객관적이고, 공정하게 사회적 가치와 공

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다수의 다양한 기관들을 하나의 정책과 제도 틀로써 관리하는 것은 기관의 자율성과 독립성, 그리고 책임성을 실현하는 해법이 되기 힘들다.

철저한 관리감독이 필요한 기관과 자율경영이 필요한 기관을 구분하여 접근하는 것이 대안이 될 수 있다.

공성 실현수준을 객관적이고 타당한 방식으로 측정하여 대내외적인 신뢰를 확 보하여야 한다. 즉, 제도의 기본취지를 효과적으로 실현할 수 있는 방법론을 확 보하고, 이를 검증하는 것도 제도의 실효성과 피평가기관의 수용성을 제고하는 혁신의 출발점이 될 것이다.

넷째, 기업성과 공공성을 동시에 추구하여야 하는 공공기관의 성과평가 과 정에서 정부정책 이행수준(공공성)에 대한 평가를 강화하면서 수익성과 효율성 (기업성)을 통합적으로 평가하게 되면, 평가목적과 방향의 모호성이 증가할 우 려가 있다. 기업성과 공공성을 종합하여 평가해야 하는지, 기업성과 공공성을 분리하여 평가해야 하는지에 대한 원론적인 고민도 공운법 개정과정에서 논의 할 가치가 있다. 기업성과 공공성을 동일한 평가체계를 통해 종합하여 평가하 는 경우, 기업성 지표와 공공성 지표 중 득점이 용이한 지표에 집중하고, 득점 이 어려운 지표는 적당히 대응하는 전략적 선택이 발생할 우려가 있다. 상충적 또는 경쟁적 가치를 동일한 평가체계를 통해 경영실적으로 포괄하여 측정할 경 우, 특정 가치실현을 위해 투자한 기관들의 자원과 노력이 제대로 평가받지 못 하는 경우가 발생할 수 있다. 따라서 피평가기관의 전략적 행태를 유발시킬 가 능성이 높은 일괄적 ・ 통합적인 평가보다는 핵심가치별로 평가체계를 분리하여 평가하는 것도 다양한 정책가치 실현과 제도운영의 완결성을 제고하는 대안이 될 수 있다.

공공기관 관리정책의 패러다임 변화를 추진하고 있는 과정에서 관련 쟁점들 을 깊이 있는 고민과 논의를 통해 점검할 필요가 있다. 진정한 공공기관 혁신은 기관의 창의성이 발휘될 수 있도록 정책 및 제도환경이 조성될 때 가능하다. 다 수의 다양한 기관들을 하나의 정책과 제도 틀로써 관리하는 것은 기관의 자율 성과 독립성, 그리고 책임성을 실현하는 해법이 되기 힘들다. 철저한 관리감독 이 필요한 기관과 자율경영이 필요한 기관을 합리적으로 구분하는 것에서 출발 점을 찾을 수도 있을 것이다.

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<참고문헌>

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World Bank,

Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Toolk

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, the World Bank, Washington D.C., 2014.

Ⅳ . 「공공기관 운영에 관한 법률」과 공공기관 관리체계

Ⅰ . 서 론

OECD 공기업가이드라인의 주요내용과 시사점 *

Ⅱ . OECD 가이드라인의 정책지향과 구성

Ⅲ . 개정 OECD 가이드라인의 주요내용

Ⅳ . 「공공기관 운영에 관한 법률」과 공공기관 관리체계

Ⅴ . 쟁점 및 시사점

<참고문헌>

Journal of Corporate Finance

Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Toolk

it

Ⅰ ^{. 서 론}

OECD 공기업가이드라인의 주요내용과 시사점 ^*